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Etude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger

31 mai 2001 : La réforme de l'Etat à l'étranger ( rapport d'information )

 

 

N° 348

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mai 2001

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur une étude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger,

Par M. Gérard BRAUN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Administration.

« L'organisation de l'Etat et les performances des administrations deviennent de plus en plus des facteurs compétitifs qui décident de la prospérité d'une nation ».

Franco Bassanini, ancien ministre italien de la fonction publique, chargé de la réforme de l'Etat

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Depuis plusieurs années, votre rapporteur consacre, au sein du rapport budgétaire qu'il établit à l'occasion de l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, des développements relatifs à la réforme de l'Etat dans des pays étrangers d'un niveau de développement comparable à celui de la France.

En 1998, il avait présenté les lignes directrices de la réforme de l'Etat au Royaume-Uni et en Allemagne1(*).

En 1999, son rapport budgétaire comportait des éléments supplémentaires sur la réforme de l'Etat aux Etats-Unis2(*).

L'année dernière, l'Irlande, l'Italie et les Pays-Bas faisaient l'objet de développements spécifiques3(*).

Cette année, votre rapporteur a souhaité approfondir cette question, et consacrer le présent rapport d'information à une étude comparative de la réforme de l'Etat dans 21 pays étrangers4(*) :

- les quatorze autres Etats-membres de l'Union européenne ;

- d'autres pays européens non membres de l'Union européenne, à savoir la Norvège et la Suisse ;

- et des Etats non européens : les Etats-Unis, le Canada, le Japon, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

Le présent rapport ne recherche pas l'exhaustivité sur un sujet d'une ampleur, tant documentaire que géographique, aussi considérable. N'ayant pas la prétention de constituer « une somme », il tend simplement à montrer comment de nombreux pays industrialisés ont procédé pour réformer leur administration, pour rendre plus efficaces leurs services publics, et pour tenter de redynamiser leur fonction publique.

Votre rapporteur n'a pas cherché à simplifier une situation qui opposerait, d'un côté, une France dont l'administration serait immobile et sclérosée, et, de l'autre, des pays étrangers dans lesquels la réforme de l'Etat serait rapide, facile et quasiment aboutie. Il n'ignore pas que ces pays en sont à un stade différent de leur processus de réformes, que les freins aux changements existent partout, et que l'administration française recèle des capacités d'adaptation et d'évolution.

Connaissant les difficultés liées aux comparaisons internationales dans un domaine comme celui-ci, en raison de traditions historiques et culturelles parfois très prégnantes, de philosophies de l'Etat souvent fort différentes, de données socio-économiques à replacer dans leur contexte, mais aussi de bases statistiques évolutives, il a néanmoins souhaité illustrer, par des exemples étrangers ayant souvent porté leurs fruits, le thème de la réforme de l'Etat, qui constitue depuis de nombreuses années en France, et par delà les alternances électorales, un sujet politique majeur.

Notre pays se trouve dans une situation paradoxale vis-à-vis de la réforme de l'Etat.

Promue priorité de gouvernements successifs, la réforme de l'Etat a fait l'objet de rapports et d'ouvrages extrêmement nombreux, et bénéficie de structures administratives spécifiques - ministère de la réforme de l'Etat, service ad hoc au sein du Commissariat général du Plan, par exemple - qui ont d'ailleurs souvent souffert d'une instabilité institutionnelle, elle-même liée aux alternances politiques. C'est notamment le cas du Commissariat à la réforme de l'Etat, transformé en 1998 en simple délégation interministérielle.

De surcroît, des comités interministériels pour la réforme de l'Etat se réunissent régulièrement, sous la présidence du Premier ministre, et définissent un certain nombre de priorités pour l'année à venir, sans que ne soit nécessairement dressé un bilan des décisions prises précédemment ni, surtout, qu'apparaisse une cohérence d'ensemble.

Ainsi, le site Internet du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat n'affiche pas moins de 17 chantiers pour promouvoir la réforme de l'Etat ! Ce ministère se contente pourtant, trop souvent, de publier des circulaires ou d'annoncer des mesures qui, certes ne sont pas nécessairement négligeables, mais qui présentent un caractère essentiellement symbolique, telle la suppression de la fiche d'état civil.

