Projet de loi de finances pour 2008 - notes de présentation

M. Michel Mercier

IV. UNE MISSION DONT LA RAISON D'ÊTRE NE VA PAS DE SOI

A. LA PRÉSENTE MISSION NE CORRESPOND QU'À 3 % DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Trois missions participent aux relations Etat-collectivités territoriales

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales passent, en ce qui concerne les crédits , par l'intermédiaire de trois missions :

- la présente mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) (de 2,2 milliards d'euros en 2008), reprenant en gros le périmètre de l'ancien budget « décentralisation » ;

- la mission « Remboursements et dégrèvements », dont le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » s'élève à 16 milliards d'euros en 2008, et dont la rapporteure spéciale est notre collègue Marie-France Beaufils ;

- la mission (hors budget général) correspondant au compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales » (ACT), présentée par le présent rapport à la suite de la mission RCT, dont les crédits sont de l'ordre de 80 milliards d'euros - ce qui en fait la mission la plus importante financièrement -, mais qui ne constitue pas une contribution de l'Etat au financement des collectivités territoriales, puisqu'il s'agit d'une simple avance sur les recettes fiscales de ces collectivités.

2. La présente mission : seulement 2,2 milliards d'euros en 2008, sur un total de l'ordre de 70 milliards d'euros

L'essentiel du concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales est constitué de prélèvements sur recettes, de l'ordre de 50 milliards d'euros. Comme ils ne constituent pas des crédits, ces prélèvements sur recettes ne peuvent faire l'objet d'aucun programme, mais l'annexe au projet annuel de performances (PAP) de la présente mission RCT leur associe des objectifs et des indicateurs, qui seront présentés en détail dans les développements ci-après.

Le graphique ci-après permet de visualiser l'importance relative de ces différents concours.

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales : comparaison des deux missions concernées et des prélèvements sur recettes

(en milliards d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

Pour une présentation détaillée des différents prélèvements sur recettes et de leur évolution prévue pour 2008, le lecteur pourra se reporter au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 18 du présent projet de loi de finances.

B. LES DONNÉES RELATIVES AUX PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ANNEXÉES AU PAP À TITRE INFORMATIF, SONT INDÉPENDANTES DE L'ACTION DU RESPONSABLE DE PROGRAMME

L'article 6 de la LOLF reconnaît explicitement le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, indiquant qu' « un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Il précise que « ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

On a vu que les prélèvements sur les recettes de l'Etat en faveur des collectivités territoriales devaient s'élever à environ 50 milliards d'euros en 2008, contre 2 milliards d'euros de crédits pour la présente mission stricto sensu .

Les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

(crédits ouverts en loi de finances initiale, en millions d'euros)

	2004	2005	2006	2007	PLF 2008
*Communes et groupements*
Dotation globale de fonctionnement	20 473,628	21 199,743	21 787,303	22 328,539	22 721,238
Dotation spéciale pour le logement des instituteurs	199	164,555	135,704	88,192	5,2***
Dotation élu local	47,163	48,715	60,544	62,059	63,351
Compensation des pertes de bases de TP et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	153,215	138,210	164	164	164
Compensation de la suppression de la part salaires dans les bases de la TP*	109,298	112,749	115,824	118,722	121,195
Compensation des pertes de base de TP (DCTP) dont RCE**	1 335,704	1 320,062	1 193,694	1 054,78	824,13
Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de TP des titulaires de bénéfices non commerciaux				475,852	371,796
Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non bâti agricole (hors Corse)				481,65	376,727
Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques	430	560	620	680	650****
*Départements*
Dotation globale de fonctionnement	11 479,767	11 001,340	11 457,907	11 745,139	12 016,913
Dotation départementale d'équipement des collèges	-	-	-	-	328,666
Reversement de TIPP aux départements et à la collectivité territoriale de Corse	28,570	29,522	30,053	42,249	42,84
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	-	-	100	500	500
Produit des amendes des radars automatiques					30
*Régions*
Dotation globale de fonctionnement	4 783,845	4 940,304	5 075,271	5 202,500	5 310,870
Dotations régionale d'équipement scolaire	-	-	-	-	661,841
Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques	Pour mémoire, la Région Ile de France et le STIF bénéficient d'une partie du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

*TP = taxe professionnelle

**RCE = Réduction pour création d'établissement, ex-REI = réduction pour embauche et investissement

*** auxquels s'ajouteront 47,3M€ de reliquat comptable global net DSI au titre de 2006, ce qui portera la DSI mise en répartition en 2008 à 52,5M€.

