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Mission

 

Mme Marie-France Beaufils

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. Des dépenses élevées et dynamiques qui gagneraient à être intégrées, pour partie, dans la norme de dépense

La mission « Remboursements et dégrèvements » retrace, pour 2008, des crédits évaluatifs s'élevant à 83,162 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une augmentation de plus de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. La mission « Remboursements et dégrèvements » constitue ainsi la plus importante mission du budget de l'Etat, en termes de volume de crédits. C'est pourquoi, eu égard à leur niveau élevé et à leur dynamisme, votre rapporteure spéciale préconise l'intégration, dans la norme de dépense, des crédits destinés au financement de dispositifs fiscaux servant une politique publique donnée.

2. Une mission dont le périmètre et l'architecture entravent l'efficacité du contrôle parlementaire

Si un changement de périmètre de la mission « Remboursements et dégrèvements » doit être envisagé avec précaution, votre rapporteure spéciale propose :

S'agissant du programme 200, relatif aux impôts d'Etat :

de faire sortir de la présente mission les crédits destinés au financement de la prime pour l'emploi et du crédit d'impôt recherche et de les rattacher aux missions budgétaires qui correspondent à la politique publique qu'ils sont destinés à servir, respectivement la mission « Travail et emploi » et la mission « Enseignement supérieur et recherche » ;

- d'introduire un programme spécifique retraçant les remboursements de crédits de TVA ;

d'affiner le découpage de l'action 5 « Autres produits directs, indirects et divers ».

S'agissant du programme 201, relatif aux impôts locaux : de rattacher celui-ci à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

3. Un dispositif de performance toujours déficient

Votre rapporteure spéciale déplore que, cette année encore, le dispositif de performance n'ait fait l'objet d'aucune amélioration significative. Pourtant des améliorations rapides sont nécessaires. A cet égard, il convient de :

couvrir une partie plus importante des dépenses de la mission et de compléter l'objectif de rapidité des remboursements par un objectif centré sur la fiabilité et la régularité des opérations ;

tendre à la mesure de l'efficience, grâce à la mise en place d'outils adéquats, notamment de comptabilité analytique ;

mesurer l'efficacité socio-économique des dégrèvements et remboursements qui relèvent de politiques publiques spécifiques.

I. DES DÉPENSES DYNAMIQUES QUI N'ENTRENT PAS DANS LA NORME DE DÉPENSE

La mission « Remboursements et dégrèvements » retrace les dépenses budgétaires résultant de l'application des règles fiscales qui conduisent à mettre en oeuvre :

des dégrèvements d'impôts, des remboursements ou des restitutions de crédits d'impôt ;

des compensations prévues par des conventions fiscales internationales ;

- diverses opérations comptables liées aux remises gracieuses, aux annulations, admissions en non-valeur de recettes ou remises de débets.

Les notions de dégrèvements, remboursements,

dépenses fiscales, admissions en non-valeur

Un dégrèvement est une diminution totale ou partielle pratiquée sur le montant de l'impôt dû par le redevable. Il se différencie d'un abattement ou d'une exonération, qui agissent sur la base d'imposition, comme d'une réduction, qui participe du calcul de l'impôt. Un dégrèvement ne se traduit pas forcément par un remboursement.

Un remboursement prend la forme d'un rendu au contribuable. Il peut intervenir dans différentes circonstances : 1° si le montant du dégrèvement est supérieur à l'impôt du contribuable ; 2° en l'absence de tout dégrèvement, si les versements du contribuable s'avèrent supérieurs à l'impôt dû, une fois que son montant définitif est connu ; 3° si l'impôt a été payé et que les textes prévoient un remboursement a posteriori d'une partie de l'impôt (par exemple, les remboursements de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)).

La dépense fiscale se distingue des remboursements et dégrèvements, dans la mesure où ces derniers correspondent à des modalités de recouvrement de l'impôt, tandis que la dépense fiscale renvoie à un écart à la norme fiscale.

Une admission en non-valeur est une opération comptable permettant de lever la responsabilité des comptables sur des créances, souvent anciennes, considérées comme définitivement irrécouvrables.

