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" Mon père avait retenu quelques " meubles " : une commode, deux tables, et plusieurs fagots de morceaux de bois poli qui, selon le brocanteur, devaient permettre de reconstituer six chaises. Il y avait aussi un petit canapé qui perdait ses entrailles comme un cheval de toréador, trois sommiers crevés, des paillasses à moitié vides, un bahut qui n'avait plus ses étagères, une gargoulette qui représentait assez schématiquement un coq et divers ustensiles de ménage que la rouille appareillait.

" Puis on fit les comptes. Après une sorte de méditation, le brocanteur regarda fixement mon père et dit :

" - ça fait cinquante francs ! "

Marcel Pagnol, La gloire de mon père

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 21 mars 2000, le Premier ministre dévoilait les projets du Gouvernement sur la question des retraites.

A cette occasion, il rappelait à l'attention de l'opinion publique le fonds de réserve des retraites créé deux ans auparavant et désormais voué, dans l'attente d'une réforme remise à plus tard, à jouer un rôle éminent, voire exclusif, pour garantir l'avenir des retraites par répartition.

Pour crédibiliser un fonds qui, ne disposant que de 2 milliards de francs, demeurait très largement à l'état conceptuel, le Premier ministre se livra à une longue description des ressources pressenties pour l'abonder : excédents de la CNAVTS, excédents du FSV, excédents de C3S, produit de la taxe de 2 % sur les revenus du capital, don de la Caisse des dépôts et consignations, parts sociales des caisses d'épargne, etc.

L'addition de cette longue énumération aboutit à un chiffre rond et très symbolique : mille milliards de francs.

Nombreux furent ceux qui, trouvant les ressources envisagées trop hétéroclites, doutèrent de l'évaluation, c'est-à-dire de l'aptitude du fonds de réserve à rassembler d'ici 2020 les mille milliards de francs annoncés.

Pour sa part, le Conseil d'Orientation des retraites jugea, le 27 septembre 2000, les ressources actuelles d'alimentation du fonds de réserve " incertaines et trop aléatoires ".

De telles critiques ne désarmèrent pas le Gouvernement qui opta pour la tactique du brocanteur de Marcel Pagnol : sans rabattre sur les mille milliards de francs, il compléta la liste des recettes avec le produit de la vente des licences UMTS.

La bouffée d'oxygène que devait apporter au fonds de réserve le produit de licences UMTS s'est toutefois brutalement raréfiée, deux candidats, seulement, au lieu des quatre attendus, ayant participé aux attributions.

Mais infiniment plus grave, depuis mars 2000, date de la déclaration du Premier ministre, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 puis les récentes annonces sur les modalités de financement de la future allocation personnalisée à l'autonomie (APA) ont bouleversé le plan de financement du fonds de réserve.

Aussi, votre commission des Affaires sociales a-t-elle décidé, dans le cadre de ses investigations sur les fonds sociaux, d'analyser la situation actuelle et les perspectives du fonds de réserve.

Chargé de cette mission, votre rapporteur a opéré selon l'usage par voie de questionnaires adressés au Gouvernement et au Fonds de solidarité vieillesse mais également, en vertu des prérogatives dont disposent les rapporteurs des lois de financement de la sécurité sociale, au moyen d'un contrôle " sur pièces et sur place " tant au ministère de l'Emploi et de la Solidarité qu'au ministère de l'Economie et des Finances.

Les éléments recueillis à cette occasion sont apparus à votre rapporteur suffisamment importants et inquiétants quant aux perspectives financières du fonds de réserve, qu'il a tenu à en saisir sans délai Mme Yannick Moreau, présidente du Conseil d'Orientation des Retraites (COR), instance dans laquelle il a l'honneur, avec deux autres collègues, de représenter le Sénat.

Par une note en dix points, votre rapporteur a ainsi souhaité que les membres de ce Conseil soient pleinement informés afin qu'un débat s'engage sans retard au sein de cette instance qui associe les partenaires sociaux à la réflexion sur l'avenir des retraites.

