Fonds de réserve pour les retraites

II. LA CONSTRUCTION SUR DES HYPOTHÈSES AMBIGUËS

Avec la création d'un fonds de réserve par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Gouvernement affichait que l'avenir des régimes de retraite par répartition figurait au nombre de ses préoccupations et que, dans l'attente d'une réforme concertée, il ne demeurait pas inactif.

Devant l'Assemblée nationale le 27 octobre 1998, Mme Martine Aubry justifiait de son souci d'assurer " la pérennisation de nos régimes de retraite : en mettant en place un fonds de réserve qui complétera les ressources de notre système de retraite lorsque son besoin de financement augmentera brutalement à partir de 2005 (sic) . " 4( * ) .

Contrairement à cette annonce, le renvoi aux conclusions du rapport de Jean-Michel Charpin 5( * ) pour la définition d'un " passif " au fonds de réserve ne sera pas finalement retenu.

Dans sa déclaration du 21 mars 2000 6( * ) , le Premier ministre, tout en prenant ses distances avec le rapport du Commissaire général du Plan, annonçait les deux axes de sa politique en matière de retraite : la prolongation de la concertation par le biais d'un conseil d'orientation des retraites (COR) et le renforcement du fonds de réserve dont les tenants et les aboutissants semblaient enfin dévoilés.

Or, un an après, les ambiguïtés persistent : hypothèses économiques valant démonstration par l'absurde, absence de débat sur le niveau de vie des personnes âgées, impasse sur la question des régimes de retraite publics sont autant de points sur lesquels le débat n'a finalement pas eu lieu.

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* *

A. DES HYPOTHÈSES MACRO-ÉCONOMIQUES À VOCATION PÉDAGOGIQUE

1. Des hypothèses optimistes...

Dans son discours du 21 mars 2000, le Premier ministre insistait sur la nécessité de replacer la question des retraites dans " un contexte de croissance nouveau ".

Un an plus tard, cet optimisme ne se dément pas comme en témoigne la réponse de la ministre de l'Emploi et de la Solidarité au questionnaire de votre rapporteur 7( * ) .

" La perspective d'un retour au plein emploi dans la décennie est devenue crédible. C'est pourquoi le Gouvernement fonde ses prévisions sur l'hypothèse suivante : une baisse du chômage au cours de la décennie qui permettrait d'atteindre un taux de chômage de 7 % en 2005 et de 4,5 % à partir de 2010 ".

Le choix d'un tel optimisme surprend l'observateur car des mesures destinées à garantir les régimes de retraite devraient être fondées sur des hypothèses prudentes.

En effet, l'histoire économique de notre pays incite à cette prudence. A la fin des années 1980, un rythme de croissance élevé avait permis une décrue significative du chômage qui passait alors d'environ 11 % à moins de 9 %. En 1993, quatre ans plus tard, le taux de chômage était remonté à plus de 12 %.

Il ne s'agit pas de rentrer ici dans un débat de spécialistes qui concerne les relations entre cycles économiques, croissance et emploi. Et il serait vain de prétendre, aujourd'hui affirmer, quel sera le taux de chômage dans dix ans. Tout au plus peut-on noter que spontanément, le Commissariat du Plan avait retenu deux scénarii l'un à 9 %, l'autre à 6 %.

De même, une étude de M. Patrick Artus en date du 9 février 2001 8( * ) suggère qu'aujourd'hui " l'inadaptation des qualifications entre les chômeurs et les besoins d'emplois des entreprises est si grande que les flux du marché du travail ne réagissent plus aux tensions sur ce marché, (...) le chômage effectif est peut-être proche du chômage structurel ".

Si, en effet, le chômage a baissé récemment dans des proportions importantes, il semble probable que cette décrue ne puisse se poursuivre aussi rapidement.

Pourquoi, dès lors, le choix d'une telle hypothèse  ?

2. ... dont la finalité est de démontrer aux partenaires sociaux que le retour de la croissance ne résoudra pas seul la question des retraites

La raison du choix de telles hypothèses n'est simplement pas de nature économique.

Quiconque a pour objectif d'évaluer une recette ou une dépense future cherchera à fonder cette évaluation sur des hypothèses vraisemblables.

Or, le Gouvernement a choisi un autre objectif pour sa présentation du fonds de réserve.