****La prévision 2008 s'établit à hauteur de 680 millions € au titre du PSR « amendes de police de la circulation et des radars automatiques » : 550 millions € de recettes prévisionnelles pour les amendes forfaitaires de police de la circulation hors radar ; 130 millions € de produit attendu en faveur des collectivités territoriales au titre des radars automatiques, dont 100 millions € en faveur des communes, de la région Ile-de-France et du STIF, et 30 millions € en faveur des départements.

Source : ministère de l'intérieur

Les prélèvements sur recettes n'étant pas des crédits, ils ne peuvent faire partie d'un programme, et la LOLF n'oblige pas à leur associer des objectifs et des indicateurs. Cependant, compte tenu de l'importance des sommes en jeu, le PAP de la présente mission comprend en annexe, à titre informatif, des objectifs et indicateurs liés aux prélèvements sur recettes.

Ces objectifs et indicateurs sont synthétisés par le tableau ci-après.

Les objectifs et les indicateurs des prélèvements sur recettes associés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

	Intitulé		2004	2005	2006	2007	2008	Cible
Concours financiers aux communes et groupements de communes Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen) : Accroître le degré d'intégration des groupements.	Indicateur n°1: Niveau du CIF (exemple des communautés d'agglomération)	LFI 2006 (CA)	0,37	(0,32)	(0,32)
		LFI 2007
		CA	0,37	0,32	(0,32)	(0,3)
		CC à TPU	0,36	0,32		(0,29)
		CC 4 taxes	0,29	0,28	(0,29)	(0,31)
		PLF 2008
		CA		0,32	0,28	0,29	(0,30)
		CC à TPU		0,32	0,27	0,29	(0,30)
		CC 4 taxes		0,28	0,29	0,30	(0,31)
	Indicateur n°2: Rapport entre la population regroupée dans des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et la population totale regroupée en EPCI (en %)	LFI 2006	74	(75,5)	(76,5)	(77)
		LFI 2007	74	76	(76,5)	(77)
		PLF 2008			76,70	77,10	(78)
Objectif n° 2 (du point de vue du citoyen) : Poursuivre la couverture du territoire par l'intercommunalité.	Indicateur n° 1 : Proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité.		Proportion de communes couvertes
		LFI 2006	86	(88)	(89)	(90)
		LFI 2007	86	88	(89)	(90)
		PLF 2008		88	89,5	90,8	(91)
			Proportion de la population couverte
		LFI 2006	82	(84)	(85)	(86)
		LFI 2007	82	84	(85)	(86)
		PLF 2008			84,6	85,5	(87)
Objectif n° 3 (du point de vue du citoyen) : Assurer la péréquation des ressources entre collectivités.	Indicateur n° 1 Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation.	LFI 2006	18	(19,1)	(20)
		LFI 2007	18	19	(20)	(21,5)		(25) (2009)
		PLF 2008		19,1	20,01	20,04	(21,5)	(25)
	Indicateur n° 2 : Etude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités entre communes.	LFI 2006	40 (2001)					(50) (année non indiquée)
		LFI 2007	40 (2001)					(50) (année non indiquée)
		PLF 2008				(40)	(50)
Concours financiers aux départements Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen) : Assurer la péréquation des ressources entre collectivités	Indicateur n°1: Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation.	LFI 2006	8	(9,18)	(9,8)
		LFI 2007	8	9	(9,8)	(10)
		PLF 2008			9,77	10,44	(11)
	Indicateur n°2: Etude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités entre départements.	LFI 2006	51 (2001)					(60) (année non indiquée)
		LFI 2007	51 (2001)					(60) (année non indiquée)
		PLF 2008	51 (2001)				(51)	(60) (année non indiquée)
Concours financiers aux régions Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen) : Assurer la péréquation des ressources entre collectivités	Indicateur n°1: Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation.	LFI 2006	1,58	1,94	(2,5)
		LFI 2007	1,58	1,94	(2,5)	(2,5)
		PLF 2008		1,94	2,26	2,55	(2,75)
	Indicateur n°2 : Etude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités entre régions.	LFI 2006	54 (2001)					(60) (année non indiquée)
		LFI 2007	54 (2001)					(60) (année non indiquée)
		PLF 2008	54 (2001)				(54)	(60) (année non indiquée)

Légende : Indicateurs au moins aussi bons que la prévision. Indicateurs moins bons que la prévision. (un chiffre entre parenthèses indique une prévision) Sources : projets de lois de finances

1. Les limites de la « logique LOLF » appliquée aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales

a) L'efficacité des dotations de l'Etat est indépendante de l'action du responsable des programmes de la mission

Comme dans le cas des crédits des trois premiers programmes de la mission, la performance des services de l'Etat est quasiment impossible à évaluer. En effet, l'Etat a compétence liée pour l'attribution des dotations concernées.