Source : d'après l'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de votre commission des finances du Sénat sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts (cf. infra)

Conformément à l'article 10 de la LOLF1(*), les crédits relatifs aux remboursements, restitutions et dégrèvements ont un caractère évaluatif. Cette caractéristique s'explique par la nature de ces dépenses, qui dépendent, pour partie, de la conjoncture économique et de l'arbitrage fiscal qu'effectuent les agents économiques entre les différentes options de recouvrement de l'impôt qui leur sont offertes.

A. DES DÉPENSES ÉLEVÉES EN PROGRESSION RAPIDE

1. La première mission du budget de l'Etat en termes de volume de crédits

La mission « Remboursements et dégrèvements » retrace, pour 2008, des crédits - évaluatifs - s'élevant au total, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), à 83,162 milliards d'euros.

Cette mission constitue ainsi la plus importante mission du budget de l'Etat en termes de volume de crédits. A titre de comparaison, votre rapporteure spéciale rappelle que, dans le présent projet de loi de finances :

- les crédits de la mission « Enseignement scolaire » sont de 59,32 milliards d'euros en AE et 59,26 milliards d'euros en CP ;

- ceux de la mission « Engagements financiers de l'Etat » s'élèvent à 42,44 milliards d'euros en AE et CP ;

- ceux de la mission « Défense » représentent 35,99 milliards d'euros en AE et 36,78 milliards d'euros en CP.

2. Des crédits qui portent majoritairement sur des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et des dépenses « techniques »

Les crédits de la mission, pour 2008, sont inégalement répartis entre les deux programmes qui la composent :

le programme 200, relatif aux « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », retrace près de 80 % des crédits de la mission, soit 67,132 milliards d'euros ;

le programme 201, concernant les « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », mobilise environ un cinquième des crédits de la mission, soit 16,030 milliards d'euros.

Au sein de la mission, la majorité des flux est constituée de remboursements d'impôts liés aux modalités techniques du recouvrement. Ainsi les remboursements de crédits de TVA et les restitutions d'excédents d'impôts sur les sociétés représentent 53,063 milliards d'euros, soit près de 64 % des crédits de la mission.

Les principaux postes de dépenses retracées par la mission « Remboursements et dégrèvements » en 2008

(en milliards d'euros)

Dispositifs

Montants

Remboursements de crédits de TVA

44,4

Dégrèvements de taxe professionnelle

11,7

Remboursements d'impôt sur les sociétés

Dont restitution d'excédents d'impôts sur les sociétés

9,9

8,663

Remboursements d'impôt sur le revenu

3,607

Prime pour l'emploi (part remboursée)

3,1

Dégrèvements de taxe d'habitation

3,22

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

Les deux programmes de la mission ne retracent pas les moyens de leur mise en oeuvre, l'ensemble de ces moyens de fonctionnement se retrouvant regroupés, comme faisant partie du mécanisme global de gestion de l'impôt des particuliers et des entreprises, au sein du programme 156, « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »2(*).

3. Une forte augmentation des crédits de la mission pour 2008

Les crédits de la mission connaissent une augmentation de 8,7 % par rapport à la loi de finances pour 2007 et de 15,1 % par rapport à l'exécution 2006.

Outre l'effet de l'évolution « spontanée » de ces dépenses, la forte augmentation des crédits de la mission résulte principalement :

- d'une réévaluation à la hausse du montant des remboursements et dégrèvements pour 2007 de 3,04 milliards d'euros : leur montant total est réévalué, pour 2007, à 79,5 milliards d'euros, contre 76,46 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007. Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat seraient ainsi plus importants que prévus en 2007 (+ 3,231 milliards d'euros), du fait notamment de restitutions d'impôts sur les sociétés et de remboursements de crédits de TVA en hausse. En revanche, l'évaluation des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux pour 2007 est revue à la baisse (- 0,2 milliard d'euros) ;

des mesures d'aménagement de droits présentées dans le présent projet de loi de finances ou votées antérieurement, qui induiraient respectivement des restitutions supplémentaires pour 0,82 milliard d'euros et 0,2 milliard d'euros, répartis comme suit :

