Mission

Mme Marie-France Beaufils

II. UNE MISSION DONT LE PÉRIMÈTRE ET L'ARCHITECTURE ENTRAVENT L'EFFICACITÉ DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

A plusieurs reprises - lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2006 6 ( * ) et 2007 7 ( * ) , ainsi que du projet de loi de règlement pour 2006 8 ( * ) -, votre rapporteure spéciale a souligné le manque de pertinence du périmètre et de l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

C'est pourquoi, votre commission des finances, à l'initiative de votre rapporteure spéciale a saisi, en octobre 2006, la Cour des comptes d'une demande d'enquête sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts , en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Le 3 octobre 2007, votre commission des finances a organisé une audition pour « suite à donner » à cette enquête, mettant en présence les magistrats de la première chambre de la Cour des comptes, les représentants de la direction du budget, de la direction générale des impôts (DGI), de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ces travaux ont donné lieu à la parution d'un rapport de votre rapporteure spéciale 9 ( * ) .

A cette occasion, votre rapporteure spéciale s'est félicitée de la convergence des conclusions de la Cour des comptes avec la plupart des observations qu'elle avait précédemment formulées , ainsi que de l' engagement de M. Eric Woerth , ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de « faire procéder à une étude dont le mandat sera de rendre l'information des parlementaires plus lisible en restructurant cette mission » 10 ( * ) , admettant ainsi indirectement les limites de la présente mission.

A. LES OBSERVATIONS CONVERGENTES DE LA COUR DES COMPTES

Rejoignant les observations antérieures de votre rapporteure spéciale, la Cour des comptes a souligné quatre aspects saillants de la mission « Remboursements et dégrèvements » .

1. L'hétérogénéité des dépenses auxquelles sont destinés les crédits de la mission

Cette hétérogénéité limite la capacité des gestionnaires à définir une stratégie cohérente . La Cour des comptes a proposé le classement des dépenses retracées par la mission en deux catégories principales : les dépenses « techniques », d'une part, et les dispositifs fiscaux visant à servir une politique publique déterminée, d'autre part.

L'hétérogénéité des crédits retracés par la mission « Remboursements et dégrèvements »

Cette hétérogénéité résulte de deux éléments :

- en premier lieu, l'origine de ces dépenses . Les remboursements et dégrèvements peuvent résulter d'une initiative du contribuable (procédures gracieuses ou contentieuses), de l'administration fiscale (dégrèvements dits « d'office » ou dégrèvements dits « d'origine législative ») ou du comptable public (admission en non valeur, demandes en sursis ou en décharge) ;

- en second lieu, les conséquences de ces dépenses en termes de trésorerie . Les remboursements et dégrèvements peuvent donner lieu à un décaissement ou non (en cas d'impôt non recouvré ou d'admission en non valeur par exemple) ; l'effet d'un dégrèvement d'impôt local n'est pas identique pour l'Etat et les collectivités territoriales (il n'affecte pas le produit versé aux collectivités, mais diminue les recettes fiscales pour l'Etat).

Les crédits de la mission peuvent néanmoins être regroupés en deux catégories principales :

- d'une part, les dépenses « techniques » , c'est-à-dire celles liées aux modalités de recouvrement de certains impôts (remboursements de crédits de TVA, restitutions d'acomptes d'impôt sur les sociétés), à la restitution par l'administration de sommes indûment perçues auprès des contribuables ou aux dépenses d'ordre correspondant à des régularisations comptables (admissions en non valeur, remises de débet). Ces dépenses représentent plus des deux tiers des crédits de la mission ;

- d'autre part, les dispositifs fiscaux mis en place pour servir une politique publique déterminée . Il s'agit, pour l'essentiel, de crédits d'impôts d'Etat (par exemple, la prime pour l'emploi ou le crédit d'impôt recherche) ou de dégrèvements d'impôts locaux.

Source : d'après l'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de votre commission des finances du Sénat sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts

2. Un périmètre et une nomenclature qui ne correspondent pas aux prescriptions de la LOLF

Le découpage de la mission et des programmes afférents ne répond pas à l'article 7 de la LOLF, qui dispose qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et qu'« un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions ».

En effet, s'agissant de la mission , le critère de regroupement des crédits est la nature de la dépense, et non sa finalité.

S'agissant du découpage des programmes , le choix a porté sur la collectivité bénéficiaire du produit des impôts (Etat ou collectivités territoriales) et non sur la destination de la dépense.

3. Une ventilation en actions qui ne permet pas une identification claire des dépenses retracées

Le découpage en actions des deux programmes de la mission ne permet pas une identification claire des dépenses retracées au sein de la mission .

Si le découpage en actions du programme 200 , relatif aux impôts d'Etat, recouvre, pour partie, une répartition par grands impôts (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TVA), l'action 5, « Autres produits directs, indirects et divers », regroupe, elle, sans autre logique que celle du « balai », l'ensemble des autres dispositifs .

Quant au programme 201 , relatif aux impôts locaux, il ne comporte aucune sous-action ventilant les remboursements et dégrèvements relatifs à chaque catégorie d'impôts , comme c'est le cas pour le programme relatif aux impôts d'Etat.

4. Des moyens rattachés à une autre mission

Le rattachement des moyens de gestion au programme 156 , « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », limite l'appréciation de l'efficience de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

B. UN PÉRIMÈTRE Á REVOIR AVEC PRÉCAUTION

A l'issue de l'audition publique pour « suite à donner » du 3 octobre 2007, plusieurs pistes de réformes ont été évoquées. Cependant, votre rapporteure spéciale estime nécessaire d'aborder la question du changement de périmètre de la mission avec prudence . Il convient, en effet d' instruire préalablement toutes les conséquences budgétaires et juridiques que pourrait engendrer une restructuration d'envergure de la mission, afin d'éviter qu'un changement précipité ne se fasse au détriment de la lisibilité et du pouvoir de contrôle du Parlement .

1. Considérer les dépenses « techniques » comme des « atténuations de recettes » : des conséquences budgétaires non négligeables

Faisant suite aux observations de la Cour des comptes, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, dans la lettre, précitée, qu'il a adressée à notre collègue, Jean Arthuis, président de votre commission des finances, propose d'étudier le rattachement aux recettes correspondantes, en tant que « moindre recettes » , des dépenses techniques, c'est-à-dire les dépenses liées aux modalités de recouvrement de certains impôts (remboursement de crédits de TVA, restitution d'excédents de versements sur acomptes d'impôt sur les sociétés).

En effet, selon l'analyse développée par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « les flux de trésorerie en question ne sont pas des dépenses mais des décaissements constitutifs de la recette brute , au même titre que les encaissements correspondants - acomptes et soldes d'impôt sur les sociétés ou TVA encaissée ». Dans l'éventualité de la réforme envisagée, « ces crédits ne seraient plus présentés comme des dépenses budgétaires mais comme des éléments constitutifs des recettes venant en atténuation de celles-ci » ; « elles seraient dès lors intégrées dans la présentation de ces dernières dans l'état A du projet de loi de finances et dans le document budgétaire relatif aux voies et moyens 11 ( * ) ».

Votre rapporteure spéciale s'interroge sur les conséquences budgétaires et juridiques de cette proposition . En effet, considérer ces dépenses comme des « atténuations de recettes » soulève plusieurs questions :

- cette proposition se heurte, tout d'abord, à un obstacle juridique, l'article 10 de la LOLF 12 ( * ) posant le principe d'une traduction des remboursements et dégrèvements dans les programmes budgétaires ;

- elle aurait également un effet majeur sur le budget de l'Etat dont elle contracterait le volume, à hauteur d'environ 50 milliards d'euros et, comme tout dispositif de contraction dépenses/recettes, elle affaiblirait la lisibilité d'ensemble de ces dépenses ;

- enfin se pose, dans ce cadre, la question du « sort réservé » à la mesure de la performance des décaissements « techniques » . Aujourd'hui, en effet, le seul « axe de performance » de la mission porte précisément sur ces dépenses « techniques » ( cf. infra ).

2. Ventiler les crédits relatifs aux dispositifs fiscaux servant une politique publique : des écueils à éviter

Votre commission des finances s'est prononcée, dès l'origine, pour une ventilation, au sein de leur mission de rattachement « naturel » , des dispositifs fiscaux mis en place pour servir une politique publique déterminée (crédits d'impôt d'Etat, dégrèvements d'impôts locaux). Cette répartition existe déjà s'agissant des dépenses fiscales, présentées dans l'annexe budgétaire relative aux voies et moyens ; elle devrait par conséquent s'avérer relativement aisée pour les remboursements et dégrèvements.

La Cour des comptes, tout en estimant souhaitable une telle ventilation, souligne néanmoins quelles en seraient les limites. A cet égard, elle met en avant trois principales difficultés :

- un risque d'émiettement en plusieurs nouveaux programmes . En effet, les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont des crédits évaluatifs. Conformément à l'article 10 de la LOLF, il est impératif de les isoler dans des programmes spécifiques. Cette nécessité risque donc d'entraîner un certain émiettement des crédits dans de nouveaux programmes et pose la question du devenir des dispositifs de taille insuffisante pour constituer des programmes à part entière ;

- la nécessité de concevoir de nouvelles modalités de pilotage, conciliant le rôle de l'administration fiscale et celui du responsable de programme . En dépit de leur rattachement à des missions spécifiques, les dispositifs de remboursements et dégrèvements continueraient en effet à se trouver gérés, par les administrations fiscales, dans le cadre des impôts de référence, ce qui limiterait le rôle des responsables de programme ;

- le choix des missions d'accueil . Certains dispositifs, notamment les dégrèvements législatifs d'impôts locaux, répondent à plusieurs objectifs. Aussi leur mission d'accueil ne revêt pas un caractère « évident ». Quant à l'hypothèse d'un rattachement global des crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » , elle ne serait pas sans conséquence sur cette dernière. La Cour des comptes, en effet, met en évidence le faible poids financier de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (2,2 milliards d'euros prévus pour 2008) par rapport aux dégrèvements d'impôts locaux (16,03 milliards d'euros prévus pour 2008), ainsi que le caractère contraint de la gestion des dispositifs actuels de cette mission qui, pour l'essentiel, retrace des dotations de décentralisation ou d'aide à l'investissement public local.

Votre rapporteure spéciale entend les réserves de la Cour des comptes. C'est pourquoi, dans l'immédiat, elle n' estime souhaitable que le rattachement de quelques dispositifs, de taille suffisante, et dont la nature et la « mission d'accueil » sont clairement identifiées. Deux dispositifs pourraient ainsi être concernés : la prime pour l'emploi et le crédit d'impôt recherche. Votre rapporteure spéciale vous proposera un amendement en ce sens ( cf. infra ).

Quant à l'argumentaire développé par le gouvernement, pour justifier son opposition à une telle ventilation, il ne paraît pas pouvoir emporter l'adhésion .

Le gouvernement fait valoir des arguments déjà développés lors de l'examen des projets de loi de finances initiale pour 2006 et pour 2007 : d'une part, le caractère non souhaitable de la coexistence, au sein d'une même mission, des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs ; d'autre part, la possible non conformité d'un tel redécoupage avec les dispositions de l'article 40 de la Constitution en ce qui concerne l'exercice du droit d'amendement parlementaire . Selon cette analyse, il conviendrait d'isoler les crédits évaluatifs des crédits limitatifs, afin d'éviter que les parlementaires ne proposent, par voie d'amendement, d'accroître les crédits limitatifs d'un programme à partir d'un programme constitué de crédits évaluatifs.

Votre rapporteure spéciale tient à souligner que :

- d'une part, il n'appartient pas au gouvernement de préjuger de l'exercice du droit parlementaire d'amendement , eu égard aux prérogatives des commissions des finances des deux assemblées et du Conseil constitutionnel en matière de recevabilité financière des amendements ;

- d'autre part, force est de constater que la seule autre mission budgétaire à comporter des crédits évaluatifs, la mission « Engagements financiers de l'Etat », comprend également des crédits limitatifs . La seule exigence organique, en la matière, consiste dans « l'isolement » des crédits évaluatifs en programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs 13 ( * ).

3. Le devenir du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux» : un choix ouvert

Les crédits correspondant à ce programme peuvent être considérés à la fois comme une aide individuelle accordée à certains contribuables et comme un soutien de l'Etat aux collectivités territoriales .

Aussi, deux solutions peuvent être envisagées :

- soit ventiler les crédits correspondant à ces dispositifs entre les différentes missions concernées au sein du budget de l'Etat ;

- soit rattacher le programme à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Il convient de noter que la première solution risque de se heurter à la taille restreinte de certains dispositifs, ainsi qu'à la multiplicité des objectifs auxquels contribuent certains dégrèvements et remboursements d'impôts locaux. Toutefois, afin de contribuer utilement à nourrir le débat, votre rapporteure spéciale présentera un amendement « d'appel » au gouvernement en ce sens .

C. DES SOLUTIONS Á COURT TERME

Des solutions permettant de mieux refléter la diversité de ces dépenses et de permettre leur identification peuvent être mises en oeuvre à court terme.

1. Faire sortir de la mission les 3,9 milliards d'euros de crédits destinés au financement de la prime pour l'emploi et du crédit d'impôt recherche

Les crédits destinés au financement de la partie remboursée de la prime pour l'emploi (PPE) et du crédit d'impôt recherche représentent en effet des sommes en jeu importantes : respectivement 3,1 millions d'euros 14 ( * ) et environ 800 millions d'euros 15 ( * ) .

Ces deux dispositifs pourraient ainsi être rattachés à la mission correspondant à la politique publique qu'ils servent, à savoir :

- s'agissant de la PPE, la mission « Travail et emploi » ;

- s'agissant du crédit d'impôt recherche, la mission « Enseignement supérieur et recherche ».

Afin d'ouvrir le débat, votre rapporteure spéciale vous présentera un amendement en ce sens.

2. Introduire un programme spécifique retraçant les remboursements de crédits de TVA

Votre rapporteure spéciale vous propose parallèlement d'isoler, au sein d'un programme spécifique, les remboursements de crédits de TVA, qui représentent plus de la moitié des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Ceci permettrait d'accroître la lisibilité de la mission et de limiter « l'effet d'écrasement » que ce dispositif engendre aujourd'hui, au sein du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », en raison de son poids disproportionné par rapport aux autres opérations retracées.

Un amendement vous est proposé en ce sens.

3. Affiner le découpage de l'action 5 du programme 200

L'action 5, « Autres produits directs, indirects et divers » du programme 200 relatif aux impôts d'Etat , regroupe, par commodité, l'ensemble des dispositifs non répartis dans les autres actions du programme. Il s'agit notamment :

- des dispositifs relatifs aux autres impôts directs (taxe sur les salaires, majorations et pénalités sur l'impôt sur le revenu, plafonnement des impôts directs en fonction des revenus) ;

- des admissions en non valeur non individualisées comptablement ;

- des remboursements et dégrèvements opérés par la direction générale des douanes et droits indirects (dont la taxe intérieure sur les produits pétroliers [TIPP]).