Son efficacité peut seulement être évaluée à travers les modalités techniques d'attribution des dotations par la DGCL, qui font l'objet de trois indicateurs de l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales » du programme 122.

b) Des indications utiles sur l'efficacité du système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

Dans ces conditions, l'annexe relative aux prélèvements sur recettes évalue l'efficacité non de la gestion administrative, mais de la législation, ce qui est a priori contraire à l'esprit de la LOLF, le responsable des programmes de la mission RCT n'ayant aucun pouvoir sur l'atteinte des objectifs retenus.

Cependant, la LOLF n'oblige pas le gouvernement à proposer des objectifs et des indicateurs pour les prélèvements sur les recettes de l'Etat. Dans la mesure où l'annexe donne des informations utiles sur l'efficacité du système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, votre rapporteur spécial estime souhaitable de la maintenir en l'état.

Ce qu'il convient d'éviter, c'est les indicateurs qui, associés à des programmes , c'est-à-dire à des crédits , ne permettent pas d'évaluer l'efficacité de l'action du responsable de programme. La multiplication de tels indicateurs reviendrait en effet à vider la LOLF de son sens, et à en faire un outil d'évaluation de l'efficacité de la législation, ce qu'elle n'a pas vocation à être. On a vu que tel était cependant le cas, dans la présente mission, de l'indicateur du programme 120 relatif à la DGE des départements.

2. Les objectifs retenus : le renforcement de la péréquation et de l'intercommunalité

a) Renforcer la péréquation

Le principal objectif retenu pour les prélèvements sur recettes est le renforcement de la péréquation.

Ainsi, chacun des trois regroupements de prélèvements sur recettes, relatifs respectivement aux communes et aux EPCI, aux départements et aux régions, se voit associer l'objectif d'« Assurer la péréquation des ressources entre collectivités ». Concrètement, il s'agit :

- d'accroître la part des prélèvements sur recettes consacrés à la péréquation ;

- de porter, à une échéance non précisée, à 50 % dans le cas des communes et des EPCI, et à 60 % dans le cas des départements et des régions (contre respectivement 40 %, 51 % et 54 % en 2001), la réduction des inégalités, mesurées par un indice synthétique , qui prendrait en compte non seulement les inégalités de ressources, mais aussi les inégalités de charges.

La méthodologie appliquée pour le calcul de cet indice serait celle retenue par le Centre d'analyse stratégique, alors Commissariat général du Plan, dans ses études relatives à la péréquation. Le taux de correction global des inégalités serait complété par une mesure de l'efficacité de chaque dotation et de sa contribution à la réduction des écarts entre collectivités. L'indicateur synthétique serait actualisé tous les cinq ans.

Cet indicateur sera d'autant plus utile que la majeure partie des corrections d'inégalités est assurée par des dotations en principe non péréquatrices, comme la dotation forfaitaire de la DGF des communes et des EPCI, qui correspond à près de la moitié de la réduction des écarts de richesse. La réforme de la DGF des communes et des EPCI réalisée par la loi de finances initiale pour 2005 avait pour objet de transformer progressivement la dotation forfaitaire en vraie dotation forfaitaire, tout en renforçant le rôle péréquateur des trois dotations explicitement dédiées à la péréquation (DSU, DSR et DNP).

b) Renforcer l'intercommunalité

Dans le cas des prélèvements sur recettes destinés aux communes et aux EPCI, l'annexe propose de retenir deux objectifs supplémentaires :

- « Accroître le degré d'intégration des groupements », mesuré par le niveau du coefficient d'intégration fiscale (CIF) et le rapport entre la population regroupée dans des EPCI à taxe professionnelle unique et la population ;

- « Poursuivre la couverture du territoire par l'intercommunalité », avec pour indicateur la proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité.

c) Des résultats 2006 en demi-teinte

Les objectifs correspondant au développement de l'intercommunalité n'ont que partiellement été atteints en 2006. En effet, bien que le nombre d'EPCI à TPU rapporté au nombre d'EPCI ou au nombre de communes corresponde aux prévisions, tel n'est pas le cas de la proportion de la population couverte par un EPCI à TPU. L'intégration fiscale des communautés d'agglomération a par ailleurs été inférieure aux prévisions.