Le Gouvernement, par l'intermédiaire de Mme Ségolène Royal1(*) a fait grief à votre rapporteur de " faire état d'un rapport qui n'a pas été encore communiqué au Gouvernement " .

De fait, votre rapporteur n'avait pas cru devoir transmettre au Gouvernement copie des correspondances qu'il adresse à la présidente du Conseil d'orientation des retraites au sein duquel siègent au demeurant quatre représentants de l'Etat.

Le présent rapport, adopté par la commission des Affaires sociales, pouvant désormais lui être adressé, il appartient au Gouvernement d'y " répondre point par point " selon le souhait formulé par la ministre déléguée à la Famille, à l'Enfance et aux Personnes handicapées.

I. UNE TRANSPARENCE NÉCESSAIRE

" Dans un contexte très particulier, marqué par l'affaire dite de la " cagnotte ", votre rapporteur général s'était rendu, en février 2000, à l'Agence comptable centrale du trésor (ACCT), afin notamment de contrôler les opérations effectuées au cours de la période complémentaire. Cette année, il a souhaité renouveler cet exercice d'examen des opérations de fin d'exercice et a procédé à cet effet à une visite de l'agence précitée, le 6 février dernier.

" Ce type de démarche mérite, en effet, d'être régulièrement renouvelé, tant il est vrai qu'au-delà des nécessaires réformes des textes, en cours s'agissant de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la réalité de l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement ne pourra s'enraciner qu'à la condition que les parlementaires eux-mêmes fassent un usage régulier des prérogatives qui leur sont reconnues. "


Si votre commission des Affaires sociales avait eu la moindre hésitation à faire usage des prérogatives qui sont les siennes, les considérations, en forme d'invitation, du rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale auraient levé ses dernières réticences.

A. DÉMARCHE INITIALE : L'ENVOI DES QUESTIONNAIRES

Lors de sa séance du 30 janvier 2001, la commission des Affaires sociales a annoncé que, dans le cadre des activités de contrôle de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, les trois rapporteurs de cette loi (équilibres généraux et assurance maladie, assurance vieillesse, famille) consacreraient leurs investigations en priorité aux " fonds sociaux ".

Aussi une série de questionnaires relatif au fonds de réserve des retraites fut établi et adressé à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité ainsi qu'au fonds de solidarité vieillesse (FSV).

1. Questionnaire à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité

Le 5 février 2001, un questionnaire de 44 questions fut adressé à la Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'Emploi et de la Solidarité. Jusqu'à cette date, hormis l'hypothèse énoncée par le Premier ministre le 21 mars 2000 que la somme de mille milliards de francs serait atteinte en 2020, les tenants et les aboutissants du fonds de réserve restaient obscurs.

Ces interrogations restées jusque-là sans réponse justifiaient l'envoi d'un questionnaire abordant les thèmes suivants :

-  l'évaluation des déficits des régimes de retraite à couvrir entre 2020 et 2040 ;

- la prise en compte ou non des régimes publics ou spéciaux ;

- l'évaluation détaillée des ressources du fonds de réserve d'ici 2020 ;

-  le traitement des déficits des régimes de retraite antérieurs à 2020 ;

- le fonctionnement du fonds de réserve à compter de 2020.

Ces questions, par leur nombre et leur variété, avaient vocation à couvrir l'ensemble des interrogations que suscite le fonds de réserve.

Les réponses de la ministre de l'Emploi et de la Solidarité en date du 8 mars 2001, qui sont jointes en annexe au présent rapport, n'ont pas été en mesure d'éclairer véritablement les enjeux du fonds de réserve que seules les notes remises par les administrations et les réponses apportées par le fonds de solidarité vieillesse ont pu, en définitive, clarifier.

2. Démarche auprès du FSV

Conformément à la démarche qui l'avait conduit l'année dernière, lors du contrôle de l'exécution de la loi de financement pour 2000, à s'adresser aux organismes gestionnaires des différentes branches de la sécurité sociale2(*), votre rapporteur s'est tourné vers le fonds de solidarité vieillesse afin que cet organisme, dont dépend le fonds de réserve, fournisse des éléments d'information relatifs à la gestion de ce dernier.