La réforme de l'Etat bute, en France, sur le poids de la fonction publique - le quart de la population active, plus de 40 % du budget de l'Etat - et sur l'interventionnisme en réalité grandissant de la sphère étatique, illustré, notamment sur le marché du travail, par les emplois-jeunes et la réduction uniforme et autoritaire du temps de travail. Elle souffre également de comportements syndicaux archaïques, plus prompts à l'opposition systématique et à l'affrontement qu'à la coopération et à la négociation fructueuse, comme l'a montré l'échec de la réforme de l'administration fiscale, alors que le coût du recouvrement des impôts est bien plus important en France que dans d'autres pays.

Il convient toutefois d'insister sur la réforme en cours de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui vise à réformer la procédure budgétaire afin de promouvoir une approche centrée non plus seulement sur les moyens mais également sur les résultats, de mettre en oeuvre une comptabilité en droits constatés facilitant la prise de décisions, de développer l'évaluation des politiques publiques grâce au recours à des indicateurs de résultats pertinents.

Comme l'a montré le président de notre commission des finances, Alain Lambert, ce chantier législatif considérable est un préalable à la réforme de l'Etat5(*).

Du reste, de très nombreux pays étrangers ont réalisé une réforme souvent importante de leur procédure budgétaire et de leurs méthodes comptables, qui leur a permis, grâce à un système d'informations relatives aux administrations publiques plus développé et à une démarche davantage axée sur la recherche de l'efficacité des services publics, de faire reculer le poids de l'Etat dans la vie économique et refluer le niveau des dépenses publiques.

A cet égard, il convient de rappeler les importants travaux menés au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qu'il s'agisse du rapport établi à l'été 1998 par M. Jean-Jacques François dans le cadre de la mission « Comptabilité patrimoniale », ou de celui rédigé au début 2000 par l'Inspection générale des finances, sous la direction de M. Henri Guillaume, au titre d'une mission d'analyse comparative des systèmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l'Etat. Ces rapports ont constitué de très précieuses sources d'informations pour votre rapporteur, qui tient à remercier le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de les lui avoir communiqué avec diligence.

La quasi-totalité des exemples étrangers montre l'existence d'une nette corrélation entre la réduction du format et des missions de l'Etat et une réforme de celui-ci susceptible d'obtenir quelque succès significatif.

De cette situation d'ensemble, il ressort que la réforme de l'Etat en France prend du retard par rapport aux principaux pays industrialisés.

Votre rapporteur, après avoir rappelé les conditions dans lesquelles la plupart des pays industrialisés ont engagé la réforme de leur Etat, qui, le plus souvent, est apparue comme une condition indispensable pour sortir de difficultés plus ou moins grandes, s'est attaché à analyser trois aspects de la réforme de l'Etat qu'il considère comme les plus importants, notamment au regard de la situation de la France :

- la réforme apportée aux procédures budgétaires et aux méthodes comptables, relevant d'une approche orientée vers l'appréciation des résultats de la dépense publique ;

- les améliorations introduites dans le fonctionnement et la gestion des ressources humaines publiques ;

- la plus grande souplesse donnée aux services publics, grâce notamment à la création d'agences disposant d'une autonomie de gestion plus ou moins grande et recourant à des modalités de fonctionnement permettant d'échapper aux rigidités du droit public, ainsi qu'à une simplification des procédures administratives.

* 1 Rapport n° 66, annexe n° 29, 1998-1999.

* 2 Rapport n° 89, annexe n° 29, 1999-2000.

* 3 Rapport n° 92, annexe n° 28, 2000-2001.

* 4 Votre rapporteur a adressé un questionnaire aux ambassadeurs de France dans chacun de ces pays, et les remercie vivement, ainsi que leurs services, pour leur réelle collaboration. Ce questionnaire figure en annexe au présent rapport.

* 5 Sénat, rapport n° 37, 2000-2001.