Les résultats relatifs aux volumes financiers consacrés à la péréquation ont également été plutôt décevants en 2006. Si la prévision a été réalisée dans le cas de la péréquation intercommunale, elle ne l'a pas été dans ceux de la péréquation entre départements ou entre régions. Dans le cas de l'année 2007 , dont les résultats sont connus de manière quasi définitive, c'est pour les communes et les départements que l'on est resté en deçà de la prévision.

C. UNE MISSION PEU PROPICE À LA MISE EN PLACE D'OBJECTIFS ET D'INDICATEURS

1. L'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits de la présente mission

La principale caractéristique de la présente mission est que l'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits , comme l'indique le graphique ci-après.

Le pouvoir de décision de l'Etat (2008)

(crédits de paiement demandés,
en millions d'euros)

Sources : présent projet de loi de finances, commission des finances

Comme votre rapporteur spécial le souligne depuis la mise en place de la présente mission, l'Etat n'a un pouvoir de décision que dans le cas :

- de l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119, c'est-à-dire de la DGE des communes et de la DDR, le préfet décidant de l'attribution des subventions (566 millions d'euros) ;

- les deux premières actions du programme 122 « Concours spécifiques et administration », intitulées « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » et « Administration des relations avec les collectivités territoriales » (5 millions d'euros au total, hors abondement à titre non reconductible traditionnellement réalisé chaque année, de l'ordre de 130 millions d'euros).

Dans tous les autres cas, l'Etat n'a aucun pouvoir de décision, la répartition des dotations entre collectivités territoriales découlant mécaniquement de l'application de la loi.

2. Le nombre d'indicateurs est inversement proportionnel au montant des différents programmes

Il découle de cette situation paradoxale que le nombre d'indicateurs est inversement proportionnel au montant des différents programmes , comme l'indique le graphique ci-après.

Des programmes qui ont d'autant moins d'indicateurs qu'ils sont d'un montant élevé (2008)

Source : présent projet de loi de finances

Ainsi, le programme 121 « Concours financiers aux régions », qui correspond aux crédits les plus élevés (823 millions d'euros) ne se voit associer aucun indicateur. Inversement, le programme 122 « Concours spécifiques et administration », s'élevant à seulement 202 millions d'euros, doit être évalué par 7 indicateurs.

Il ne s'agit pas d'une mauvaise conception des indicateurs - qui, comme on le verra ci-après, sont dans l'ensemble satisfaisants -, mais de la conséquence du fait qu'il est impossible d'associer un indicateur à l'attribution d'une dotation pour laquelle l'Etat ne dispose d'aucun pouvoir de décision.

En particulier, le fait que le présent projet de loi de finances propose de supprimer l'unique indicateur du programme 120 « Concours financiers aux départements » correspond à une demande faite par votre rapporteur spécial depuis la création de la présente mission, découlant de l'absence de pouvoir de décision de l'Etat pour l'action concernée.

a) Seulement quatre indicateurs pour les trois premiers programmes

Ainsi, on observe que les trois premiers programmes (programmes 119, 120 et 121), qui comportent actuellement seulement quatre indicateurs au total, n'en comporteraient plus que trois en 2008, tous relatifs au premier programme, alors qu'ils correspondent à la quasi-totalité des crédits de la présente mission.

(1) Les dotations compensant des transferts de charges ne font, par nature, l'objet d'aucun objectif ni indicateur

Parmi les trois premiers programmes, seules les dotations d'équipement ne correspondant pas à la compensation d'un transfert de charges se voient associer des objectifs et des indicateurs.

Les dotations concernées sont la DDR - attribuée aux EPCI - et la DGE des communes. Cela vient du fait qu'il s'agit de dotations au sujet desquelles l'Etat dispose d'une certaine faculté d'appréciation dans la décision d'attribution. Ainsi, c'est le préfet qui prend la décision d'attribuer les subventions dans le cas de la DGE des communes, dans les catégories et limites fixées par une commission départementale, et de la DDR, après l'avis d'une commission d'élus.