En effet, dans la lettre de mission que lui adressait le Premier ministre le 29 mai 1998, M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, se voyait assigner l'objectif " d'élaborer un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes ". 9( * )

Or, très rapidement, les syndicats de salariés ont pris leurs distances avec les perpectives de chômage à long terme de 9 % et 6 %, élaborées par le Commissariat du Plan. Ainsi, la Confédération générale du travail (CGT) préconisait d'adosser les perspectives des retraites sur un taux de chômage de 3 %. Force ouvrière (FO), en guise de conclusion ou d'avertissement, déclarait " ce que nous avons combattu avec succès en novembre-décembre 1995, nous ne saurions l'accepter en 1999 ; c'est cela l'indépendance syndicale ".

Devant la position des partenaires sociaux, le Gouvernement fait le choix d'une démarche " pédagogique " qui lui permette de démontrer à ses interlocuteurs qu'un retour à ce qu'il considère comme le " plein emploi ", soit un taux de chômage de 4,5 % à l'horizon 2010, ne suffira pas à lui seul à résoudre les problèmes financiers des régimes par répartition.

En effet, un mois avant sa déclaration du 21 mars 2000, le Premier ministre demande au ministère de l'Economie et des Finances une étude sur les ressources mobilisables pour abonder le Fonds de réserve.

La note de la Direction de la Prévision en date du 17 février 2000 résume ainsi le contexte de la demande : " pour montrer aux partenaires sociaux que le retour de la croissance ne suffira pas à lui seul à dissiper les problèmes financiers futurs du système de retraite ( le Premier ministre ) juge opportun de privilégier des hypothèses macro-économiques optimistes ".

Ainsi, sont décidées les hypothèses sur lesquelles sera fondé le plan de financement du fonds de réserve.

Pourtant la ministre de l'Emploi et de la Solidarité déclare dans un communiqué de presse du 26 mars 2001 10( * ) : " ce scénario (du fonds de réserve) repose sur un taux de chômage ramené à 4,5 % en 2020 (sic) ; les résultats de la politique économique menée par le Gouvernement depuis 1997 en matière de lutte contre le chômage confirme la crédibilité de cette prévision " .

Ainsi est-on passé d'un scénario " par l'absurde ", qui avait une vocation pédagogique à l'endroit des partenaires sociaux, à " une prévision crédible ".

3. Une volonté de pédagogie qui se contredit et aboutit à afficher que le fonds de réserve résout à lui seul la moitié du problème des retraites

a) Des ressources exagérées, des dépenses minorées

Dans la note précitée du 17 février 2000, la Direction de la Prévision, sous la rubrique " les limites de ce schéma ", commente le choix de ces hypothèses " pédagogiques ".

" Un scénario macro-économique aussi favorable aboutit cependant à afficher un montant des excédents supérieur à ceux qui seraient effectivement disponibles pour le fonds de réserve ".

Et cette note ajoute que cette surévaluation touche " en particulier les comptes du fonds de solidarité vieillesse, qui représentent une part importante des abondements du fonds, et sont très sensibles à la situation sur le marché du travail ".

Si les hypothèses présentées par le Premier ministre tendaient à démontrer aux partenaires sociaux qu'un retour de la croissance n'éliminait pas la nécessité d'une réforme, elles aboutissent paradoxalement à gonfler les recettes disponibles et donc à minorer tant l'effort nécessaire pour constituer un fonds de réserve, que l'ampleur des déficits des régimes qu'il faudra couvrir.

Dans ces conditions, le Gouvernement se trouve devant un dilemme : minorer les recettes évaluées par un scénario artificiel afin de conserver quelque crédibilité à son objectif pédagogique, ou, à l'inverse, présenter en l'état les perspectives rassurantes d'un fonds de réserve constitué sans effort et couvrant " la moitié des déficits des régimes de retraite entre 2020 et 2040 ", avec pour conséquence de renforcer les partenaires sociaux dans leur conviction que l'urgence n'est pas de mise sur la question des retraites.

b) Le choix d'une philosophie optimiste

Le Gouvernement a choisi cette seconde possibilité : c'est ainsi que les ministres successifs de l'Emploi et de la Solidarité n'ont eu de cesse de répéter que le fonds de réserve disposera en 2020 de 1.000 milliards de francs et que " cette somme correspond à la moitié des déficits prévisionnels des régimes de retraite entre 2020 et 2040 ".