Mesures d'aménagement de droits induisant une réévalution des montants de remboursements et dégrèvements pour 2007

Mesures d'aménagement de droits présentés dans le PLF pour 2008

Partie restituée du crédit d'impôt sur le revenu sur les intérêts d'emprunt institué par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) et doublé pour la première annuité par le présent PLF

0,14 milliard d'euros

Elargissement du plafonnement des impositions directes étendu par la loi « TEPA »

0,625 milliard d'euros

Partie restituée liée à l'extension du champ d'application du crédit d'impôt sur le revenu « emploi d'un salarié à domicile »

0,05 milliard d'euros

Mesures d'aménagement de droits votées antérieurement

Crédit d'impôt sur le revenu « développement durable » et son aménagement

0,16 milliard d'euros

Pérennisation et renforcement du crédit d'impôt recherche

0,15 milliard d'euros

Source : annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2008, tome I

de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle votée en loi de finances initiale pour 20063(*) : celle-ci devrait en effet induire une progression des remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle de 2,8 milliards d'euros.

B. DES DÉPENSES QUI GAGNERAIENT À ÊTRE INTÉGRÉES DANS LA NORME DE DÉPENSE

Les remboursements et dégrèvements sont actuellement exclus du calcul de la norme de dépense. Or, étant donné leur montant élevé et leur dynamisme, tels qu'ils viennent d'être présentés, cette exclusion de la norme de dépense réduit la signification de cette dernière.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 20064(*), il peut être concevable que les dépenses « techniques », relatives aux modalités de recouvrement de l'impôt (remboursements d'excédents de versements de TVA, restitutions d'impôt sur les sociétés) ou les opérations comptables (admission en non valeur), ne soient pas comptabilisées dans la norme de dépense. En effet, les opérations, nées des seules modalités de collecte ou de paiement de l'impôt, ne sont pas, à proprement parler, des dépenses budgétaires, mais des flux financiers qui n'affectent pas le montant des recettes perçues.

En revanche, s'agissant des remboursements et dégrèvements visant à servir des politiques publiques définies (prime pour l'emploi ou crédits d'impôt recherche, par exemple), votre rapporteure spéciale rejoint l'analyse de la Cour des comptes, préconisant de prendre en compte, dans la norme de dépense, ces opérations qui peuvent être considérées comme de véritables dépenses budgétaires.

Votre rapporteure spéciale estime qu'il devrait en être de même des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, à l'exclusion des admissions en non valeur, comme le proposait d'ailleurs l'audit de modernisation réalisée sur le sujet en 20065(*).

* 1 Article 10 de la LOLF : « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif ».

* 2 Le rapporteur spécial de cette mission est notre collègue Bernard Angels.

* 3 Pour mémoire, l'article 85 de la LFI pour 2006 a institué, à compter du 1er janvier 2007, pour la généralité des entreprises, un plafonnement des cotisations de taxe professionnelle à hauteur de 3,5 % de la valeur ajoutée. Les dégrèvements susceptibles d'être accordés à ce titre sont pris en compte par l'Etat, hors « ticket modérateur » restant à la charge des collectivités territoriales (soit la partie du dégrèvement correspondant à l'évolution des taux de taxe professionnelle par rapport au taux de référence, ce dernier étant le taux de 2004 majoré d'un coefficient différencié selon la catégorie de collectivité ou du taux de l'année d'imposition s'il s'avère inférieur). Cette réforme s'appliquera dans les faits, pour la première fois, en 2008, en fonction des demandes de plafonnement de la taxe due pour l'année 2007.

* 4 Cour des comptes, rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2006, mai 2007.

* 5 Inspection générale des finances / Inspection générale de l'administration, Les outils de pilotage et d'information des dégrèvements et admissions en non-valeur d'impôts directs locaux, novembre 2006. Les conclusions de cet audit ont été présentées dans le rapport spécial consacré à la présente mission dans le cadre de l'examen du PLF 2007 rapport n° 78, tome III, annexe 24, p. 31 et suivantes.