L'efficacité de ces dépenses de l'Etat est d'autant plus importante que la DGE des communes et la DDR figurent parmi les principaux instruments de la politique d'aménagement du territoire. Elles s'élèvent en effet au total à 530 millions d'euros en 2007, contre 300 millions d'euros pour le programme 112 « Aménagement du territoire », correspondant aux crédits de la DATAR, de la mission « Politique des territoires ».

Les dotations ayant vocation à compenser des transferts de charges (DGD, DDEC et DRES), au sujet desquelles l'Etat a compétence liée, ne font l'objet d'aucun objectif et indicateur.

Il en résulte en particulier que le programme 121, relatif aux régions, qui ne comprend que de telles dotations (la DRES et la DGD), n'a ni objectif et indicateur.

(2) L'objectif et l'indicateur de la DGE des départements ont été supprimés, comme le demandait votre commission des finances

Le présent projet de loi de finances prévoit de supprimer l'objectif et l'indicateur du programme 120 « concours financiers aux départements ».

On rappelle que l'objectif consiste à « promouvoir les investissements des départements » et que son indicateur est relatif à l'« évolution du volume des investissements des départements soutenus par la DGE comparée à l'évolution de la FBCF ».

Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure, qu'il préconisait depuis la création de la présente mission.

En effet, l'évolution de cet indicateur ne dépend pas de l'action du responsable du programme. Depuis la réforme réalisée par l'article 38 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, la DGE des départements comporte une fraction principale (attribuée par taux de concours, au prorata des investissements réalisés en matière d'aménagement foncier et de subventions versées par les départements pour des travaux d'équipement rural) et deux majorations, la première au titre des dépenses d'aménagement foncier du département, la seconde en faveur des départements défavorisés.

Comme le gouvernement le reconnaissait dans une réponse au questionnaire budgétaire pour 2007 adressé par votre rapporteur spécial, « en raison de son mode d'attribution par taux de concours, au prorata des dépenses réelles d'investissement, la DGE des départements laisse effectivement peu de marges de manoeuvre au Gouvernement, à l'exception de la détermination du taux de concours ». Autrement dit, le gouvernement n'a en réalité aucune marge de manoeuvre , cette détermination étant « effectuée en début d'année, en divisant le montant des crédits affectés à la fraction principale par le montant estimé des dépenses d'aménagement foncier et des subventions versées au titre des travaux d'équipement rural ».

Comme le soulignait alors votre rapporteur spécial, la LOLF a pour objet de mesurer l'efficacité de la gestion des programmes. La multiplication des indicateurs échappant au responsable de programme reviendrait à vider la LOLF de son sens.

(3) Le programme 119 a été doté d'un indicateur destiné à favoriser le maintien des services publics en zone rurale, comme le demandait votre commission des finances

Le présent projet de loi de finances prévoit de doter le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » d'un indicateur destiné à favoriser le maintien des services publics en zone rurale. Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure, qu'il préconisait dans ses rapports spéciaux pour 2006 et 2007.

En effet, l'article 140 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006 a créé, au sein de la DDR, une seconde part destinée au maintien et au développement des services publics en milieu rural.

A l'automne 2005, votre rapporteur spécial envisageait la création d'un objectif spécifique.

En réponse à une question de votre rapporteur spécial à ce sujet, le gouvernement proposait plutôt, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, de mettre en place une déclinaison spécifique du premier indicateur alors retenu pour l'objectif actuel « Promouvoir les projets de développement local » ^{5

(
*
)} , relatif à la DGE et à la DDR. Cet indicateur, correspondant au « supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la DGE ou à la DDR par rapport à ceux des APU (en points) », était en effet différencié selon que l'on considérait la DGE ou la DDR.

Votre rapporteur spécial, à l'automne 2006, s'était rallié à cette proposition du gouvernement.

Le présent projet de loi de finances prévoit donc de mettre en oeuvre l'engagement pris lors du questionnaire budgétaire de l'année dernière. L'objectif n°1 « Promouvoir les projets de développement local » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » distingue donc les investissements réalisés au titre de la DDR, selon qu'ils concernent sa première part ou sa seconde part.

(4) La clarification des indicateurs destinés à mesurer l' « effet de levier » des dotations

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances prévoit de clarifier les indicateurs destinés à mesurer l' « effet de levier » des dotations.