Il résulte de cette affirmation que les besoins financiers des régimes de retraite, entre 2020 et 2040, se chiffrent à 2.000 milliards de francs, puisqu'un fonds de réserve doté de 1.000 milliards couvrirait la moitié de ces déficits.

Cette déclaration est confirmée et précisée par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité 11( * ) qui ajoute même que " par prudence, les ministres ont évoqué la moitié alors que l'on pourrait avancer un taux de 60 % ".

En réalité, cette déclaration repose sur une habile ambiguïté : le fonds de réserve dont les ressources sont surévaluées par le " scénario pédagogique " ne traite pas la question des déficits des régimes publics.

B. DES HYPOTHÈSES QUI LAISSENT DE CÔTÉ LA MOITIÉ DE LA QUESTION DES RETRAITES

1. Une ambiguïté sédative qui ignore les régimes publics

La ministre de l'Emploi et de la Solidarité précise ainsi la signification des hypothèses du fonds de réserve 12( * ) :

" Le déficit des régimes éligibles selon la loi au fonds de réserve des retraites entre 2020 et 2040 peut être estimé, en valeur actualisée 2020, à environ 1.700 milliards de francs. C'est en cela qu'un fonds de réserve de 1.000 milliards de francs correspond à la moitié du déficit prévisionnel des régimes de retraite entre 2020 et 2040. "

La ministre précise " l'actuel fonds de réserve est dédié au régime général des salariés et aux régimes de non-salariés dits " alignés " ORGANIC et CANCAVA ".

Les sommes accumulées au sein du fonds de réserve ne concernent donc que trois régimes et excluent ainsi tout un pan de la gestion des retraites (constitué par les régimes publics), sans doute le plus problématique puisqu'aucune réforme n'y a encore eu lieu.

Pour les seuls régimes de fonctionnaires, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité annonce, toujours dans l'hypothèse " pédagogique " d'un taux de chômage de 4,5 %, des déficits de l'ordre de 5.000 milliards de francs entre 2020 et 2040.

Déficits cumulés des régimes de fonctionnaires

(2020/2040) en milliards de francs

2020

2025

2030

2035

2040

Fonction publique Etat

- 120

- 740

- 1.470

- 2.350

- 3.380

Fonction publique Etat, collectivités locales et hôpitaux

- 170

- 1.050

- 2.090

- 3.330

- 4.780

Source : d'après le ministère de l'Emploi et de la Solidarité

En outre, ces calculs n'incluent pas les régimes " dits spéciaux " d'un certain nombre d'entreprises publiques (SNCF, RATP, Charbonnages de France, etc.) qui, à l'instar des régimes de la fonction publique, ne se sont pas réformés et sont, de ce fait, destinés à connaître des déficits importants dans les prochaines années.

A la lumière de ces masses financières, la somme de 1.000 milliards annoncée au fonds de réserve apparaît peu conséquente.

La ministre de l'Emploi et de la Solidarité ajoute néanmoins " comme l'a annoncé le Premier ministre, les autres régimes de base de l'assurance vieillesse pourront le devenir (éligibles au fonds) après intervention de leur réforme " 13( * ) .

2. Sans valeur juridique réelle, l'exclusion du fonds des régimes publics a pour objet de les inciter à se réformer

a) Le débat entre ministères

L'ouverture du fonds aux régimes publics est l'un des sujets les plus âpres du dialogue entre le ministère de l'Economie, des Finances et le ministère de l'Emploi et de la Solidarité.

Une note de la Direction de la Prévision en date du 21 janvier 2000 résume l'état de ce débat :

" Le champ du fonds peut rester circonscrit au périmètre législatif actuel (régime général et alignés) ou s'étendre à tous les régimes de base. Le cabinet du ministre de l'Emploi et de la Solidarité sera sans doute favorable à la première option, en arguant du fait qu'il est prévu de verser l'excédent de la CNAV au fonds et que les partenaires sociaux s'inquiéteraient que cette ressource puisse profiter à tous les régimes. "

Et la note de poursuivre : " Mais le fait qu'on alimente le fonds par des ressources " universelles " (prélèvement sur les revenus du capital, ressources du FSV, caisses d'épargne, voire excédents potentiels des branches maladie ou famille) plaide plutôt pour la seconde solution ".

Pour le ministère de l'Economie et des Finances, la nature des ressources du fonds de réserve, étant universelle, entraîne l'ouverture du bénéfice de ce fonds à tous les régimes de base : l'équité et la constitutionnalité juridique du fonds sont à ce prix.

La question soulevée est sérieuse : est-il juridiquement possible et même simplement logique d'exclure d'un fonds financé largement par l'impôt une part importante des Français ? La réponse est négative.

b) Un principe consensuel mais dénué de véritable portée juridique : le fonds doit être réservé aux régimes s'étant réformés

Selon le groupe de travail interministériel présidé par M. Olivier Davanne, le 2 février 2000 " un principe général est que le bénéfice du fonds semble devoir être réservé aux régimes s'étant réformés ".

En outre, selon le compte rendu des débats de ce même groupe 14( * ) , " la Direction de la Sécurité sociale indique que si les régimes publics devaient devenir bénéficiaires du fonds avec un certain décalage temporel, il serait nécessaire que les sommes précédemment encaissées par le fonds restent cantonnées au bénéfice du régime général et des régimes alignés ".

Une telle proposition aboutit à introduire un " coût " au temps passé. En effet, plus ces régimes tardent à se réformer, moins la partie du fonds de réserve dont ils pourront être bénéficiaires sera importante.

Il ne semble pas que cette condition n'ait jamais fait l'objet d'un débat avec les partenaires sociaux représentant ces régimes.

Toutefois, au regard des arguments avancés par le ministère de l'Economie et des Finances, à savoir l'inéquité et surtout l'inconstitutionnalité à réserver un fonds abondé par des ressources universelles à quelques régimes, ces restrictions " pédagogiques " ou " incitatives " à la réforme des régimes publics ne sauraient présenter de portée crédible.

En revanche, une question essentielle est laissée de côté par le Premier ministre : si les régimes publics ne peuvent être écartés du fonds, quelles ressources viendront compléter celui-ci afin qu'il demeure en mesure de jouer le rôle de "lissage " que le Gouvernement prétend lui assigner ?

C. DES HYPOTHÈSES QUI SUPPOSENT UNE DÉGRADATION DU NIVEAU DE VIE DES PERSONNES ÂGÉES

1. Des indexations qui ne sont pas favorables au niveau de vie des retraités et des titulaires du minimum vieillesse

a) Les pensions de retraite

L'équilibre des projections sur lesquelles s'appuie le Premier ministre repose sur une évolution des pensions de retraite sur les prix.

Cette mesure que le candidat Lionel Jospin dénonçait auprès du Président de l'Union française des retraités par une lettre en date du 27 mai 1997, promettant alors " l'alignement de l'évolution des pensions de retraites sur celle des salaires " permet d'afficher des excédents plus élevés de la CNAVTS sur la période 2000-2007, dont le Gouvernement attend 100 milliards de francs pour le fonds de réserve, puis de réduire ensuite le montant des déficits à couvrir.

Cette projection n'est pas neutre pour les retraités. Comme le constate M. Patrick Artus 15( * ) , directeur des Etudes de la Caisse des dépôts et consignations, " la non-indexation des retraites sur l'évolution des salaires réels des actifs, qui prive les retraites de l'accroissement tendanciel de la productivité du travail, n'est pas tenable ".

Ainsi, les retraités dont les pensions sont indexées sur ces seuls prix voient leur pouvoir d'achat stagner alors que le pouvoir d'achat des actifs augmente de cet accroissement tendanciel de la productivité du travail.

Sur le temps d'une retraite, qui dépasse à présent en moyenne une dizaine d'années, le pouvoir d'achat de la pension se dégrade par rapport au pouvoir d'achat des actifs.

b) Le minimum vieillesse

Ce minimum social est destiné aux personnes âgées dont les revenus sont faibles ou inexistants 16( * ) .

Le minimum vieillesse constitue environ la moitié des dépenses " Allocations et majorations " des comptes du Fonds de solidarité vieillesse (18,7 milliards en 1999).

A terme, le minimum vieillesse sera la dépense essentielle de cette partie du fonds de solidarité vieillesse 17( * ) .

Le Gouvernement fonde ses espoirs d'excédents des comptes du FSV sur la baisse du nombre de titulaires du minimum vieillesse.

Comme le rappelle le communiqué de presse du ministère de l'Emploi et de la Solidarité 18( * ) , " les excédents du FSV, qui constituent la première source de financement du fonds de réserve des retraites, résultent des dynamiques structurelles des recettes (CSG pour l'essentiel, qui bénéficie de la croissance économique) et des dépenses notamment minimum vieillesse ".

Cette réponse, qui omet habilement le changement de périmètre des missions du FSV, met le doigt sur un point important. Comme le confirme le FSV 19( * ) lui-même " les dépenses du minimum vieillesse (...) baissent de 5,5 % l'an entre 2001 et 2005, puis de 5 % l'an entre 2006 et 2010 et remontent d'un demi-point à chaque période de cinq ans (après 2010) ".

Si le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse diminue, les économies qui peuvent être réalisées gonflent les excédents mobilisables. Toutefois ceux-ci dépendent encore d'un autre facteur : quelle sera la revalorisation annuelle de ce minimum social ?

Une simple indexation sur les prix pose la question du pouvoir d'achat du minimum vieillesse : cette indexation exclut les bénéficiaires de ce minimum de l'accroissement tendanciel de la productivité. Et une telle conséquence se pose avec une acuité accrue pour les titulaires de revenus déjà très modestes...

Les administrations ont entretenu un débat fluctuant entre indexation sur l'indice des prix (ministère de l'Economie et des Finances) et revalorisation sur les prix majorés de 1 % (groupe de travail interministériel précité).

Les conséquences de chacune de ces indexations sont décrites par la Direction de la Prévision dans une note du 21 janvier 2000 " Le scénario utilisé par le groupe de travail interministériel et présenté ici retient une évolution plus dynamique du minimum vieillesse, en revalorisant la prestation au-delà de l'inflation ; le cumul des excédents du FSV en 2020 est ainsi de 284 milliards de francs (hors intérêts) contre 375 milliards de francs ".

Force est de constater qu'une évolution " plus dynamique " du minimum vieillesse n'est pas cohérente avec le plan de financement établi en mars 2000 qui fait apparaître un cumul des excédents du FSV versés au fonds de réserve de 310 milliards de francs (hors intérêts) ( voir ci-après ).

2. La gestion par " coup de pouce " dégrade fortement les projections et rend impossible la lisibilité nécessaire à la gestion du fonds

La loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraites et à la sauvegarde de la protection sociale a modifié les modalités de revalorisation des pensions. Ce mécanisme mis en place en 1993 était provisoire et ne prenait effet en 1994 que pour une durée de cinq ans. Un nouveau régime d'indexation des pensions devait donc être décidé en 1999.

L'hypothèse sur laquelle se fonde le Premier ministre le 21 mars 2000 pour tracer les perspectives d'un fonds de réserve destiné à garantir la pérennité des régimes de retraite est celle d'une indexation des pensions sur les prix.

Le Gouvernement n'inscrit pas pour autant ce principe dans la loi 20( * ) .

Bien au contraire, dès septembre 2000, il annonce une revalorisation des pensions supérieure aux prix. Cette revalorisation s'est également appliquée au minimum vieillesse.

Dès lors, le plan de financement du fonds de réserve n'est plus tenu. Dans une note en date du 2 février 2001, la Direction de la Prévision rappelle que " la revalorisation des pensions " figure parmi les " incertitudes importantes " pesant " sur les sommes qui pourront être in fine accumulées au sein du fonds de réserve ".

La note poursuit en indiquant que " par rapport aux montants prévus dans les annonces du Premier ministre du 21 mars 2000 (...) les montants des excédents de la CNAV versés au fonds de réserve seraient moindres sur toute la période 2001-2004, d'environ 20 milliards de francs en cumulé. Cela est dû en partie à des revalorisations récentes des pensions supérieures à celles qui avaient été retenues dans les projections sous-jacentes aux annonces du Premier ministre ".

Et la note d'insister : " le facteur essentiel est en fait le rythme de revalorisation des pensions : si les pensions évoluent plus vite que les prix, le montant des " excédents " attribuable au fonds de réserve diminuera de manière conséquente ".

Le Gouvernement pratique ainsi un double langage qui consiste à rassurer, sans prendre à bras le corps la question de la réforme des régimes, en minorant les déficits sur le long terme par des indexations sévères, qui sont immédiatement contredites par des revalorisations destinées à faire " participer les retraités aux fruits de la croissance " .