Lors de son audition du 22 février 2001, le directeur du FSV a remis des réponses très détaillées au questionnaire qui lui avait été adressé.

Ce questionnaire, composé de 21 questions, aborde les aspects de la gestion du fonds de réserve, tant son actif que son passif ainsi que des questions relatives à son fonctionnement.

Les réponses apportées par la Direction du Fonds de solidarité vieillesse ont fait apparaître que des informations importantes avaient été portées à la connaissance de son Conseil d'administration lors de sa séance du 14 décembre 2000.

Le président de ce conseil, M. Michel Laroque, fut saisi par un courrier en date du 2 mars 2001 et a transmis les documents demandés, notamment ceux faisant état des projections à long terme du fonds de réserve des retraites.

B. LE CONTRÔLE SUR PIÈCES ET SUR PLACE : UNE MOISSON INÉGALE

Accompagné de M. Charles Descours, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale (équilibre généraux), votre rapporteur s'est rendu le 8 mars 2001 au ministère de l'Emploi et de la Solidarité puis au ministère de l'Economie et des finances.

Comme le rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, votre rapporteur considère que le Parlement doit faire un usage régulier des prérogatives qui sont les siennes. Dès lors que le recours aux contrôles sur " pièces et sur place " devient habituel, il n'est pas souhaitable que ces contrôles prennent la forme de " coups de main " opérés dans les lignes de l'Administration.

Aussi, votre rapporteur avait tenu, par principe et par courtoisie, à avertir tant les ministres que les directeurs d'administration de son déplacement sur place et à donner à ces derniers le temps nécessaire pour préparer une copie des notes et documents ayant trait au fonds de réserve des retraites.

De même a-t-il considéré que son rôle n'était pas de s'emparer de notes pour les publier mais de s'appuyer sur elles pour développer les analyses qui composent le présent rapport.

Il estime, comme le rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale que les " services de l'Etat " sont demandeurs de transparence et, avant cela même, respectueux des lois de la République qui leur impose une information complète du Parlement.

Il lui semble spécieux, à ce titre, de prétendre que l'Administration cessera de produire des notes si elles sait que le Parlement est susceptible d'en obtenir communication. Des affaires récentes, comme celle de l'exercice de la tutelle sur le Crédit Lyonnais, montre que l'Administration doit pouvoir faire preuve, pour s'exonérer de sa propre responsabilité, de sa diligence et de l'information complète fournie au ministre.

1. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité refuse de jouer le jeu

Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, appelé à remettre les notes de deux directions, la Direction de la Sécurité sociale (DSS) et la Direction de la recherche des études économiques et de la statistique (DREES), n'a livré en tout et pour tout que six notes.

Un courrier adressé le même jour à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité fait état des difficultés rencontrées.

" En application de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, nous nous sommes rendus, ce jour, à la Direction de la Sécurité sociale pour un contrôle sur pièces et sur place sur le fonds de réserve des retraites créé par la loi de financement pour 1999. Nous avions tenu à vous aviser de ce contrôle par lettre du 2 mars dernier.

" Les prérogatives que nous avons mises en oeuvre sont clairement exprimées par la loi dont nous nous permettons de vous rappeler les termes : " Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale suivent et contrôlent, sur pièces et sur place, l'application de ces lois auprès des administrations de l'Etat et des établissements publics compétents. Réserve faite des informations couvertes par le secret médical ou le secret de la défense nationale, tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tout document de quelque nature que ce soit. "

" Pourtant, M. Pierre-Louis Bras, Directeur de la Sécurité sociale, a fait état, lors de ce contrôle, des instructions qu'il avait reçues de votre part quant à la nature des documents de service qu'il était habilité à nous communiquer, limitant ainsi cette communication à six notes, s'échelonnant entre le 19 novembre 1999 et le 23 novembre 2000.

" Ces instructions comportaient trois restrictions qui sont, pour les deux premières, inacceptables et pour la troisième, inopérante.

" Vous avez, en effet, considéré qu'aucun document " préparatoire " à une décision du Gouvernement ne pouvait entrer dans le champ des investigations du Parlement.

" Cette restriction ne repose tout d'abord sur aucune disposition relative aux prérogatives des rapporteurs des lois de financement. De fait, les dispositions précitées ne réservent que le cas des informations couvertes par le secret médical et le secret de la défense nationale.

" Nous aurions été prêts à prendre en considération ce point de vue si le fonds de réserve des retraites avait relevé d'un projet envisagé confidentiellement par le Gouvernement. Or, comme il a été rappelé, ce fonds de réserve a été créé par la loi de financement pour 1999 et développé par les lois de financement pour 2000 et 2001.

" Faut-il rappeler en outre que le rapport annexé à l'article premier de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, tel qu'approuvé et amendé par le Parlement, dispose : " au total, le fonds de réserve devrait disposer d'environ 1.000 milliards de francs en 2020 (...). Cette somme correspond à la moitié des déficits prévisionnels des régimes de retraite entre 2020 et 2040. "

" Il ne s'agit donc pas de révéler les mesures que le Gouvernement compte prendre mais de savoir si les mesures qu'il a prises, s'agissant notamment des ponctions réalisées sur le FSV, dont les excédents alimentent le fonds de réserve, les difficultés rencontrées par exemple quant à la vente des licences UMTS ou encore les projections dont dispose l'administration sont en cohérence avec l'objectif proposé au Parlement.

" C'est à ce titre que le Parlement a approuvé le fonds de réserve et il est légitime qu'il puisse connaître les fondements de cet objectif et savoir si le plan de marche prévu est à même d'être respecté.

" En réalité, prétendre faire échapper au contrôle parlementaire, tout dossier ou organisme susceptible de faire l'objet d'une décision future du Gouvernement, reviendrait à cantonner cette procédure à des dossiers définitivement clos (les abattoirs de la Villette, par exemple), transformant ainsi en " archéologues " les rapporteurs de la commission des Affaires sociales qui sont pourtant chargés d'éclairer sur des choix l'assemblée qui les désigne.

" Cette première restriction est donc inacceptable.

" Vous avez considéré, en second lieu, que tout document de service comportant des " appréciations personnelles " échappait également aux investigations des rapporteurs. Cette restriction nous apparaît surprenante.

" S'il s'agit de l'appréciation que porte l'Administration sur tel problème, telle urgence, s'il s'agit pour elle d'inventorier les solutions possibles au vu des données objectives qu'elle est chargée de rassembler, ces notes entrent pleinement dans le périmètre visé par l'article 2 de la loi de financement pour 1997.

" S'il s'agit en revanche de considérations strictement politiques, ou d'appréciations " personnelles " propres au rédacteur, cela pose le problème d'une confusion entre le rôle du Cabinet et celui de l'Administration. Cette situation, fâcheuse d'un point de vue institutionnel, ne saurait être en tout état de cause, utilisée pour s'opposer à l'exercice par le Parlement de ses prérogatives.

" Enfin, vous avez considéré que le champ des investigations des rapporteurs se limitait à l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Nous partageons parfaitement ce point de vue : le fonds de réserve des retraites figurant dans les lois de financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001, notre mission se situe pleinement dans le cadre du " suivi et du contrôle sur pièces et sur place de l'application des lois de financement ".

" Toujours sur instructions, M. Pierre-Louis Bras, Directeur de la Sécurité sociale, a en outre refusé de nous communiquer la liste chronologique des documents émis par sa Direction. De sorte que, non seulement, le Gouvernement avance une interprétation inacceptable des prérogatives du Parlement mais entend également être le seul juge de l'application qu'il fait de ces restrictions.