Comme votre rapporteur spécial le soulignait il y a un an, les objectifs retenus à cet égard pour 2007 pouvaient sembler contradictoires.

En effet, la principale évolution entre 2006 et 2007 devait concerner le pourcentage des projets financés par la DGE des communes ou la DDR bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 %. Alors que ce taux observé en 2005 et prévu pour 2006 était de l'ordre de 40 %, il devait brusquement passer à 65 % en 2007.

Par ailleurs, les dotations d'équipement (DGE des communes, DDR, DGE des départements), qui devaient voir en 2006 les investissements correspondants augmenter à un taux supérieur de 0,2 point à celui des investissements de l'ensemble des administrations publiques, devaient désormais voir ceux-ci croître au même taux que celui de l'ensemble des administrations publiques.

Les deux indicateurs étant chacun censé mesurer l' « effet de levier » des dotations, on pourrait a priori juger cette double évolution contradictoire. Tel n'est pas le cas, parce que le fait d'accroître le taux de subvention compris entre 25 % et 35 % aura pour conséquence essentielle de réduire le « saupoudrage », et non de réduire le financement de « gros » projets. Ainsi, la seconde évolution prévue pour 2007 résulte mécaniquement de la première.

A l'automne 2006, votre rapporteur spécial considérait que ces deux évolutions prévues par rapport à 2006 auraient mérité d'être davantage explicitées. Tel est désormais le cas. Tout d'abord, l'ordre dans le PAP des indicateurs « évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF » et « pourcentage des projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » a été inversé : désormais, c'est l'indicateur « pourcentage des projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » qui apparaît en premier. Ce changement de présentation a pour objet de mieux faire apparaître le fait que les résultats de cet indicateur ont des conséquences sur ceux du second indicateur. Ensuite, l'indicateur « évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF » fait désormais l'objet d'un commentaire détaillé, qui explique en particulier sa relation avec l'autre indicateur.

b) Le programme 122, qui correspond à 1 % des crédits, se voit à juste titre attribuer la plupart des indicateurs

Le programme de la présente mission auquel est associé le plus grand nombre d'indicateurs (7, contre 4 pour les trois autres programmes) est le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui, avec seulement 202 millions d'euros, ne correspond qu'à 10 % des crédits.

Cela vient du fait que c'est le programme dont l'efficacité dépend le plus de l'Etat, alors que celle des trois autres programmes dépend d'autres acteurs, en particulier des collectivités territoriales.

Le présent projet de loi de finances propose de compléter deux indicateurs du programme 122 par l'ajout de sous-indicateurs :

- l'indicateur unique de l'objectif « réduire les délais d'élaboration des textes d'application relevant de la responsabilité de la DGCL » serait complété par la comptabilisation du « nombre de textes réglementaire relevant de la responsabilité de la DGCL parus dans l'année » ;

- au sein de l'objectif « améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation », l'indicateur « nombre de visites des sites intranet et internet de la DGCL avec mention du pourcentage de consultations supérieures à une minute » serait complété par le nombre moyen de mises en lignes par semaine.

Votre rapporteur spécial considère qu'il s'agit de précisions utiles, qui permettront de mieux évaluer l'action de la DGCL.

D. LES LIMITES DE LA NOTION DE FONGIBILITÉ DES CRÉDITS

1. Une mission peu propice à la fongibilité des crédits

La présente mission est peu propice à la fongibilité des crédits , dans la mesure où, comme cela a été indiqué ci-avant, l'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits .

On rappelle que l'Etat n'a un pouvoir de décision que dans le cas :

Dans tous les autres cas, l'Etat n'a aucun pouvoir de décision, la répartition des dotations entre collectivités territoriales découlant mécaniquement de l'application de la loi.

Cela empêche de facto toute fongibilité.

2. Selon le gouvernement, la fongibilité des crédits ne videra pas de son sens les règles d'indexation de la DGE des communes et de la DDR

On peut s'interroger sur les conséquences de la fongibilité des crédits sur la DGE des communes et des EPCI et sur la DDR.

