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B) UN ÉCHEC : L'UTILISATION CONTRÔLÉE DE L'AMIANTE

La cancérogénicité de l'amiante a été connue dès les années 1960 et pourtant aucun pays européen n'a procédé à cette époque à une interdiction de l'amiante. Tous les pays ont d'abord essayé de l'utiliser de façon sécuritaire.

La France a adopté en 1977 une réglementation protectrice des travailleurs de l'amiante, puis l'a progressivement durcie, comme tous les autres pays européens, sous l'aiguillon de directives européennes plus restrictives. Malheureusement, il apparaît a posteriori que, si cette politique a été inégalement maîtrisée dans les industries d'extraction et de transformation de l'amiante, elle a été un échec patent dans les autres secteurs économiques et dans la population générale.

1) l'évolution restrictive de la réglementation française

A partir de 1977, une réglementation française de protection des travailleurs de l'amiante s'est mise en place, puis s'est modifiée au fur et à mesure de l'évolution des connaissances scientifiques. Le rôle des différents acteurs institutionnels a cependant pu être mis en cause dans leur manière de gérer le dossier.

a) les textes relatifs à l'empoussièrement sur les lieux de travail

Comme nous l'avons vu précédemment, les premiers travailleurs de l'amiante ont été exposés à l'inhalation de doses considérables de fibres d'amiante : plus de 10 f/ml. En liaison avec l'évolution des connaissances scientifiques, il y a eu abaissement constant et progressif des valeurs limites d'exposition.

La première réglementation française remonte à 1977 : c'est le décret n° 77-949 du 17 août 1977 qui apportait la première protection aux travailleurs exposés à des poussières d'amiante, qu'ils effectuent des "travaux de transport, de manipulation, de traitement, de transformation, d'application et d'élimination de l'amiante et de tous produits ou objets susceptibles d'être à l'origine d'émissions de fibres d'amiante".

La concentration moyenne en fibres d'amiante de l'atmosphère inhalée par un salarié pendant sa journée de travail ne devait pas alors dépasser 2 f/ml. L'employeur était tenu de remettre des consignes écrites à toute personne affectée aux travaux ci-dessus, de manière à l'informer des risques auxquels son travail pouvait l'exposer et des précautions à prendre pour éviter ces risques. Il devait également faire une déclaration à l'inspecteur du travail précisant les conditions d'utilisation de l'amiante, la durée d'exposition des salariés par journée de travail et les mesures de prévention et de protection mises en oeuvre.

Avant d'être abrogé par le décret n° 96-98 du 7 février 1996, ce décret a été modifié deux fois, pour être mis en conformité avec les directives européennes.

La directive n° 83-477 du 19 septembre 1983 a établi des valeurs limites d'exposition différentes pour les fibres de crocidolite (variété d'amphiboles perçue à partir de cette date comme beaucoup plus dangereuse) et les autres fibres d'amiante ; elle a également abaissé ces valeurs limites. Reprenant les dispositions de la directive, le décret n° 87-232 du 27 mars 1987 fixait les nouvelles concentrations moyennes en fibres d'amiante qui pouvaient être inhalées par les travailleurs et qui étaient variables en fonction de la nature des fibres d'amiante.

Les valeurs à ne pas dépasser étaient les suivantes :

- 1 f/ml pour toutes les variétés minéralogiques de l'amiante autre que la crocidolite (amiante bleue) ;

- 0,5 f/ml lorsque la crocidolite est la seule variété d'amiante utilisée ;

- 0,8 f/ml pour les mélanges contenant de la crocidolite.

Ces valeurs limites ont été à nouveau abaissées par le décret n° 92-634 du 6 juillet 1992, en conformité avec la nouvelle directive européenne du 25 juin 1991 :

- 0,6 f/ml lorsque la chrysotile est la seule variété d'amiante utilisée ;

- 0,3 f/ml pour toutes les autres variétés, soit isolées, soit en mélange.