Un redécoupage plus fin de cette action devrait être envisagé à court terme. En particulier, une répartition des admissions en non-valeur par type d'impôts permettrait de gagner en lisibilité .

4. La question en suspens des dispositifs relatifs à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés

La question est plus délicate s'agissant de l'action 2 « Impôt sur le revenu » et de l'action 3 « Impôt sur les sociétés ». Ces deux actions regroupent deux catégories de dépenses : d'une part, des dépenses dites « techniques » liées aux modalités de recouvrement de l'impôt ou aux restitutions par l'administration de sommes indûment perçues ; d'une part, des dépenses visant à servir une politique publique donnée.

L'action 3, « Impôt sur les sociétés », regroupe ainsi les restitutions opérées au titre des crédits d'impôt , mais aussi des excédents sur versements , des contributions additionnelles et, désormais, de la contribution sociale sur les bénéfices (CSB) 16 ( * ) .

L'action 2, « Impôt sur le revenu », regroupe quant à elle trois types d'opérations : des restitutions de crédits d'impôt autres que la PPE , dont les principaux sont retracés dans le tableau suivant ; les dégrèvements effectués pour rectifier l'imposition initiale ; enfin les remboursements et dégrèvements de « retenues à la source et revenus de capitaux mobiliers 17 ( * ) .

Les principaux crédits d'impôt relatifs à l'impôt sur le revenu

* le crédit d'impôt en faveur du développement durable

* le crédit d'impôt égal à 50 % des dividendes perçus par les ménages

* le crédit d'impôt pour frais de garde des enfants

* les versements effectués en application de conventions fiscales bilatérales

* le crédit d'impôt relatif aux intérêts d'emprunts supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de la résidence principale

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Remboursements et dégrèvements »

Votre rapporteure spéciale regrette qu'en l'état actuel des pratiques et des systèmes d'informations, il soit ainsi fait masse de l'ensemble des motifs de remboursements au titre de ces deux impôts . Cela empêche de distinguer ce qui, au sein de l'action, relève des crédits d'impôts ou des excédents sur versements.

* * *

Si l'ensemble de ces possibilités étaient mises en oeuvre, la mission reconfigurée comprendrait trois ou deux programmes , suivant le choix effectué pour le programme relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux :

- un programme « Remboursements de crédits de TVA » ;

- un programme « Autres impôts d'Etat » ;

- un programme « Impôts locaux », si ce programme ne se trouvait pas rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ou ventilé entre les autres missions concernées.

Deux nouveaux programmes seraient constitués à l'extérieur de la mission :

- un programme « Prime pour l'emploi » rattaché à la mission « Travail et emploi » ;

- un programme « Crédit d'impôt recherche » rattaché à la mission « Enseignement supérieur et recherche ».

* 6 Rapport général n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 24.

* 7 Rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 24.

* 8 Rapport n° 393 (2006-2007), tome II.

* 9 Rapport d'information n° 8 (2007-2008).

* 10 Lettre du 27 septembre 2007 de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, adressée à notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances.

* 11 Les remboursements et dégrèvements font déjà l'objet d'une présentation dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » de chaque projet de loi de finances.

* 12 Article 10 de la LOLF : « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. ».

* 13 Cette analyse a déjà été développée, en détail, dans les précédents rapports spéciaux relatifs à la présente mission. Cf. rapport général n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 24 ; rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 24 ; rapport n° 393 (2006-2007), tome II.

* 14 Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission.

* 15 Source : estimation pour 2006, enquête de la Cour des comptes précitée.

* 16 Les remboursements et dégrèvements de contribution sociale sur les bénéfices (CSB) précédemment retracés au sein de l'action 5 «Autres produits directs, indirects et divers » du programme 200, « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », sont désormais enregistrés dans l'action 3 « Impôt sur les sociétés » du même programme.

* 17 Ces derniers dégrèvements figuraient, dans les précédents projets de loi de finances initiale, au sein de l'action 5 précitée du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ».