Projet de loi de finances pour 2008 - notes de présentation

Mme Marie-France Beaufils

III. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE TOUJOURS DEFICIENT

Votre rapporteure spéciale, depuis l'origine, a critiqué l'insuffisance de la mesure de la performance associée à la présente mission ^{18

(
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)} . Elle déplore que, cette année encore, le dispositif de performance n'ait fait l'objet d'aucune amélioration significative.

A. LES INSUFFISANCES DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

1. Une mesure de la performance uniquement axée sur la qualité de service

La performance de la mission « Remboursements et dégrèvements » n'est mesurée qu'à travers la qualité du service rendu aux usagers . Or cette mesure est elle-même insuffisante : un objectif unique et identique , « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », couvre l'ensemble de la mission et ne s'appuie que sur quatre indicateurs, tous axés sur la rapidité des remboursements.

Les indicateurs de la mission « Remboursements et dégrèvements »

Programme 200, « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat »	Indicateur 1.1 relatif au taux de demandes de remboursements de crédit de TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours
	Indicateur 1.2 relatif à l'ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non imputable qui ont fait l'objet d'un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours
	Indicateur 1.3 relatif au taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans un délai d'un mois
Programme 201, « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »	Indicateur 1.1 relatif au taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois.

Source : projet annuel de performances de la présente mission

Votre rapporteure spéciale note, cette année, la mise en place, qui était annoncée depuis 2006, d'un nouvel indicateur associé au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », portant sur l'ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non imputable qui ont fait l'objet d'un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours. Cet indicateur permet ainsi de compléter l'indicateur préexistant relatif aux demandes de remboursement de crédit de TVA ayant donné lieu à une admission totale ou partielle, qui ne vise pas l'ensemble des demandes déposées, notamment celles qui restent en attente . Cependant, ce nouvel indicateur, comme les autres, ne renvoie qu'à un objectif de qualité de service , appréciée exclusivement sous l'angle de la rapidité de traitement des remboursements .

Par ailleurs, votre rapporteure spéciale estime nécessaire que des garanties soient apportées par l'administration, afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures en cause ne s'exercent pas au détriment de la rigueur des vérifications nécessaires .

2. Une mauvaise couverture des dépenses de la mission par les indicateurs actuels

Votre rapporteure spéciale relève que les indicateurs actuellement en place ne couvrent qu'une partie des dépenses que retrace la mission .

Ainsi, en ce qui concerne le programme 200, relatif aux impôts d'Etat, les versements de la prime pour l'emploi et les opérations relatives à l'action 5 du programme (« Autres produits directs, indirects et divers ») se trouvent laissés « de côté » par la mesure de la performance, soit 13,6 % des crédits du programme pour 2008.

Quant à l'indicateur unique du programme 201, relatif aux impôts locaux, il ne porte que sur la taxe d'habitation , ne couvrant de fait qu'environ 20 % des crédits du programme.

Les objectifs et indicateurs de la mission « Remboursements et dégrèvements »

( en milliards d'euros )

	AE/CP	Objectifs	Indicateurs
Programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » (crédits évaluatifs)	67,1	Objectif unique (du point de vue de l'usager) : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible »
Action 1 « Prime pour l'emploi »	3,1
Action 2 « Impôt sur le revenu »	3,6		Indicateur 1.3 : « Taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans le délai d'un mois »
Action 3 « Impôt sur les sociétés »	9,9
Action 4 « Taxe sur la valeur ajoutée »	44,4		Indicateur 1.1 : « Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » Indicateur 1.2 : «Ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non imputable qui ont fait l'objet d'un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours »
Action 5 « Autres produits directs, indirects et divers »	6,12
Programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (crédits évaluatifs)	16,03	Objectif unique (du point de vue de l'usager) : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible »
Action 1 « Taxe professionnelle »	11,7
Action 2 « Taxes foncières »	0,64
Action 3 « Taxe d'habitation »	3,22		Indicateur 1.1 : Taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois
Action 4 « Admission en non valeur d'impôts locaux »	0,47

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

3. Des valeurs cibles à réévaluer

Comme le montre le tableau suivant, les valeurs cibles fixées pour chacun des quatre indicateurs pour 2008 et 2009 sont moins ambitieuses que les réalisations enregistrées en 2005 et 2006 , ce qui relativise beaucoup la notion de « performance » attachée à la LOLF.

Les indicateurs de la mission « Remboursements et dégrèvements » : des valeurs cibles moins ambitieuses que les résultats déjà atteints

2005 Réalisation	2006 Réalisation	2007 Prévision PAP 2007	2007 Prévision actualisée	2008 Prévision	2009 Cible
Indicateur 1.1 : « Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours »
83,9 %	89,5 %	80 %	80 %	80 %	80 %
Indicateur 1.2 : « Ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non imputable qui ont fait l'objet d'un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours »
59,4 jours	59,2 jours	n.c	60 jours	60 jours	60 jours
Indicateur 1.3 : « Taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans le délai d'un mois »
95 %	95,4 %	93,1 %	93,3 %	93,7 %	93,7 %
Indicateur 1.1 : Taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois
96,1 %	96,3 %	94,5 %	94,3 %	94,7 %	94,7 %

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

Votre rapporteure spéciale ne se satisfait pas de l'argument avancé par l'administration selon lequel « la réalisation de l'indicateur 1.1 n'est pas de nature à remettre en cause la cible pour les exercices suivants, [dans la mesure où] cet indicateur synthétise les axes contradictoires de la stratégie du programme que sont la rapidité de traitement et la lutte contre la fraude de sorte que sa réalisation inscrite en objectif est à interpréter comme un point d'équilibre ».

B. DES SOLUTIONS À METTRE EN oeUVRE RAPIDEMENT

1. Couvrir une partie plus importante des dépenses de la mission et compléter l'objectif de rapidité des remboursements

Comme l'a déjà souligné votre rapporteure spéciale, l'objectif unique fixé à chacun des deux programmes composant la présente mission, « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible » ne suffit pas.

Cet objectif gagnerait à être complété par trois autres :

- un objectif centré sur la fiabilité et la régularité des opérations de remboursements et dégrèvements , qui pourrait être assorti de deux indicateurs, l'un concernant les vérifications préalables opérées par les services, en matière de remboursements de TVA notamment, l'autre concernant le nombre d'erreurs de l'administration fiscale ;

- un objectif axé sur l'identification précise et complète des dégrèvements et remboursements . En effet, comme les années précédentes, le gouvernement, dans les présentations respectives des programmes de la mission, indique, dans des termes semblables, que « le premier objectif » de chacun de ces programmes « consiste à permettre progressivement l'identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements concernés (avec en particulier la distinction entre les dégrèvements associés à des mesures législatives particulières et ceux liés à des opérations de dépenses pour ordre), grâce à la mise en oeuvre des systèmes d'information futurs (programme COPERNIC et CHORUS) ». Or, cet objectif, bien que fixé dans la présentation des programmes, ne figure pas parmi ceux qui se trouvent effectivement associés aux programmes ;

- une évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements ( cf. infra ).

2. Tendre à la mesure de l'efficience

Sans obligatoirement revenir sur l'affectation des moyens de la mission « Remboursements et dégrèvements » au programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », votre rapporteure spéciale estime nécessaire de mesurer le coût de la gestion des dispositifs de remboursements et dégrèvements , ce qui nécessite la mise en place d'outils adéquats, notamment une comptabilité analytique .

3. Mesurer l'efficacité socio-économique des crédits d'impôt et des dégrèvements d'impôts locaux

En l'état, aucun indicateur ne concerne l'évaluation de la performance des dégrèvements et remboursements législatifs .

Certes, la mesure de l'efficacité socio-économique des dépenses techniques n'est pas envisageable , dans la mesure où ces opérations ne retracent qu'une partie du processus fiscal, notamment les corrections des impositions erronées. Mesurer l'efficacité socio-économique de ces dépenses techniques nécessiterait dès lors une évaluation de l'ensemble de la politique fiscale, dont la mission « Remboursements et dégrèvements » ne constitue qu'un maillon.

En revanche, s'agissant des dispositifs qui s'intègrent dans une politique publique donnée et clairement identifiée (crédits d'impôts et dégrèvements d'impôts locaux), la mesure de leur efficacité doit être entreprise , particulièrement en ce qui concerne la prime pour l'emploi (PPE) , eu égard aux montants considérables en jeu (près de 3,1 milliards d'euros de crédits sont demandés, au titre de la mission, pour les remboursements de PPE en 2008). Cette mesure pourrait s'appuyer sur trois indicateurs évaluant la gestion du dispositif, son impact sur le revenu des bénéficiaires et ses effets sur l'offre de travail .

Certes, des difficultés techniques et fonctionnelles peuvent rendre cet exercice compliqué :

- d'une part, l'administration fiscale ne dispose que des données sur les montants et quelques caractéristiques des contribuables . Cependant, l'existence d' expériences de collaboration entre le ministère chargé de l'économie et des finances et les ministères techniques (notamment en matière de crédit d'impôt recherche ) montre que cette démarche est possible ;

- d'une part, la mission « Remboursements et dégrèvements » ne comptabilise que la dépense budgétaire des crédits d'impôts (autrement dit la partie décaissée de ces dispositifs) et non la dépense fiscale dans son ensemble . C'est pourquoi, il apparaît plus utile de raisonner ex-post sur l'ensemble de la dépense fiscale qu' ex ante sur la prévision du décaissement. Ces informations devraient donc être retracées dans les rapports annuels de performances (RAP) de la mission « Remboursements et dégrèvements », ainsi que dans les missions directement concernées.

Les dépenses fiscales et les « remboursements et dégrèvements »

« La notion de dépense fiscale doit être distinguée de celles de «remboursements et dégrèvements» et de «dépenses en atténuation de recette» ». Alors que la première renvoie à un écart de la norme fiscale, les secondes portent sur des modalités de recouvrement de l'impôt.

A titre d'exemple, la dépense fiscale « Prime pour l'emploi», qui constitue un crédit d'impôt, se traduit pour une part par une minoration des recettes d'[impôt sur le revenu] au regard de la quotité d'impôt qui aurait résulté de l'application de la norme. Cette minoration n'est pas retracée par la comptabilité budgétaire. La PPE donne lieu d'autre part , pour la part de crédit d'impôt excédant l'impôt effectivement dû, à un remboursement en numéraire au profit de contribuables . Seul ce remboursement, à l'instar de l'ensemble des remboursements et dégrèvements sur impôts d'Etat, constitue une «dépense en atténuation» de recette imputée sur les recettes fiscales brutes de l'Etat . Le coût de la dépense fiscale constitue la somme de ces deux composantes ».

Source : annexe au projet de loi de finances « Evaluation des voies et moyens », tome II

Votre rapporteure spéciale tient à souligner que s'agissant de l'analyse de la dépense fiscale , s'il convient de noter que des progrès ont été réalisés (ventilation des dépenses fiscales dans les projets annuels de performances (PAP), introduction d'indicateurs pour quelques unes), l'évaluation de la performance de ces dépenses demeure encore insuffisante et de qualité variable .

Dans ce contexte, votre rapporteure spéciale tient à rappeler l'existence :

- d'une part, des préconisations formulées par le Conseil des impôts dans son rapport de 2003, en ce qui concerne l'évaluation de la fiscalité dérogatoire :

« Evaluer les effets des dépenses fiscales rattachées à des programmes budgétaires » :
les préconisations du Conseil des impôts

« S'agissant des évaluations ex ante, les dépenses fiscales pourraient être examinées dans les projets annuels de performance des programmes en se fondant sur les questions suivantes : Quel est l'objectif de la dépense fiscale ? Peut-on démontrer qu'une intervention financière est nécessaire et que l'instrument retenu est préférable à d'autres ? Peut-on estimer facilement le coût budgétaire de la mesure ? Quelles sont les contraintes de gestion de la mesure ? Quels ont été dans le passé les effets des mesures déjà en vigueur ?

S'agissant des évaluations ex post, les dépenses fiscales devraient être examinées dans les rapports annuels de performance des programmes au même titre que les crédits budgétaires, sous l'angle de leur efficacité, de leur cohérence et de leur efficience. »

Source : Conseil des impôts, XXI ^e rapport au président de la République, « La fiscalité dérogatoire, pour un réexamen des dépenses fiscales », septembre 2003

- d'autre part, du schéma d'aide à l'analyse des dépenses fiscales proposé dans la circulaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie du 15 mars 2006 (relative à la prise en compte des dépenses fiscales dans la procédure budgétaire 2007).

Un schéma d'aide à l'analyse des dépenses fiscales

« Dans le cas des mesures de transfert, on s'interrogera d'abord sur l'impact redistributif réel auquel aboutit la mesure. Dans un second temps, l'analyse du dispositif pourra en particulier s'appuyer sur le caractère inéquitable, injustifié, voire contradictoire avec d'autres objectifs publics, de la redistribution assurée par la dépense fiscale.

Les mesures à visée incitative seront pour leur part évaluée à l'aune de leurs effets réels (sont-elles connues, bien adaptées à leur public, modifient-elles les comportements à proportion de leur coût et de leur complexité ?) et à l'aune des effets indésirés (effets d'aubaine, de substitution) qu'elles seraient susceptibles de produire.

Dans le cas de dépenses fiscales ne présentant aucune des caractéristiques citées (redondance, effets d'aubaine ou de substitution), la recherche d'une alternative moins coûteuse ou plus simple à mettre en oeuvre pourra alors être réalisée.

Enfin les mesures les plus anciennes, dont l'efficacité économique n'est pas avérée ou bien encore qui ne présentent aucun lien avec les objectifs du programme pourront faire l'objet d'un examen dans la perspective d'une suppression ou d'une redéfinition. »

Source : circulaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie du 15 mars 2006 relative à la prise en compte des dépenses fiscales dans la procédure budgétaire 2007

Ces deux séries de préconisations constituent des voies à explorer en vue de renforcer la mesure de la performance des remboursements et dégrèvements .

* ¹⁸ Rapport général n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 24 ; rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 24 ; rapport n° 393 (2006-2007), tome II.