Ces valeurs limites sont toujours les valeurs limites de référence de l'Union Européenne puisque la directive du 25 juin 1991 est toujours en vigueur. Mais de nombreux pays ont encore modifié à la baisse ces valeurs limites. La France l'a fait en adoptant le décret n° 96-98 du 7 février 1996 qui prévoyait :

- 0,3 f/ml sur huit heures de travail pour la chrysotile (0,1 f/ml à compter du 1/1/1998),

- 0,1 f/ml sur une heure de travail lorsque d'autres variétés de fibres minéralogiques étaient présentes,

puis en adoptant le décret n° 96-1132 du 24 décembre 1996 qui abaisse la valeur limite à 0,1 f/ml sur huit heures de travail pour le chrysotile, à compter du 26 décembre 1996, et maintient la valeur de 0,1 f/ml sur une heure de travail pour les autres fibres.

Avec cette réglementation, la France dispose de valeurs limites comparables à celles des Etats-Unis. Ce pays a adopté en 1994 la valeur limite de 0,1 f/ml pour huit heures de travail, sans faire aucune distinction entre les fibres d'amiantes, ainsi qu'une valeur limite de 1 f/ml pour 30 minutes de travail, ce qui permet de prendre en compte les pics d'exposition (c'est-à-dire des expositions occasionnelles mais fortes).

La plupart des pays européens ont actuellement des valeurs inférieures aux normes européennes mais supérieures aux valeurs françaises :

CHRYSOTILE

AUTRES FIBRES

ALLEMAGNE

0,15

0,15

BELGIQUE

0,5

0,15

DANEMARK

0,3

0,3

ESPAGNE

0,6

0,3

FRANCE

0,1

0,1

ITALIE

0,6

0,2

ROYAUME-UNI

0,5

0,2

SUISSE

0,25

0,25

b) les autres textes réglementaires

- le flocage de l'amiante

La réalisation de flocage à l'amiante a été interdite en France par arrêté du 29 juin 1977 pour les locaux d'habitation. Elle a été ensuite étendue à tous les bâtiments dès lors que la concentration de l'amiante dans les produits utilisés était supérieure à 1 %, par le décret n° 78-394 du 20 mars 1978. Enfin, la projection d'amiante par flocage et les activités incorporant des matériaux isolants ou insonorisants de densité inférieure à 1g/cm3 ont été interdites par décret n° 92-634 du 6 juillet 1992.

Les dates d'interdiction du flocage sont donc très similaires à celles de nos proches voisins : 1978 aux Pays-Bas, 1979 en Allemagne, 1980 en Belgique, 1985 au Royaume-Uni. Seuls, la Suisse et les Etats-Unis l'ont interdit un peu plus tôt (1975).

- les produits contenant de l'amiante

Comme pour la protection des travailleurs sur le lieu de travail, la réglementation concernant les produits d'amiante s'est d'abord durcie en liaison avec la mise à jour de la directive cadre européenne 76/769 du 27 juillet 1976, puis est allée au-delà de la réglementation communautaire avec la décision d'interdire totalement l'amiante.

Le décret n° 88-466 du 28 avril 1988, pris en application des directives 83/478 du 19 septembre 1983 et 85/610 du 20 décembre 1985, imposait la nécessité d'un marquage spécifique des produits contenant de l'amiante. Il interdisait totalement la variété d'amiante crocidolite, avec trois exceptions : les tuyaux en amiante-ciment, les joints d'étanchéité et les convertisseurs de couples. Il interdisait la vente, l'utilisation et l'importation de cinq types de produits, dès lorsqu'ils contenaient des fibres d'amiante : jouets, matériaux ou préparations pour flocage, produits finis sous forme de poudre destinés à la vente au détail au public, articles pour fumeurs, tamis catalytiques et dispositifs d'isolation des appareils de chauffage utilisant du gaz liquéfié, peintures et vernis. S'agissant de l'étiquetage imposé par le texte, on ne peut que regretter que ce ne soit pas la tête de mort, caractéristiques des substances chimiques toxiques qui apparaisse sur l'étiquette, mais seulement un A pour amiante, lettre qui, si elle attire l'attention des utilisateurs, ne prévient en aucune façon que le produit est dangereux.