" Nous observons en outre que les réponses écrites au questionnaire que nous vous avons adressé le 1er janvier 2001, établi sur la base des mêmes prérogatives, a reçu une réponse de votre part montrant que le Gouvernement accepte de communiquer au Parlement les informations auxquelles ce dernier a droit, à condition toutefois d'en sélectionner la teneur.

" Cette attitude tranche singulièrement avec le discours tenu par le Gouvernement à l'occasion de la réforme de la loi organique relative aux lois de finances, dans lequel tient une place de choix le souci d'une parfaite transparence et d'un renforcement des prérogatives de contrôle du Parlement.

" Aussi, nous vous demandons de reconsidérer les instructions que vous avez adressées à M. le Directeur de la Sécurité sociale qui ne sont pas fondées en droit et qui traduisent aujourd'hui un double langage de la part du Gouvernement ".


Cette lettre n'a pas reçu de réponse à ce jour.

En revanche, interrogée le 29 mars 2001, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la Famille, à l'Enfance et aux Handicapés, déclarait3(*) : " Vous prétendez que le ministère de l'Emploi et de la Solidarité n'a pas fait diligence pour vous ouvrir ses dossiers contrairement au ministère des Finances. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité ne dispose peut être pas de tous les moyens techniques dont bénéficie le ministère des Finances (...). Sachez toutefois que Mme Guigou avait donné des instructions très claires pour que tous les documents vous soient communiqués ".

Le premier argument, tenant à l'insuffisance des moyens techniques de la Direction de la Sécurité sociale, est peu contestable mais totalement inopérant dans le cas d'espèce sauf si cette référence à l'insuffisance des " moyens techniques " vise la photocopieuse du service : votre rapporteur ne demandait en effet que les copies de notes existantes.

L'affirmation de l'existence d'" instructions très claires " données par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité constitue en revanche une très grave accusation contre le directeur de la Sécurité Sociales, qui aurait trahi les instructions expresses de son ministre, et tenté de faire obstruction à l'exercice par le Parlement de ses prérogatives, accusations dont on comprend mal qu'elles soient restée sans sanction...

Votre rapporteur n'est en réalité pas dupe de ce double langage. Il déplore d'avoir dû se livrer à un travail fastidieux de reconstitution des notes manquantes du ministère de l'Emploi et de la Solidarité au travers des notes communiquées par le ministère de l'Economie et des Finances qui, pour sa part, a choisi la transparence.

2. Le choix de la transparence par le ministère de l'Economie et des Finances.

Le nombre et la qualité des documents remis par le ministère de l'Economie et des Finances ont permis à votre rapporteur de pallier les défaillances du ministère de l'Emploi et de la Solidarité.

Sollicités, les directeurs du Budget, du Trésor et de la Prévision ont chacun communiqués les notes rédigées par leurs services sur le fonds de réserve des retraites.

La Direction du Budget a remis plusieurs notes relatives à la création du fonds de réserve et aux enjeux budgétaires de celui-ci.

La Direction du Trésor, pour sa part, a concentré son attention sur les aspects relatifs à la gestion, aux placements et aux disponibilités du fonds de réserve.

La Direction de la Prévision a communiqué de nombreuses études sur les perspectives à long terme du fonds de réserve ainsi que des éléments de cadrage financier.

Eu égard à leur singularité, deux documents doivent être signalés :

·  une " maquette " de référence sur le fonds de réserve, cosignée par ces trois directions et qui, à ce titre, aborde l'ensemble des questions relatives au fonds de réserve ;

·  une note de synthèse relatant l'état des travaux d'un groupe interministériel présidé par M. Olivier Davanne et qui, outre les services du ministère de l'Economie et des finances, comprenait des représentants du Commissariat du Plan ainsi que ceux de la Direction de la Sécurité sociale.

Le compte rendu des travaux de ce groupe apporte un éclairage utile sur certaines positions du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, positions qui, jusque-là, n'avaient pas été dévoilées.

La qualité des entretiens qui ont accompagné, en tant que de besoin, la remise de ces documents a permis d'éclairer votre rapporteur sur des points complémentaires.

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