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Les perspectives du retour au plein emploi

 

RÉSUMÉ DU RAPPORT

La forte croissance du PIB et la rapide diminution du taux de chômage observées depuis l'année 1997 font du retour au plein emploi un objectif crédible de la politique économique. Ainsi, le Premier ministre a présenté le retour au plein emploi comme « l'objectif central » de sa politique.

Cet objectif peut-il être atteint d'ici la fin de la décennie actuelle ?

La conclusion essentielle de ce rapport est que le retour au plein emploi à l'horizon 2010 ne va pas de soi, mais peut être favorisé par certaines décisions de politique économique.

· Qu'est-ce que le plein emploi ?

On s'accorde aujourd'hui à considérer que la notion de plein emploi implique davantage qu'un chômage limité au chômage frictionnel (correspondant aux personnes trouvant rapidement un emploi, et évalué à 3,5 % 2(*)). En particulier, on considère qu'elle suppose également un niveau élevé du taux d'emploi (c'est-à-dire de la proportion de personnes disposant d'un emploi parmi celles en âge de travailler).

Cependant, votre Rapporteur estime que la notion de plein emploi doit être plus large.

Tout d'abord, il peut sembler utile d'introduire dans la définition du plein emploi des éléments qualitatifs : productivité des emplois, libre choix de son emploi, droit à la qualification, emploi au niveau de ses compétences, non-discrimination... Par exemple, si l'on considérait que les emplois non marchands aidés et que le temps partiel subi correspondent à un « chômage déguisé », il faudrait doubler le nombre de chômeurs indemnisés pour avoir celui des personnes touchées par le chômage (4 331 000 personnes en mars 2001, contre 2 096 000 chômeurs indemnisés).

Ensuite, si l'objectif est de savoir si la force de travail potentielle est pleinement utilisée, on voit mal pourquoi on prendrait en compte le taux d'emploi, et non le nombre d'heures travaillées. Sur cette base, le rapport propose un indicateur d'utilisation de la force de travail potentielle (défini en fonction du nombre d'heures travaillées par personne en âge de travailler). En supposant, par convention, que cet indicateur serait de 100 % dans le cas des Etats-Unis (considérés comme utilisant pleinement leur force de travail potentielle), il serait seulement de 65,7 % dans celui de la France, qui se situerait ainsi au dernier rang des grands pays de l'OCDE. Cet indicateur ne saurait cependant avoir une valeur normative, la durée moyenne du travail reflétant en partie un choix de société.

· Quelles seraient les grandes lignes d'une politique économique destinée à favoriser la réduction du taux de chômage ?

Le retour à un taux de chômage de l'ordre de 5 % (objectif proposé par le rapport Plein emploi de M. Jean PISANI-FERRY) en l'an 2010 pourrait nécessiter non seulement une diminution du taux de chômage structurel, mais aussi le maintien d'une croissance riche en emplois. C'est ce que suggèrent, notamment, des simulations réalisées pour votre Délégation par le Centre d'observation économique (COE) de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris, à l'aide du modèle OEF (Oxford Economic Forecasting).

Or, il semble difficile d'atteindre simultanément ces deux objectifs. En effet, une croissance riche en emplois (c'est-à-dire une faible croissance de la productivité du travail) est un facteur de chômage structurel. Cela s'explique par le fait que le risque d'une croissance des salaires horaires réels supérieure à celle de la productivité horaire est alors accru.

Le taux de chômage structurel pourrait être réduit par une augmentation de la croissance potentielle, ou tendancielle, de l'économie, consécutive à ce qu'il est convenu d'appeler la « nouvelle économie » (augmentation du taux d'investissement et du progrès technique). Cependant, le rythme des créations d'emplois risquerait alors d'être trop faible (du fait de l'accélération de la production par travailleur qui en découlerait) pour que l'objectif de 5 % soit atteint en l'an 2010.

· Faut-il augmenter le taux d'activité ?

Selon le modèle OEF, une augmentation du taux d'activité (c'est-à-dire de la proportion de personnes travaillant ou cherchant un emploi parmi celles en âge de travailler) aurait pour effet, à l'horizon d'une décennie, d'augmenter la croissance du PIB, mais aussi de ralentir la diminution du taux de chômage.

Il convient cependant de prendre en compte le fait que de nombreuses personnes inactives souhaiteraient travailler, de sorte que leur inactivité peut être considérée comme du « chômage déguisé ». Par ailleurs, l'augmentation du taux d'activité peut modifier l'équilibre sur le marché du travail en suscitant de moindres augmentations de salaires, et donc aller dans le sens d'une réduction du taux de chômage structurel.

La nécessité d'effectuer un arbitrage entre réduction du taux de chômage et augmentation du taux d'activité n'est donc peut-être pas aussi nette que pourraient le suggérer les travaux du COE.

· Quels instruments pour la politique de l'emploi ?

Le rapport étudie certains instruments pouvant être utilisés pour favoriser l'emploi.

Le chômage « classique » (c'est-à-dire dû à des coûts salariaux excessifs par rapport à la productivité potentielle des personnes concernées) semble pouvoir être réduit par un meilleur accompagnement des chômeurs (tel que celui qui doit être mis en place dans le cadre de la nouvelle convention Unedic). Il pourrait en outre être utile de renforcer le dispositif de réduction du coût du travail peu qualifié (à condition de réduire les dépenses publiques d'un montant correspondant), éventuellement par l'instauration d'un Revenu Minimum d'Activité (RMA), tel qu'il a été proposé par nos collègues MM. Alain LAMBERT et Philippe MARINI. Une telle mesure pourrait être d'autant plus utile qu'il n'est pas exclu que les salaires horaires s'accélèrent alors que la croissance de la productivité horaire du travail resterait faible. En revanche, une législation plus contraignante en matière de licenciements pourrait ne pas favoriser la diminution du taux de chômage. En particulier, on peut observer que les pays de l'OCDE où le taux de chômage a diminué le plus rapidement ont une faible protection de l'emploi.

La réduction du chômage « volontaire » (correspondant à des personnes ne voulant pas travailler à cause d'un gain potentiel de revenu jugé trop faible) semble plus délicate. Les études réalisées sur ce thème suggèrent que l'impact à cet égard du crédit d'impôt (et en particulier de la prime pour l'emploi) serait modeste. Une réduction de la durée d'indemnisation du chômage ou l'instauration d'une conditionnalité de l'aide pourraient être plus efficaces, mais ce sont des mesures socialement discutables, même si elles sont mises en oeuvre dans certains pays.

Enfin, diverses politiques permettraient d'accroître le taux d'activité (c'est-à-dire la proportion de personnes travaillant ou cherchant un emploi parmi celles en âge de travailler). Le crédit d'impôt (comme la prime pour l'emploi) semble ne pouvoir créer qu'un nombre d'emplois relativement modeste. Il serait peut-être plus efficace de réduire les facteurs institutionnels incitant à la non-activité les personnes de plus de 55 ans (préretraites et mode de calcul des pensions, qui correspond aujourd'hui à une taxe implicite sur l'activité en fin de carrière), dont le taux d'activité est en France l'un des plus faibles de l'OCDE.

* 2 Jean PISANI-FERRY, Plein emploi, rapport du Conseil d'analyse économique, 2000.