Le décret n° 94-645 du 26 juillet 1994, pris en application de la directive 91/659 du 3 décembre 1991, a restreint de façon drastique les produits encore autorisés. Désormais, la mise sur le marché, l'utilisation et l'importation de toutes les amphiboles étaient interdites. La mise sur le marché, l'utilisation et l'importation de chrysotile était autorisée, sauf pour 14 catégories de produits :

- jouets,

- matériaux ou préparations destinés à être appliqués par flocage,

- produits finis sous forme de poudre vendus au détail au public,

- articles pour fumeurs,

- tamis catalytiques et dispositifs d'isolation des appareils de chauffage utilisant du gaz liquéfié,

- peintures et vernis,

- filtres pour liquides,

- produits de revêtements routiers dont la teneur en fibre est supérieure à 2 %,

- mortiers, enduits protecteurs, charges, produits de scellement, pâtes de jointement, mastics, colles, poudres et parements décoratifs,

- matériaux isolants ou insonorisants de faible densité,

- filtres à air et filtres pour le transport, la distribution et l'utilisation du gaz naturel ou du gaz de ville,

- sous-couches pour revêtements de murs et de sols plastifiés, textiles finis,

- feutre bituminé pour toiture.

Ces dernières années, le chrysotile, seule variété encore autorisée, était utilisée à 90 % dans les matériaux de construction : amiante-ciment essentiellement.

Comme nous l'analyserons de manière détaillée plus loin, le décret n° 96-1133 du 24 décembre 1996 a interdit la fabrication, l'importation, la mise sur le marché, l'exportation et la vente de toutes les variétés d'amiante, avec quelques dérogations.

L'Europe est désormais coupée en deux : d'un côté, les pays qui ont interdit l'amiante (Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, France, Italie, Pays-Bas, Suède) et de l'autre, les pays qui autorisent son utilisation dans les limites prévues par la directive du 3 décembre 1991 (Royaume-Uni, Irlande, Belgique, Luxembourg, Grèce, Espagne et Portugal).

c) les différents acteurs institutionnels

Comme nous l'avons souligné, c'est en adéquation avec les directives européennes, elles-mêmes évoluant avec les nouvelles connaissances scientifiques, que la réglementation française s'est modifiée à partir de la fin des années 1970.

Cependant, il faut reconnaître que certains analystes, dont le Comité Anti-Amiante de Jussieu, estiment que les évolutions nécessaires de la réglementation n'ont pas été opérées suffisamment rapidement et qu'elles ont même été freinées par certains acteurs du dossier. Il nous semble nécessaire de s'arrêter un instant sur cette mise en cause, même s'il ne nous paraît pas souhaitable de nous immiscer dans la polémique et qu'il appartient à la justice de déterminer l'étendue des responsabilités.

Le CPA (Comité Permanent Amiante) est ainsi l'objet de violentes controverses, dans la mesure où son financement était assuré par les industriels de l'amiante. Créé en 1982, à l'initiative de M. Dominique Moyen, Directeur Général de l'INRS, il se voulait un "lieu vide", c'est-à-dire un lieu de dialogue, sans statuts, ni règlement intérieur, où se trouvaient réunis des représentants des industriels, des syndicalistes, des médecins et des représentants des ministères, de l'INRS et de l'INC. Cet organisme prenait des positions publiques lorsqu'un consensus parvenait à se dégager entre tous ses membres. Il faisait également paraître des brochures d'information sur les techniques de prévention, tout en prônant l'usage contrôlé de l'amiante.

L'existence d'un tel organisme pose le problème de la difficulté à mettre en place une structure d'expertise indépendante, crédible vis-à-vis de l'opinion publique. Ce point sera développé plus en détail ultérieurement. Sans mettre en cause les individualités qui le composaient, il nous apparaît que, dans sa structure même, le CPA n'était, en effet, pas crédible. A cet égard, il faut souligner la clairvoyance de la centrale syndicale Force Ouvrière qui a refusé de participer au CPA et qui a manifesté dès 1986 son opposition à la participation de l'INRS au CPA. Manifestant à cette date, nous semble-t-il, une grande pertinence, elle écrivait : "En participant à ce Comité Permanent Amiante, l'INRS, qu'on le veuille ou non, apporte sa caution à une opération qui n'a pas seulement pour but de rechercher une meilleure prévention pour les travailleurs mais aussi au-delà, de réhabiliter l'emploi de l'amiante".

Par ailleurs, il nous semble probable que les industriels de l'amiante ont filtré l'information diffusée aux membres du CPA. Ils ont ainsi pu occulter, par exemple, certaines des possibilités que représentaient les produits de substitution. Nous avons été frappés, lors d'une récente visite à l'usine Eternit de Thiant, dans le Nord, d'apprendre que, dès 1984, l'usine fabriquait des produits sans amiante, ... mais qu'elle les destinait à l'exportation. Les acteurs industriels ont eu tendance à privilégier l'intérêt économique sur celui de la santé publique et à repousser le plus possible l'échéance de leur reconversion. Face à eux, les représentants des pouvoirs publics et de la communauté médicale n'ont guère fait le poids.

L'INRS (Institut National de Recherche et de Sécurité), est une association (loi de 1901) pour la prévention des risques professionnels, mais sous tutelle des pouvoirs publics et de la sécurité sociale avec un conseil d'administration paritaire (9 représentants des employeurs et 9 représentants des syndicats de salariés). Bien doté financièrement (380 millions de francs en provenance du fonds de prévention de la sécurité sociale pour 1996), il concentre 20 % de son activité à l'information : il publie ainsi la revue "Travail et Sécurité", tirée à 60.000 exemplaires chaque mois, la revue "Documents pour les médecins du travail", tirée à 9.000 exemplaires tous les 3 mois, et la revue "Cahiers de notes documentaires", tirée à 10.000 exemplaires tous les 3 mois. Il fait paraître également des publications scientifiques, mais la liste de celles qui sont parues entre 1975 et 1996 sur l'amiante est insuffisante : quelques articles sont parus avant 1980 sur le pouvoir cancérogène des amiantes ; depuis cette date, la totalité des articles, et ils ne sont pas très nombreux, porte essentiellement sur les méthodes de comptage des fibres d'amiante et sur les fibres de substitution. Cet organisme de prévention n'a pas joué le rôle qu'il aurait dû. Il faut en rechercher la cause dans une structure paritaire qui empêche des prises de position fortes ou qui les retarde.

D'autres acteurs du dossier, la Direction Générale de la Santé (DGS) et la Direction des relations du Travail (DRT) du Ministère des Affaires sociales, ne nous semblent pas avoir joué le rôle d'alerte et de veille qui aurait dû être le leur, probablement par un manque de moyens en hommes et en information, mais aussi par un manque de mobilisation qui peut peut-être s'expliquer par un défaut de coordination.

Enfin, la Caisse Nationale d'Assurance Maladie (CNAM), qui doit avoir un rôle à jouer dans la prévention, dans l'application des textes, et dans l'évaluation et la réparation des maladies professionnelles, n'a pas eu une attitude très offensive en ces domaines. Elle n'a pas appréhendé la gravité du risque, puisqu'elle n'a pas prévu de programme spécifique amiante au cours des années passées et elle n'a pas alerté les pouvoirs publics en temps utile, probablement en raison de son rôle d'assureur.

Deux poids, deux mesures, deux réalités.

Difficile a priori de le croire, et c'est pourtant la réalité : dans notre pays les choses se sont déroulées de cette façon.

- n'est-il pas vrai que la société Eternit France fabriquait depuis 1984 du fibrociment sans amiante réservé à l'exportation (Belgique, Allemagne notamment) ?

- n'est-il pas vrai que la société Eternit Danemark ne fabriquait depuis cette même époque que du fibrociment sans amiante ?

Un tel constat n'est pas sans nourrir des amertumes de la part de ceux qui se sentent trompés d'avoir participé au débat avec les industriels.

Un tel constat n'est pas sans nourrir de fortes inquiétudes sur le rôle des pouvoirs publics de n'avoir pu être mieux informés et plus efficients.

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