Interrogé à cet égard par votre rapporteur spécial, le gouvernement estimait à l'automne 2005 que la fongibilité pourrait permettre « une souplesse de gestion entre les dotations destinées aux mêmes catégories de collectivités territoriales (par exemple entre la DGE des communes et la dotation de développement rural au sein du BOP 1 du programme « concours financiers aux communes et groupements de communes ») ». En pratique, cela signifiait qu'un préfet de département, constatant que la DDR est peu consommée (le taux de consommation de cette dotation est de l'ordre de seulement 80 % chaque année), pourrait décider d'utiliser certains crédits, inscrits en loi de finances comme concernant la DDR, pour financer la DGE des communes.

Comme votre rapporteur spécial l'indiquait alors, « cette plus grande souplesse devrait, globalement, accroître les dotations allouées aux collectivités territoriales. Cependant, il conviendra de s'assurer que cette nouvelle faculté allouée aux préfets ne vide pas de son sens la détermination de l'évolution de la DGE des communes et de la DDR par la loi de finances. Un préfet ne devra pas utiliser la fongibilité des crédits pour décider, par exemple, de n'attribuer que de la DGE ».

Dans une réponse au questionnaire budgétaire pour 2007, le gouvernement se montrait rassurant à cet égard, soulignant que les règles d'emploi de chacune des dotations devaient faire l'objet d'une information devant une commission locale d'élus, et que « les premières remontées d'information prouv[ai]ent que l'usage de la fongibilité rest[ait] limité aux crédits qui [auraient] risqu[é] de ne pouvoir être consommés d'ici la fin de l'année ».

A nouveau interrogé par votre rapporteur spécial, le gouvernement lui a transmis des informations plus détaillées. Si la fongibilité asymétrique a bien permis, en 2006, d'augmenter la DGE en réduisant la DDR, les sommes en jeu restent limitées (7,25 millions d'euros ont été transférés de la DDR vers la DGE, et 2,37 millions d'euros de la DGE vers la DDR), comme l'indique l'encadré ci-après.

La fongibilité des crédits entre DGE des communes et DDR : extraits de la réponse du gouvernement

« Les remontées d'information des préfectures pour l'exercice 2006 montrent que l'usage de la fongibilité entre la DGE des communes et la DDR est effectivement resté limité aux crédits qui risquaient de ne pouvoir être consommés avant la fin de l'année.

« S'agissant des autorisations d'engagement (AE), alors que les crédits ouverts en LFI 2006 s'élevaient à 459,02 millions d'euros pour la DGE des communes et 124,33 millions d'euros pour la DDR, 2,37 millions d'euros d'AE de la DGE ont été consommés localement au titre de la DDR (soit 0,51 % de l'enveloppe nationale de la DGE) et 7,25 millions d'euros d'AE de la DDR ont été reversés sur la DGE des communes (soit 5,83 % de l'enveloppe nationale de la DDR).

« 13 départements ont pratiqué la fongibilité des AE de la DGE vers la DDR et 47 départements ont prélevé des AE de la DDR pour les engager au titre de la DGE des communes.

« En ce qui concerne les crédits de paiement (CP), conformément à la charte de gestion du programme 119, ils sont délégués indistinctement aux préfectures qui peuvent les utiliser sur la DGE des communes comme sur la DDR.

« Sur ce point, alors qu'en 2005, la consommation des CP de la DGE des communes et de la DDR s'élevait à 96,29 % des crédits délégués (99,62 % pour la DGE et 72,96 % pour la DDR), en 2006, 99.52 % des CP délégués au titre de ces deux dotations ont été mandatés, soit un total de 497,42 millions d'euros.

« Ainsi, conformément aux objectifs de la LOLF, accordant davantage de flexibilité au gestionnaire de crédits, la fongibilité entre ces deux dotations a permis une consommation des crédits de la DGE des communes et de la DDR plus performante.

« Il convient enfin de signaler que la faculté de choix des préfets reste limitée. En effet, les règles d'emploi de chacune des dotations doivent faire l'objet d'une information devant les deux commissions locales d'élus. De plus, s'agissant de la commission d'élus de la DDR, celle-ci doit émettre un avis sur chaque proposition de subvention ; elle est donc en mesure d'apprécier la pertinence de la réduction ou de l'augmentation éventuelle de l'enveloppe globale accordée à cette dotation. »

Source : réponse au questionnaire budgétaire pour 2008

E. LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RÉDUIT ENCORE DAVANTAGE LE PÉRIMÈTRE DE LA PRÉSENTE MISSION

Le présent projet de loi de finances propose de réduire encore davantage le périmètre de la présente mission.

1. Des crédits de personnel et un plafond d'emplois que le présent projet de loi de finances prévoit de transférer à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »

Tout d'abord, les crédits du titre 2 du programme 122 « Concours spécifiques et administration » doivent être transférés en 2008 sur l'action n° 4 « Pilotage des ressources humaines » du programme 216 « Conduite et pilotage des politique de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE). La présente mission n'aurait donc plus de plafond d'emplois à compter de 2008.

La mission AGTE précitée, dont le rapporteur spécial est notre collègue Henri de Raincourt, regroupe dans son programme 216 précité plusieurs fonctions transversales, ayant en commun la fourniture de moyens à l'ensemble des structures du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Le transfert des effectifs et de la masse salariale de la présente mission vers la mission AGTE s'inscrirait dans le cadre, plus large, du transfert de ceux des emplois situés en administration centrale de plusieurs programmes. Il s'agit, outre du programme 122 « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT), de deux programmes de la mission AGTE : les programmes 108 « Administration territoriale » (50 ETPT) et 232 « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT). Au total, 256 ETPT, représentant une masse salariale de 12,9 millions d'euros, viendraient ainsi s'ajouter au plafond d'emplois du programme 216. Celui-ci passerait ainsi à 3.734 ETPT, en hausse de 134 ETPT.

Notre collègue Henri de Raincourt a exprimé le souhait, dans rapports spéciaux relatifs aux années 2006 et 2007, et dans sa note de présentation relative à l'année 2008, « que le présent programme « colle » mieux, dans les prochaines années, à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » à laquelle il est rattaché qu'à un ministère dont le périmètre de compétence évolue dans le temps ». De toute évidence, la modification de périmètre précitée ne va pas en ce sens.

Elle met par ailleurs en évidence le caractère artificiel de la présente mission, qui ne gèrerait même plus son propre personnel en 2008.

2. L'article 17 du présent projet de loi de finances propose déjà de transformer certaines dotations en prélèvements sur recettes

Par ailleurs, l'article 17 du présent projet de loi de finances propose de transformer en prélèvements sur recettes les dotations d'équipement scolaire attribuées aux départements et aux régions, respectivement la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES).

F. LA PROPOSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL : SUPPRIMER LA PRÉSENTE MISSION

Aussi, votre rapporteur spécial vous propose de supprimer la présente mission.

Les crédits correspondant à des actions pour lesquelles l'Etat dispose d'un pouvoir de décision, de 570 millions d'euros au total, seraient transférés au sein d'un programme unique. Ce nouveau programme réunirait l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119, c'est-à-dire les crédits de la DGE des communes et de la DDR, ainsi que les actions 1 et 2 du programme 122 « Concours spécifiques et administration », c'est-à-dire les crédits des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et ceux de la DGCL.

Les autres crédits, qui ne laissent aucune marge de manoeuvre à l'Etat, seraient transformés en prélèvements sur recettes. Les crédits en jeu seraient de 1,6 milliard d'euros, sur la base du présent projet de loi de finances.

La nouvelle architecture proposée par votre rapporteur spécial

(en millions d'euros)

	Insertion dans le futur programme unique	Transformation en prélèvements sur recettes
Action 01 "Soutien aux projets des communes et groupements de communes" du programme 119	566
Action 02 "Dotation générale de décentralisation" du programme 119		129
Programme 120 "Concours financiers aux départements"		479
Programme 121 "Concours financiers aux régions"		823
Actions 1 et 2 du programme 122 "Concours spécifiques et administration"	5
Action 03 "Dotation générale de décentralisation" du programme 122		197
TOTAL	570	1.629

Source : d'après les données du présent projet de loi de finances

Le nouveau programme, que l'on pourrait désigner par exemple du nom de la présente mission, « Relations avec les collectivités territoriales », pourrait être rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE), dont le rapporteur spécial est notre collègue Henri de Raincourt.

Comme cela a été indiqué ci-avant, c'est à un programme de cette mission, le programme 216 « Conduite et pilotage des politique de l'intérieur », que le présent projet de loi de finances prévoit de transférer les crédits du titre 2 du programme 122 « Concours spécifiques et administration ». La réforme de l'architecture budgétaire proposée par votre rapporteur spécial en serait d'autant plus naturelle.

Cette réforme pourrait être mise en oeuvre à compter de la loi de finances initiale pour 2009.

* ⁵ Cet objectif est le premier objectif de l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes ».