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Les inondations de la Somme, établir les causes et les responsabilités de ces crues, évaluer les coûts et prévenir les risques d'inondations (auditions)

 

Rapport de commission d'enquête n° 34 (2001-2002) de MM. Marcel DENEUX et Pierre MARTIN, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 23 octobre 2001

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N° 34

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 18 octobre 2001

Dépôt publié au Journal officiel du 19 octobre 2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 octobre 2001

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) sur les inondations de la Somme chargée d'établir les causes et les responsabilités de ces crues, d'évaluer les coûts et de prévenir les risques d'inondations, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 9 mai 2001,

TOME II : AUDITIONS

Président

M. Marcel DENEUX

Rapporteur

M. Pierre MARTIN

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de :M. Claude Biwer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Guy Branger, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courteau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Ambroise Dupont, Hilaire Flandre, Philippe François, François Gerbaud, Paul Girod, Georges Gruillot, Claude Haut, Pierre Martin, Jacques Oudin, Jean-François Picheral, Paul Raoult, Charles Revet, Henri Torre.

Voir les numéros :

Sénat : 278, 305, 306 et T.A 85 (2000-2001)

Risques naturels.

1. Audition de M. François Bordry, président de Voies navigables de France et de M. Gilles Leblanc, directeur régional pour l'Ile-de-France (29 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. François Bordry, président de Voies navigables de France (VNF) et M. Gilles Leblanc, directeur régional pour l'Ile-de-France.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. François Bordry et Gilles Leblanc.

M. François Bordry - Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je suis très impressionné d'être la première personne auditionnée par votre commission d'enquête sur les inondations dans la Somme.

Je dois dire que nous avons attaché beaucoup d'attention aux malheurs des populations locales et que nous suivons la situation de très près depuis le début.

Je voudrais commencer par vous expliquer l'organisation, qui est extrêmement compliquée, de la gestion des cours d'eau en France et de la gestion des différents problèmes de l'eau, pour que vous compreniez que les services de l'Etat, qui sont à la disposition de VNF mais qui, en même temps, gèrent un certain nombre de fonctions régaliennes au titre de l'Etat, sont souvent les mêmes personnes qui agissent à des titres différents.

VNF est un établissement public relativement nouveau. Il a été créé en 1991 pour remplacer l'Office national de la navigation, qui ne gérait pas le réseau, mais le transport réglementé, avec les bourses d'affrètement et le tour de rôle des mariniers. C'est à cet établissement public, hérité de l'ancien, que l'Etat a confié son réseau, qu'il gérait auparavant lui-même avec les services de l'équipement, qu'il s'agisse de services de navigation autonomes sur les grands bassins ou d'éléments de navigation au sein même des directions départementales de l'équipement.

VNF gère 6.700 km du réseau navigable appartenant à l'Etat et n'intervient donc pas sur les voies d'eau non-navigables, qui sont de la compétence du ministère de l'environnement.

VNF est un établissement public sous tutelle du ministère des transports, puisque c'est essentiellement au titre des transports que les voies d'eau ont été aménagées pour la navigation.

Les lois de décentralisation de 1982 autorisent les régions, de plein droit, à prendre la gestion des voies d'eau de leur territoire, ce qui a été fait dans un certain nombre d'endroits. Cela concerne au total 1.100 km, dont la Somme, puisque la région a revendiqué la gestion de la Somme pour la confier ensuite au département de la Somme.

De la même manière, la Charente, sur une grande partie, a aussi été confiée au département. L'ensemble du réseau breton -le canal de Nantes à Brest, la Mayenne, la Vilaine, le Blavet et toute une série de voies d'eau, ainsi que la Sèvre niortaise- a été pris en charge par la région Bretagne et par la région Pays de Loire, qui les ont souvent confiés aux DDE des départements dans ces régions.

Enfin, pour l'anecdote, l'Etat a conservé la gestion directe d'un certain nombre de voies d'eau, soit 700 km environ, qui sont de petits morceaux sur lesquels VNF n'est pas compétent.

Grosso modo, VNF est quand même compétent pour l'essentiel du réseau navigable appartenant à l'Etat, dans la mesure où les collectivités locales n'en ont pas pris la gestion. Il existe encore une autre voie d'eau qui a été prise en gestion par les collectivités locales, mais cela remonte à une période plus ancienne : il s'agit du canal du Nivernais qui, en 1970-1971, a été pris en charge par le département de la Nièvre.

Ce qui complique les choses, c'est que l'établissement public a été créé pour l'essentiel à partir du personnel de l'ancien Office de la navigation, mais c'est un personnel réduit. Nous sommes au total 300 à 350 sous statut de VNF.

En revanche, l'Etat a mis au point un système qui a fait les preuves de son fonctionnement en mettant à disposition de l'établissement public des services qui gèrent et entretiennent et exploitent les voies d'eau pour le compte de l'établissement public.

Toutefois, VNF a pour mission de gérer et d'exploiter le réseau de navigation et les ports ou de confier ceux-ci en concessions, de réaliser éventuellement des infrastructures nouvelles, de s'occuper du domaine public qui va avec -cela représente à peu près 80.000 hectares- d'élaborer les statistiques et de favoriser l'animation sur les voies d'eau, ce qui a également permis de développer le tourisme fluvial, avec l'appui de l'établissement public.

L'établissement public, dont les fonctionnaires sont payés par l'Etat, n'a pas reçu mission de s'occuper des inondations. Les services de l'Etat, qui sont en même temps des directions régionales de VNF, exercent, par contre, des missions régaliennes sous l'autorité du préfet, en particulier la mission de police de l'eau et de la navigation, et participent à l'annonce des crues.

Tout ceci est fait par les mêmes services et les mêmes fonctionnaires, sous l'autorité du même directeur régional, mais pour le compte des ministères concernés et des préfets, ce qui explique la complexité du sujet.

Cinq mille cinq cents agents de l'Etat sont mis à disposition de VNF dans 17 représentations locales et 9 grandes directions régionales ou inter régionales.

L'établissement public a reçu mission d'entretenir et de développer le réseau et le transport de marchandises, mais non d'intervenir sur la gestion ou sur la prévention des crues. D'ailleurs, l'établissement n'en a pas les moyens financiers.

Ce n'est pas pour cela que l'on n'est pas insensible aux inondations, notamment dans la Somme. La Somme est canalisée sur une bonne partie de sa distance mais, en amont, forme le canal du Nord sur une partie de sa longueur.

Le canal du Nord, qui est géré par VNF, canalise la Somme sur une vingtaine ou une trentaine de km, puis retourne vers son débouché naturel et, quand la Somme s'infléchit vers l'Ouest, elle est abandonnée par le canal, qui continue à remonter vers le Nord pour rejoindre le canal de Dunkerque à Valenciennes, les grands canaux du Nord et le réseau rhénan.

Le canal est alimenté par la Somme et par des affluents ou d'anciens affluents de la Somme court-circuités par le canal, qui sont venus alimenter le canal lui-même, et restituent à la Somme ce qui vient de l'amont.

Le canal du Nord a son propre système d'alimentation ; c'est un canal à double bief de partage, dont un point haut se situe au Sud de la Somme et l'autre au Nord, la partie entre les deux constituant la Somme canalisée.

Ce canal n'a pas été conçu pour effectuer des transferts d'eau, que ce soit des autres bassins vers la Somme ou de la Somme vers d'autres bassins.

Très peu de voies d'eau ont été conçues pour ce type d'opérations. Il existe l'Ourcq, qui appartient à la ville de Paris, qui est à la fois un vecteur de navigation et un vecteur de transport d'eau, puisque la raison pour laquelle elle a été aménagée au départ a été l'approvisionnement en eau potable de la ville de Paris. C'est une rivière complètement aménagée et détournée de son cours naturel : au lieu de se jeter dans la Marne, elle se jette dans le bassin de l'arsenal et dans le canal de Saint-Denis.

Autre canal qui n'a pas été conçu pour cela, mais qui sert souvent à aider les transferts d'eau et à soulager les crues à certains endroits : le canal de Dunkerque à Valenciennes.

Dans ce territoire complètement plat du Nord-Pas-de-Calais, quand les crues du côté de l'Escaut, au Sud du département du Nord, sont trop fortes, le canal à grand gabarit, qui arrive à supporter la charge d'eau supplémentaire, est sollicité pour transférer de l'eau sur le bassin de la Deule et de la Lys et du bassin de la Deule et de la Lys jusqu'au wateringue de Dunkerque, avec un rejet en mer par pompage, puisque l'arrivée du canal est plus basse que les marées hautes.

Ce système de transfert d'eau a été réalisé en novembre et décembre dernier. Le canal est utilisé avec une procédure qui implique le préfet quand on décide de transférer de l'eau d'un bassin sur l'autre pour soulager les crues et les transférer vers un autre bassin.

En revanche, le canal du Nord lui-même n'a jamais été conçu pour cela. Si on a réussi, à partir du 26 avril, à prendre un peu de l'eau de la Somme et à la renvoyer vers les bassins de l'Oise et vers le Nord, jusqu'à l'Escaut, c'est par pompage. Il a fallu installer des systèmes qui ont permis, je crois, de transférer 80 m3 par seconde pour un coût de 5 millions de francs dont, probablement, VNF aura la charge.

La décision a été prise par l'Etat et mise en place par nos services, que ce soit au titre de l'Etat ou de VNF. Je crains que la facture ne nous incombe ensuite, mais il faut bien que quelqu'un la prenne en charge.

Ceci a d'ailleurs posé des problèmes de navigation, puisque les pompages qui ne pouvaient passer par les écluses ont entraîné des courants qui ont réduit le nombre d'heures de navigation et pénalisé beaucoup de transporteurs. Certains ont dû passer par le canal de Saint-Quentin, quand le gabarit le permettait, et ont ainsi perdu une journée de navigation ; d'autres ont dû perdre une journée ou sont restés bloqués à certaines écluses, au point que le prochain conseil de VNF, fin juin, prévoira d'indemniser les bateliers coincés par ce canal.

En termes de gestion de la crue, c'est marginalement que des installations non prévues pour cela ont pu servir à soulager modestement la Somme et à pomper vers d'autres bassins un peu d'eau de la Somme et de ses affluents. C'est un sujet dont on pourra reparler pour l'avenir, à propos de l'organisation des crues en France et du rôle que VNF pourrait éventuellement jouer à ce sujet.

Il est clair que, pour le moment, VNF n'a pas reçu de missions à ce sujet ; en outre, il n'en a pas la capacité financière, puisqu'il a à peine celle de restaurer le réseau à des fins de navigation.

Cependant, les services de l'Etat mis à disposition de VNF sur certains bassins ont des compétences évidentes en termes de gestion hydraulique.

Il est donc possible qu'à l'avenir, si l'Etat le souhaite, ces services, pour le compte de VNF ou directement, puissent agir comme maître d'ouvrage délégué ou comme maître d'oeuvre, à condition que les mécanismes financiers et le cadre juridique le prévoient, notamment sur le bassin de la Seine, ou encore dans le Nord-Pas-de-Calais, le Rhône, le bassin de la Saône, la Moselle, le Rhin, la Meuse.

Je voudrais attirer votre attention sur le risque d'inondations sur les bassins versants de Seine ou de l'Oise où, précisément, VNF a tenu à être partenaire de la charte signée le 8 janvier dernier par l'entente Aisne-Oise avec l'Etat, concernant l'annonce des crues et l'élaboration de plans de prévention des risques, qui sont des missions de l'Etat, la restauration de champ d'expansion des crues et la construction de digues de protection.

Cette charte comporte également un chapitre important relatif à l'aménagement de l'Oise, proposé par VNF et par l'Etat aux collectivités locales, qui prévoit la modernisation de l'ensemble des 7 barrages à l'aval de Compiègne, la fiabilisation du barrage d'Andrésy, qui tient le premier bief du confluent de l'Oise, et le dragage de l'Oise à l'aval de Creil.

Le plan de financement entre l'Etat, les régions Ile-de-France et Picardie, VNF, l'Agence de l'eau Seine-Normandie et la Communauté européenne est en train d'être finalisé. Nous sommes très intéressés, notamment par la reconstruction des barrages, qui sont de vieux barrages à aiguille extrêmement dangereux. Il faut, je crois, 40 personnes, pour une semaine, si l'on veut abaisser les barrages.

Vous savez que les barrages de navigation ne sont pas des barrages de retenue d'eau écrêteurs de crues. Cela n'a rien à voir avec les grands barrages sur la Loire ou les barrages en amont de la Seine, qui sont faits pour écrêter et retenir les eaux.

Les barrages de navigation sont faits pour maintenir un plan d'eau, permettent de passer les bateaux et aussi de prélever de l'eau potable. A Paris, plus de 40 % de l'eau potable provient de la Seine, de la Marne et de leurs affluents. Sans le barrage de Suresnes, on ne pourrait, 6 ou 8 mois par an, pomper d'eau potable pour Paris.

En cas de crues, les barrages sont faits pour être abaissés afin que la rivière retrouve son écoulement naturel. Quand la crue n'est pas trop importante, ou en fonction du niveau d'eau, c'est par la gestion du barrage que l'on maintient le plan d'eau au niveau souhaité.

Il est évident que l'amélioration et la reconstruction des barrages de l'Oise permettront une meilleure gestion et une optimisation de la ligne d'eau sur la rivière, ainsi qu'une amélioration du traitement des crues moyennes. On pourra agir plus vite sur l'ensemble des barrages et gérer plus finement la rivière ; en revanche, en cas de grande crue, les barrages sont abaissés. L'eau doit passer et ces barrages n'apportent alors aucune protection.

En tout cas, VNF participe pleinement et participera à son comité de pilotage. Il est naturel pour VNF d'y participer. C'est un enjeu très important pour les collectivités locales.

Un des problèmes tient à la structuration des efforts des collectivités locales pour des investissements qui sont très lourds. Le « Moniteur des Travaux Publics » vient de publier une étude faite par un bureau d'études, le BCOM, qui évoque 520 millions de francs de travaux pour l'aménagement de la Meuse, alors que l'établissement public d'aménagement de la Meuse vit avec un budget de fonctionnement extrêmement faible.

La capacité de maîtrise d'ouvrage est évidemment un peu faible et laisse entier le problème du financement, étant entendu -mais c'est une approche assez nouvelle- qu'il faudra, pour réussir à aménager et à régler les problèmes de la Meuse, qui a eu des crues considérables en 1993 et 1995, tenir compte à la fois de l'intérêt économique pour la navigation, de l'amélioration des barrages et de la modernisation de la rivière. Si l'on ne compte que sur le transport de fret ou sur le développement de la plaisance sur la Meuse, il est évident qu'on n'arrive même pas à financer 10 % du programme d'aménagement.

Il faut donc trouver des financements pour améliorer la gestion des crues et de l'eau, et il faudra solliciter tous les gens concernés. La voie d'eau est polyvalente, et la polyvalence de l'eau fait que l'on ne peut charger un seul responsable ou un seul gestionnaire de l'ensemble des frais.

Nous pouvons bien entendu, avec Gilles Leblanc, expliquer les problèmes du canal de la Somme et l'interaction entre le canal du Nord et celui de la Somme de façon plus précise, et répondre à vos questions.

M. le Président - Merci.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Il faudrait que nous rentrions dans les problèmes de la Somme.

Personne n'était préparé à ces inondations, d'où l'effet de surprise. Pourriez-vous nous donner quelques explications sur la « rumeur d'Abbeville » ? Quels sont les liens entre le bassin de la Somme et celui de la Seine ? Y a-t-il une concertation au niveau de la gestion de ces flux ?

Ce sont les interrogations auxquelles il faut commencer à répondre...

M. Gilles Leblanc - S'agissant de la surprise, je crois que l'on est forcé de prendre en considération le fait que, depuis le 15 septembre, à l'échelle de l'ensemble du secteur placé sous ma responsabilité, la situation de pluviosité était exceptionnelle. Depuis début mars, le nombre de crues et la saturation des sols était excessivement délicate et la tension extrême en termes de gestion hydraulique.

Il n'est pas possible de dire que l'on a été surpris par une situation dont on connaissait la gravité, que ce soit en aval ou en amont des bassins. Sur l'Yonne, on a connu une crue centennale et quatre crues décennales en l'espace de 3 mois !

Il s'est agit d'une situation exceptionnelle après plusieurs mois de saturation des sols très importante, et beaucoup plus sur cette partie du territoire national que sur l'autre partie. Vous avez demandé à avoir toutes les données météorologiques : la situation est claire.

On ne peut qualifier la situation de totalement surprenante. Elle n'a pas eu de caractère de brutalité. Il ne s'est pas agit, tout d'un coup, d'un déversement majeur, mais bien d'un phénomène lent et continu, qui a saturé les sols.

Sur la question des communications, il est clair que les canaux réalisés aux XIXème et XXème siècle ont quelques liaisons hydrauliques. Il faut les prendre en considération. Je vous laisserai les trois schémas de fonctionnement hydrologique en situation de sécheresse, en situation normale, en situation de forte pluviosité et en situation de crise.

Il y a trois liens physiques entre le bassin de la Seine et celui de la Somme : une rigole de l'Oise et du Noirieux, qui permet d'alimenter, en période de sécheresse et en période normale, le bief de partage du canal de Saint-Quentin, entre le canal de la Somme et le bassin de l'Escaut.

Cette rigole permet, par construction, de prendre l'eau très en amont de l'Oise, sur le territoire communal de Valencours, dans l'Aisne. Cette rigole est une rigole d'approvisionnement en période de sécheresse, très peu utilisée en période normale, et qui a été -je suis formel- fermée le 15 novembre 2000.

C'est le premier point de liaison, très en amont du bassin.

Le deuxième est conçu pour les périodes de sécheresse et fait que l'eau peut être pompée dans l'Oise pour alimenter, entre Chauny et Noyon, le canal latéral à l'Oise.

L'eau peut être relevée par des pompes installées sur le canal du Nord pour approvisionner le bief de partage entre le bassin de l'Oise et le bassin de la Somme.

Un troisième lien est possible et a été utilisé en période de fortes pluviosités et de situation catastrophique. Ce lien permet de renvoyer de l'eau du canal du Nord vers le bassin de l'Oise. C'est le scénario qui permet d'utiliser à l'envers l'escalier que constituent les écluses du canal du Nord et alléger ainsi la pression.

C'est, en termes de liens, les seuls qui existent, qui sont conçus et suivis de manière réglementée et contrôlée.

Durant la période critique, la rigole de l'Oise et du Noirieux ne versait évidemment pas de l'eau de l'Oise, ce qui ne veut pas dire qu'elle ne versait rien, puisqu'elle récupérait les eaux de ruissellement du bassin de la Somme au moment d'arriver sur ce secteur, l'Escaut débordant et arrivant dans ce bief de partage durant cette période.

Il est clair qu'il n'y avait aucun pompage de remontée d'eau du bassin de l'Oise -on n'était pas en période de sécheresse- vers le bassin de la Somme.

Il est clair aussi qu'on a fait fonctionner très tôt, durant la période de crise, le dispositif permettant de renvoyer un peu d'eau du bassin de la Somme vers le bassin de l'Oise et, alors qu'on était en sortie de la grande crise constatée parallèlement sur l'Aisne, puisqu'on était en grande alerte jusqu'au 25 avril, on a pris les dispositions opérationnelles à partir du 24, mises en oeuvre le 26 après-midi, pour augmenter les pompages en vallée de l'Oise.

Ceci n'a pas aggravé la situation sur l'Aisne, ni sur l'Oise. Il est donc clair, pour répondre à la dernière partie de la question, que les autorités responsables se concertent sur les flux, puisqu'on doit à la fois respecter la loi pêche et la loi sur l'eau, sous l'autorité du préfet de région.

Sur la gestion quantitative et qualitative de l'eau, la préoccupation a été double, d'une part en termes de gestion de la pénurie et de la sécheresse sur la Somme et, d'autre part, en termes de maintien des débits d'étiage, malgré la nécessité d'approvisionnement des canaux, qui est toujours pour mon service un sujet de forte préoccupation.

Si l'on regarde sur les 15 dernières années, on s'aperçoit qu'il est difficile de gérer le système hydraulique du bassin de la Somme et de préserver, avec la quantité de pompages industriels et agricoles qui existent, les débits de réserve de la loi pêche et ceux que l'on utilise depuis 1992, qui sont la valeur du débit moyen journalier. Depuis vingt ans, on a des difficultés à tenir les débits d'étiage sur ce secteur.

S'agissant de la gestion de la crue, il existe une relativement bonne connaissance de la nature des formations souterraines et de la façon dont les cours d'eau ont été aménagés en fond de vallée au cours des deux derniers siècles.

Il existe de même une relative bonne connaissance de la perméabilité du sous-sol crayeux où se trouve installée la majeure partie du bassin, et un assez bon suivi des quantités d'eau infiltrée année par année dans cette masse crayeuse.

Je voudrais relire devant vous la phrase du SAGE (schéma d'aménagement et de gestion des eaux) : « La forte artificialisation du réseau hydrographique, dont la plupart des éléments s'avèrent canalisés, et la présence de nombreux ouvrages -vannes, écluses, etc- facilitent la gestion des écoulements et le contrôle des débits superficiels ».

Cette phrase est juste sur le fond, mais le SAGE, dans la phrase suivante, dit aussi que « les crues que l'on peut connaître sur ce secteur ne peuvent survenir que dans deux cas de figure : sur les cours d'eau non-canalisés dont le sous-sol présente une perméabilité » -c'est le cas du bassin de la Sambre et de la Lys moyenne- « mais aussi à l'occasion des remontées de nappes en période de forte pluviosité, à la suite de plusieurs années humides ». On se trouve donc bien dans le phénomène caractérisé dans le SAGE de ce secteur.

M. le Président - Un rapport public de la Cour des Comptes de 1999 émet quelques critiques sur la manière dont tout cela est géré. Avez-vous un point de vue là-dessus ? Qu'a-t-on fait à la suite de ce rapport ? Ces critiques sont-elles fondées ?

M. Gilles Leblanc - Dans les critiques, il y a quatre éléments différents qui ont été notés. Le premier est un élément sur la méconnaissance du risque d'inondation. Je pense qu'il n'est pas totalement avéré que les risques d'inondations soient méconnus.

Je le dis avec une certaine gravité, car il se trouve que, dans ma carrière administrative, j'ai été en poste dans différents départements dans lesquels les questions hydrauliques étaient importantes, dont Nîmes, où j'ai eu à connaître un certain nombre de phénomènes.

Le constat est toujours à peu près le même. On s'aperçoit, dans les travaux des missions d'évaluation, que la connaissance scientifique et la mémoire existent dans un milieu qui n'est pas qu'un milieu de spécialistes, mais que cette connaissance n'est pas forcément partagée par les habitants et, singulièrement, pas par les habitants qui se sont implantés récemment.

C'est pourquoi la recommandation de la Cour des Comptes est correctement formulée : il importe que les études de risques soient formellement portées à la connaissance des pouvoirs publics lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Il importe aussi d'accélérer -mais c'est toujours trop long- les plans de prévention des risques d'inondations pour qu'ils soient prescrits, élaborés, soumis à enquête publique et rendus opposables.

L'idée que la connaissance du risque serait faible est une idée qui, localement, à chaque fois, s'avère fausse, parce on retrouve toujours une connaissance et une mémoire du risque plus fortes que ce que l'on pouvait croire en première analyse.

La Cour aborde aussi la question de la vulnérabilité des populations. Il me semble -et je parle avec mon expérience professionnelle- que les populations implantées récemment sont plus vulnérables parce qu'elles ne connaissent pas le risque ou qu'elles n'en ont pas une mémoire ancestrale. De temps en temps, le risque a également pu leur être caché, de manière pour le coup beaucoup plus critiquable, et elles découvrent le phénomène de crue lorsqu'il se produit.

On s'aperçoit que la réaction est assez différente dans un secteur connu pour ses risques, où même le fonctionnement social a intégré l'occurrence des crues. C'est par exemple le cas de la vallée de la Garonne, parce que la vie s'est formée sur cette habitude ou cette acceptation d'un risque naturel, dans une situation naturelle.

C'est aussi le cas dans la vallée de la Saône ou de certains endroits du Gard. La ville de Sommières connaît ainsi des inondations terribles mais, en même temps, la population sait gérer cette situation. Les services publics et les populations sont assez entraînés.

Il existe des secteurs où l'idée du risque est plus occultée, avec des populations plus récentes d'implantation. C'est le cas, par exemple, de la Camargue, où certains villages, avec les couches d'implantation des années 1930, 1950, 1970, ignorent qu'il s'agit d'une zone humide et sont étonnés lorsqu'il y a de l'eau en Camargue.

La vulnérabilité des populations dépend de leur conscience, de leurs connaissances, mais aussi de la capacité des pouvoirs publics à prévoir des plans de secours et des exercices, comme on le fait pour le feu, tout simplement parce qu'on ne peut pas empêcher le phénomène naturel.

S'agissant de la complexité administrative, ce que dit la Cour est juste, et il est vrai qu'on a un certain nombre de niveaux administratifs : l'Europe, l'Etat, les régions, les départements, les communes, les groupements de communes, les ententes, etc.

Tout cela peut paraître un peu compliqué. Il me semble que VNF s'appuie sur des services opérationnels organisés par bassin, qui travaillent à l'échelle des bassins, au niveau financier, avec les agences de l'eau, mais aussi à des échelles intermédiaires, avec l'institution des grands barrages en région Ile-de-France, qui est aussi une structure et une organisation intermédiaire sur le fond.

On est également amenés à travailler avec toutes les organisations que les collectivités locales ont mises en oeuvre dans le domaine de l'eau pour la gestion de l'eau potable, avec les syndicats de communes -le CIAP pour Paris et la petite couronne, les syndicats de communes d'approvisionnement ailleurs.

Cela peut être compliqué. Je ne suis pas sûr que ce soit réellement le sujet. Si je prends l'exemple de l'Oise-Aisne, qui concerne la région Picardie, j'ai eu le sentiment personnel que le travail qui a été fait sous l'autorité du préfet de région Ile-de-France, du président Woimant et, aujourd'hui, du président Marini, a permis que l'ensemble de ceux qui s'occupent de ce sujet comprennent bien leurs responsabilités respectives.

Je crois que la pire des situations, pour VNF, serait que toutes les parties cherchent à justifier qu'elles ne font rien en reportant la faute sur l'autre.

M. le Président - Considérez-vous que la bonne entente entre Aisne et Oise a porté plus de fruits que dans la Somme ?

Quel jugement portez-vous sur la politique du département de la Somme sur ce fleuve ?

M. Gilles Leblanc - Je crois qu'il faut relativiser. L'entente interdépartementale Oise-Aisne, si ma mémoire est bonne, a dû être créée en 1965. La clarification des responsabilités pour permettre à chacun de savoir réellement ce qu'il engageait de manière opérationnelle a été signée le 8 janvier 2001. Il y a donc forcément eu un temps de maturation. Je suis optimiste dans le travail que l'on fait avec l'entente Oise-Aisne, car l'Etat a engagé un programme de modernisation de ses centres d'annonce de crues.

L'entente a clarifié ce qu'elle faisait sur ces bassins. Telle ou telle commune peut refuser de faire un bassin, mais politiquement, cela a été clarifié. Ce que pouvait faire VNF a été clarifié et ce que pouvait faire l'Agence de l'eau également.

J'ai vraiment le sentiment, en tant qu'opérationnel, que lorsque chacun a les idées claires sur ce qu'il doit faire et sur ce que font les autres, cela va mieux que lorsqu'on fait de grandes réunions où chacun cherche à justifier son inaction en affirmant que c'est la faute des autres, mais je ne pense pas que l'on soit sur la même échelle, ni sur le même problème, et je ne puis donc faire de comparaison par rapport à la Somme.

M. le Rapporteur - Vous dites que, compte tenu de la pluviosité exceptionnelle et de la saturation des sols, on connaissait cette situation depuis un certain temps, mais quelles informations a-t-on divulgué auprès de population ? Est-ce que l'alerte a été donnée ?

M. le Président - Vous nous avez dit que les concertations existent. Est-ce qu'elles existent aussi avec BRGM, qui mesure les nappes ?

M. le Rapporteur - Dans la Somme, il n'y a pas de mémoire des inondations car, de mémoire d'homme, personne ne peut en témoigner, d'où une inadaptation au sujet, avec les conséquences que l'on connaît. En la circonstance, comment faire ?

M. Michel Souplet - Quand nous sommes allés dans le bassin de la Somme, on nous a dit -et c'est vrai : « De mémoire d'homme, on n'a jamais vu cela ! ». Par contre, on nous a expliqué qu'en 1840, on avait jugé utile de creuser un canal parallèle au canal de la Somme pour délester en cas de risques.

Le colonel commandant le génie nous a expliqué sur un plan que l'on retrouvait dans la nature deux digues construites au XVIIIème siècle, qui étaient des bassins de rétention. Nous supposons donc qu'il y a certainement eu, dans l'histoire, des périodes difficiles et délicates. Est-ce que vous retrouvez cela quelque part dans vos archives ?

M. Hilaire Flandre - Je ne suis ni ingénieur, ni spécialement compétent : je suis seulement paysan.

Est-ce que vous n'êtes pas plus préoccupés de votre obligation de maintenir un certain tirant d'eau et un certain niveau d'étiage des cours d'eau, au détriment des travaux d'entretien et de dragage, et au risque d'un retard dans les décisions prises de baisser les barrages ?

Je suis des Ardennes : cela expliquera un certain nombre de choses !

M. François Bordry - La mission de VNF vise à l'entretien du chenal de navigation et non au dragage de l'ensemble de la rivière.

C'est un sujet pour lequel nous avons dépensé à peu près 54 millions de francs l'année dernière, dont 17 sur le bassin de la Seine -notre plus gros client en besoins de dragage de rivières- et 10 millions sur le bassin du Nord-Pas-de-Calais.

Ces dragages sont faits pour assurer un tirant d'eau permettant le passage de la navigation et permettre aussi d'avoir un chenal susceptible d'évacuer l'eau en cas de crue.

Je ne suis pas sûr que nous avons des moyens suffisants pour assurer partout le chenal de navigation à la profondeur réglementaire, car il faudrait doubler les crédits, et l'on ne peut le faire.

En revanche, là où nous entretenons le chenal, c'est un avantage pour la circulation des eaux de crues, car on enlève les embâcles et on drague le fond du chenal.

D'ailleurs, la charte qui a été signée prévoit d'améliorer le dragage sur l'Oise pour faciliter la gestion des crues.

M. Hilaire Flandre - Il existait autrefois une tolérance dans l'utilisation des granulats accumulés en bordure de rivière et dans les courbes. Je suis en bordure de l'Aisne : la quantité de graviers qui ont atterri là après les crues est considérable. Autrefois, on les utilisait pour les chemins ruraux ; c'est maintenant interdit, mais cela reste dans la rivière. Une mesure de bon sens ne serait-elle pas d'autoriser les communes, sans en faire un usage financier ou commercial, à enlever tout ce qui empêche l'écoulement normal de l'eau ?

M. Gilles Leblanc - La question est effectivement délicate, mais on est dans un cadre législatif régulé, vous le savez bien.

On est peut-être passé d'un excès dans lequel la démarche d'artificialisation était la pensée dominante, entre 1970 et le courant des années 1990, qui s'est traduite dans les lois et dans les règlements, chacun pensant qu'il fallait plutôt laisser faire la nature.

Il est clair qu'aujourd'hui, l'extraction de matériaux nécessite une autorisation. C'est vous qui légiférez. Cela s'appelle une autorisation de carrière. Il est sûr que c'est un problème. Je le vois sur l'ensemble du bassin que je gère. On estime à peu près le dépôt de matériaux 2,5 fois supérieur au dépôt d'une saison de crue habituelle.

On est aujourd'hui à des niveaux de dragage relativement importants. Faut-il draguer encore plus ? Peut-être... Se posent des problèmes techniques, financiers et, dans certains secteurs, d'appréciation. Les obligations de VNF, qui a hérité des obligations de l'Etat en termes de navigation, concernent juste le dragage du chenal. Le législateur de l'époque avait eu une approche utilitariste du dragage. Le dragage qui est dû est celui du chenal en tant que tel, et non l'enlèvement de tous les dépôts.

C'est la réalité du code d'aujourd'hui sur le fond. Ceci ne veut pas dire que l'on fait strictement un rectangle de navigation. On en fait un peu plus de temps en temps, avec des plaintes, et l'on essaye de justifier le fait que l'intérêt et le fonctionnement hydrologique facilitent le débit.

Il est évident qu'entre Creil et Conflans, aujourd'hui, il y a entre 60 et 80 cm de sédiments de plus qu'en 1975. VNF respecte ses obligations, mais il faudrait peut-être en faire un peu plus.

M. François Bordry - VNF a dix ans d'existence. La législation sur l'utilisation des boues de dragage ou des granulats a évolué dans les toutes premières années de VNF, à un moment où l'établissement public n'avait pas pris tout son poids, après 20 ou 25 ans de déclin de la voie d'eau et des services de navigation, qui n'avaient pas tellement droit à la parole, n'ayant plus beaucoup de moyens, dans un contexte de déclin du transport fluvial.

VNF a aujourd'hui plus de poids. On est probablement allé un peu trop loin. Il est vrai qu'il y a des endroits où l'abus était manifeste. Je pense à la Loire, où la ligne d'eau a baissé de 1,50 m dans beaucoup d'endroits, du fait d'une surexploitation des granulats.

Cela nous pose maintenant des problèmes, mais le cadre législatif est ce qu'il est. On a par ailleurs des difficultés à trouver des terrains de dépôt pour un certain nombre de boues de dragage qui ne sont pas aussi facilement valorisables que les granulats, et qui sont parfois polluées.

M. le Président - Il me reste à vous remercier, Monsieur le Président, à la fois d'être venu, et pour le style direct que vous avez employé pour répondre à nos questions.

Nous nous permettrons, si vous le voulez bien, de vous demander d'autres explications.

M. Roland Courteau - Ma question ne concerne pas VNF, mais vous savez que dans l'Aube, nous avons subi des inondations gravissimes en 1999.

VNF, pour protéger ses canaux dans les zones inondables, a construit des digues très hautes et très solides.

Le problème de ces digues, c'est qu'elles barrent l'écoulement naturel du fleuve, constituant de véritables barrages qui accumulent des millions de m3 d'eau, jusqu'au moment où elles cèdent, noyant les villages en aval.

Or, que s'est-il passé à l'issue de ces inondations ? VNF a reconstruit des digues plus hautes encore. Il n'y a pas que VNF : la SNCF, en parallèle, a fait la même chose.

Ma question est la suivante : ne faudrait-il pas, avant de reconstruire des digues, écouter les populations locales et les élus, et voir ce qui peut être fait pour limiter les dégâts ?

On sait que le risque zéro, dans les zones inondables, n'existe pas, mais essayons de limiter la casse !

M. François Bordry - La situation est différente de celle de la Somme. Il s'agit de crues torrentielles provoquées par de gros orages, qui disparaissent aussi vite, mais en ayant fait beaucoup de dégâts. Ces crues ont provoqué 40 millions de francs de dégâts, alors que l'ensemble de la grande tempête de Noël de la même année, pour ce qui concerne le réseau de VNF, avait provoqué à peine plus de dégâts sur la France entière.

Tout d'abord, la digue n'a pas été reconstruite plus haut. Cet aménagement date de Vauban et de Riquet, au XVIIème siècle. On l'a effectivement reconstruite de manière à ce que le canal continue à fonctionner et ne soit pas interrompu, mais une étude a été lancée sous l'autorité du préfet, avec la participation de l'ensemble des opérateurs, pour définir la hauteur des directions et l'aménagement nécessaire afin de tenir compte des crues qui ont eu lieu. On a repris les cotes précédentes.

On a bien dit que l'on se conformerait aux résultats de l'étude, qui devra dire quels sont les aménagements nécessaires pour réduire les risques. La situation est toutefois différente dans la Somme.

Je vais remettre à vos services un certain nombre de textes précisant les missions de VNF et les limites de celles-ci, ainsi que la charte dont j'ai parlé. Je reste à votre disposition pour tout document complémentaire.

M. Gilles Leblanc - Je voulais ajouter qu'on a peut-être un problème d'organisation de notre mémoire collective, mais mon expérience personnelle montre qu'assez souvent, on a parfaitement connaissance, dans les archives départementales, de choses qui se sont passées deux, trois ou cinq siècles auparavant.

Ainsi, la catastrophe qui a eu lieu à Nîmes est loin d'être la plus importante et la plus dramatique des deux mille dernières années, et l'on connaît très précisément une dizaine de phénomènes qui se sont déroulés dans cette ville et qui sont de même ampleur.

Avait-on les éléments d'archives qui permettaient de décrire à l'avance le phénomène dans la Somme ? Bien évidemment non. On savait que les sols étaient saturés et dans une situation excessivement difficile. Si on avait eu le scénario de la catastrophe, on l'aurait peut-être mieux utilisé que ce que l'on a fait.

Il faut donc séparer la connaissance scientifique et la connaissance historique. Un géographe avait fait une étude au XVIIIème siècle sur la vallée de la Somme, indiquant un certain nombre de choses qui sont plus que des indices, sur des éléments très précis recueillis par un travail de fourmi au niveau des archives, etc.

C'est souvent un problème d'organisation de la connaissance pour que les choses soient connues des décideurs et, à travers eux, des populations.

Vous évoquez la mémoire humaine. Quand j'étais en service dans le Gard, le ministère de l'environnement, vu les catastrophes qu'a connues ce département, avait donné pas mal de crédits d'études et de recherches. En particulier, on nous avait demandé de faire un travail avec le CNRS sur un système d'information géographique, afin de pouvoir mener le recensement des archives communales, départementales, etc., en matière de crues. Ce système a dû coûter une dizaine de millions de francs, ce qui n'est pas négligeable.

Il faut prendre garde au fait que la mémoire humaine peut s'effacer et qu'elle s'inscrit dans une échelle temps insuffisante par rapport à des phénomènes d'occurrence relativement lente. Je crois que ce serait une erreur de dire que le phénomène sur la Somme -je ne crois pas qu'il ait été quantifié scientifiquement parlant- ne s'est jamais produit, mais quelle est son occurrence ? Est-ce un phénomène bicentenaire, quadri-centenaire, millénaire, bimillénaire ? On n'a pas cette quantification.

Par contre, c'est un phénomène qui était déjà caractérisé, y compris dans des demandes publiques, puisque le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) était très clair sur la description de ce phénomène. Il est clair aussi qu'on n'en a pas une mémoire humaine.

M. Jean-François Picheral - Si l'on a bien compris, vous êtes responsable de la navigabilité du canal du Nord. Nous voudrions savoir comment vous avez vécu ces mois de mars et d'avril en tant que gestionnaire du canal du Nord.

Nous avons entendu beaucoup d'élus qui se sont plaints d'écluses, de navigabilité, pendant cette période. J'aimerais que vous puissiez clarifier ces moments, qui ont dû être difficiles pour vous, mais qui l'ont été aussi pour les élus et la population.

M. Gilles Leblanc - Je suis responsable de 17 départements, du département de l'Yonne jusqu'au département de l'Eure, en passant par les Ardennes et un certain nombre d'autres départements.

La situation hydrologique a été très difficile sur beaucoup de secteurs en même temps, ce qui n'efface rien à la gravité de la situation dans la Somme.

M. Hilaire Flandre - C'est une boutade, mais je dirais que les crues datent sans doute de l'époque où l'on a commencé à creuser un canal et à construire des bassins de rétention ! La mémoire de l'homme étant ainsi faite qu'on oublie très vite les catastrophes lorsqu'elles sont passées, je ne suis pas sûr que l'entretien de ces ouvrages, jugé nécessaire à l'époque, a été poursuivi dans le temps. Cela n'incrimine en rien vos services.

M. Gilles Leblanc - Je ne crois pas que cette analyse soit juste. Les ouvrages anciens montrent des situations catastrophiques en vallée de Somme avant la période napoléonienne, qui a été la période d'aménagement des canaux en fond de vallées !

Ces canaux ont été réalisés avec une double préoccupation, celle de concevoir des ouvrages permettant d'irriguer l'économie et de faire fonctionner correctement ce secteur. Le système hydrographique napoléonien, et qui a été recopié dans les années 1950, au moment de la construction du canal du Nord, est d'un fonctionnement très économe en période de sécheresse et neutre en période d'inondations, même si le SAGE souligne que le fait d'avoir aménagé des canaux en fond de vallées permet de mieux gérer les inondations superficielles -et je pense que c'est vrai.

Par contre, l'aménagement des canaux est parfaitement neutre dans le phénomène d'un massif calcaire gorgé d'eau et d'une inondation de nappe. Le système des canaux est donc hors sujet.

M. le Rapporteur - Je reviens sur la question que j'ai posée : compte tenu des connaissances que vous aviez de la situation et de l'évolution prévisible dès décembre, quelles informations ont été divulguées, ou quelles informations auraient dû être divulguées ? Quelles décisions ont été prises ou quelles décisions auraient dû être prises ?

Vous nous dites qu'à partir du 24 -je pense que vous voulez parler du 24 mars- on a pompé dans le canal du Nord pour gagner en quelque sorte 4 m3. Or, le 24 mars, si mes souvenirs sont exacts, Fontaine-sur-Somme était déjà inondée, car cela a commencé le 21 !

M. Gilles Leblanc - Les bulletins hydrographiques sont adressés systématiquement à l'ensemble des pouvoirs publics responsables, sur la situation, la pluviosité, la concentration des nappes, etc. Je n'ai pas connaissance de divergences sur l'analyse de ces bulletins.

Ces bulletins indiquent les précipitations et les hauteurs d'eau cumulées, qui ne sont pas forcément une interprétation complètement directe.

M. le Président - Dans la pratique, qui sont vos destinataires ?

M. Gilles Leblanc - Le Gouvernement, les préfets, les agences de l'eau et les instances dirigeantes des agences de l'eau, ainsi que l'ensemble des acteurs responsables. Lorsqu'il existe une structure « collectivités locales », type entente interdépartementale Oise-Aisne, celle-ci est destinatrice des bulletins. Lorsqu'il existe une collectivité locale gestionnaire et un maître d'ouvrage gestionnaire, ils sont systématiquement destinataires.

M. le Président - En l'occurrence, donc, le conseil général de la Somme vraisemblablement ?

M. Gilles Leblanc - Oui, bien sûr. Je n'ai pas fait de vérification personnelle, mais c'est une évidence.

M. le Rapporteur - Si une décision est à prendre, qui va aider à la prise de décision ?

M. Gilles Leblanc - Tout d'abord, permettez-moi de répondre à la deuxième question que vous avez posée sur les dispositions opérationnelles. On a été amenés à faire fonctionner le système de pompage destiné à ramener de l'eau de l'Oise dans le bief de partage en cas de sécheresse. Les pompes, fonctionnant à l'envers, ont fonctionné relativement tôt, à une date antérieure à celle que vous avez citée -je ne l'ai plus en tête.

La date que j'ai formulée tout à l'heure était celle du 26 avril, qui est une date très postérieure. La situation était déjà très mauvaise. C'est la date à laquelle on a mis en place un système renforcé qui ne nous a pas semblé, selon les appréciations du préfet coordonnateur de bassins, du préfet de région Picardie et du Préfet de la Somme, contradictoire avec l'ensemble des initiatives qui pouvaient être prises pour alléger au maximum la pression en tête de bassin, au moment précis où on est passés de la situation de grande alerte à la situation de très grande alerte.

On a donc pris le risque -risque partagé entre les différents gestionnaires- de renvoyer de l'eau sur l'Oise en plus grande quantité à partir du 26 avril.

M. le Rapporteur - Qui aide les autorités à la prise de décision ?

M. le Président - ... Et, dans les mois précédents, qui a été alerté à temps qu'il y avait un risque, et qui n'a pas bougé ?

M. Gilles Leblanc - J'ai un peu de mal à répondre à cette question. Il est évident que les inondations dans l'Eure, en Bretagne, dans l'Aisne, etc., on en avait déjà énormément. La presse était pleine de la situation hydrographique, qui aurait pu être catastrophique en termes de vies humaines dans beaucoup d'endroits du bassin de la Seine.

Même sur la région Ile-de-France, on est passé à côté d'une catastrophe majeure. On a eu la chance de faire passer une crue de Marne, une crue de l'Yonne, une crue de Marne, une crue de Seine, etc. On a enchaîné le nombre de passages de crues avec une quantité et des débits d'eau considérables. On a dû dépasser les 92 jours de débit de la Seine supérieurs à 1000 m3/seconde, ce qui n'avait jamais été enregistré !

On était donc -et on est toujours- dans une situation-limite du point de vue hydrographique, avec un bassin et des sols complètement saturés, qui n'ont aucune capacité d'absorption d'un phénomène quel qu'il soit, même encore aujourd'hui, alors qu'il fait beau !

M. Michel Souplet - J'aimerais couper les ailes à certains « canards ». J'habite le bord de l'Oise. On est souvent inondé. A chaque fois, on nous dit que c'est à cause de Paris. A chaque fois, je réponds que l'on ne peut imaginer un instant laisser noyer Paris. Si le métro était noyé, vous vous rendez compte de la catastrophe que cela pourrait être !

J'aimerais savoir quelle est la politique de gestion des eaux qui est conduite pour protéger Paris. C'est un impératif ! Cette année, on est tombé sur une conjonction d'événements importants : les nappes étaient pleines, tous les sols calcaires étaient gorgés d'eau et cela continuait de tomber. J'aimerais simplement, s'il y a quelque part un document, le connaître. Comment envisage-t-on la protection de Paris en particulier, ou des grands sites ? Je ne vous demande pas de répondre tout de suite, mais j'aimerais couper les ailes à la rumeur qui veut que c'est à cause de Paris qu'il y a des inondations dans le Nord. Ce n'est pas vrai !

M. Gilles Leblanc - D'un point de vue strictement physique, pour assurer la protection d'un centre urbain quel qu'il soit, il faut travailler sur l'amont : la vallée de l'Oise est en aval de Paris. Je pourrais raisonner de la même façon sur la protection de Soissons. A chaque fois, c'est un raisonnement sur l'amont.

C'est une absurdité de penser qu'il y a un rapport entre Paris et la Somme, et c'est pareil pour l'Oise...

M. Michel Souplet - ... Encore que l'on nous dise : « L'Oise est en aval de Paris, mais lorsqu'il y a des risques pour Paris, on arrête quand même l'Oise pour permettre de débiter davantage d'eau venant de la Seine » !

M. Gilles Leblanc - Sans m'étendre sur les systèmes, la région Ile-de-France n'est pas si bien protégée que cela. L'institution des grands barrages, dont certains considèrent qu'ils font du lobbying pour leurs propres intérêts, estime que la facture d'inondations type 1910 -et on connaît des inondations supérieures à celles de 1910- serait considérable.

Les dispositions en amont sont relativement faibles. Certains barrages-réservoirs, malgré leurs noms, ont une capacité de stockage limitée. Durant les six derniers mois, il a fallu artificiellement maintenir ce que certains riverains considèrent comme des « crues » à un débit important, pour pouvoir se redonner une capacité de rétention et prendre le coup suivant.

Il faut ensuite avoir une capacité de gestion opérationnelle pour libérer la capacité de réserve.

Deux ou trois secteurs en amont servent de « laminoirs de crues » : le secteur de La Bassée, en limite de l'Aube et de la Seine-et-Marne, est un secteur de zone humide qui peut permettre d'éviter l'onde de choc d'une crue brutale sur la région Ile-de-France, mais les études des plans de prévention des risques inondation (PPRI) de la région Ile-de-France relatives aux crues de 1910 montrent une partie du Val-de-Marne, toute la boucle Nord des Hauts-de-Seine et beaucoup de quartiers parisiens qui ont les pieds dans l'eau.

Les PPRI de la région Ile-de-France sont en train de se mettre en place, et on ne sait pas dire que l'on est capable d'empêcher une situation catastrophique à Paris.

En tant que gestionnaire de la rivière, je sais dire que cela commence à ne pas être très bon quand on a 1.000 m3/seconde et qu'on est à 3 m 80 de haut ; à 4 m 50, je sais dire ce qu'il faut faire ; à 4 m 70, je sais dire que le RER C en aura pour six mois d'arrêt et quelques milliards, qu'à 7 m 10, on a tels dégâts et, à 8 m 30, tels autres dégâts. Je sais le dire. Dire que l'on sait protéger est une absurdité. On n'a pas de système de protection absolue.

M. le Président - Monsieur Leblanc, nous vous remercions.

2. Audition de M. Paul Vialle, président de la Section Eau du Conseil général du Génie rural des eaux et forêts (30 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Paul Vialle, président de la Section Eau du Conseil général du Génie rural des eaux et forêts.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Paul Vialle.

Nous sommes maintenant en mesure de commencer. Nous vous cédons la parole pour un temps aussi court que possible mais néanmoins complet, puis les Sénateurs présents, ainsi que ceux qui se joindront à nous, vous soumettront leurs interrogations.

M. Paul Vialle - Monsieur le Président, je vous remercie.

Concernant les crues de la Somme, je souhaiterais évoquer un premier élément : les crues de la Somme et plus généralement de cette région ne se comparent pas aux autres crues. J'illustrerai ce propos par un chiffre. J'ai considéré les pluies pendant dix ans sur la Somme à Abbeville. Globalement, nous constatons un étiage, et je vous épargnerai la définition de ce terme, de l'ordre de 20 m3/seconde et une crue dite décennale d'environ 70 m3/seconde, ce qui correspond à un rapport de 1 à 3,5. Sur le plan pratique, j'estime que la crue que nous avons observée récemment devait s'établir entre 100 m3/seconde et 120 m3/seconde. Je souligne qu'il s'agit d'un ordre de grandeur. Ce chiffre est approximatif dans la mesure où je ne dispose pas des mesures exactes. Cela correspond à un rapport de 1 à 5 pour un bassin versant, à cet endroit précis, de l'ordre 5.500 km2.

Lorsque nous nous référons à d'autres crues, nous constatons que les ordres de grandeurs sont très différents. A titre d'exemple, une rivière comme la Vilaine, dont on parle beaucoup actuellement, correspond à un bassin versant de 4.000 km2, ce qui est du même ordre de grandeur. Toutefois, l'étiage est d'un m3/seconde et une crue décennale s'établit à 320 m3/seconde. Le rapport est donc de 1 à 320. La Vilaine n'est pas, pour autant que je sache, un cours d'eau de régime méditerranéen.

Lorsque l'on se réfère aux cours d'eau de régime méditerranéen qui sont, quant à eux, beaucoup plus nerveux, nous réalisons que les ordres de grandeurs sont encore plus importants. Pour l'Aude, à Carcassonne, qui a fait couler beaucoup d'encre il y a quelques années, les ordres de grandeurs sont de trois m3/seconde d'étiage et de 1.000 m3/seconde de crue décennale. Comme ces chiffres ont été avancés avant les événements que nous avons connus, il est possible qu'ils aient été réévalués. Cependant, l'ordre de grandeur est de 1 à 300.

Mon propos n'est pas de vous assommer de chiffres. Toutefois, il faut noter, en premier point, que la Somme dispose de très peu de différence, sur le plan hydrologique, entre l'étiage et la crue. Cet ordre de grandeur est considérablement différent de l'ensemble des autres rivières françaises, qu'elles soient plus petites (étant considéré que plus elles sont petites, plus elles sont nerveuses), ou qu'il s'agisse de grands bassins versants, qui présentent des différences beaucoup plus accentuées. Tel est le premier cas particulier, donné par la géographie, que je souhaitais vous indiquer.

Le deuxième cas concerne l'histoire. J'ai voulu regarder, dans un ouvrage dont je vous fournirai la référence, quelles avaient été les crues historiques subies par la Somme. Cet ouvrage historique a été réédité récemment. Nous constatons que la Somme, selon Monsieur l'Inspecteur en chef, « n'est pas sujette à ces crues qui rendent si dangereuses pour les propriétés et les populations le voisinage des rivières ». L'ouvrage recense les crues que nous avons connues au fil de l'histoire. D'après cette source, antérieurement au XVIIe siècle, aucun document ne fait mention de crue extraordinaire de la Somme. Au XVIIe, en moins de cinquante ans, nous avons subi trois crues : en 1615, en 1635 et en 1658. Il convient de noter que ces crues se sont déroulées au mois de février : le 20 février 1615, les 13 et 14 février 1635 et le 21 février 1658. Cette période correspond à l'époque du petit âge glaciaire en France. Les crues s'assimilaient, semble-t-il, à des crues de débâcle. La rivière avait crû en glace, se transformant en un phénomène de débâcle avec des encombrements. En outre, la vague était coincée. La crue était la résultante, semble-t-il, de causes quelque peu identiques. Je tiens à rappeler que ces situations sont très différentes de celle que nous observons aujourd'hui. Même si la crue a débuté en février, nous sommes, apparemment, confrontés à un phénomène d'une nature différente de celle du passé. Plus récemment, nous avons connu d'autres crues. Ainsi, au XIXe siècle, des événements de ce type sont survenus en janvier 1799, 1820, 1823, en janvier et février 1840, 1841, 1855. Concernant cette dernière crue, je peux uniquement vous indiquer que la Haute Somme était concernée mais je ne dispose pas de la date précise. Il semble que l'histoire nous révèle que les crues connues ont des causes différentes. Par conséquent, nous pouvons en déduire que l'histoire ne nous est pas d'un grand secours.

En définitive, la géographie révèle que nous sommes dans un cas particulier. L'histoire ne m'apparaît pas nous apporter de nombreux éléments d'explication, mais je tiens le document auquel j'ai fait référence à votre disposition.

Que constatons nous ? Je vous ai exposé les caractéristiques essentielles. En 1995, la crue était de 80 m3/seconde. Aujourd'hui, nous constatons 100 à 120 m3/seconde, avec une crue présentant une caractéristique que vous connaissez bien. Il s'agit d'une crue de nappe : nous avons un phénomène de sous-sol, qui est une éponge, des pluies longues gonflent de plus en plus l'éponge, le niveau des nappes remonte et, à un moment donné, ce niveau est si élevé que cela s'ouvre un peu partout. Le phénomène est, selon mon point de vue, assimilable à l'image que je viens d'évoquer. Du fait de votre travail sur le terrain, votre connaissance du phénomène doit être bien plus importante que ce que je peux imaginer. Je ne connais pas le terrain, mais j'ai interrogé de nombreux collègues.

Nous sommes devant un phénomène comportant :

- des débouchés hydrologiques avec les problèmes de marées, que vous connaissez bien, et qui sont d'un maniement délicat ;

- des nappes qui continuent et qui risquent de continuer à se déverser.

L'accentuation du phénomène provient d'un certain nombre d'éléments, qui sont probablement les suivants :

- l'entretien du réseau secondaire, qui n'a malheureusement pas été effectué du fait de solidarités distendues entre les habitants ou les agriculteurs du plateau et les habitants de la vallée ;

- des réseaux de fossé mal entretenus, probablement des passages à des points délicats qui ont dû accentuer le phénomène ;

- le problème général de la construction dans les zones un peu fragiles.

Un phénomène global, beaucoup plus généralisé que ce que l'on connaissait depuis quelques années avec, a priori, un temps de retour des pluies accumulées sur un certain temps fait de cet événement un élément de fréquence rare, probablement une centaine d'années.

La craie fait éponge et se recharge d'une année sur l'autre. Par conséquent, à l'automne, le niveau de la nappe influe sur son niveau l'année suivante. Si l'étiage n'a pas été marqué, nous abordons la saison des pluies avec un niveau plus élevé.

Je souhaiterais également vous indiquer un point supplémentaire. A cette échelle, il me semble qu'il est possible d'affirmer sans aucun risque de se tromper que les pratiques agricoles n'ont pas d'influence sur les événements météorologiques. Ces pratiques peuvent être rendues responsables de la pollution par les nitrates, par exemple. Toutefois, si l'on souhaite s'interroger sur les pratiques agricoles dans le cas d'événements de fréquence quinquennale, à cette échelle de phénomène, je pense que l'on peut affirmer, et je m'appuie sur l'expérience et les rapports de mes collègues qui se sont rendus en Bretagne pour indiquer qu'environ 80 à 90 % de la vague d'eau qui était tombée durant plusieurs mois s'était retrouvée dans les rivières. A ce niveau, nous n'évoquons plus les haies dans la mesure où, visiblement, tout était saturé, tout comme cela doit être le cas dans la Somme. Je déclarerai donc que les pratiques agricoles n'ont aucune influence.

Tels sont les éléments que j'étais en mesure de vous indiquer d'entrée de jeu. Comment souhaitez-vous procéder ?

M. le Président - Si vous souhaitez clore votre exposé, nous nous livrerons à une première série de questions auxquelles vous répondrez. Je vous sais suffisamment prêt à répondre aux questions pour que nous choisissions cette méthode de travail. Je cède la parole à Monsieur le Rapporteur.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Monsieur le Président, je vous remercie. Je considère que les éléments que vous venez de nous fournir sont très importants : le point de vue géographique d'une part, et l'historique d'autre part. Il est judicieux de connaître ces données avant de prononcer sur d'autres problèmes. Je voudrais a priori vous demander, Monsieur le Président, quelle est votre appréciation concernant cette inondation parce qu'inondation il y a bien eu. Considérez-vous que la protection ou la prévention ont été efficacement mises en oeuvre ?

M. Jean-François Picheral - Il conviendrait d'introduire l'alerte.

M. le Rapporteur - L'alerte est, en effet, part intégrante de la prévention. Des facteurs aggravants sur le risque ont-ils éventuellement été constatés ? En quelque sorte, une gestion de la crise a-t-elle été mise en place ? Tel est le problème dans la mesure où, de mémoire d'homme, nous n'avions aucun élément qui permettait de savoir comment nous devions réagir face à cette situation. Vous nous avez fourni des précisions sur le plan historique, mais il semblerait que l'histoire n'ait aucun point commun avec les événements actuels.

En outre, concernant la conjugaison de ces facteurs aggravants, il semblerait que le phénomène soit tout à fait exceptionnel. Néanmoins, nous avons reçu M. le président de Voies navigables de France (VNF) hier, qui nous a précisé qu'il s'était rendu compte du niveau particulièrement élevé des nappes et qu'il avait continuellement constaté la pluviométrie. Ces facteurs allaient, selon son point de vue, nécessairement se traduire par une crue. Cette dernière n'était pas identique à celle de certains fleuves mais allait avoir des répercussions tout à fait défavorables sur la Somme. Y a-t-il eu alerte, comme le signalait notre collègue ? L'ensemble des mesures a-t-il été mis en oeuvre ? Il semblerait que les autorités et les habitants aient été surpris par l'arrivée de ce phénomène. Il n'y a peut-être pas eu les réactions nécessaires et suffisantes pour faire face à l'inondation.

M. le Président - Quelles sont vos informations sur ce sujet ?

M. Paul Vialle - Je n'ai pas effectué d'enquête de terrain.

M. le Président - Lorsque nous nous rendrons à Amiens, nous constaterons l'ampleur du phénomène.

M. Paul Vialle - Mes réponses seront prudentes dans la mesure où je n'ai pas effectué d'enquête sur le terrain. Mon information provient essentiellement d'un collègue qui mène actuellement une mission officielle. Cette tâche n'était pas terminée lors de notre dernier contact. Concernant les inondations de la Somme, je n'ai pas cherché à connaître les hypothèses de responsabilité.

M. le Rapporteur - Je pourrais compléter mes propos, Monsieur le Président, en vous demandant si vous aviez d'ores et déjà fait face à des crues lentes de ce type. A la lumière de ces crues, l'expérience acquise permettait-elle d'adapter une réaction à la hauteur du phénomène ?

M. Paul Vialle - Visiblement, nous sommes confrontés à un cas beaucoup plus simple que les crues de type méditerranéen ou cévenol. En effet, ces dernières sont d'une brutalité extrême et nécessitent des dispositifs extrêmement sophistiqués d'imagerie radar, de mesure au sol, d'alerte en temps réel, de mobilisation 24 heures sur 24 puisque nous sommes sur des phénomènes de quelques heures. Dans le cas qui nous intéresse aujourd'hui, le temps n'est pas le même dans la mesure où il se compte en semaine voire en mois. De ce point de vue, des systèmes de prévisions me semblent relativement simples à mettre en place :

- entre la pluie qui tombe et les corrélations avec les niveaux de la nappe ;

- la nécessité de connaître le décalage qui peut exister entre les pluies et la réaction de la nappe.

M. le Président - Je souhaiterais avoir connaissance d'un détail pratique. La nappe est mesurée par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Quels sont les liens entre le BRGM et les organisations que vous supervisez ?

M. Paul Vialle - Tout dispositif de mesure doit effectivement être intégré entre la pluie, les nappes et la vie dans la rivière. Il est clair qu'il n'est pas opportun de mesurer un paramètre unique. Je n'ai pas en tête, pour être précis, le système de connexion qui existe dans la Somme. Je vous prie de m'excuser, mais je ne dispose pas de cette information.

M. le Président - Sur le plan national, le personnel du BRGM, que je côtoie sur le terrain, me semble très consciencieux. Chaque semaine, ils publient des informations. Toutefois, j'ignore qui réalise la synthèse de l'ensemble de ces informations.

M. Paul Vialle - J'indiquais précédemment que nous sommes dans un cas atypique, ce que je crois être la réalité. Rien de ce que l'on peut voir dans d'autres bassins versants français, sans vouloir dire que la Somme est la seule mais en incluant les rivières dans la zone considérée, ne nécessite pour les crues ce type de connexion. A l'occasion d'une crue de la Garonne, du Rhône ou de la Loire ou d'un de leurs affluents, le rôle de la nappe est fréquemment négligeable. Elle n'est pas à l'origine mais peut éventuellement être un facteur favorable.

M. le Rapporteur - A la lumière de cette crise, comme vous l'avez rappelé, il nous importe aujourd'hui de déterminer les mesures qui pourraient être préconisées demain si de tels phénomènes se conjuguaient à nouveau. Une telle situation serait à même de se reproduire.

M. Paul Vialle - Je souhaiterais évoquer un premier point sur ce sujet : malheureusement, les rivières se rappellent à nous et l'homme a une mémoire très courte. Je tiens à citer un exemple. Dans les Pyrénées-Orientales, une rivière, dont le nom m'échappe et je vous prie de m'en excuser, a provoqué des inondations catastrophiques en 1940, faisant de nombreuses victimes. J'ai eu l'occasion, en début de carrière, de m'y rendre, dans les années 1965-1970. J'ai constaté que des maisons avaient été construites dans les zones dans lesquelles il y avait eu des morts. Par conséquent, la mémoire est courte. Je n'accuse personne mais constate simplement que la mémoire collective est courte. Je constate que nous n'avons probablement pas pris assez garde aux rivières depuis quelques dizaines d'années et qu'elles se rappellent à nous dans de nombreux endroits. Malheureusement, il s'agit d'un cycle hydrologique et humain connu. Nous ne prenons pas garde et la nature se rappelle à nous. J'estime, d'une manière générale, que nous devons collectivement, en France, prendre garde aux rivières et revoir les modalités de leur gestion.

Un second point correspond à une conviction profonde. Chaque rivière est une individualité. Il ne faut absolument pas transposer les règles de l'une à l'autre. Chacune se modélise et réagit différemment d'un point de vue du sous-sol, de la géographie et des réalisations de l'homme sur les bords de la rivière. Par conséquent, les recettes simples n'existent pas. Ma conviction est qu'il faut mobiliser chaque cas particulier afin de trouver quelles solutions optimales devront être adoptées. Or je pense que nous n'avons pas procédé de la sorte dans de nombreux cas parce que le problème ne se posait pas.

Enfin, je souhaiterais vous soumettre un troisième facteur aggravant. D'une manière très générale, au niveau de l'aménagement du territoire, l'homme dans le monde, en Europe et en France se situe au bord de l'eau : au bord des littoraux, des fleuves et des rivières. Il artificialise également, d'une manière générale, de plus en plus les étendues sauvages. Il croit les avoir domptées, mais la nature se réveille et reprend ses droits. J'estime que, collectivement, le fait de s'installer près des rivages quels qu'ils soient nous conduit à prendre plus de risques, sans pour autant que nous ayons calculé ces risques et les ayons prévenus.

M. le Président - Selon vous, il s'agit d'une habitude occidentale ou européenne ?

M. Paul Vialle - Je considère que cette pratique est mondiale. L'homme avait, à une certaine époque, peur des rivières ou des rivages dans la mesure où ils apportaient le danger. A l'heure actuelle, ils ne sont plus censés être porteur de danger. Dès lors, l'homme s'y installe.

M. le Président - Nous les avons apprivoisés au point de ne plus s'en souvenir.

M. Paul Vialle - Il s'agit d'une généralité, mais je crois que cela nous marque profondément. Nous n'avons pas, dans nos comportements, pris en compte les conséquences de cette pratique.

M. Paul Raoult - Je considère que nous ne pouvons tirer la moindre conséquence de la première partie de votre exposé, traitant de la comparaison d'un climat océanique et méditerranéen. Nous savons qu'un climat méditerranéen conduit, par nature, à des phénomènes météorologiques très forts. La population a intégré cette donnée et sait que telle rivière à sec sera, un jour ou l'autre, en crue. Que nous soyons en Ardèche ou dans les Cévennes, la population sait pertinemment qu'un tel phénomène se produira. En revanche, en climat tempéré océanique, comme tel est le cas en Picardie, nous sommes confrontés à un phénomène d'une autre nature. Dire que nous sommes dans un ordre de grandeur de 1 à 5 a peu de signification dans la mesure où le contexte climatique est totalement différent. De plus, nous sommes dans des zones plates. Par conséquent, le contexte géographique est également totalement différent.

Un deuxième élément découle de votre analyse de l'histoire, qui est fort intéressante. J'ai le sentiment que nous avons été les témoins d'un phénomène qui, de mémoire d'homme, ne s'est jamais produit. Vous nous demandez de déterminer la raison pour laquelle il n'y avait pas une organisation administrative capable de prévoir quelque chose qui ne s'est jamais passé, alors qu'une organisation spécifique ne pouvait exister parce qu'un tel phénomène ne s'est jamais déroulé. Ceci est un véritable problème. Ceci étant dit, il est vrai que nous pouvions analyser la situation à travers la pluviométrie, en considérant que le niveau atteint en hiver allait se traduire par un phénomène dramatique. Je considère qu'effectivement nous aurions pu avoir une réaction sur ce point. Lorsque vous dites que chaque rivière est une individualité, j'estime qu'il faut souligner cet élément. Au nord de la Somme, des inondations se produisent également. En effet, la Lys, la Scarpe, l'Escaut, le Rhin subissent également des inondations. Une analyse très fine doit être menée.

M. le Rapporteur - Il est vrai que nous n'avons pas, de mémoire d'homme, des éléments permettant de faire face à ce phénomène. Toutefois, je tiens à préciser qu'une petite crue s'est produite en 1987. En 1994, la crue s'est répétée à Fontaine-sur-Somme. En 1997, cela s'est à nouveau répété. Nous sommes arrivés en 2001, avec une ampleur totalement différente. Les crues de 1988, 1994 et 1997 n'étaient-elles pas des avertissements ? De plus, en 1994, je me souviens de ce petit village qui subit encore une crue de nappe. Dans une rue entière, les maisons ont été inondées par la crue de nappe.

M. le Président - Je pense qu'à l'époque les gens s'étonnaient du phénomène mais n'arrivaient pas à analyser aussi clairement que nous le faisons depuis deux mois. En outre, ils ignoraient qu'il s'agissait d'une crue de nappe. Je me souviens de cet homme qui nous faisait visiter sa cave et nous indiquait qu'il ne comprenait pas ce phénomène, et que son grand-père ne l'avait jamais connu. Toutefois, il ne déclarait pas que l'inondation provenait d'une crue de nappe. Je n'avais pas moi-même conscience que l'inondation découlait d'une crue de nappe.

M. Hilaire Flandre - Il est important de comprendre afin d'éviter le retour de phénomènes identiques. Lorsque nous vous écoutons, il semble que nous étions conscients, quelqu'un avait connaissance, ne serait-ce que l'établissement de bassin, du niveau des nappes dans cette région. L'établissement de bassin, situé dans la Meuse, mesurait régulièrement l'état de niveau des réserves et le niveau atteint par les nappes phréatiques. Par conséquent, quelqu'un était conscient que les nappes étaient comblées et incapables d'absorber de nouvelles précipitations. En outre, le bassin versant est de 5.500 km2. Pour un bassin de cette nature, chaque millimètre de pluie qui tombe correspond à 5,5 millions de m3 d'eau. Si l'on se réfère à la rapidité d'absorption du principal vecteur qu'est la Somme, il faut au moins 15 heures d'écoulement afin qu'un millimètre de pluie soit absorbé. Lorsqu'il pleut 10 millimètres pendant des jours ...

M. le Président - Du 1er octobre au 31 mars, 880 millimètres de pluie sont tombés, me semble-t-il.

M. Hilaire Flandre - Le calcul des afflux et de la possibilité d'écoulement permet de déterminer que le risque d'inondation est évident dans les zones les plus basses du bassin. Le problème découle du fait que des personnes différentes mesurent la pluie qui tombe et analysent le niveau des nappes. Il conviendrait d'imaginer un lieu de coordination dans lequel l'on pourrait indiquer aux habitants que dans la situation présente et si les conditions climatiques perdurent, l'inondation est inévitable.

M. Paul Vialle - Je tiens à rester prudent dans la mesure où je ne dispose pas de références. Toutefois, je crois qu'effectivement les éléments étaient prévisibles puisque nous ne sommes pas confrontés à un phénomène rapide. Je me suis laissé dire qu'un courrier du Préfet daté de janvier indiquait aux maires que les nappes avaient atteint un niveau élevé. Je tiens à vous indiquer que je n'ai pas la preuve de ce que j'avance.

Je suis d'accord avec vos propos. Cela étant dit, je vous confirme que nous sommes confrontés à un phénomène exceptionnel, dont l'échelle n'avait jamais été observée par le passé. Même si ce phénomène est modéré à l'échelle nationale, il n'en demeure pas moins qu'il est catastrophique. Le fait que la crue ait été lente ne veut pas dire pour autant que l'ensemble des dispositifs aient été mis en place au préalable afin de modéliser et prévoir ce type de situation dans la mesure où nous n'avions pas vu de phénomène de ce genre depuis longtemps, voire jamais. Nous sommes donc dans un cas difficile, me semble-t-il, dans lequel aucune catastrophe gigantesque n'est prévisible. Actuellement, dans l'arc méditerranéen, nous demandons que des plans de prévisions de risques (PPR) soient systématiquement mis en place en raison des risques d'inondations ou de catastrophe. Le seau d'eau tombant sur un petit bassin versant peut se traduire par une catastrophe comme celle de Vaison-la-romaine ou de Nîmes. Nous essayons de mettre en place des mesures de prévention dans toutes les zones à risques. Je dois avouer que si vous m'aviez posé la question il y a quelques mois, j'aurais probablement déclaré que je n'aurais pas placé la zone de la Somme comme priorité numéro un compte tenu des éléments hydrométriques que nous pouvons connaître. Les inondations récentes me rendent très prudent et très humble dans la recherche des responsabilités. Qui avait conscience d'une catastrophe possible dans cette zone ?

M. le Président - La connaissance et l'information se modifieront en raison de cet événement. L'information est toujours liée à l'actualité. Depuis trois semaines, les courbes de niveaux de la nappe ont été publiées dans bon nombre d'organes de presse. Or je n'avais jamais eu connaissance de ce type de publications auparavant. Ces informations étaient réservées à certains cabinets et à des personnes très initiées. Le grand public ne savait pas que le niveau de nappe se traduisait par des graphiques de ce genre. Ces courbes n'avaient jamais été publiées, alors qu'il s'agit d'éléments du même ordre que la pluviométrie ou de la température.

M. le Rapporteur - Je crois, à la lumière de vos propos, que vous êtes, Monsieur le Président, tout à fait d'accord avec les conclusions du rapport de la Cour des Comptes en 1999, qui mettait en cause la méconnaissance du risque d'inondation, la vulnérabilité des populations, la complexité des méthodes administratives ainsi que la méconnaissance du coût de la prévention. Ces facteurs sont liés, à partir du moment où le problème était à ce point méconnu. De mémoire d'homme, nous ne pouvions pas connaître ce phénomène. Dès lors, le constat est flagrant.

M. Paul Vialle - J'ai lu le rapport de la Cour des Comptes avec grand intérêt. Par conséquent, j'en parlerai avec le respect que je lui dois. Ceci étant, je considère qu'un certain nombre de points du rapport méritent, très probablement, des modulations. Par exemple, la Cour évoque les défauts affectant les PPR, relatifs aux risques, en indiquant que le choix de l'aléa de référence n'est pas normalisé. Cette idée, dans son principe, me semble dangereuse. Le rédacteur de la Cour déclare que « l'efficacité des plans dépend du choix de l'aléa de référence, la règle de la fréquence au minimum centennale ou la plus forte crue connue n'est pas systématiquement retenue pour les inondations pleines ; elle est manifestement inappliquée à Agen où l'aléa est simplement tricennal pour le quartier le plus exposé ». Il me semble que prendre un aléa correspond à considérer deux paramètres : la vitesse du phénomène (quelque chose qui arrive en quelques heures ou une nuit n'a rien à voir avec quelque chose qui monte durant plusieurs jours) et la nature du risque pour les biens ou les personnes. Ces paramètres permettent, à mon sens, de définir un aléa de référence. Ainsi, en fonction de la présence de certains biens, une fréquence peut être retenue. En fonction de ces deux phénomènes, nous pouvons définir les aléas de référence. La Cour cite, dans son rapport, l'exemple des Pays-Bas. Ce pays, très vulnérable aux tempêtes sur la mer du Nord, a pris pour hypothèse une fréquence de tempêtes de 10.000 ans afin de se protéger. En citant cela, je ne peux pas m'empêcher de penser que le problème auquel nous faisons face est totalement différent. Si un polder est submergé, il s'érode et la mer envahit immédiatement l'ensemble de la zone à une hauteur de plusieurs mètres. Aucune évacuation n'est possible et le phénomène pourrait provoquer la mort de milliers de personnes. Je comprends dans ce cas-là que la référence soit de 10.000 ans mais il serait absurde de prendre une base identique pour la Somme. Concernant le rapport de la Cour des Comptes, ce point m'apparaît devoir être grandement modulé. J'estime qu'il faut se défier de normes en la matière et prendre en considération la capacité d'évacuation, la vitesse du phénomène et la nature du risque.

M. le Président - Il faut nécessairement procéder à une analyse au cas par cas.

M. Paul Vialle - Je considère, en effet, que l'étude au cas par cas est primordiale. Après de telles analyses, le fait que nous disposions de quelques normes générales stipulant que dans le cas d'un risque sur les personnes, il ne faut pas prendre davantage de risques au cours d'un certain nombre de centaines d'années, me paraît logique. Toutefois, il ne faut pas procéder de la sorte d'une manière générale. En fonction de cela, le choix de l'aléa de référence ne saurait être uniforme.

M. le Président - Je me permettrai de poser une question indiscrète qui est susceptible d'intéresser mes collègues. Quand la Cour établit un rapport de ce genre, vous interroge-t-elle ?

M. Paul Vialle - Chaque corporation a ses défauts. La corporation du Génie rural doit en avoir davantage que les autres. Je me suis permis de pointer l'élément qui me semblait être un risque de dérive majeur. J'estime qu'un certain nombre de points sont pertinents, et que de nombreux éléments peuvent faire l'objet d'amélioration. Cependant, dans le domaine de l'eau, l'organisation est probablement complexe, mais les contacts sont bons entre l'ensemble des acteurs. En règle générale, la coordination existe au niveau interministériel et local, qu'elle soit formelle ou informelle. J'estime que l'eau n'est pas un domaine dans lequel l'action publique est incohérente. Depuis 1964, des coordinations très fortes existent, chaque loi et gouvernement les renforce.

M. Jean-François Picheral - Si nous comprenons bien, M. le Préfet a donné un avertissement en janvier 2001. Néanmoins, un silence total s'est instauré jusqu'au mois de mars. Je pense que les interrogations portent sur la prévention, comme M. le Rapporteur l'a souligné. Le Préfet a fait un effort de coordination puis il semblerait que tout le monde ait constaté que la Somme était très haute mais que cela ne se traduise pas par la moindre action, et ce jusqu'à ce que nous arrivions à la situation à la fin du mois de mars.

M. Hilaire Flandre - J'évoquerai une expérience vécue. Dans nos départements, les Ardennes, nous avons la chance ou la malchance de connaître des crues plus fréquentes. Des avertissements de crues sont diffusés dans la presse, en disant qu'une crue surviendra dans telle rivière. Les citoyens, qui sont prévenus, prennent les précautions d'usage. Ils bougent leurs meubles et ne laissent pas leur véhicule dans la rue. Si d'aventure la crue n'intervient pas, les citoyens ne prendront pas leurs dispositions à l'occasion de la prochaine alerte. Mais si la crue se produit, ils considèrent ne pas avoir été suffisamment prévenus. Par conséquent, il est très difficile de prévenir. Toutefois, nous ne pouvons pas avoir de risque-zéro dans ce domaine. Il est important de prévenir les populations et prendre les précautions d'usage. Même à Fontaine-sur-Somme, un certain nombre de dommages auraient pu être évités en mettant les meubles à l'étage.

M. le Président - Si l'événement avait été prévu, il est évident que les biens du village auraient pu être déménagés en trois jours. Il y a assez de bonne volonté de camionneurs dans la Somme pour que l'ensemble des biens soit mis à l'abri et revienne dans deux mois.

M. Michel Souplet - La population aurait-elle cru aux signaux d'alerte ?

M. le Président - Non.

M. le Rapporteur - Je souhaiterais vous livrer une expérience vécue familialement. Mon cousin habite Mareuil-Caubert, qui a également été inondée. Lorsque l'eau a atteint son domicile, il a entouré sa propriété d'un mur en parpaing d'une hauteur d'1,5 mètre.

M. Michel Souplet - Nous avons vu cette installation lorsque nous sommes passés en autobus.

M. le Rapporteur - En effet. En plus du mur en parpaing d'1,5 mètre, il a disposé huit pompes sur son terrain, ce qui a permis d'éviter que l'eau ne pénètre dans sa maison. Il avait pris ses précautions, ce dont je peux témoigner puisqu'il a déménagé l'ensemble de ses meubles chez moi. Il n'a pas été inondé car il a mis huit pompes entre son mur en parpaing et sa demeure. Lorsqu'une pompe s'arrêtait, une sonnerie l'en avertissait et ce durant un mois. Il faut reconnaître qu'il était sur le point de devenir fou.

M. Paul Raoult - Tout le monde ne peut procéder de la sorte.

M. Jean-François Picheral - Je suis un homme du midi. Pour ce qui concerne les feux, la sécurité civile joue un rôle très important dès qu'un mistral est annoncé. Les maires, les conseils municipaux sont mis en état d'alerte dès que l'on prévoit un fort mistral et une sécheresse. Il semble que, dans le cas qui nous intéresse, le Préfet ait été prévenu et ait diffusé l'information mais que personne n'est pour autant réagi. Il faudrait que la sécurité civile fasse la coordination de l'ensemble des acteurs ayant renseigné le Préfet.

M. le Président - Certes, mais la situation est tellement imprévisible.

M. Jean-François Picheral - La sécurité civile existe en France, alors servons nous de cet organe.

M. le Rapporteur - Avez-vous l'expérience d'autres crues de nappes, en France, voire ailleurs ? En toute circonstance, il faut aller chercher les bonnes réflexions ou solutions là où elles se trouvent.

Par ailleurs, l'on évoque la crue décennale ou centennale, mais rien ne dit qu'à l'automne prochain, la situation que nous avons connue ne va pas se reproduire. Si la pluviométrie est assimilable à celle de l'an dernier, quelles seraient les solutions pour essayer de faire face ?

M. Paul Vialle - Je répondrai tout d'abord au second point que vous avez évoqué. Effectivement, nous savons que la nappe fluctue au cours de l'année entre un point bas à l'entrée de l'automne et un point haut atteint au printemps. Il convient en outre de tenir compte des phénomènes de stockage qui se traduisent par des minimums qui sont susceptibles d'être différents d'une année sur l'autre. Dès lors, nous pouvons imaginer que le minimum que nous constaterons cet automne risque d'être plus élevé que celui de l'an dernier. Par conséquent, il me semble qu'il est primordial de mettre en oeuvre un plan de surveillance ou de coordination. Mes propos sont une lapalissade, mais il s'agit de déterminer la modélisation très simple qui peut être effectuée et quel système d'alerte peut être prévu. Je n'ose évoquer les précédents des exercices d'incendies. Si un événement surgissait, que ferait-on ? Les uns et les autres sont prévenus.

S'agissant de votre première question, je répondrai en mon nom personnel et en toute modestie. Lorsque mon collègue, qui est chargé de constater ce qu'il s'est passé dans la Somme, a répondu à mes interrogations en évoquant la crue de nappe, je dois avouer que je lui ai demandé de me fournir une définition de ce phénomène. Je vous l'indique en toute franchise.

M. Jean-François Picheral - Dans votre esprit, une crue de nappe est rarissime.

M. Hilaire Flandre - Il est rarissime que l'eau émerge du sol dans la Somme.

M. Michel Souplet- Dans de nombreuses régions de France, nous constatons des crues de nappe extraordinaires. Ainsi, dans l'Oise, nous n'avions jamais vu de mémoire d'homme des caves de huit mètres de profondeur qui sont encore remplies d'eau, et nous ne savons pas ce qu'il se passera lorsque l'eau se retirera. En Normandie, aux alentours de Caen, l'autoroute est inondée ou finit de l'être alors que cela ne s'était jamais produit.

M. Jean-François Picheral - Il s'agit tout de même de la même région de France.

M. le Président - Nous pouvons nous interroger, nous le verrons avec d'autres spécialistes et je ne souhaite pas déflorer le sujet. Pourquoi une telle pluviométrie a-t-elle été observée sur l'Ouest de la France ?

M. le Rapporteur - Les fluctuations sont au niveau de la nappe. En 1994, Vimieu était inondée par l'eau débordant de la nappe. En 1998, il était interdit de laver les voitures en raison d'une pénurie d'eau. En 2001, les nappes débordent à nouveau. Or le BRGM m'a signalé que la nappe a été modifiée de plus de 17 mètres en six mois. Une hauteur de 17 mètres correspond à un immeuble, ce qui est difficile à croire mais ne peut être mis en doute. Il va de soi que des fluctuations aussi rapides dans le temps suscitent l'interrogation.

M. Michel Souplet - Il est vrai que l'on nous a indiqué une hauteur de 17 mètres, ce qui nous a marqués. Lorsqu'il s'agit de 17 mètres sur un terrain en craie, cela signifie qu'il n'y avait pas d'espace vide et que la craie a fait un mouvement d'éponge et a absorbé ces montées. Ce phénomène serait susceptible d'expliquer que le niveau soit monté rapidement mais pourrait, réciproquement, expliquer que cela puisse descendre relativement vite. Il est inquiétant que nous ne soyons pas capables de savoir, dans le cas d'un retour de fortes pluviométries au cours de l'automne prochain, quelle sera l'incidence. Personne n'a été en mesure de nous répondre sur ce problème. Pour ce qui concerne la Somme, il est possible que des mesures soient mises en place de manière à évacuer les personnes plus rapidement. Il convient d'espérer que de telles mesures soient effectivement mises en oeuvre.

M. le Président - Nous assimilons la vitesse à laquelle l'évacuation peut être réalisée. Dans ces pays plats, il faut pomper, il n'y a pas d'autre alternative.

M. Hilaire Flandre - L'exemple des Hollandais nous montre que c'est possible.

M. le Président - Nous nous rendrons en Hollande dans deux mois. La défense contre la mer et contre l'eau mobilise de nombreux efforts.

M. Paul Vialle - Nous ne sommes pas confrontés à un phénomène similaire.

M. Hilaire Flandre - L'eau qui reste actuellement dans la Somme provient de la surface.

M. Paul Vialle - L'évacuation en baie de Somme est un problème différent. Je me souviens, dans mon jeune temps, avoir modélisé, dans le Marquenterre, qui n'est pas éloigné de la zone considérée, des portes à la mer afin d'évacuer des systèmes de crues. Les modèles sont aujourd'hui courants.

M. Paul Raoult - Cela existe déjà dans la plaine maritime flamande. Toutefois, la Somme n'a pas été aménagée comme la plaine maritime flamande.

M. Paul Vialle - Si vous me permettez une ultime intervention, je souhaiterais attirer votre attention sur un point important. Il s'agit de l'indemnisation des catastrophes naturelles et des assurances. Le système d'assurance est élaboré afin que le bénéficiaire n'en ait pas un avantage indu. Fort justement, dans la majorité des cas, les assureurs demandent la reconstitution de l'état initial. Cette règle est compréhensible. Dans le cas présent d'inondations et le problème surgit régulièrement dans d'autres régions de France, je crois qu'il serait important d'obtenir de la part des assureurs un degré de liberté pour que l'on ne reconstitue pas à l'identique si, par hasard, il est possible de réduire le risque, au même coût, en faisant quelque chose de différent. A titre d'exemple, si l'installation électrique a été touchée, il serait envisageable de disposer les prises de courant à un mètre de hauteur pour éviter le prochain risque. De multiples mesures permettraient, si malheureusement une telle situation venait à se reproduire, ce que personne ne souhaite, de réduire le risque de départ.

M. le Président - Nous pouvons élaborer une préconisation de ce type.

M. le Rapporteur - Nous disposons d'ores et déjà des réponses des assureurs. En effet, ces derniers nous ont indiqué qu'ils ne seraient pas favorables à de nouvelles constructions, si tant est qu'elles prennent place. Cela créera certains soucis car il est fort possible que certaines maisons ne puissent être réhabilitées.

M. Paul Vialle - Il me semble que le point majeur consiste à aller vers une réduction du risque. En effet, chaque fois qu'il est possible de diminuer le risque à coût identique, même si des mesures législatives sont nécessaires, cela mérite, à mon sens, d'être examiné. Les fonds relèvent des catastrophes naturelles. Par voie de conséquence, le législateur peut intervenir. Les assureurs, me semble-t-il, ne doivent pas être les seuls à exprimer leurs préoccupations. Il est possible de faire valoir d'autres préoccupations, qui sont extrêmement légitimes.

M. le Président - Notre règle permanente de reconstruction à l'identique pourrait ne pas automatiquement s'appliquer dans ces conditions.

M. Paul Vialle - Dans le cas d'une maison complètement détruite mais qui pourrait être reconstruite ailleurs à un coût identique, les assureurs sont très choqués mais je considère que le bon sens en sortirait gagnant.

M. le Président - Je vous remercie pour votre dernière intervention. Je vous propose, mes chers collègues de clore cette audition. M. Vialle, je tiens à vous remercier et à vous indiquer que nous allons essayer de traduire vos propos.

M. Paul Vialle - Je puis vous assurer que mes collègues ont été durement mobilisés cette année, dans l'Aude, en Bretagne et dans d'autres régions de France.

3. Audition de M. Jean-Pierre Besson, président directeur général de Météo France, accompagné de MM. Philippe Courtier et Olivier Mock, directeurs généraux adjoints de Météo France, de M. Pierre Bessemoulin, directeur de la climatologie de Météo France et M. Jean Soulier, responsable du centre départemental de la Somme de Météo France (30 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Jean-Pierre Besson, président directeur général de Météo France, accompagné de MM. Philippe Courtier et Olivier Mock, directeurs généraux adjoints de Météo France, de M. Pierre Bessemoulin, directeur de la climatologie de Météo France et de M. Jean Soulier, responsable du centre départemental de la Somme de Météo France.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Jean-Pierre Besson, Philippe Courtier, Olivier Mock, Pierre Bessemoulin et Jean Soulier.

Nous accueillons M. Jean-Pierre Besson, qui est président de Météo France. Le plus simple, puisque vous êtes plus nombreux que ce qui était indiqué sur nos fiches de références serait que vous nous présentiez vos collaborateurs.

M. Jean-Pierre Besson - Olivier Mock est directeur général adjoint et a en charge les questions de rapport avec l'Etat, des missions institutionnelles de l'établissement et des questions internationales. Philippe Courtier est directeur général adjoint, en charge de la coordination de l'ensemble de nos directions interrégionales et de nos centres départementaux, ainsi que du développement de Météo France. En outre, sur le plan scientifique, Philippe Courtier est un éminent spécialiste de la modélisation numérique mais occupe d'autres fonctions. M. Pierre Bessemoulin est directeur de la climatologie. Il est présent afin de répondre à l'ensemble de vos questions concernant les références et l'éventuel aspect exceptionnel des inondations de la Somme. M. Jean Soulier est responsable du centre départemental de la Somme. Il est possible que vous l'ayez d'ores et déjà rencontré.

Nous sommes venus nombreux car nous considérons que le sujet est extrêmement important. D'une part, il s'agit d'un événement tout à fait exceptionnel. D'autre part, nous nous sommes sentis solidaires des personnes qui se sont retrouvées dans des situations catastrophiques. Comme la cause en est météorologique, nous nous sentons proches de ces populations. De plus, cet événement vient, une fois de plus, conforter notre propos selon lequel le système français de surveillance des crues et d'alarme des populations ne fonctionne pas correctement. Nous pensons que nous pouvons, à cet égard, apporter quelques réflexions qui peuvent être utiles afin d'améliorer ce système. Tel est le message que je souhaiterais vous soumettre, étant entendu que nous répondrons à l'ensemble de vos questions. Notre formation sera, je l'espère, apte à répondre à toutes vos interrogations.

Je tiens à préciser que Météo France a été créée par le biais du décret du 18 juin 1973. Ce décret comporte, dans son article premier, une description de la mission de Météo France, qui se doit d'observer l'atmosphère, l'océan superficiel et le manteau neigeux afin d'en prévoir les évolutions et de diffuser les informations correspondantes. Météo France n'a donc pas vocation à observer les rivières et les cours d'eau. Nous sommes responsables de la pluie, jusqu'à ce qu'elle ait atteint le sol. Ceci correspond à une certaine logique dans la mesure où les phénomènes de crues ne sont pas seulement issus d'un phénomène météorologique. L'effet que peut avoir une certaine quantité de pluie tombée sur le sol dépend également de l'état et des caractéristiques du bassin, et en la circonstance, de l'état de la nappe phréatique. Les inondations sont dues, comme chacun le sait, non seulement au phénomène de crue de type classique mais également à la remontée des nappes phréatiques. En outre, s'additionne un phénomène de hauteur des marées. Par conséquent, le phénomène a été particulièrement complexe.

Que Météo France n'ait pas une compétence entière sur le sujet n'est pas illogique en soi mais, au regard de l'évolution, nous considérons que nous sommes en mesure d'apporter des informations supplémentaires à celles qui nous sont aujourd'hui demandées. Un réel progrès doit être réalisé en matière de gestion des crues. Il est symptomatique de noter que les services d'annonce des crues ne sont pas des services de prévisions des crues. Dans la terminologie même, nous constatons que l'appellation des services officiels chargés de ces questions n'a pas intégré les progrès qui sont intervenus, et qui permettent non seulement d'annoncer ce qu'il se passe mais également de prévoir ce qu'il va se passer. A fortiori, lorsque l'on regarde le département de la Somme, nous constatons qu'il n'existe pas de service d'annonce des crues. La Somme n'est pas couverte par un service d'annonce des crues.

M. le Président - C'est effectivement le cas.

M. Jean-Pierre Besson - Il s'agit d'un fait. Le message que je souhaite vous délivrer sera bref, afin que nous puissions répondre à vos questions.

Notre analyse est la suivante. Deux grands types de flux sont constatés.

Les crues soudaines sont très fréquentes dans le Sud-Est de la France mais également en Normandie.

Les crues plus longues de grand bassin sont identiques à celle que nous avons observée dans le cas de la Somme.

Dans les deux cas, un lien s'établit avec l'approche météorologique. Dans le cas des crues soudaines, ce lien est évident dans la mesure où l'aspect dominant de ces crues est la forte quantité de pluie qui tombe dans un temps très court sur un bassin dont les caractéristiques sont telles que la pluie provoque une crue soudaine. L'aspect dominant de ce type de crue est incontestablement un aspect météorologique. De ce point de vue, la compétence en matière de prévision est essentiellement du ressort de la météorologie. Concernant les progrès qui sont d'ores et déjà constatés, le réseau radar que nous avons fortement développé et que nous continuons à développer sur l'ensemble de la France en densifiant le réseau, permet non seulement d'alerter sur le fait que des pluies vont se produire mais également de quantifier le phénomène. Des logiciels, mis en place par Météo France ou par des concepteurs privés, permettent de doter les services de surveillance des crues d'un outil permettant d'aller au-delà de l'alerte et de quantifier la lame d'eau (soit la quantité d'eau qui va tomber). Les progrès à venir porteront sur la détection anticipée de ce phénomène et reposeront sur la détection des phénomènes, en particulier la caractérisation de la couverture nuageuse et la détection d'un certain type de nuages capables de se traduire par des phénomènes de convention et de précipitations extrêmement fortes. Ceci va reposer essentiellement sur l'utilisation des nouveaux instruments satellitaires. Un nouveau satellite météorologique européen, Météosat seconde génération, sera lancé dans les mois qui viennent et sera opérationnel à la mi-2003. Il comporte un nouvel outil qui permettra de détecter ces phénomènes nuageux susceptibles d'être dangereux. Je simplifierai en vous indiquant que cet outil s'accompagne de nombreuses avancées dans d'autres domaines. Ainsi, une organisation dite de prévision immédiate est actuellement mise en place. Il s'agit de déterminer ce qu'il se passera au cours des quatre prochaines heures et quelle quantité de pluie est susceptible de tomber entre 13 heures 30 et 14 heures 25. Nous procédons d'ores et déjà de la sorte pour Roland-Garros et étendrons ce type de système grâce à l'organisation que nous mettons en place et grâce aux instruments que je vous ai précédemment cités. Cela est directement lié à des outils météorologiques. Nous ne voyons pas d'objection à ce qu'ils soient mis en place par les services d'annonce des crues, mais il n'en demeure pas moins que les outils qu'ils utilisent vont reposer sur ces nouvelles possibilités ouvertes par les progrès de la technologie et de la science, qui sont, il faut le reconnaître, entre les mains de Météo France aujourd'hui.

En ce qui concerne les crues plus lentes, les crues de bassin, les phénomènes qui interviennent sont beaucoup plus complexes. L'aspect météorologique demeure extrêmement important dans la mesure où la pluie provoque les inondations. Toutefois, beaucoup d'autres phénomènes interviennent, notamment l'état des sols, l'interférence entre les sols et les types de végétations, la nappe phréatique comme tel a été le cas dans la Somme et le niveau de la mer. Par conséquent, la connaissance de la pluviométrie ne saurait suffire, il est nécessaire d'y apporter des connaissances plus proprement hydrologiques. En tout état de cause, il est certain que, dans les prochaines années, la véritable capacité à prévoir les inondations sur les grands bassins reposera sur la modélisation de l'atmosphère, tout comme la prévision météorologique repose sur cette même modélisation. En entrant autant de données que possible sur l'état initial de l'atmosphère, à partir des lois de la thermodynamique des flux, nous prévoyons son évolution. Ce type de simulation devra être appliqué en matière hydrologique et nous avons, sur ce point, engagé des travaux d'ordre scientifique qui sont très prometteurs. Nous avons travaillé sur la simulation des phénomènes de flux hydrologiques sur le grand bassin du Rhône ainsi que sur le grand bassin de la Garonne. Nous tenons compte non seulement des phénomènes météorologiques mais également hydrologiques (du niveau de la couche des neiges, de l'effet de la fonte nivale, de la nature des sols, de la nature de la couverture végétale sur les différents sols...) à partir d'un certain nombre de logiciels que nous imbriquons les uns aux autres. Les simulations font montre d'une bonne fiabilité et d'un bon réalisme lorsque nous confrontons les résultats obtenus à la situation constatée, aussi bien dans le flux de l'ensemble de l'année que dans les flux quotidiens. L'analyse réalisée sur le bassin du Rhône a été transposée sur la Garonne. Les travaux sur ce dernier fleuve fonctionnent correctement, le résultat est très prometteur sur les grands bassins, mais il reste de nombreuses avancées à réaliser sur les petits bassins. Quoi qu'il en soit, au cours des prochaines années, ce type d'outils permettra de progresser. D'autres méthodes, consistant à relier le passé et la situation présente, sont aujourd'hui quelque peu obsolètes. Il est indispensable d'intégrer un grand nombre d'éléments dans le calcul, ce qui peut être réalisé par un outil de simulation de prévision numérique. Notre message consiste à affirmer qu'il faut réfléchir et qu'il sera indispensable de tenir compte, d'un moyen ou d'un autre, des outils et des compétences existantes. Nous estimons que ces outils peuvent prendre différentes formes. Nous considérons qu'un grand progrès serait envisageable en tenant compte d'une idée reprise à l'occasion des retours d'expérience des inondations de l'Aude, dirigée, me semble-t-il par M. Claude Lefrou. Cette idée consiste à dire qu'un centre hydrologique national devrait être mis en place. Il s'agit d'un centre d'appui qui apporterait les outils et aurait une mission opérationnelle pour la prévision à venir tout en fournissant un soutien aux services délocalisés et centralisés existants. Nous considérons que ce centre hydrologique devrait être agrégé autour de l'aspect météorologique, qui est le plus complexe, en y additionnant des compétences hydrologiques, qui ne sont pas du ressort de Météo France. Il serait sans doute plus aisé d'agréger un certain nombre de compétences hydrologiques à un ensemble assez large et vaste.

En outre, je tiens à souligner un autre élément important. Il faut reconnaître aujourd'hui que les services d'annonce des crues, dont certains fonctionnent très bien et ont acquis de nombreuses compétences, ont le désavantage de ne pas être des services permanents. La cellule est mobilisée lorsque l'on pense qu'une crue est susceptible de se produire. Dès lors, au sein de la DDE, un certain nombre de techniciens sont affectés à ce service. Toutefois, le service d'annonce des crues n'est pas un service opérationnel fonctionnant 24 heures sur 24. L'unique service opérationnel travaillant 24 heures sur 24, présent dans l'ensemble des départements français est Météo France. De notre point de vue, il s'agirait d'un élément supplémentaire pour réfléchir à cette question.

M. le Président - Je vous remercie. Réagissons-nous immédiatement à votre exposé en vous posant des questions ? Nous pourrions procéder de la sorte à moins que les spécialistes qui vous accompagnent aient eux aussi préparé un exposé introductif. Nous pouvons vous accorder quelques minutes.

M. Jean-Pierre Besson - M. Pierre Bessemoulin pourrait répondre aux questions numéro 7 et 8 que vous nous avez soumises. Quels sont les mécanismes qui déterminent l'évolution du climat à long terme ? Peut-on parler d'un réchauffement climatique ? Quelles en sont les causes ? Quelles en sont les conséquences ?

M. Pierre Bessemoulin - Concernant les modalités du réchauffement climatique, je rappelle tout d'abord que le climat de la terre est piloté en grande partie par la position de la terre par rapport au soleil. Sans rentrer dans le détail, je vous indiquerais trois paramètres essentiels :

- l'excentricité de la trajectoire terrestre ;

- le phénomène de précession des équinoxes ;

- la variation d'inclinaison de l'axe de la terre par rapport au plan de la trajectoire.

Tous ces phénomènes modulent les épisodes chauds et froids. Chaque trajectoire a une valeur quasiment circulaire et module les grandes glaciations tous les 100.000 ans. L'utilisation de cette théorie astronomique des climats, qui s'applique extrêmement bien aux climats anciens reconstitués à partir des archives climatiques, nous permet de réaliser des prévisions. Ces dernières indiquent que nous avions atteint un optimum chaud il y a 5.000 ans, et que le retour à une petite glaciation devrait intervenir dans 6.000 ans. Nous observons, depuis l'an 1000 jusqu'à la fin du XIXe siècle, une décroissance régulière de la température globale de la terre. Puis, à l'ère industrielle, nous constatons que le phénomène s'inverse. Il existe également un consensus international s'accordant à dire que la tendance à la hausse est essentiellement imputable à l'activité humaine, au gaz à effet de serre. De plus, nous avons assez clairement évalué d'autres influences comme l'activité solaire, qui a eu une importance par le passé, notamment au XVIIe siècle durant l'épisode du petit âge glaciaire, au cours duquel l'activité solaire était quasiment nulle, provoquant des périodes froides. Toutefois, nous savons qu'au cours des cinquante dernières années, ce phénomène est de second ordre.

Nous disposons de modèles de circulation générale utilisés dans le mode de prévision climatique. Par ce biais, nous sommes en mesure de déterminer les climats des 150 dernières années. Les derniers résultats suggèrent que ces modèles ne sont capables de reconstituer le climat des 150 dernières années qu'à condition d'utiliser l'évolution des teneurs en gaz à effet de serre et des aérosols, dont l'effet est inverse au précédent. Si nous considérons ces éléments, avec les concentrations adéquates, nous disposons d'une reconstitution correcte du climat. Je vous rappelle qu'il existe trois phases :

- une phase de croissance de la température jusqu'à la guerre ;

- une phase de légère décroissance due en particulier à la croissance économique et au recours à une technologie n'étant pas forcément propre ;

- une phase de forte croissance, enclenchée depuis la fin des années 60 ou 70.

A l'échelle globale, le chiffre donné est de 0,6° d'augmentation sur le siècle. Il convient de signaler que ce chiffre recouvre de fortes disparités géographiques. Ainsi, en France, le chiffre est différent selon que l'on considère les températures minimales, maximales ou moyennes. A titre d'exemple, pour les températures minimales, il s'établit à 0,6° dans le Nord, ce qui est proche du chiffre global, mais s'élève, en revanche, à 1,2° ou 1,3° dans le Sud. L'augmentation des températures minimales a eu un effet très important dans la mesure où elle s'est traduite, en particulier, par la réduction drastique du nombre de jours de gel. A cela s'ajoute un effet qui commence à être visible sur les durées d'enneigement.

Par ailleurs, je tiens à vous signaler que nous avons récemment publié des cartes du réchauffement climatique en France.

M. le Président - Je vous remercie. Nous changeons de sujet.

M. Jean-Pierre Besson - Je souhaiterais revenir sur la structure de Météo France. Je vous ai indiqué ses missions. Nos effectifs s'établissent à 3.700 personnes. Météo France est présente dans chaque département de France et d'Outre-Mer. Ce choix est politiquement fort dans la mesure où les progrès de l'automatisation et de la modélisation numérique -nous disposons d'un modèle portant sur sept kilomètres-, nous permettrait de concevoir une concentration de notre organisation. Dans le cadre des grandes réflexions que nous avons menées sur le schéma directeur de la prévision, nous avons clairement affirmé que nous considérions que la présence locale est un élément important de notre efficacité. Nous sommes un service de proximité. Pour l'essentiel, la sécurité intervient au niveau du département. Dès lors, nous n'imaginions pas nous retirer de l'échelon départemental, même si, sur le plan technique, nous pourrions considérer que nous pourrions procéder différemment. En matière de météorologie, la plupart des pays européens ont concentré de manière extrêmement forte leur localisation et se sont centrés sur un centre unique de prévision nationale, ou sur un centre national et quelques centres régionaux. Je signale, puisque l'occasion m'est donnée, que cette organisation nous pose de nombreux problèmes de coordination. En effet, nous disposons de trois échelons : national, régional et départemental. Toutefois, nous avons mis en place des procédures afin de palier ce problème. J'estime que notre système fonctionne correctement sur ce point de vue particulier. En effet, le contrôle automatique de la qualité des prévisions montre que la prévision au niveau local est enrichie pour les échéances prochaines et de manière plus particulière dans les zones côtières, littorales ou les reliefs dans la mesure où les phénomènes locaux ont une importance particulière.

Concernant le réseau d'alerte météorologique et les instructeurs de Météo France, nous avons conclu des conventions avec les différents services de l'Etat :

- la protection civile pour les catastrophes de type météorologique ;

- la Direction de l'Eau pour les services d'annonce des crues.

Ces conventions datent de 1995 et s'appuient sur des circulaires interministérielles. Elles nous engagent, lorsque certains seuils sont franchis pour différents paramètres météorologiques (vent, précipitations...), à envoyer des messages d'alerte aux services officiels. En ce qui concerne les crues, nous réalisons des bulletins d'alertes de précipitations (BAP). S'agissant du département de la Somme, ces BAP doivent être envoyés lorsque le seuil de 20 millimètres sur 24 heures est franchi ou quand un seuil de 30 millimètres en 48 heures est atteint. Pour ce qui concerne le vent, la neige ou d'autres phénomènes météorologiques, nous fournissons un bulletin régional d'alerte météorologique (BRAM) au Ministère de l'Intérieur.

En la circonstance, il n'y a pas l'ombre d'un problème quant à l'exercice des missions qui nous ont été confiées, ce qui n'est pas toujours le cas. Nous avons émis de nombreux BAP, qui n'ont pas concerné le bassin de la Somme. En effet, nous ne savions pas où envoyer ces documents dans la mesure où la Somme ne dispose pas d'un service d'annonce des crues.

M. Soulier vous fournira l'ensemble des BAP qui ont été publiés et envoyés par la Direction départementale. Dès le mois de janvier, nous avions demandé au centre départemental un rapport de catastrophe naturelle compte tenu des fortes précipitations qui ont marqué cette région, comme de nombreuses régions de France, depuis le mois d'octobre. En effet, la pluviométrie était plus du double des normales saisonnières. Dès le mois de janvier, un rapport a été demandé concernant les conséquences de ces pluies. Ce rapport laissait clairement entendre qu'il existait un risque réel d'inondation. De manière assez paradoxale, le mois de février a, en revanche, affiché des résultats en dessous des normales.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Monsieur le Président, je me permettrai de vous poser une question concernant le rôle que vous avez joué dans la Somme. Vous n'avez pas l'entière responsabilité, comme vous l'avez déclaré, dans la mesure où vous ne disposez pas de l'entière compétence en la matière. Vous avez transmis vos informations. S'il n'existait pas de cellule dans la Somme pour les recevoir, il n'en demeure pas moins qu'au niveau national, vous avez fourni ces informations. Vous serait-il possible de nous indiquer quelles sont les informations concrètes que vous avez données ? A quel moment les avez-vous fournies ?

M. le Président - Existe-t-il une corrélation entre lesdites informations et les annonces téléphoniques du 36.68 ? Sommes-nous correctement informés lorsque nous composons le 36.68 quotidiennement ?

M. Jean-Pierre Besson - Oui, bien entendu.

M. Soulier - Les bulletins régionaux météorologiques ou d'annonces de pluie sont répercutés, en règle générale, en début de bulletin. Lorsque vous composez le 36.68, qui est aujourd'hui le 36.92, le bulletin d'annonce ou d'alerte est mentionné. Ces bulletins sont réalisés par le centre météorologique interrégional de prévision. Notre rôle consiste à répercuter les informations transmises.

M. le Rapporteur - Pourrions-nous disposer des annonces qui ont été diffusées ?

M. Jean-Pierre Besson - Nous vous avons apporté l'ensemble des bulletins d'alerte de précipitations qui ont été émis au cours de la période et qui ont été transmis à la Direction de l'Environnement du Pas-de-Calais.

M. le Président - La DIREN Picardie a-t-elle reçu ces informations ?

M. Paul Raoult - La Direction est située à Lille.

M. Jean-Pierre Besson - Tout dépend du bassin. En fonction du bassin, nous déterminons les destinataires des BAP que nous sommes tenus d'envoyer. Par conséquent, nous adressons les documents portant sur les bassins considérés aux destinataires indiqués. Ainsi la DIREN Pas-de-Calais reçoit les informations relatives au bassin de la Ganne.

M. Paul Raoult - Pour quelle raison cette même DIREN reçoit-elle les BAP concernant la Somme ?

M. Jean-Pierre Besson - La Somme n'est pas couverte par un service d'annonce des crues.

M. le Président - La Somme est un petit territoire autonome n'ayant jamais subi d'inondation.

M. Paul Raoult - Il est important d'être aussi précis que possible. Vous déteniez une information et vous nous avez indiqué qu'il n'existait pas de service d'annonce des crues. Dès lors, que faisiez-vous de cette information ?

M. Philippe Courtier - Concernant les endroits couverts par des services des crues, nous appliquons une procédure ordinaire pour envoyer ces bulletins. La Somme n'est pas couverte par un service d'annonce des crues.

La préfecture a pris contact avec Météo France dès que les problèmes ont surgi. Monsieur Soulier pourra confirmer et expliquer dans le détail cet élément. Au-delà de ces premiers contacts, une cellule de crise a été mise en place. Nous avons, bien entendu, communiqué les informations quotidiennement.

M. Paul Raoult - Cette procédure s'est enclenchée à l'occasion de la crise. Au départ de la crise, avant même sa réalisation, c'est-à-dire lorsque l'on constate des pluies importantes, que faites-vous de l'information ?

M. Jean-Pierre Besson - L'information sur les niveaux de flux figure dans nos bulletins.

M. le Président - Quel est le destinataire du bulletin afin que l'alerte soit donnée ?

M. Soulier - Le bulletin régional d'annonce météorologique peut couvrir non seulement les pluies mais également d'autres phénomènes. Ces bulletins sont diffusés dans l'ensemble de la zone qui risque de voir des problèmes surgir de ce type de paramètres.

M. Jean-Pierre Besson - Comme je l'ai indiqué précédemment, il existe deux types de messages. Les bulletins d'annonces de précipitations, les BAP, sont spécifiques aux précipitations et, par voie de conséquence, aux risques d'inondation. Conformément aux instructions qui nous sont données et à la convention signée avec le Ministère de l'Environnement en 1995, des règles sont fixées. La convention stipule que lorsque le seuil déterminé par le Ministère est dépassé, nous sommes tenus d'envoyer un message de telle forme au destinataire, qui s'avère être le service d'annonce des crues de la zone. Il n'existe pas de service de ce type dans la Somme. Nous n'avons pas d'instruction selon laquelle nous devons envoyer ces informations au Préfet.

M. le Rapporteur - Quelqu'un doit nécessairement être informé de la situation.

M. Jean-Pierre Besson - Je vous répondrai par la négative. Un BAP est envoyé à un service d'annonce des crues qui nous est indiqué en fonction du bassin. Si le bassin concerné n'est pas couvert, deux possibilités sont offertes. Si le seuil du BRAM est dépassé, le Centre interrégional de coordination de la sécurité civile (CIRCOSC), soit le service régional de la protection civile basé à Lille, reçoit ce document. Dès lors, le Préfet de la zone reçoit le BRAM. Toutefois, se pose un problème lorsque le niveau de pluie se situe entre 20 millimètres et 30 millimètres, selon les instructions qui sont en vigueur, et nous appliquons les instructions que nous recevons...

M. Paul Raoult - Nous ne vous mettons pas en cause mais nous cherchons à comprendre.

M. Jean-Pierre Besson - Je tiens à faire preuve de clarté. Il existe une zone d'ombre. Nous considérons que le système d'alarme officiel est perfectible, notamment en ce qui concerne les crues. En effet, ce système contient des zones d'ombre, ce qui est également vrai pour les vents et les tempêtes. Dès lors, nous avons proposé au plan public, à l'issue des tempêtes de 1999, de remplacer la mécanique qui ne fonctionne pas aujourd'hui dans la mesure où la chaîne publique est trop longue, par un système de carte de vigilance que nous publierons deux fois par jour et de façon régulière. Cette carte serait accessible à tous dans les journaux et gratuite sur Internet. Nous pourrons indiquer qu'un département donné se situe dans l'un des quatre degrés de vigilance.

- Le vert signifie que l'on ne court aucun risque.

- Le jaune reflète qu'il faut faire attention et ne pas s'exposer

- L'orange suggère que la situation est sérieuse.

- Le rouge dénote une situation extrêmement sérieuse.

En principe, nous diffuserons ces informations pour chaque département dès le 1er octobre. Nous sommes prêts depuis longtemps mais le Ministère de l'Intérieur et la Direction de la sécurité civile a souhaité que nous différions la mise en oeuvre de ce dispositif. Nous avons organisé des journées portes ouvertes il y a 15 jours afin d'expliquer le fonctionnement de ces cartes. Il n'est pas nécessaire d'essayer de me convaincre des dysfonctionnements du système actuel, je suis le premier à les reconnaître.

M. Ambroise Dupont - Vous évoquiez le service d'annonce des crues sans pour autant nous indiquer de quelle initiative le service dépend. Qui doit créer ce service d'annonce des crues ?

M. le Président - Je répondrai, a priori, que le Ministère de l'Environnement doit remplir cette tâche.

M. Jean-Pierre Besson - La Direction de l'Eau est responsable du système de l'annonce des crues. Les Préfets sont théoriquement invités par la Direction de l'Eau à indiquer qu'un bassin donné est susceptible de connaître des crues.

M. Paul Raoult - Deux Ministères interviennent dans ce domaine : le Ministère de l'Environnement et le Ministère de l'Intérieur.

M. Jean-Pierre Besson - Ainsi que les Ministères de l'Equipement et de l'Agriculture.

M. le Président - Nos auditions porteront également sur trois Ministres. Je constate que nous ne nous sommes pas trompés.

M. Paul Raoult - Nous souhaiterions disposer de chiffres précis.

M. Philippe Courtier - Nous tenons à vous soumettre un rapport très précis relatant les événements.

M. le Président - Si j'osais, j'indiquerais que la Somme n'a pas été avertie par la faute des gens du Nord.

M. le Rapporteur - Les informations ont été fournies à la région du Nord. Si le bon sens pratique prévaut dans le Nord, la Somme est prévenue. Qu'y a-t-il lieu de faire en la circonstance ? Faut-il prévenir la Somme ? Faut-il conserver ces informations ?

M. Jean-Pierre Besson - Les bassins ont été divisés par zones. Chaque bassin réagit d'une manière particulière. Sachant qu'une information concernant la pluie arrive dans un bassin que l'on ne connaît pas, que souhaitez-vous que nous fassions de cette information ? Le Préfet a eu connaissance des hauteurs de pluie. Très honnêtement, il faut reconnaître que personne ne disposait de la compétence nécessaire dans la mesure où le phénomène concernait les nappes phréatiques. Même si un service d'annonce des crues avait existé, de fait, le problème se serait posé. Le problème de la diffusion des fiches n'est pas essentiel. En revanche, il est indispensable que le destinataire soit capable de déchiffrer et d'utiliser ces informations, ce qui nécessite une connaissance approfondie du bassin, ses particularités, les caractéristiques de la végétation etc. Le vrai problème consiste à s'interroger sur l'inexistence d'un service d'annonce des crues sur le bassin de la Somme.

M. le Rapporteur - Le Ministère de l'Environnement prône le principe de précaution sur un ensemble de points. En la circonstance, nous aurions pu imaginer un principe de précaution.

M. Paul Raoult - Existe-t-il d'autres régions en France qui ne disposent pas d'un service des crues ?

M. Jean-Pierre Besson - A ma connaissance, il existe une cinquantaine de services des crues en France.

M. Soulier - Je souhaitais indiquer que les bulletins d'alerte de précipitations sont destinés aux services d'annonce des crues (SAC). Afin qu'un tel service existe, il faut que la rivière considérée réagisse directement aux précipitations. Or la Somme, par définition, est une rivière qui réagit essentiellement aux phénomènes des nappes, ce qui est, en règle générale, un processus long. Les bulletins d'alerte et de prévisions, qui se basent sur des précipitations de 24 heures à 48 heures, sont inopérants. Telle est la raison pour laquelle ces services n'existent pas et que les bulletins d'alerte de précipitations ne sont pas diffusés dans la Somme.

Je tenais également à signaler que les seuils des BRAM n'ont pas été atteints. Par conséquent, il n'y a pas eu de bulletin d'alerte. Une hauteur de 20 millimètres ou de 30 millimètres est courante. Toutefois, des précipitations de 20 millimètres à 30 millimètres durant trois mois reflètent une situation totalement différente.

M. le Président - La pluie est tombée, sans discontinuer, pendant 26 jours.

M. Paul Raoult - Nous sommes sur des critères de climat méditerranéen et non de climat océanique. Dès lors, le système n'est pas adapté. En effet, 20 millimètres en climat océanique est énorme.

M. Pierre Bessemoulin - Je tiens à vous soumettre le chiffre de la durée de retour des précipitations. A Abbeville, par exemple, la durée de retour en 24 heures sur cinq ans s'établit à 39 millimètres. Nous avons constaté ce processus à une seule occasion. La durée de retour sur deux jours s'élève à 50 millimètres sur cinq ans. Ce chiffre n'est pratiquement jamais atteint. Le seuil de catastrophe naturelle considérée correspond à la fréquence décennale. Les chiffres sont de 44 millimètres sur 24 heures et de 56 millimètres sur 48 heures. Nous ne disposons pas de ces chiffres sur le terrain, ce qui corrobore les propos tenus précédemment. Les précipitations individuelles au jour le jour ne sont pas problématiques, mais le cumul était inquiétant.

M. le Président - Vos statistiques suggèrent qu'il s'agit de précipitations estivales. J'habite la région et j'ai été témoin d'orages provoquant des pluies de 45 millimètres, mais nous ne constatons pas de telles précipitations au cours de l'hiver. Vos chiffres portent sur une période de cinq années. La pluviométrie d'hiver vient compliquer le dossier.

M. Pierre Bessemoulin - Les durées de retour prennent en compte l'ensemble des données.

M. le Président - Certes, mais le dossier est aggravé par les fortes pluviométries hivernales.

M. le Rapporteur - Monsieur Soulier, Monsieur Vialle a évoqué en début d'après-midi le bassin versant de 5.500 km2. Il me semble que l'un de vos collègues a mené une étude afin de démontrer ce que cela représentait et que les résultats qu'il a obtenus sont impressionnants. Il serait déplacé d'affirmer que le bassin versant ne compte pas, en quelque sorte, et que seules les marges sont importantes.

M. le Président - Concernant l'amélioration du système, il convient de signaler que le Ministère de l'Environnement a décidé de quadriller la France il y a peu de temps. A quelle date le quadrillage des bassins a-t-il été introduit ?

M. Jean-Pierre Besson - La décision a été prise en 1995.

M. le Rapporteur - Vous nous indiquiez, me semble-t-il, que les mesures que vous avez réalisées laissaient présager cette crue. Si la pluviométrie laissait envisager cette crue, l'alerte a été fournie à un acteur. Quelles sont les conséquences concrètes de cette annonce ?

M. Soulier - Si nous comparons la situation avec celles constatées en 1994 et 1995, nous observons des phénomènes identiques dès le mois de décembre et janvier sur certains secteurs, notamment sur les côtes que vous connaissez.

M. le Président - Il s'agit de Vron et de Bernaville.

M. Soulier - Neuf secteurs sont concernés : Fontaine-sur-Somme, Vron, Bernaville, Abbeville, Amien-Glisy, Erondelle, Oisemont, Albert-Méaulte, Eppeville.

Nous avons connu des problèmes similaires en 1994 et 1995 sur la borne côtière, lorsque nous avons vu apparaître des sources coulant tous les 20 ans ou 30 ans. Cette année, nous avons constaté des phénomènes équivalents au mois de décembre et janvier. Le mois de février étant déficitaire, il n'y avait pas lieu de s'alarmer. Toutefois, le mois de mars a déclenché la catastrophe. En effet, les précipitations se sont élevées à 169 millimètres, voire à 220 millimètres sur certains secteurs. Elles se sont traduites par l'écoulement intégral de l'eau sur un sol complètement saturé et des étangs sur le point de déborder. L'eau est arrivée directement à la rivière. Nous avons été confrontés à une crue de flot que nous n'avons pas coutume de constater sur une rivière qui réagit aux nappes. Le phénomène s'est propagé sur Boves, puis sur Amiens, puis sur Fontaine et, enfin à Abbeville. Par conséquent, l'arrivée d'eau a réagi directement à la pluie.

M. Jean-François Picheral - N'aviez-vous pas prévu la pluviométrie exceptionnelle constatée au mois de mars ?

M. Philippe Courtier - Je souhaiterais répondre en vous indiquant quelles sont nos capacités en matière de prévision.

M. Hilaire Flandre - Les prévisions se basent sur le principe d'une chance sur deux.

M. Philippe Courtier - Je vous répondrai par la négative. Comme M. le Président vous l'a indiqué précédemment, nous sommes capables de réaliser des prévisions immédiates, à très courte échéance, en extrapolant les observations sur les prochaines heures. Ce mécanisme est typiquement le cas à Rolland-Garros, pour utiliser l'image retenue par Monsieur le Président.

De douze heures à sept jours, la prévision repose sur des techniques numériques. Nous intégrons dans des modèles simulant, dans le temps, l'ensemble de l'écoulement atmosphérique en prenant aujourd'hui en compte les aspects hydrologiques du sol. Nous sommes en mesure de réaliser des prévisions jusqu'à sept jours, étant entendu que la qualité de la prévision diminue avec l'échéance. En définitive, nous sommes capables de fournir une information pertinente sur une durée de sept jours. Entre sept jours et dix jours, il existe un potentiel mais, pour l'heure, nous ne pouvons effectuer des prévisions utiles. Au-delà de dix jours, et en particulier au-delà d'un mois, nous ne pouvons établir de prévisions. Nous ne voyons pas de pistes de recherche nous permettant de déclarer que nous serons en mesure de le faire dans dix ans.

En revanche, à l'échéance de la saison, soit de trois à six mois, il existe un potentiel de prévisibilité lié à l'océan. Il est clair que nous ne serons pas en mesure de prévoir s'il pleuvra ou non sur la Somme. Toutefois, nous pourrons annoncer que l'Europe de l'Ouest connaîtra un hiver froid ou doux, pluvieux ou sec. Actuellement, nous pouvons prévoir les grands phénomènes dans la ceinture tropicale, de type El Niño, mais ne sommes pas capables de prévoir ce qu'il se passera en Europe de l'Ouest. Néanmoins, nous disposons d'un espoir pour les dix prochaines années. Nous considérons que nous pourrons progresser.

M. Jean-Pierre Besson - Les outils de prévision saisonnière que Météo France utilise, tout comme le Centre européen de prévision météorologique, donnent des résultats quelque peu décevants. Notre capacité à utiliser ces outils est, à l'heure actuelle, très faible.

M. Philippe Courtier - Elle est en effet très faible sur l'Europe de l'Ouest, soit sur nos latitudes. En revanche, le potentiel de prévisibilité sur l'Amérique de l'Ouest est lié aux évolutions du Pacifique tropical.

M. le Président - Le phénomène qui nous intéresse porte sur l'excès de pluviométrie au cours des six derniers mois. Pouvez-vous nous indiquer la cause de cet excès ? Etes-vous en mesure de déclarer qu'un tel phénomène ne se reproduira plus ?

M. Philippe Courtier - Ce phénomène se reproduira.

M. le Président - Pouvez-vous nous apporter des éléments supplémentaires concernant les causes des inondations ? Pour quelle raison la zone pluviométrique s'est-elle installée sur le Nord de la France alors qu'elle concerne, traditionnellement, les zones plus hautes ?

M. Pierre Bessemoulin - Nous pouvons uniquement élaborer un diagnostic de la situation. Le rapport qui vous a été fourni contient une carte d'anomalie de pression, qui reflète la forte anomalie située à l'Ouest de la France.

M. le Président - Si nous nous engageons dans un changement de climat et d'effet de serre, peut-on prévoir dès aujourd'hui la périodicité des anomalies ?

M. Pierre Bessemoulin - Je vous répondrai par la négative. J'ai mentionné, en tête de ce rapport, un court couplet sur l'oscillation nord Atlantique, qui est improprement baptisé El Niño de l'Atlantique. Un indice caractérise cette oscillation nord Atlantique et reflète l'importance relative de l'anticyclone des Açores et de la zone de dépression islandaise. En régime positif, comme telle est la situation depuis près de trente ans, l'anticyclone des Açores est très puissant et les dépressions se déroulent très au nord. Or cela n'a pas été le cas en début d'année sur la zone considérée. Ainsi, lorsque nous analysons les indices, nous constatons qu'ils sont négatifs au long de la période.

Concernant votre question, dans l'hypothèse d'un changement climatique, une majorité des modèles suggèrent une tendance vers davantage de phases positives de l'oscillation, soit une poursuite de la situation actuelle.

M. le Président - La majorité des modèles connus arrivent-ils au résultat que vous indiquez ?

M. Philippe Courtier - En matière de régionalisation du changement climatique, c'est-à-dire ce qu'il se passera à l'échelle d'un pays comme la France, il faut souligner que la science est aujourd'hui loin d'être mure. Nous sommes à même de dire que l'augmentation de l'effet de serre se traduira par un changement climatique et un accroissement significatif de la température sur le globe. Toutefois, il est nécessaire de faire preuve de précautions concernant l'évolution climatique d'un pays comme la France.

M. Pierre Bessemoulin vous a expliqué que si le climat de la planète continue à fonctionner tel que nous le comprenons aujourd'hui, il y a peu de chances que nous observions ce genre de phénomène. Néanmoins le changement climatique que nous serons amenés à connaître est un changement majeur, d'amplitude majeure, et nous sommes loin de comprendre, à ce stade, ses répercussions, par exemple, sur la circulation océanique. Je considère qu'il est important de prendre ses précautions.

M. Jean-Pierre Besson - D'aucuns s'accordent à penser que cela s'accompagnera d'une désertification des zones qui sont d'ores et déjà désertifiées. L'aspect géopolitique en la matière est extraordinaire. Les pays pauvres deviendront encore plus pauvres.

Il est important de noter que les températures minimales s'élèvent davantage que les maximales. En outre, le Sud de la France est davantage affecté que le Nord de la France. En définitive, la barrière de sécheresse remonte.

M. Michel Souplet - Votre réflexion me paraît intéressante. Vous nous avez indiqué précédemment que l'axe de la terre variait, se traduisant par une incidence sérieuse sur les effets météorologiques. Or l'axe ne varie pas brutalement mais lentement. Je considère que lorsque l'Ancien Testament évoquait les années pluvieuses et les années sèches, les années de vache grasse et de vache maigre, cela correspondait à des cycles, qui sont probablement dus à cette déviation. Aujourd'hui, après six années de sécheresse extraordinaire au Maroc, les habitants déclarent qu'une période de six années humides débutera dès l'an prochain. Cette réflexion est-elle fondée ? Si l'inclinaison nous permet de dire que nous nous engageons dans un cycle d'années qui sont susceptibles d'être humides, nous risquerions de constater, en octobre prochain, un phénomène identique à celui que nous avons connu en octobre dernier.

M. Pierre Bessemoulin - Mes propos traitaient du paléo climat, ce qui correspond à une échelle de temps constituée de plusieurs dizaines de milliers d'années.

Actuellement, nous avons une connaissance importante de l'impact des oscillations australes, soit El Niño et La Niña, ainsi qu'une connaissance relative des impacts globaux, comme, par exemple, une grande sécheresse en Indonésie. Malheureusement, à l'échelle de l'Europe, et plus particulièrement pour l'Ouest de la zone, la téléconnection est très faible. En effet, la différence entre les températures observées en France au cours des années Niño et Niña sont faibles et s'établissent à 0,1.

M. Paul Raoult - Il convient de prendre en considération l'influence du Gulf Stream.

M. Pierre Bessemoulin - Concernant le Gulf Stream, certaines théories prévoient une disparition de la circulation, en particulier de la circulation profonde, ce qui mettrait fin à l'arrivée de chaleur sur les côtes de l'ouest de l'Europe. Le GIEC indique que ce mécanisme nécessite un apport très important d'eau froide qui proviendrait des fleuves du Groenland, soit de la fonte arctique. Dans ce dessein, il faudrait que le réchauffement soit beaucoup plus important que les prévisions ne l'indiquent pour la fin du siècle. En définitive, l'eau chaude est trop légère pour pouvoir plonger. Le GIEC ne prévoit pas l'occurrence d'un tel phénomène au cours du XXIe siècle.

M. Ambroise Dupont - Je souhaiterais revenir sur l'inexistence d'un service d'annonce des crues. Par conséquent, personne ne reçoit les annonces. Avez-vous modifié les destinations de vos bulletins ? Les envoyez-vous à la DDE ou au Préfet ?

M. Jean-Pierre Besson - Je me répéterai en vous indiquant que ces informations seraient, en soi, totalement inutiles. Je dispose ici d'un certain nombre de BAP datés du 8 mars, du 20 mars, du 23 mars, du 28 mars, du 24 avril et du 3 mai. Ces documents informent de la quantité de pluie attendue. Mais l'élément majeur consiste à déterminer la réaction du bassin, le temps de réponse du bassin et le niveau des sols. Il est indispensable qu'une personne dispose d'une compétence hydrologique lui permettant d'utiliser ces documents.

M. Paul Raoult - S'il tombe plus de 1.200 millimètres en six mois, il n'est pas nécessaire d'être sorti d'une grande école pour comprendre qu'une telle situation est anormale.

M. Jean-François Picheral - Concernant la légère rémission observée en février, n'avez-vous pas averti la préfecture que le mois de mars serait particulièrement pluvieux ?

M. Philippe Courtier - Nous sommes en mesure de réaliser des prévisions sur sept jours. Mais, nous ne sommes pas capables de déterminer des prévisions à un mois. Par conséquent, nous ne pouvions pas annoncer que le mois de mars serait pluvieux. Nous ne savons pas le faire.

M. Paul Raoult - Je tiens à évoquer la qualité des relations entre Météo France et les médias, notamment la télévision. En effet, le bulletin météo diffusé à la télévision joue les grands sorciers. J'estime que la médiatisation des bulletins est quelque peu irritante.

M. Philippe Courtier - Evelyne Déliat, sur TF1, présente fort correctement la météo et a d'ailleurs reçu un prix pour sa prestation.

M. Jean-Pierre Besson - Très honnêtement, il fut un temps au cours duquel nous estimions que l'information donnée était dénaturée. De nombreux efforts ont été menés afin que les présentateurs soient formés. Si vous veniez dans nos services, vous constateriez que des présentatrices telles qu'Evelyne Déliat se rendent dans nos locaux afin qu'un prévisionniste leur explique la situation. Nous avons ajouté à nos contrats le soutien permanent d'un prévisionniste afin de compléter la formation des présentateurs.

Je conçois que la météorologie serait mieux expliquée si nous disposions d'un temps d'antenne plus conséquent et si le bulletin était moins médiatisé. Toutefois, il faut reconnaître que la situation s'est véritablement améliorée. Si vous comparez les bulletins portant sur d'autres pays, vous constaterez que nos bulletins ne sont pas médiocres.

M. Paul Raoult - Il demeure à déterminer comment l'information que vous fournissez est utilisée. Les localisations géographiques sont approximatives. Le nord de la France n'est pas clairement identifié. La main des présentateurs bouge sur la carte mais n'explique pas, par exemple, la zone correspondant à l'est de la France.

M. Olivier Mock - Je souhaiterais aborder deux points. Indépendamment des difficultés de prévision, il faut noter que la France est un pays extrêmement varié. L'information doit être présentée en 45 secondes. Or la présentation synthétique de l'ensemble de la météo planant sur la France est un exercice périlleux.

En outre, concernant les procédures d'alertes, nous avons indiqué que la procédure était dédiée à la sécurité civile. La nouvelle procédure, que M. le Président a évoquée, sera plus simple dans la mesure où elle sera diffusée auprès de l'ensemble des acteurs, y compris le grand public. Elle contiendra des éléments de qualification. Ainsi nous qualifierons une zone qui, par exemple, subit un vent de 130 km/h en expliquant que ce phénomène est extrêmement rare, et se produit dans la région tous les vingt ans. Ce genre d'élément doit nécessairement être explicité. En outre, il convient de fournir des conseils de comportement à la population. Ce moyen indirect me permet de répondre à votre question. Nous fournirons cette information non seulement aux services de la sécurité civile mais également à la population.

M. Paul Raoult - Lorsque des personnes du midi portent plainte contre la météo en prétextant que cette dernière n'a pas prévu un orage qui a détruit une récolte, j'estime qu'il y a une désinformation du public. Nous sommes arrivés à un stade qui se caractérise par la recherche d'un responsable.

M. Jean-Pierre Besson - Vous avez raison de souligner que les présentateurs n'évoquent jamais qu'il fait beau dans le Nord. Les protestations des Bretons se sont traduites par l'abandon de l'information selon laquelle une dépression arrive de la Bretagne. Désormais, les présentateurs déclarent que la dépression arrive de l'Ouest.

M. le Rapporteur - Pourriez-vous nous transmettre les adresses auxquelles vos BRAM et BAP sont transmis ? En outre, pourrions-nous disposer des conventions auxquelles vous avez fait référence ?

M. le Président - Je vous remercie pour votre participation.

4. Audition de M. Pierre Pommellet, directeur général de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat accompagné de M. Bernard Thibault, directeur territorial de la France Nord et M. Jean Moussu, chef du service de l'habitat de la Somme et délégué départemental de l'ANAH auprès de la direction départementale d'équipement de la Somme (30 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Pierre Pommelet, directeur général de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat accompagné de M. Bernard Thibault, directeur territorial de la France Nord et M. Jean Moussu, chef du service de l'habitat de la Somme et délégué départemental de l'ANAH auprès de la direction départementale d'équipement de la Somme.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Pierre Pommellet, Bernard Thibault et Jean Moussu.

Nous recevons M. Pierre Pommellet en sa qualité de directeur général de l'ANAH ainsi que ses collaborateurs. Je vous propose de nous présenter vos collaborateurs.

M. Pierre Pommellet - M. Bernard Thibault est ingénieur général des Ponts et Chaussées et directeur territorial de la France Nord. La Somme dépend de sa circonscription et M. Jean Moussu est chef du service de l'habitat de la Somme ainsi que mon délégué départemental de l'ANAH à la direction départementale d'équipement de la Somme.

M. le Président - Je vous remercie. Monsieur le directeur, je vous suggère de commencer. Nous vous avons envoyé un questionnaire et vous soumettrons d'autres questions au fil de l'audition.

M. Pierre Pommellet - Je m'efforcerai de répondre brièvement aux quatre questions que vous m'avez soumises.

La première question est la suivante : « avez-vous procédé à un bilan du nombre des habitations sinistrées du fait des inondations et des affaissements de terrain dans la Somme et du degré de gravité des dégâts constatés ? ».

D'après les derniers chiffres communiqués par mon délégué départemental, 1.722 habitations auraient été inondées, ainsi que 1.800 caves environ. 752 habitations auraient été évacuées, ce qui correspond à 1.051 personnes. Enfin, vous le savez sans doute, 106 communes ont été déclarées en état de catastrophe naturelle. Concernant la gravité des dégâts constatés, nous sommes actuellement obligés de nous référer aux déclarations des assurances. Ces dernières se basent sur un échantillon de 25 % des maisons qui ont été expertisées. Il semblerait que 5 % des maisons devraient être démolies, soit une centaine d'habitations. Le coût moyen de réparation s'étalerait entre 25.000 francs et 300.000 francs, la moyenne s'élevant approximativement à 250.000 francs. Les dégâts sont donc relativement considérables. Par ailleurs, 20 % des habitations ne seraient, malheureusement, pas assurées.

M. le Président - Une telle proportion de maisons qui ne sont pas assurées est énorme, mais cela reflète l'état sociologique des populations.

M. Pierre Pommellet - Tels sont les éléments que nous pouvons vous fournir afin de répondre à votre première question.

M. le Président - Chers collègues, souhaitez-vous poser une question à Monsieur Pommelet ? Nous sommes quelque peu surpris par le chiffre de 20 %.

M. Paul Raoult - Il faudrait disposer des chiffres au niveau national.

M. le Président - Ce chiffre ne m'étonne pas outre mesure pour ce département. Les habitants de cette zone disposent d'un niveau de revenu moyen inférieur à la moyenne nationale.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Je considère qu'il est nécessaire de moduler nos propos. Nous évoquons la sociologie mais force est de constater, dans nos villages, que les plus pauvres ne font pas pour autant preuve de moins de civisme. A l'heure actuelle, on prend l'habitude de ne plus faire face à ses responsabilités. Nous constatons cet état de fait par le biais de la taxe sur les ordures ménagères ou de l'eau. Comme le voisin ne paie pas, les personnes se demandent pour quelle raison elles s'acquitteraient de ces taxes. Je considère, mes chers collègues, qu'il serait judicieux de préconiser une proposition de loi stipulant qu'il est obligatoire de s'assurer afin de penser au voisin, pour les risques à autrui.

M. le Président - Si vous ne souhaitez pas poser de question supplémentaire, je vous propose de passer au point suivant.

M. le Rapporteur - Serait-il envisageable de disposer de la moyenne nationale ?

M. Pierre Pommellet - La moyenne nationale s'établit, d'après M. Moussu, entre 15 % et 20 %, soit un ordre de grandeur identique. Comme vous l'indiquiez, Monsieur le Sénateur, il est fort probable que la sociologie joue peu sur le civisme.

M. le Rapporteur - Lorsque vous déclarez que 20 % des maisons ne sont pas assurées, insinuez-vous que les habitations en question sont très mal assurées ?

M. Pierre Pommellet - Non. 20 % des maisons ne sont pas couvertes par une police d'assurance.

M. Jean Moussu - Ces données proviennent des assureurs qui sont représentés dans la cellule interministérielle de crise. Ces chiffres sont déduits d'un échantillon de 20 % des maisons.

M. Jean-François Picheral - Quel type d'habitat est voué à la démolition ? S'agit-il de torchis ?

M. Jean Moussu - Les maisons en torchis sont effectivement les plus vulnérables. Les maisons en brique ont, a priori, résisté aux inondations. Par ailleurs, il convient de signaler que certaines maisons connaissent des problèmes de fondations. Toutefois, les maisons vouées à la destruction sont essentiellement en torchis.

M. Ambroise Dupont - Le placoplâtre doit également être inadapté dans ce genre de situation.

M. le Rapporteur - Qui prouvera que ces maisons doivent être démolies ?

M. Jean Moussu - L'expertise des assurances déterminera ce qu'il adviendra des habitations. Lorsque la valeur d'indemnité est supérieure à la valeur de construction, une maison doit être détruite.

M. le Président - Un problème découle également de la valeur qui a été déclarée à l'assurance.

M. le Rapporteur - Mon inquiétude porte sur les habitants d'Abbeville qui ont regagné leur domicile et s'affairent d'ores et déjà à la réhabilitation de leur maison. Ces habitations n'auraient-elles pas mérité une analyse plus approfondie ?

M. Jean Moussu - Je vous répondrai par la positive.

M. le Rapporteur - Dès que la dernière goutte d'eau est partie, les habitants rentrent chez eux, ce qui est fort compréhensible. Mon inquiétude sur le sujet est grande.

M. Jean-François Picheral - Dans la mesure où les habitants souhaitent qu'une grande partie des travaux qu'il faut accomplir soit prise en charge par leurs assurances, ils attendront l'expert, qui leur soumettra ses conclusions.

M. Jean Moussu - Il existe plusieurs niveaux de risques. Le premier est d'ordre sanitaire. En effet, il convient de mesurer le risque d'entrer dans un immeuble qui a été exposé à différentes nuisances. Le deuxième niveau de risque concerne la sécurité, soit un immeuble menaçant de tomber en ruine. En l'occurrence, ce risque est relativement visible et nous déployons des équipes sur le terrain afin de rencontrer l'ensemble des personnes ayant été évacuées et qui nous signalent l'existence de ce risque. Par l'intermédiaire du maire ou du Préfet, nous établissons des déclarations de mise en péril. En outre, il existe un problème découlant de la réalisation immédiate de travaux dans la maison, qui s'avéreraient inutiles dans le temps. Toutefois, j'estime que les habitants effectuent, dans un premier temps, des travaux de nettoyage.

M. Hilaire Flandre - J'ajouterai que les habitants réalisent également des travaux d'assèchement.

M. Jean Moussu - Effectivement. Les premiers travaux effectués sont, somme toute, assez minimes.

M. le Président - L'échantillon que vous indiquez porte sur la zone inondée, soit Abbeville, une partie de l'environnement d'Amiens ainsi que la vallée de l'Avre. Porte-t-il également sur des inondations de nappes en plateau ?

M. Jean Moussu - L'échantillon se base essentiellement sur les zones inondées. En fait, il porte sur les premières maisons qui se sont retrouvées hors d'eau.

M. le Président - Dans la pondération, Amiens pèse donc plus lourd que son poids relatif dans la mesure où la zone est désormais sèche.

M. Jean Moussu - Cette hypothèse est concevable.

M. le Président - Il n'a pas, pour l'heure, été possible d'expertiser l'ensemble des habitations d'Abbeville.

M. Jean Moussu - En effet.

M. Pierre Pommellet - La deuxième question est la suivante : « Dans le passé, à l'occasion de catastrophes naturelles semblables, l'ANAH est-elle intervenue et dans quelles conditions ? ».

Je vous répondrai par la positive, ce qui est fort heureux. Vous savez que l'administration est plus rapide lorsqu'il s'agit de répéter que quand il s'agit d'innover des procédures. Des inondations catastrophiques et torrentielles ont touché l'Aude, l'Hérault, le Tarn et les Pyrénées-Orientales les 12, 13 et 14 novembre 1999. Comme il s'agissait d'un risque rapide, alors que le risque était lent dans la Somme, les inondations ont fait des victimes. Cela n'a pas été le cas, me semble-t-il, dans la Somme. Les dégâts ont été comparables puisque les inondations ont concerné 1.500 à 2.000 maisons. A cette occasion, nous avons mis en place, en collaboration avec les départements, une opération programmée d'amélioration de l'habitat, qui a connu un certain succès. Le conseil d'administration a délibéré. Les dispositions de l'opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) de l'Aude ont été, mutatis mutandis, appliquées à la Somme. C'est la raison pour laquelle, dès le 2 mai dernier, le conseil d'administration de l'ANAH, présidé par le Secrétaire d'Etat au logement, a pris les dispositions nécessaires permettant de mettre au point l'OPAH, qui passera le 11 juin prochain en délibération au Conseil général de la Somme. A cette date, l'OPAH sera opérationnelle.

M. le Président - Dès le mois de juin, nous disposerons des instruments afin d'intervenir.

M. Pierre Pommellet - Effectivement. L'avantage des OPAH réside dans la rapidité de mise en oeuvre, comparativement à d'autres procédures. Cette OPAH se déroulera sur une période de 18 mois et s'achèvera fin 2002. Elle nous permettra de traiter les habitations, qu'elles appartiennent à des propriétaires bailleurs ou à des propriétaires occupants.

Je souhaiterais vous délivrer une copie de la convention d'OPAH qui fera l'objet d'une délibération du conseil d'administration le 11 juin. Il s'agit d'une OPAH départementale, basée sur une maîtrise d'ouvrage départementale, comportant non seulement des primes d'Etat mais également des primes complémentaires de l'ANAH.

M. le Président - Considérez-vous, Monsieur Courteau, que ce système mérite certaines améliorations ?

M. Roland Courteau - Le recul par rapport aux inondations de l'Aude n'est pas suffisant pour que je puisse vous indiquer les améliorations qui seraient nécessaires. Je suggèrerais de déplafonner les plafonds. Dans certains cas, la somme allouée me semble quelque peu limitée.

Je tiens à déclarer que j'ai été agréablement surpris par la mise en place de cette opération, pour l'aide aux sinistrés. Vous avez évoqué les subventions d'Etat pour les propriétaires occupants ou les subventions de l'ANAH afin de vivre dans un autre lieu. Je souhaiterais préciser que ces subventions sont élaborées sur la base non couverte par les assurances.

Au-delà de cette mise en place, j'ai noté deux éléments supplémentaires intéressants. D'une part, grâce à l'OPAH, nous avons pu disposer d'opérateurs qui aident les particuliers à constituer les dossiers dans la mesure où les sinistrés ont de nombreux soucis et ne sont pas concentrés. L'aide d'opérateurs est, à cet égard, tout à fait bénéfique. D'autre part, je considère que le fait que les conditions d'octroi des subventions soient soumises à la mise en sécurité des maisons est, de mon point de vue, très positif et essentiel. Dans bien des cas, les personnes ont tendance à refaire à l'identique. En outre, les assurances sont favorables à cette pratique. Il est parfois envisageable de réaliser des aménagements d'une autre nature qui permettraient, en cas de catastrophe, de limiter les dangers. Il n'en demeure pas moins que les habitants hésitent à le faire. Par conséquent, le fait de contraindre les sinistrés à effectuer des mises en sécurité de leur habitation est un élément positif.

M. Pierre Pommellet - Monsieur le Sénateur, je confirme entièrement vos propos. Considérant la somme de 100.000 francs allouée aux propriétaires occupants, je conçois que ce montant soit faible mais il ne faut pas oublier qu'il faut déduire les sommes versées par les assurances. Ainsi, si les dégâts s'élèvent à 200 000 francs, l'assurance prend une partie à sa charge. La somme restante est généralement inférieure à 100.000 francs. Afin de vous donner une idée des dépenses engagées au cours de la catastrophe de 1999, je tiens à signaler que nous avons versé 160 subventions ANAH pour un montant total de 12,435 millions de francs ainsi que 1.000 primes pour les propriétaires occupants pour une valeur de 18,5 millions. Au total, l'ANAH a distribué près de 30 millions de francs. Les inondations de la Somme coûteront une somme identique à l'Agence. L'unité de compte est de 30 millions de francs pour des inondations, qu'elles soient catastrophiques ou lentes. Ceci peut paraître assez surprenant.

M. Hilaire Flandre - L'ANAH ne vient pas compenser l'ensemble du dispositif mais concerne uniquement l'amélioration de l'habitat. Par conséquent, le fait que les montants soient identiques me semble logique.

M. Pierre Pommellet - Concernant les Commissions d'amélioration de l'habitat, les Commissions délivrant les aides vont étudier les dossiers, notamment par l'intermédiaire d'un opérateur. Un dossier devra être fourni afin de confirmer que les équipements sont en sécurité en cas d'inondation comparable à celle qui s'est produite en 2001. La reconstruction à l'identique en espérant qu'une crue séculaire ne se reproduira pas n'est pas une solution judicieuse.

M. Paul Raoult - Pour quelle raison le Conseil général doit-il signer cet accord ? Le Conseil général va-t-il participer aux frais de l'OPAH ? Je connais quelque peu le système des OPAH, qui, soit dit entre nous, est traditionnellement très long. Vous nous avez indiqué que les procédures seraient très rapides pour la Somme, et j'en prends acte.

M. Pierre Pommellet - Votre interrogation correspond à la troisième question qui m'a été posée.

M. le Rapporteur - Au préalable, je vous demande de me confirmer si les propos de Monsieur le Ministre de l'Equipement et de Madame Lienemann sont exacts. Ils ont précisé que l'OPAH serait pris en charge par l'Etat à hauteur de 90 %.

M. Pierre Pommellet - C'est exact.

M. le Rapporteur - Ils ont en outre déclaré que l'OPAH ne serait pas seulement relative aux communes concernées par les inondations mais également aux communes se trouvant à la proximité immédiate dans la mesure où il est possible qu'il soit nécessaire de reloger des personnes dans ces communes.

M. Pierre Pommellet - Je confirme ces propos en vous indiquant que les communes à proximité concernent l'ensemble du département.

M. Ambroise Dupont - Les OPAH sont portées par les syndicats de communes qui s'engagent dans cette opération. Qui portera cette opération ? Un syndicat de communes sera-t-il mis en place ? En outre, les 90 % correspondent-ils aux frais de fonctionnement ?

M. Pierre Pommellet - La création d'un syndicat de communes requiert du temps, mais le temps presse.

Des dizaines et non des centaines de propriétaires bailleurs souhaitent reloger les sinistrés. Par conséquent, la maîtrise d'ouvrage est devenue départementale. Le Conseil général de la Somme a décidé de prendre la maîtrise d'ouvrage de l'OPAH.

Les OPAH étaient, par le passé, des procédures longues, mais tel n'est plus le cas. Des études préalables déterminent le périmètre d'intervention et l'étude opérationnelle. Généralement, la demande d'OPAH est établie lorsque l'étude préalable a été finalisée. Il convient de signaler qu'une OPAH se monte plus rapidement qu'une ZAC dans la mesure où les enquêtes d'utilité publique ne sont pas nécessaires. Il est possible de monter une OPAH en six ou neuf mois. Dans le cas qui nous intéresse, l'OPAH sera mise en place en moins de deux mois car il n'est pas nécessaire de réaliser des études préalables. En effet, le périmètre correspond à l'arrêté de catastrophe naturelle. En outre, le Conseil général a accepté d'endosser le rôle de maître d'ouvrage.

Pour répondre à votre question, Monsieur le Sénateur, je vous indiquerai que l'Etat prendra en charge 90 % de l'investissement, soit les primes et les subventions puisque les subventions de l'ANAH vont varier entre 35 % et 70 % en fonction du degré de social qu'acceptera le bailleur pour la location du logement. En effet, si le bailleur paie un loyer libre, il bénéficiera de 10 % de subvention d'ordinaire, soit 35 %. S'il accepte d'effectuer un bail conventionné, qui correspond à un logement social privé, il recevra une subvention de 45 %, à laquelle le département rajoutera 10 %, ce qui lui permettra de bénéficier d'une subvention de 55 %. Enfin, si le bailleur accepte de louer son logement aux plus défavorisés, la subvention s'élèvera à 70 %.

En ce qui concerne les occupants, la subvention variera de 25 % à 50 %. Lorsque le niveau de ressource des propriétaires sera inférieur à 80 % du niveau retenu, une subvention de 50 % sera attribuée.

Tel est le dispositif qui se dessine.

Le département va également payer une partie de l'opération. Il est important, et il me semble que vous l'avez indiqué précédemment, de disposer d'un animateur qui soit en charge de la médiation avec les propriétaires en les aidant à constituer le dossier et en les suivant jusqu'à l'engagement de paiement. Cet opérateur a d'ores et déjà été choisi. Le montant de cette animation est élevé et s'établit à 2,057 millions de francs. 90 % de cette somme est assurée par l'Etat. En définitive, de manière générale, le département paiera 10 % des dépenses de subventions, d'intervention et d'animation.

M. Roland Courteau - Afin de rassurer mon collègue, je puis attester de la rapidité de mise en place de l'OPAH, qui a été qualifiée d'OPAH sinistrée et a été accordée, me semble-t-il, à titre dérogatoire. En outre, je puis vous déclarer que, dans l'Aude, nous avons fait face dans des délais record aux obligations s'offrant à nous. L'ensemble des acteurs est satisfait de cette opération, y compris le département, qui a participé très modestement.

M. Pierre Pommellet - Vous me demandiez pour quelle raison nous mettions en oeuvre une OPAH. Je vous répondrais que l'OPAH est la procédure la mieux adaptée à ce type de situation, en particulier lorsqu'elle permet une rapidité d'exécution. En outre, l'ANAH présente l'avantage de réunir très rapidement le conseil d'administration afin de prendre les décisions urgentes. Un certain nombre de dérogations ont été prises afin de favoriser les sinistrés de la Somme.

M. Ambroise Dupont - Je souhaiterais vous poser une question fort brève. Le pacte ARIM est-il l'unique maître d'oeuvre ? Existe-t-il d'autres comités de l'habitat rural ?

M. Pierre Pommellet - Cela n'existe plus aujourd'hui. Il me semble qu'une maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale sera mise en place.

M. Jean Moussu - Les maîtrises d'oeuvre urbaine et sociale sont d'ores et déjà en place. Un des premiers problèmes consistait à identifier la nature des besoins et d'être à l'écoute des populations qui ont été traumatisées. Trois associations sont mandatées : l'ANI, l'AGENA et la CASA. De plus, dix agents de terrains rencontrent les familles et font partie intégrante d'un réseau d'équipes mobiles pluridisciplinaires, comprenant des agents du Trésor, de la DDASS et de diverses administrations. Leur mission consiste à apporter des informations et à détecter les problèmes rencontrés par les populations. Ces équipes sont opérationnelles depuis près d'un mois.

M. le Rapporteur - Il me semble que nous retrouverons des fonds du fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui n'étaient pas intégralement consommés par les départements.

M. Jean Moussu - Effectivement. Une cagnotte existait. Dès la mi-avril, une réunion spécifique du comité directeur du FSL a décidé de consacrer une enveloppe de 20 millions de manière à subvenir aux problèmes de précarité qui pourraient être rencontrés par les familles sinistrées. A l'heure actuelle, ce fonds n'a pas été grandement sollicité.

M. Paul Raoult - Une partie de l'argent n'était pas dépensée...

M. le Rapporteur - En définitive, vos enquêtes ne sont pas suffisamment avancées pour que vous puissiez vous prononcer sur les besoins en logement. Je suppose que les offices d'HLM vont être des partenaires de ces opérations. Si des opérations doivent être menées dans ces régions ou dans leur proximité, j'estime que cette manne supplémentaire permettra de combler les 50.000 francs ou 70.000 francs qui manquent pour que des logements se construisent aujourd'hui.

M. Jean Moussu - Il est vrai que nous avons rencontré un peu plus de 200 familles, ce qui est un faible échantillon par rapport au nombre de personnes touchées par les inondations. Il nous faut non seulement rencontrer les sinistrés mais également exploiter les données. Par conséquent, nous sommes, à l'heure actuelle, dans le flou.

En ce qui concerne l'ensemble des registres mobilisés, les bailleurs sociaux ont été sollicités d'une part pour accélérer le processus d'opération qui était déjà programmé ou prévu à court terme, sachant que deux ans sont nécessaires pour une opération HLM. Nous avons demandé que le processus soit plus rapide. D'autre part, nous avons fait appel aux bailleurs sociaux afin de rechercher des terrains dans l'éventualité de constituer de nouvelles opérations dans les plus brefs délais.

M. le Rapporteur - Le problème se pose dans une commune comme Fontaine-sur-Somme, dans laquelle nous nous apercevons que peu de terrains peuvent être mis à la disposition de la commune afin de réaliser des constructions. La zone est accidentée et il est évident qu'il ne sera plus possible d'accorder des permis pour l'ensemble des terrains.

M. Hilaire Flandre - Pour ce qui concerne les infrastructures, a-t-il été possible de réaliser une évaluation approximative des dégâts ?

M. Pierre Pommellet - Que pensent vos collègues de la DDE ? Ont-ils d'ores et déjà procédé à des estimations ?

M. Jean Moussu - Nous avons commencé à établir des estimations. Toutefois, l'ensemble des infrastructures n'a pas été découvert. Par conséquent, les investigations sont à un stade comparable à celui des habitations. Les enjeux sont relativement imprécis. Quelques chiffres ont été annoncés mais se basent sur des ratios. Il faut manifestement que nous poursuivions nos investigations.

M. Hilaire Flandre - Dans notre département, à l'issue des inondations, nous avons dû examiner l'ensemble des ponts. Ainsi, l'intégralité des ponts construits en 1920 ont dû être reconstruits.

M. Jean Moussu - Des ouvrages ont subi des dommages. En outre, il sera nécessaire de construire des ouvrages dans la mesure où ils créent des obstacles dans l'écoulement de l'eau. Dès lors, le problème n'est pas seulement lié aux dommages mais également à l'écoulement de l'eau.

M. le Rapporteur - La première estimation fait état de 350.000 francs. Toutefois, cette estimation est approximative dans la mesure où il me semble que nous n'avons pas suffisamment pris en compte les routes touchées par les inondations. Les dégâts seront très importants, non pas sur la vallée de la Somme mais dans d'autres zones. Il est nécessaire d'attendre que le phénomène se termine afin de constater les dégâts sur les routes communales, qui seront très certainement importants. Des problèmes se posent partout et il faut, comme vous l'avez indiqué, disposer de temps afin de procéder à des estimations. Le Génie militaire fera des estimations par le biais de plongeurs afin de contrôler l'état des ponts.

M. Marcel Deneux - Je vous propose de répondre à la troisième question.

M. Pierre Pommellet - La troisième question est la suivante : « Avez-vous fait un premier chiffrage de l'engagement financier correspondant ? ».

Nous avons effectivement réalisé un premier chiffrage, mais nous ne disposons pas encore des dossiers. Nous considérons que la majorité des primes sera attribuée aux occupants dans la mesure où les propriétaires occupants sont bien plus nombreux que les propriétaires bailleurs, comme tel était le cas dans l'Aude. Nous estimons que nous traiterons environ 200 dossiers ANAH, soit des subventions concernant une centaine de loyers libres, et une centaine de loyers conventionnés ou très sociaux. Notre coût est actuellement évalué à 10 millions de francs pour les propriétaires bailleurs. En ce qui concerne les propriétaires occupants, nous pensons distribuer 1.200 primes OPAH pour un montant de 14 millions de francs. Par conséquent, le coût total s'établirait à 24 millions de francs. Nous considérons que le coût sera compris entre 24 millions et 30 millions de francs.

M. le Rapporteur - Vous êtes confrontés, selon toute vraisemblance, à l'incapacité d'harmoniser l'opération, étant entendu que vous pouvez d'ores et déjà commencer la réhabilitation de certaines zones mais qu'il est nécessaire d'attendre pour d'autres.

M. Pierre Pommellet - A cet égard, nous avons profité d'une dérogation. Afin de percevoir des subventions, le système français requiert de ne pas commencer les travaux. Si nous avions appliqué cette règle, les personnes ayant commencé à travailler et à effectuer de l'auto-réhabilitation n'auraient pas pu bénéficier de l'OPAH ni de l'ANAH. Par conséquent, nous avons admis, et le décret de la loi le permet, que le dossier soit recevable même si les travaux ont été mis en oeuvre.

M. le Président - Il s'agit d'une dérogation adéquate.

M. Hilaire Flandre - Ce type de dérogation est essentiel dans des cas de ce type.

M. le Rapporteur - Je considère que votre présence est une assurance pour les personnes qui réaliseront les travaux car vous ne laisserez pas effectuer des travaux qui s'avéreraient risqués.

M. Pierre Pommellet - Vous évoquez la quatrième question.

M. le Président - En guise de transition, quel comportement allez-vous adopter pour les risques futurs ?

M. Jean Moussu - Lors des débats de la présentation de l'OPAH au Conseil général, ce sujet a été l'objet de discussions assez vives. Ne risque-t-on pas de subventionner des travaux sur des immeubles que nous serions obligés, à court terme ou à moyen terme, de remettre en cause si d'autres dommages se produisaient ?

La réflexion est assez complexe. L'idéal serait de disposer du plan de prévention des risques et inondations, qui pourrait nous renseigner sur les zones de classement et du devenir des espaces. Toutefois, ce document n'existe pas. Son élaboration se heurte à un délai correspondant à la connaissance du report des zones inondées et des hauteurs de crue. Les réflexions que nous avons menées nous ont permis de déceler qu'il suffit d'appliquer la circulaire du 24 avril 1996. Cette circulaire émane du Ministère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme ainsi que du Ministère de l'Environnement. Le principe consiste à affirmer qu'un immeuble situé en zone inondable a droit à une pérennité. Nous ne saurions exclure les travaux d'entretien qui permettent de préserver les immeubles. En revanche, il est fortement recommandé que les travaux visent à limiter les risques pour les personnes et pour les biens. Il serait souhaitable que nous conditionnions les aides de l'ANAH afin que les travaux effectués utilisent des matériaux insensibles à l'eau et évitent de disposer d'équipements comme les chaudières ou les compteurs électriques dans les zones susceptibles d'être mouillées. Nous formulerons ces recommandations auprès de notre prestataire. Il faut noter que ces précautions sont généralement avancées par les assurances. Pour l'heure, telle est la trame de travail sur laquelle nous nous basons, sachant que ce critère est la garantie de l'habitabilité de l'immeuble.

M. le Président - Quels sont les critères sur lesquels il est opportun de se baser ?

M. Jean Moussu - Nous demandons à notre prestataire de services de nous fournir les cotes d'eau atteintes dans l'immeuble afin de disposer d'une information sur la maison et sur les précautions qui ont été prises par les personnes.

M. le Président - Une maison entrant dans votre procédure a fatalement été inondée. De quelles garanties disposons-nous pour affirmer que sa durée de vie ne sera pas écourtée ?

M. Jean Moussu - La maison en question est effectivement susceptible d'être de nouveau inondée. L'application de la circulaire que j'évoquais à l'instant n'exclut pas que nous effectuions des travaux sur un immeuble qui a été inondé et qui est susceptible d'être à nouveau inondé. Cette réflexion est appliquée au niveau national.

M. Michel Souplet - A Fontaine, nous avons visité des habitations qui ont, selon le maire, été inondées à trois ou quatre reprises durant quelques jours.

M. Hilaire Flandre - Il s'agit de mettre du carrelage sur le bas des murs et disposer les prises de courant à un mètre du sol.

M. le Rapporteur - Il convient de soumettre les maisons concernées à certaines contraintes. Les habitations ont 25 ou 30 ans. Nous nous sommes rendu compte qu'un certain nombre de ces maisons ont été construites par des personnes dont les moyens permettaient de réaliser le minimum. A l'opposé, d'autres habitants ont les moyens d'apporter des aménagements supplémentaires. Par conséquent, certaines maisons ont fait l'objet d'un vide sanitaire et pourront, à mon sens être sauvées dans la mesure où les matériaux de constructions adéquats ont été utilisés et que les dimensions permettent d'éviter les inondations. En revanche, de nombreux problèmes se posent pour les maisons de plain-pied. Quelle solution pourrait-on apporter ? L'objectif n'est pas de désertifier la vallée de la Somme. Il est nécessaire que les maisons existent dans cette vallée. Toutefois, il convient de prévoir des recommandations pour les habitants qui souhaitent rester. Il est possible qu'il y ait un coût supplémentaire qui découle des contraintes.

M. Jean Moussu - Les subventions de l'ANAH sont intéressantes parce qu'elles portent sur des travaux qui ne sont pas couverts par les assurances. Par conséquent, elles concernent les travaux d'amélioration de cette nature, qui permettent une évolution de l'immeuble par rapport à une simple reconstitution à l'identique indemnisée par les assurances. L'intérêt de l'OPAH et des aides de l'ANAH est évident.

M. Roland Courteau - Je tenais à signaler que les maisons situées dans le département de l'Aude ont reçu 2 à 2,50 mètres d'eau. Dans le cadre des travaux entrepris et subventionnés, je vous ai précédemment indiqué que les mises en sécurité faisaient l'objet de dispositions obligatoires. Dans les zones ayant subi des inondations de 2 à 2,50 mètres d'eau en toute sécurité, les propriétaires avaient l'obligation d'aménager à une hauteur suffisante un espace qui leur permettrait de se réfugier si demain l'événement se reproduisait. L'aménagement d'un escalier, mais pas d'une échelle qui sera un jour ou l'autre ôtée, soit une installation fixe, permettra de trouver refuge en cas d'inondation. Il faut noter que des hommes et des femmes sont restés des nuits entières immergés dans l'eau jusqu'au cou. Certains sont morts, d'autres ont survécu. Pour ces catégories de maisons, l'obligation est faite, si les habitants souhaitent bénéficier des subventions, d'aménager un espace à l'étage.

M. le Rapporteur - J'estime que les propos de mon collègue sont importants et je tiens, d'une façon annexe, à souligner un point. Deux mois et demi se sont écoulés depuis le départ des habitants. Au bout de trois semaines, certains déclaraient qu'ils ne rentreraient jamais dans leur maison. Je suis surpris de voir qu'au faubourg des Planches d'Abbeville les gens se réinstallent après avoir annoncé qu'ils ne reviendraient plus. Il existe un lien psychologique entre la maison et l'occupant. Il convient de tenir compte de cet élément afin d'élaborer des solutions. Si nous détruisons encore un élément psychologique, il faut considérer que certaines personnes sont au bord de la déprime. Certes, le coût sera plus élevé, mais il est important d'imaginer de sauver les habitations lorsque cela est possible. Nous ne sauvons pas uniquement la maison mais également les familles et probablement des vies.

M. Paul Raoult - J'ai constaté que des constructions avaient été réalisées dans la vallée qui a inondé Vaison-la-romaine. La ville aurait cessé d'exister si l'on avait interdit la construction dans tous les espaces qui avaient été touchés par les crues.

M. le Rapporteur - Cela étant, au niveau de la DDE, j'espère que l'on mettra en application les réglementations relatives aux habitats de loisir qui ont été installés sans aucune autorisation. Monsieur le Sous-Préfet déclare depuis quinze ans que ces maisons seront déménagées. Cependant, ces habitats perdurent. M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que les mobile homes étaient des solutions provisoires durables. Je souscris à cette analyse à la seule condition qu'ils ne soient pas aussi durables que les baraquements de l'après-guerre qui sont encore habités à Abbeville. Je considère que si la motivation est importante pour reconstruire, cela constituerait une solution aux mobile homes. Je crains que de nombreux locataires estiment que les mobile homes sont confortables, étant entendu qu'ils sont passés d'un logement peu confortable dans lesquels ils payaient un loyer et qu'ils jouissent aujourd'hui d'une habitation gentillette sans pour autant s'acquitter d'un loyer.

M. le Président - S'il n'y a pas d'autre question, je vous suggère de clore cette audition. Monsieur Pommellet, je vous remercie.

M. Pierre Pommellet - Je tenais à vous remettre la convention.

M. le Président - Je souhaite vous demander, le cas échéant, que nous puissions reprendre contact avec vous avant la rédaction définitive du rapport.

5. Audition de M. Philippe Vesseron, directeur de la Prévention des pollutions et des risques, délégué aux risques majeurs et M. Pascal Douard, sous-directeur de la Prévention des risques majeurs (30 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Philippe Vesseron, directeur de la Prévention des pollutions et des risques, délégué aux risques majeurs et M. Pascal Douard, sous-directeur de la Prévention des risques majeurs.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Philippe Vesseron et Pascal Douard.

Nous vous cédons la parole. Je vous propose de nous soumettre un exposé aussi bref que possible afin que nous vous posions nos questions.

M. Philippe Vesseron - Monsieur le Président, je vous remercie. Je crois que la partie la plus concrète sera très certainement l'échange après l'exposé liminaire.

Nous parlons beaucoup de risque naturel, notamment depuis les inondations de l'Aude et des départements proches en 1999 ainsi qu'à l'occasion des inondations de Bretagne. Je souhaiterais insister sur le fait qu'un ensemble d'événements rentrent dans la catégorie de risque naturel. Nous évoquons ce terme lorsque des inondations affectent un quartier tous les cinq ans ou quand des événements tels que celui que nous venons de vivre se produisent. Je viens de rappeler les catastrophes naturelles qui mobilisent non seulement l'opinion mais également l'action des collectivités et des pouvoirs publics et dont la probabilité est généralement de 1 % par an. Je souhaiterais que vous gardiez en mémoire cet ordre de grandeur, même s'il existe des cas pour lesquels la probabilité est légèrement supérieure ou inférieure. Il s'agit également de la probabilité que l'inondation de 1910 se reproduise à Paris ou qu'un sinistre destructeur aux Antilles survienne. 1 % par an est à la fois considérable et trop long pour que la mémoire spontanée et les collectivités s'adaptent à ce type d'événement. 1 % par an signifie qu'il y a deux chances sur trois pour qu'un événement similaire se reproduise au cours des cent prochaines années. Nous qualifions cette probabilité de risque centennal. Je tiens à souligner que nous ne tenons pas compte spontanément des événements qui se produisent avec une fréquence de ce type non seulement dans notre comportement mais également dans notre culture. Dès lors, il faut des normes afin de tirer les conséquences en terme de prévention, d'organisation et de mémoire. Je tenais à souligner cet élément. Les événements qui sont considérés comme catastrophiques ne peuvent être gérés par le biais de la conscience spontanée.

Nous nous posons tous la question de savoir si les changements climatiques induisent, sont susceptibles d'induire ou induisent déjà une modification sur les événements de ce type. Je considère qu'une réflexion salutaire a été menée depuis quelques années. Elle consiste à affirmer que le changement climatique, s'il est confirmé, ne se traduira pas par une variation homothétique de la situation sur l'ensemble de la planète. L'augmentation de cinq degrés ne sera pas uniforme mais pourra se traduire notamment par l'apparition ou l'accroissement de phénomènes non linéaires, qui conduiraient à ce qu'il pleuve d'autant plus dans les régions où la pluie est d'ores et déjà abondante et qu'il pleuve beaucoup moins dans les régions arides. Cette évolution impliquerait une augmentation des phénomènes extrêmes. Il serait certainement erroné et scientifiquement non fondé de déclarer que les phénomènes que nous avons constatés en France depuis deux ou trois ans sont le signe d'un changement climatique global. En revanche, ce type d'événement est susceptible de se produire si le phénomène se confirme. A titre d'exemple, il a été calculé qu'à l'horizon de quelques dizaines d'années, le débit de la Tamise pourrait croître de 10 %.

Je souhaitais vous soumettre une deuxième réflexion. Etant considéré que le risque de catastrophe naturelle a une probabilité de ce type, il convient de procéder à une clarification des objectifs et des responsabilités. Les objectifs que l'on prend souvent en France en matière de prévention des inondations consistent à considérer l'événement de référence centennal. Il est important de garder cet élément en tête. Par exemple, les circulaires ministérielles de 1994 et de 1996 prennent cet événement de référence, que l'on retrouve également à la base de nombreux plans de prévention des risques. Cela étant dit, il convient de retenir deux idées. D'une part, il ne faut pas que nous donnions à penser à nos concitoyens que nous les protégerions intégralement de l'événement centennal. La référence que nous prenons en considération est la base des actions prévues par l'Etat notamment mais ne signifie pas pour autant que nous apportons une garantie absolue. Si la crue de 1910 se reproduisait à Paris, elle serait moins importante que par le passé mais provoquerait 50 millions de francs de dégâts. D'autre part, il faut parfois être plus ambitieux que l'événement centennal. Il me paraît important que, dorénavant, nous soyons plus vigilants pour tous les bâtiments indispensables à la gestion d'une crise éventuelle. Il ne serait pas raisonnable qu'un hôpital ou un centre de secours ne soit pas protégé. Cette thématique de protection des bâtiments de secours est maintenant bien assimilée pour les risques sismiques aux Antilles. Il convient de l'appliquer aux autres zones.

J'ai indiqué qu'il s'agissait de clarifier les responsabilités. Un acteur important à l'égard du risque de catastrophe est l'Etat. Ce point fait l'objet d'un consensus. Une demande forte est adressée à l'Etat, même s'il lui est souvent reproché d'en faire trop avant les événements et pas assez ensuite. Par exemple, après les lois de décentralisation, il a été confirmé, en 1982, 1987 et 1995, que les actions liées aux risques naturels incombent essentiellement à l'Etat. Que demande-t-on à l'Etat ? D'une part, l'Etat doit apporter des informations fiables, honnêtes et loyales à l'ensemble des acteurs : aux collectivités, aux citoyens, à l'opinion. Cette mission d'information est un élément fondamental de la gestion des risques modernes. D'autre part, on lui demande de fixer des règles de prévention. Enfin, une demande moderne, qui me paraît extrêmement importante, consiste à organiser le retour d'expérience. Un des risques de notre fonctionnement, issu de la culture de notre pays, consiste à cesser de parler d'un événement catastrophique lorsque celui-ci s'achève. S'il a été géré avec une solidarité importante, avec des gens qui paient de leurs personnes ou des élus qui travaillent à temps plein, cela peut donner lieu à une période de consensus qui s'éteindra aussi vite. Lorsque l'événement se passe mal, la même issue est constatée. En définitive, il y a, de manière générale, un désir relativement limité de procéder à un retour d'expérience et de tirer les leçons de la prévention, qui n'avait pas été suffisamment assurée. Une idée moderne est apparue après les inondations de Nîmes et consiste à organiser ce retour d'expérience. Il convient de formaliser dans les semaines suivant l'événement de mobiliser les compétences afin de procéder à une enquête sur la zone concernée.

Une seconde demande moderne consiste, me semble-t-il, à montrer l'exemple. J'évoquais à l'instant l'exemple des bâtiments dédiés au secours. Il existe d'autres infrastructures pour lesquelles l'Etat est le maître d'ouvrage. Il me paraît important que l'Etat montre l'exemple. Il serait incompréhensible que des bâtiments de ce type ne résistent pas efficacement aux catastrophes.

Nous reviendrons plus tard sur l'organisation des responsabilités entre l'Etat, les particuliers, les entreprises et la collectivité.

Je souhaiterais évoquer les plans de prévention des risques. L'idée selon laquelle il est nécessaire d'instaurer des plans de ce type, dans le cas d'inondations ou d'avalanches, n'est pas nouvelle. Toute une série de textes ont été publiés. Ainsi, un premier décret de loi a été édicté en 1935, et a fondé un support juridique au plan de surface submersible. L'intervention administrative, qui visait autant l'écoulement des eaux que la prévention des inondations, a donné lieu à de nombreux textes dont le contenu n'est pas extrêmement opérationnel. Un certain nombre de textes reposent sur l'application du code de l'urbanisme. Enfin, des textes ont été créés par des lois au début des années 1980 et concernent le plan d'exposition aux risques.

Le constat global à la fin des années 1990 consistait à déclarer que ces réglementations n'avaient pas été particulièrement efficaces. Il existait peu de plans de prévention des risques. Les plans de surfaces submersibles étaient creux. La loi a refait, en 1995, un type d'intervention qui s'est substitué au précédent et qui fonde les plans de prévention des risques. Il a été affirmé que la prévention est une responsabilité de l'Etat. Un débat s'est instauré au cours de cette période afin de déterminer si cette responsabilité serait reconduite ou transférée aux régions ou aux départements. La confirmation de la tâche de l'Etat implique un contenu technique et des procédures suffisamment contradictoires de consultation du public et des collectivités dans la mesure où cette procédure n'est pas du goût de tous. De plus, cette procédure entraîne des effets juridiques forts. La mission d'utilité publique s'impose au plan d'occupation des sols. De manière assez intéressante, cette décision a correctement fonctionné. Je tiens à vous distribuer le diagramme d'évolution. A partir de la loi de 1995, le nombre de plan de prévention des risques approuvés a considérablement augmenté. Quelle en est la cause ? D'une part parce que les lois de finances successives ont fourni des moyens financiers considérablement accrus, qui sont passés de 25 millions de francs par an à plus de 100 millions de francs. D'autre part, nous avons fabriqué de nombreux guides méthodologiques et de support et avons formé des fonctionnaires. Enfin, un certain consensus s'est créé, collectivement, autour de ces instruments, y compris de la part des élus. Je me souviens qu'à l'issue des inondations de l'Aude, un certain nombre d'élus qui résistaient au préalable aux plans de prévention des risques m'ont déclaré qu'ils avaient fait leur travail et qu'il était normal qu'ils émettent des réserves en amont. En définitive, telle est la répartition des responsabilités.

Je considère qu'un des points sur lesquels j'attends beaucoup d'une Commission d'enquête comme la vôtre, Monsieur le Président, est de contribuer à accélérer cette mécanique. A l'heure actuelle, 2.707 plans ont été approuvés sur le territoire national. Selon mon point de vue, il serait nécessaire de disposer, d'ici à 2005, de 5.000 plans de prévention des risques. Il conviendrait d'augmenter de 50 % le rythme de progression annuelle que nous avons connu jusqu'à présent.

Le dernier point de réflexion porte sur la caractéristique du système français concernant le processus d'indemnisation des catastrophes naturelles. Lorsqu'un événement anormal est reconnu comme tel par un arrêté ministériel, les dommages sont financés par un mécanisme particulier, par une surprime qui s'ajoute à l'ensemble des contrats de responsabilité civile. Ce régime a conduit à une indemnisation relativement souple et rapide de tous ceux qui subissent des inondations, des mouvements de terrain ou tout autre événement. Il me semble qu'il s'agit d'un des progrès de ces vingt dernières années en matière de gestion des risques naturels. Cela étant dit, ce mécanisme peut induire certains effets pervers qu'il nous appartient, aux uns et aux autres, de corriger. Nous constatons une déresponsabilisation à la fois des assureurs, des collectivités et des particuliers. A partir du moment où le système fonctionne, quelle est l'utilité de prendre des mesures de prévention ?

Dans certaines communes, de nombreuses déclarations de catastrophe naturelle ont été effectuées. Etant donné que le système est particulièrement mutualisé ou socialisé, il n'y a pas eu de répercutions par l'intermédiaire de l'augmentation de la prime d'assurance. Autrement dit, lorsqu'il y a des actions de protection contre le risque, d'amélioration de la prévision, de prévention, cela n'est pas pris en compte dans le contrat d'assurance de l'assuré.

Nous devrions encourager des initiatives dans ce sens. Je crois que c'est l'un des éléments sur lesquels il faudra appuyer notre démarche, afin de mieux insérer les assureurs dans le jeu. Cela devra se faire progressivement, sans détruire le système qui a été l'un des progrès de notre gestion collective des risques. Nous pourrions, par exemple, inciter les assureurs à développer un mécanisme de rachat des franchises, qui pourrait être fondé sur une tarification tenant compte de la prévention des risques. La multiplication des interventions du bureau central de tarification permettrait de réguler les tarifications, afin que chacun ne paie pas le même prix, quels que soient les efforts de prévention fournis.

Voilà, Monsieur le Président, quelques idées présentées à titre liminaire. J'aurais pu aborder d'autres sujets mais je ne suis pas le seul que vous entendrez et je me tiens maintenant à votre disposition.

M. le Président - Merci de cet exposé d'ensemble, qui a permis de soulever un certain nombre de questions. Monsieur le rapporteur, souhaitez-vous poser une question ?

M. le Rapporteur - Vous nous avez, bien évidemment, fait part des PPR ou PPRI qui existent. J'ai cru comprendre, à travers la carte que vous nous avez présentée, qu'il n'y avait pas de PPR dans la Somme mais qu'il avait été prescrit.

M. Philippe Vesseron - Non, il n'y avait ni PPR prescrit, ni a fortiori PPR approuvé dans la Somme. Il a été prescrit après les événements actuels ou plutôt pendant, puisqu'ils ne sont toujours pas finis.

M. le Rapporteur - Il est en effet annoncé le 25 mai 2001. Il est donc prescrit depuis...

M. Philippe Vesseron - Voilà.

M. le Rapporteur - Ce sont toujours les événements qui font avancer les choses.

M. Philippe Vesseron - Je trouve, Monsieur le rapporteur, cette remarque un peu injuste. Croyez-moi, pour aboutir aux 2.707 plans approuvés et autres, il faut de la ténacité. Cela ne se fait pas simplement au fil de l'eau.

M. Jean-François Picheral - Pour Aix en Provence, il a fallu cinq ans.

M. Philippe Vesseron - Oui, certes. Je passe mon temps à mettre la pression nécessaire sur chaque DDE et sur chaque Préfet.

M. Jean-François Picheral - Dans l'Oise et dans l'Aisne, vous avez réussi.

M. Philippe Vesseron - Oui.

M. le Rapporteur - Que nous aurait apporté ce PPR s'il avait existé dans la Somme ?

M. Philippe Vesseron - Le jour de son approbation, rien, sauf pour les franchises de régime catastrophe assurance. De même que pour un plan d'occupation des sols, ce type d'intervention produit ses effets au fur et à mesure que, par exemple, les décisions sont prises de construire ou de modifier un certain nombre de biens. Je serais malhonnête si je vous répondais qu'il y a un changement immédiat.

M. le Rapporteur - Pour aller dans le sens de mon collègue, qui souligne le temps que tout cela prend, ne serait-il pas possible de simplifier les procédures, afin de réduire les délais ? Il est vrai que cinq ans, c'est presque une mandature au niveau d'un Conseil municipal. Ce sont tout de même des délais très importants.

M. Philippe Vesseron - C'est vrai. J'ai dit qu'il faudrait obtenir des crédits d'étude plus importants pour que les données disponibles, permettant aux uns et aux autres de comprendre ce qui est nécessaire, soient entièrement accessibles. Ces informations pourraient être abondamment diffusées sous forme numérique, afin qu'elles puissent être reprises et réutilisées par chacun.

Il faudrait aussi motiver les gens et les former. A l'heure actuelle, un des blocages demeure le nombre encore insuffisant de personnel qui se consacre aux actions risques naturels dans les DDE. Il est donc nécessaire d'encourager la communication ainsi que la diffusion d'informations pour faciliter les choses. Je n'ai pas parlé de ces éléments, que plusieurs d'entre vous connaissaient, j'en suis sûr : les documents d'informations DDRM, dossier communal synthétique... Tous ces documents par lesquels l'Etat informe les collectivités...

M. le Rapporteur - Appliqué à la Somme, que cela signifie-t-il ?

M. Philippe Vesseron - Le DDRM est assez bien fait et parle largement des inondations. Il y a même une belle photo sur la couverture, consacrée à ce sujet.

M. le Rapporteur - Il fallait donc les inondations.

M. Philippe Vesseron - Le DDRM était fait. Les documents d'information, à l'échelle communale, pouvaient être réalisés sans difficulté. Il me semble qu'il aurait été souhaitable que l'Etat, c'est-à-dire les services, le Préfet... se rendent plus rapidement compte, d'une part, que les inondations de 1995 ne représentaient pas le risque maximum que l'on pouvait rencontrer et, d'autre part, que tout ces événements appelaient une réponse réglementaire. Nous avons tous tendance à mobiliser tous les efforts sur les actions qui peuvent mettre la vie humaine en danger mais il n'est pas amusant pour autant de voir deux mille personnes hors de chez elles pendant de longues périodes. Peut-être faudrait-il donc modifier les priorités.

M. le Rapporteur - Hormis les PPR, qui n'existaient pas, quelles mesures aurait pu prendre le Ministère de l'Environnement pour prévenir ces inondations ou tout au moins pour informer ?

M. Philippe Vesseron - Une mission a été déclenchée et je pense que votre commission comptera parmi les lecteurs les plus attentifs des conclusions de l'équipe. Je n'ai pas encore eu connaissance des résultats.

L'une des questions que je me pose est la suivante : pourquoi les crues de 1995 ont-elles été perçues comme l'événement centennal, le pire événement susceptible de se produire dans cette région ? Comment se fait-il que l'on se soit trompé d'élément de référence ? Je n'ai pas, aujourd'hui, de réponse à cette question. L'entretien des rivières avait été confié au Conseil Régional, qui l'avait délégué au Conseil Général. Je lis, comme vous, que le budget annuel est de l'ordre de dix millions de francs, ce qui ne me paraît pas critiquable a priori. En tout état de cause, étant donné l'ampleur de l'événement qui s'est produit, des modalités différentes dans l'entretien des rivières n'auraient pas significativement changé le résultat.

A mon avis, nous aurions dû mieux tirer les leçons des crues de 1995 et lancer plus tôt la prescription de réalisation des PPR dans les communes concernées. Je l'avais écrit au Préfet à l'époque.

M. le Rapporteur - Il est vrai que nous avons connu plusieurs inondations avec de plus petites crues : 1988, 1994, 1997. Je dois dire que des avertissements ont été envoyés par les communes. A-t-on véritablement entendu ces appels ? Je l'ignore.

M. Philippe Vesseron - Monsieur le rapporteur, vous savez que nous sommes dans une situation qui est complètement exceptionnelle en termes de pluviométrie depuis octobre 2000. On n'a jamais vu des volumes aussi importants sur une période de six mois. Il faut, nous dit-on, remonter au siècle précédent pour constater de pareils phénomènes.

M. le Rapporteur - A la lumière des entretiens que nous avons eus jusqu'alors, il apparaîtrait un manque de coordination évident entre certains services. Vous me direz que la zone de la Somme n'était pas couverte sur certains sujets. A priori, les informations existaient, mais les bons destinataires ne se trouvaient pas au bout de l'information pour l'analyser et en tirer les conséquences. De toute évidence, les informations qui nous ont été communiquées méritaient une attention particulière, des prises de décisions et au moins l'alerte.

M. le Président - Monsieur le rapporteur évoque l'absence, pour le territoire de la Somme et le bassin, d'un service d'annonce des crues. Les alertes ont beau fonctionner, s'il n'y a personne pour être le destinataire de ces prévisions, elles ne passent pas dans le grand public.

M. Philippe Vesseron - Nous avons tous une préoccupation commune qui est la suivante : quels sont les risques qui peuvent tuer les gens ? Cela absorbe beaucoup de notre vigilance. Il faut se prémunir contre la faute de raisonnement consistant à dire qu'un événement dont on est pratiquement persuadé qu'il ne peut pas tuer quelqu'un n'appelle pas de mesure particulière.

Ce n'est pas par hasard que je vous rappelais que la crue de 1910, à Paris, à 50 centimètres près, ne mettrait pas aujourd'hui, j'en suis à peu près sûr, de vie en danger, mais que le coût pour la collectivité serait considérable.

Je n'ai pas encore d'estimation concernant le coût des événements de la Somme. Vous avez lu, comme moi, des chiffres qui demeurent provisoires. Mais même en termes économiques, cela n'est pas entièrement négligeable. En novembre 1999, les événements de l'Aude, qui ont tué un certain nombre de personnes, ont également eu un coût considérable. L'économie fait partie des choses. Les tempêtes de Noël 1999 ont, de mémoire, entraîné la mort de quelque 90 personnes et coûté une centaine de milliards de francs au pays. Il faut donc nous méfier de situations où, parce que l'on considère qu'il n'y a pas de risques directs pour la vie humaine, le sujet est sous-valorisé.

M. le Président - Dans la pratique, nous avons un atlas des zones inondables de la Somme, que personne n'oserait regarder avec sérieux aujourd'hui. Qu'allons-nous faire maintenant ?

M. Philippe Vesseron - Monsieur le Président, j'ai oublié d'aborder la question de la coordination. Je suis loin d'être le seul acteur de la prévention des risques naturels. Une des formes de la coordination consiste à réunir les administrations concernées, à peu près tous les deux ou trois mois, pour faire le point sur un certain nombre de questions, et elles sont nombreuses.

Le gouvernement a décidé de mettre également en place une coordination au niveau politique, au niveau des ministres. Par un décret de février de cette année, il a créé un comité interministériel de la prévention des risques naturels, qui n'existait effectivement pas auparavant. Dans d'autres domaines, je vois des comités interministériels qui fonctionnent bien et qui peuvent être une mécanique par laquelle faire remonter des questions aux ministres concernés. C'est une institution qui peut s'avérer très utile. Le comité interministériel en cause sera appuyé par un conseil d'orientation, qui peut être en association étroite avec les experts et la société civile.

M. Michel Souplet - Une question va se poser tout de suite. Au niveau de la prévention des risques, il ne s'agit plus de risque majeur avec des gens qui risquent leur vie, mais on constate aujourd'hui, avec la chaleur, une invasion de moustiques, de mouches, de rats et donc une puanteur généralisée. Il ne va pas falloir attendre trois mois pour réagir. Que peut-on faire tout de suite pour régler un problème d'urgence, qui est consécutif aux inondations mais que l'on commence à vivre à partir de maintenant ?

M. Philippe Vesseron - Depuis quelques semaines, un certain nombre d'organisations se sont réunies pour anticiper sur les actions à mettre en oeuvre au fur et à mesure que l'eau se retire. Il faut nettoyer, donner des conseils pertinents à ceux qui vont devoir réparer leur maison avant d'y revenir, sachant que dans un certain nombre cas il n'y aura pas à réparer puisque les habitants devront partir ailleurs. Je ne suis pas sûr que tout soit suffisant. Je n'ai pas, moi-même, aujourd'hui, de réponse concernant les moustiques mais je sais que les questions de risques sanitaires ont été regardées de près.

M. Michel Souplet - Je pose la question parce que nous avons entendu des critiques que nous entendrons encore : « Il n'y avait qu'à, il fallait que, il faut que l'on.... ». Ces critiques sont faciles. Notre commission va rechercher s'il y a des responsables. Mais nous nous trouvons devant un problème qui se pose actuellement. Sommes-nous au moins en mesure de le résoudre rapidement ? Les moustiques et les mouches sont faciles à détruire, mais il faut faire vite.

M. Philippe Vesseron - L'une des questions que pose le retour à la normale est la suivante. En gros, nous sommes dans une situation où la nappe phréatique a atteint un niveau très important ; que faire pour gérer rationnellement la situation si les crues recommencent dans quelques mois ? Il serait assez peu satisfaisant pour les différentes autorités et pour les personnes d'avoir aidé des gens à revenir chez eux s'ils sont exposés à de nouvelles crues dans huit mois. C'est l'un des risques sur lesquels nous travaillons.

M. le Rapporteur - Que faire contre cela ?

M. Philippe Vesseron - Nous essayons notamment de permettre aux gens de partir lorsque leur maison est trop endommagée.

M. le Rapporteur - C'est facile à dire mais comment réaliser tout cela ? Nous en avons parlé. Nous sommes arrivés en juin, octobre n'est pas très loin et les choses ne se font pas si vite. Faut-il mettre des mobil homes partout ?

M. le Président - Dans l'état actuel de la logistique, nous ne pouvons pas en installer plus de douze par semaine.

M. Michel Souplet - On assiste à un phénomène psychologique que le rapporteur et le Président ont souligné tout à l'heure devant vos prédécesseurs. Il y a un mois, les gens disaient qu'ils ne reviendraient plus jamais dans leur maison, que la situation était épouvantable et qu'ils n'avaient jamais vu cela. L'eau est partie depuis trois jours, ils sont rentrés et ils sont contents de rentrer chez eux. C'est une question pour laquelle nous n'avons pas de réponse.

M. Philippe Vesseron - Comment mobiliser des mécanismes pour faciliter la réhabilitation ou le transfert chaque fois que cela est possible ? Ce n'est un secret pour personne que dans le cadre d'un CIADT, une réflexion avait été lancée.

Ma préoccupation principale consiste à ne pas pousser les gens à revenir chez eux, à remettre en état une maison et à se retrouver dans une situation où la vie risquerait d'être à nouveau gravement perturbée, dans neuf mois, par une nouvelle inondation.

M. le Président - Pour nous qui vivons cela sur le terrain, ce que vous nous dites là est quelque peu contradictoire avec ce qui se passe réellement, puisque des services de l'Etat ont pour mission de permettre aux gens de rentrer le plus vite possible. Les populations en sont heureuses.

M. Pascal Douard - Il y a deux types de maisons : celles qui ont été fortement endommagées, pour lesquelles il faut effectivement se demander si l'on doit les reconstruire ailleurs, en essayant de trouver un financement adéquat, et celles qui ont été faiblement endommagées, pour lesquelles la sagesse veut que les gens continuent de les habiter.

Pour ces maisons, je crois que l'un des enjeux consiste à parvenir à mieux les reconstruire, ce qui signifie que la construction devra être moins vulnérable aux inondations si elles se reproduisent. Cela veut dire aussi qu'il faudra combiner l'argent des assurances et des conseils techniques pour essayer de reconstruire mieux.

L'erreur consisterait certainement à refaire les papiers peints, la peinture, etc. , toutes ces choses qui ne sont pas capitales. Ceci pour deux raisons : d'une part, pour une raison technique, nous avons intérêt à laisser sécher au maximum et, d'autre part, étant donné que la nappe reste haute, nous ne sommes pas à l'abri d'un retour des inondations.

M. le Rapporteur - La vraie question est celle-ci car nos interlocuteurs nous ont précisé qu'à l'heure actuelle, personne ne peut nous affirmer que la nappe sera assez descendue pour que cela ne recommence pas cet hiver. A supposer que l'on arrive à extraire l'eau qui se trouve partout d'ici un mois à un mois et demi, que pouvons-nous faire pour éviter que cela ne recommence à l'automne ?

M. le Président - On publie un PPR ?

M. Philippe Vesseron - L'un des éléments que je regarderai dans le rapport sera l'historique de la construction. Dans d'autres régions qui ont subi des inondations, il a été très intéressant de constater que pour des lieux considérés comme dangereux dans les années soixante, la culture de ce risque avait été perdue.

Si un PPR permet par une règle claire, notamment dans le jeu entre le sinistré, l'assureur et les différents mécanismes de l'Etat, de faciliter le départ de celui dont la maison est significativement endommagée et qui se trouve en zone rouge, il serait stupide, dans ce type de situation, d'encourager la reconstruction sur place.

M. Jean-François Picheral - L'intérêt du PPR dure quatre ans parce qu'il y a un débat démocratique avec les propriétaires qui pensaient pouvoir construire et à qui l'on dit que la zone sera inconstructible car inondable. Ces gens doivent alors faire procéder à des études utiles pour l'avenir. Il est certain que cela ne va pas résoudre les problèmes dès demain.

M. Paul Raoult - Le lit mineur de la rivière a été construit par l'histoire à la fois géologique, hydrogéologique et autre pour évacuer 50 m3 par seconde maximum. L'accident naturel fait qu'il faudrait évacuer 120 m3. Cela signifie que l'inondation est inévitable.

Tout ce que nous pouvons faire à partir de ce constat est nous demander, premièrement, si l'écoulement de l'eau permet d'évacuer au plus vite la masse d'eau qui est arrivée en surplus, c'est-à-dire si le curage de la rivière et de ses affluents se fait assez correctement pour évacuer efficacement ; deuxièmement, si les pratiques culturales ne font pas que le ruissellement va aujourd'hui plus vite sur le versant de la vallée. En effet, nous avions énormément de terres en herbe et, aujourd'hui, nous avons davantage de maïs. La capacité de rétention superficielle du sol a donc profondément diminué. Il faudrait alors voir du côté des bassins de rétention.

Je crois que nous ne pouvons pas inventer d'autres solutions, sinon curer l'ensemble des marais du lit majeur pour parvenir à avoir une capacité de rétention de l'eau qui n'inonde pas les villages. Il faut aussi bien se rendre compte que l'on doit faire face à des pressions des chasseurs, des pêcheurs et des riverains qui ne veulent pas que l'on touche à leur fossé.

Dans mon canton, nous sommes en train de curer une rivière et les riverains ne veulent pas nous laisser passer avec la pelleteuse et les autres engins. Or nous savons bien que si nous laissons les choses en l'état, ce sera inondé. Le jour où il y aura un gros orage, et cela s'est déjà produit, on risque des inondations catastrophiques. J'ai vu une usine textile de 400 personnes inondée, elle a été déménagée un mois après et nous l'avons perdue.

Il ne faut certes pas oublier la part de l'élément naturel. Il faut bien que l'eau s'écoule, s'en aille. Il faut bien accepter cela. Nous perdons un peu la notion d'événement naturel, non maîtrisable. Je dirais presque que c'est le fatum. Au-delà de ce phénomène, il faut savoir que cela peut arriver et se demander si nous avons la capacité de faire en sorte que les dégâts soient les moins importants possible.

M. Philippe Vesseron - Je suis assez sensible à vos propos et je les approuve. J'émettrai toutefois une réserve. Il est clair que lorsqu'une culture se met à méconnaître le fait que les risques naturels existent, on remarque des changements de comportements comme la suppression des zones inondables ou autres aménagements par les particuliers ou les communes. Cela est entièrement vrai. Il est donc nécessaire de recourir à toute la pédagogie possible, en tous lieux, afin de modifier ce type d'approche. Cependant, face à 100 m3/seconde, on ne peut pas faire grand chose...

M. Paul Raoult - Mais toute l'eau qui est restée depuis trois semaines aurait pu s'évacuer plus vite. En allant sur place, on voit bien que depuis qu'il ne pleut plus, l'eau a du mal à s'évacuer. Elle ne s'évacue d'ailleurs même pas. En amont de la baie de la Somme, il y a de l'eau presque stagnante, qui ne diminue que de deux centimètres par jour alors que dans la baie, il n'y a plus rien. Cela signifie bien qu'il y a un problème.

M. Roland Courteau - Pour appuyer ce qu'a dit mon collègue et à la lumière de ce que j'ai pu vivre en novembre 1999 dans mon département, je crois que nous serons dans l'obligation de modifier la loi, ne serait-ce, peut-être, que pour imposer aux communes de se regrouper au sein de structures intercommunales afin de faire face à la nécessité d'aménager, d'élargir, de creuser, de curer ou d'entretenir les rivières et les cours d'eau. Toutes les communes ont partie liée, qu'elles soient en amont ou en aval.

Par ailleurs, il faudra aussi se préoccuper d'une autre question, qui passe aussi, certainement, par une modification de la loi. Je veux parler de l'accès aux propriétés privées, qui est nécessaire à l'entretien véritable des ruisseaux, des fossés et des rivières.

M. Paul Raoult - Mon chantier est bloqué depuis six mois parce que deux agriculteurs refusent de nous laisser passer.

M. Philippe Vesseron - J'ai regardé comment les choses se passaient pour faire respecter l'autorisation de débroussailler dans les zones de forêt. Ce n'est pas dans ce palais que je dirais qu'il ne faut pas forcément bafouer les droits des communes inconsidérément. Autant que des mécanismes d'obligation de regroupement, il pourrait être utile de créer des mécanismes d'incitation au niveau des communes et départements. Je vois actuellement des formes assez originales qui se montent et qui se révèlent être de véritables substituts.

M. Roland Courteau - C'est n'est pas simple. Je crois qu'à un moment donné il faut presque imposer, et cela passe par la loi.

M. Philippe Vesseron - Au niveau des collectes d'ordures ménagères, je vois les systèmes intercommunaux s'accélérer et se moderniser de manière souple.

M. Paul Raoult - La pression de l'individualisme, des associations de pêcheurs et autres fait que cela est de plus en plus difficile. L'interaction amont-aval est difficile à mettre en oeuvre. Depuis dix ans, nous avons mis en place quatre contrats de rivière dans le Nord. Entre le moment où nous avons délibéré et le moment où les engins sont arrivés, dix ans se sont écoulés.

M. Philippe Vesseron - Il faut forcer les communes à se regrouper si besoin est ou tout au moins faciliter leur regroupement. En outre, il faut permettre la réalisation d'offices de travaux. Il s'agit de créer des mécanismes permettant aux communes de faire ce qui est nécessaire. Vous prévoirez la garantie d'un tribunal si vous le souhaitez. Il est indispensable de rendre possible les choses qui doivent être faites.

Par ailleurs, il me paraît important que l'information de celui qui achète un bien soit complète. A l'heure actuelle, la loi prévoit que celui qui vous vend un site qui a été le support d'une usine à gaz doit vous prévenir que vous habitez un sol vraisemblablement pollué. En revanche, si vous achetez un terrain qui a fait l'objet d'un arrêté de catastrophe naturelle...

M. Paul Raoult - Que faites-vous lorsque vous curez la rivière et que vous découvrez du plomb ou des métaux lourds ?

M. Philippe Vesseron - Je retire mon exemple sur les sols pollués, mais je maintiens l'idée. Il serait souhaitable que la loi prévoie que celui qui achète un bien soit informé des arrêtés de catastrophes naturelles antérieurs. A l'heure, aucune obligation de ce type n'existe et cela me semble dommage.

M. Pascal Douard - Je partage largement l'analyse concernant à la fois l'intérêt des travaux sur les crues, les difficultés et les limites. Il est évident que nous ne parviendrons pas à faire évacuer rapidement toute l'eau de crues exceptionnelles.

Partant de cette analyse, il existe un moyen d'intervention qui consiste à agir sur les biens affectés par la crue. Il faudrait essayer de construire des bâtiments qui résistent mieux, un peu à la manière de la sagesse de nos ancêtres, qui plaçaient souvent le niveau habitable au premier étage lorsqu'ils construisaient dans des endroits qui pouvaient être inondés. Nous avons un peu oublié ces choses-là.

Il y a tout une redécouverte à entreprendre dans la conception de l'habitat et des bâtiments industriels et commerciaux afin de construire des bâtiments moins vulnérables. C'est probablement un mouvement qu'il faut essayer d'accompagner. Dans le bassin Loire-Bretagne, nous avons commencé à mettre au point des études diagnostiques pour aider les gens à réfléchir. Au niveau des entreprises, c'est probablement une idée intéressante à développer car cette action va de pair avec les autres actions concernant la diminution des coûts. Avec ce qui s'est passé en Bretagne et ce qui se passe dans la Somme, nous sommes au coeur du problème car la question de l'adaptation de l'habitat se repose.

Je suis aussi frappé de constater qu'au niveau des opérations de rénovation de l'habitat, on a, à chaque fois, dû déroger aux règles. Il serait probablement nécessaire de mener une réflexion sur les règles, de façon à ce que l'on ne soit pas obligés d'y déroger à chaque fois.

M. Michel Souplet - Je suis très perméable aux idées qui sont avancées ici. Il est vrai que nous devons faire face à des obstacles, à des gens têtus qui ne veulent rien entendre et qui font valoir leur droit de propriété. C'est idiot. Mais je suis aussi viscéralement contre tous les interdits.

Au fond, il y aurait une solution simple : il faudrait que tous les Maires de France aient en mairie un registre retraçant les événements du siècle dernier, à titre de témoin, et lorsqu'une transaction aurait lieu, les notaires devraient demander aux gens s'ils sont allés consulter le registre. Cela prendrait deux heures pour confectionner ce type de registre dans chaque mairie. Les gens ne pourraient plus alors se retourner contre qui que ce soit. Cela permettrait de disposer d'informations que les gens pourraient trouver tout de suite.

M. le Président - En même temps, une action générale de pédagogie sur les choses à faire serait nécessaire. Dans le cas de la Somme, on voit des associations écologiques de défense de l'écosystème réveiller un instinct de propriété qui s'était endormi, pour pouvoir résister à des mesures qu'il faut prendre.

M. Philippe Vesseron - Encore une fois, Monsieur le Président, dans tous ces domaines, je passe mon temps à gérer des facettes contradictoires.

M. Paul Raoult - Une espèce de mitage se crée, souvent avec des petites gens. Chez moi, il y a un camping fermé l'hiver. En octobre, il reste toujours une ou deux familles qui restent et l'on découvre qu'elles n'ont pas de maison. Elles viennent à la mairie pour qu'on les reloge. Ensuite, des journaux comme La voix du Nord écrivent que le Maire ne reloge pas les gens. Je suis dans l'obligation de les reloger et ces gens s'installent, construisent leur petite maison...

M. Hilaire Flandre - On doit se garder de l'idée que le risque zéro est à portée de main. Si l'on devait interdire les constructions sur des zones qui ont eu, un jour, le malheur de subir une inondation, l'ensemble du territoire français, ou à peu près, pourrait être interdit de construction. Il existe de nombreuses zones qui ont, une fois, connu une inondation et qui n'en reverront sans doute pas avant longtemps. Ce qu'il faut, en revanche, développer, c'est l'acceptation d'un risque tout à fait calculé.

Que les gens inondés reconstruisent leur maison ne me choque pas en tant que tel. Mais je serais choqué s'ils redemandaient une indemnisation dans deux ou trois ans, suite à une nouvelle inondation. Il est important que les gens soient informés, lorsqu'ils achètent une maison, qu'il y a un risque d'inondation.

En matière d'aménagement, pour répondre à Monsieur Raoult, je tiens à préciser que les préoccupations des gens varient avec le temps. Il y a quelques années, la préoccupation première consistait à maintenir des zones inondées, humides, et à d'autres époques, on demande d'assainir ces eaux humides pour pouvoir pratiquer l'évacuation de l'eau. Nous devons donc rester cohérents dans notre manière d'aborder les choses.

En ce qui concerne la mémoire, dans une commune proche de chez moi, à cinq kilomètres, on vient de découvrir, dans un lotissement, 170 tonnes d'obus de la guerre de 1914. En fouillant la mémoire des vieilles personnes, on entend dire que cela provient des Allemands. Or ce n'est pas vrai. La mémoire disparaît donc très rapidement, sauf si on l'écrit. La mémoire orale ne dure pas plus que la vie d'un homme, même sur des choses graves.

M. Roland Courteau - J'avais noté une recommandation de M. Lefrou, dans son rapport, qui disait la nécessité de rendre obligatoire pour le propriétaire de rappeler le risque des parcelles dans le bail commercial ou dans le contrat de vente, etc. J'ajouterais qu'il faudrait peut-être rendre obligatoire la matérialisation des marques laissées par les crues. Ce n'est actuellement pas obligatoire. Il faudrait inscrire ces marques sur les bâtiments publics et sur d'autres édifices. Il serait également utile de demander aux conservateurs des hypothèques d'inscrire les risques sur le fichier immobilier.

M. Philippe Vesseron - Je reprends bien volontiers à mon compte un certain nombre de suggestions, pas forcément la dernière, sauf sous une forme un peu plus sophistiquée, qui est la suivante : il faut disposer d'un fait précis si l'on veut l'inscrire quelque part. Je suggérerais que l'on prenne alors les déclarations de catastrophes naturelles, mais votre idée ressemble assez à la mienne.

Pour ce qui est de la conservation de la mémoire, ce n'est pas si simple. Il me semble que M. Souplet va un peu vite en besogne. Nous avons besoin que la collectivité se souvienne encore, dans trente ou cinquante ans, d'un certain nombre d'événements, et nous devons réfléchir aux mécanismes permettant d'y parvenir. Un CD-Rom ne sera plus lisible dans cinquante ans. Faire des signes visibles, comme cela a été fait dans certaines villes, pour indiquer le niveau de l'inondation, est effectivement un moyen assez pédagogique, que je soutiens très largement.

J'espère vous avoir convaincus que la stratégie rationnelle ne consiste pas non plus à prétendre que nous pourrions atteindre un risque nul. Je pense que nos concitoyens sont, sur ces problèmes de risques naturels, extrêmement responsables et rationnels. Même dans des situations de catastrophes, les gens n'ont pas de réaction de panique.

M. Paul Raoult - Tout de même, la rumeur d'Abbeville...

M. Philippe Vesseron - Il s'agit simplement d'une rumeur...

M. Hilaire Flandre - La réaction n'est pas une réaction de panique. Le problème est de savoir qui va payer.

M. Philippe Vesseron - Absolument. C'est un cas où il faut prendre garde à ne pas créer de mécanismes d'affirmation de responsabilité, qui engendrent des effets pervers sur les assurances. C'est un peu ce que je disais au début. On comprend aisément qu'en cas de véritables catastrophes, qui mettent en péril des vies humaines, la collectivité soit généreuse, quelles que soient les responsabilités antérieures. Lorsqu'il s'agit d'un événement qui se produit tous les trois ans et qui conduit à rénover la moquette posée inconsidérément au rez-de-chaussée, c'est une autre affaire.

Vous parliez de risque nul. Je ne vends pas de risque nul et nos concitoyens ne s'attendent pas à cela. Il me paraît extrêmement important, et je vous rejoins ici entièrement, que l'information soit complète. Nous travaillons sur des sujets qui intéressent, qui relèvent un peu du domaine des sciences naturelles. Nous pouvons utiliser les journaux comme relais. Les mécanismes de l'enseignement véhiculent bien tout ce qui concerne le risque naturel. Je trouve que nous n'en faisons pas assez. C'est un domaine où il est nécessaire d'amplifier ce qui est réalisé par les communes, l'Etat, les départements...

Le risque acceptable est quelque chose de très compliqué. Comment les choses se décident-elle ? Comment décider sur ce qui est proposé par le technicien, sans lui demander de prendre des décisions à notre place ? Comment suivre des procédures contradictoires, amener les différentes catégories d'intérêt à s'exprimer et à reconnaître ces intérêts ? Comment amener chacun à assumer ses responsabilités ? Il faut sortir de l'indécision. Je parle, en général, de processus de décision. Cela signifie qu'à un moment donné, au niveau du législatif, de l'exécutif ainsi que dans l'administration, les gens prennent leur responsabilité.

Je vous remercie.

M. le Président - Il nous reste, Monsieur le directeur, à vous remercier.

M. Roland Courteau - Je n'ai pas très bien compris pourquoi vous n'étiez pas favorable au fait de demander aux conservateurs des hypothèques d'inscrire les risques, en cas de catastrophe naturelle, sur le fichier immobilier.

M. Philippe Vesseron - Ma proposition consiste à reporter des faits précis, pour lesquels des arrêtés de catastrophes naturelles sont intervenus. L'inscription, aux hypothèques, des endroits où un risque naturel s'est matérialisé ne donne pas de qualification assez précise pour que le dispositif soit opérationnel.

M. le Rapporteur - Je voudrais juste dire un mot sur la rumeur d'Abbeville. Elle court, elle court... et la prévention, c'est aussi, en quelque sorte, la précaution. Sachez que, pour la première fois, tous les maires inondés ont été réunis huit jours ou une dizaine de jours après les inondations. Je me souviens de cette réunion. Dans la salle, il n'y avait que des gens qui ne voulaient rien entendre de ce qui allait leur être dit, parce qu'ils étaient inondés et que rien ne leur avait été dit auparavant. Ils n'avaient pas eu d'informations. D'après eux, l'événement ne pouvait être qu'extérieur : quelqu'un venait d'inonder la vallée de la Somme. Les gens disaient à M. le Préfet : « On se fout de ce que vous dites ». La discussion partait dans tous les sens, même de la part de maires qui venaient d'être élus.

M. Philippe Vesseron - Depuis 1961, j'ai regardé différents problèmes de risques naturels et technologiques. Il me paraît évident que ce qui est complètement refusé, et de plus en plus, c'est le mépris.

Je vous renvoie ici au nuage de Tchernobyl. J'avais fait faire un certain nombre de sondages d'opinion pour comprendre comment les choses s'étaient passées. Les Français, en général, n'avaient pas eu peur, mais ils en ont voulu aux pouvoirs publics de les avoir traités comme des enfants, de manière durable. En matière de risque, les choses se passent toujours ainsi.

M. le Président - Cela produit des effets très durables. Vous savez qu'il y aactuellement dans le Vercors, une rumeur que l'on ne maîtrise pas. L'effet se propage jusqu'au Danemark, où des agences de tourisme recommandent de ne pas aller dans le Vercors.

M. Philippe Vesseron - Lorsque l'on a commis ce type de fautes, il faut ensuite des années pour les réparer.

6. Audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur (31 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Monsieur le Ministre, bonjour. Je vous remercie d'être venu jusqu'à nous. Vous allez déposer devant cette Commission d'enquête parlementaire du Sénat. Les inondations de la Somme sont un problème que vous connaissez, puisque vous vous y êtes consacré depuis quelques semaines. Hélas, nous qui sommes de ce pays, nous savons que ce n'est pas terminé, mais nous attendons beaucoup de la coordination des différents services et des services de l'Etat. Si vous le voulez bien, vous nous ferez un exposé d'une dizaine de minutes, puis nous vous poserons quelques questions.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur - Merci, Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur et Messieurs les Sénateurs.

Votre Haute assemblée a décidé la création d'une Commission d'enquête sur les inondations de la Somme afin d'en établir les causes et les responsabilités, d'en évaluer les coûts et de prévenir les risques d'inondations futures. Vous avez souhaité m'entendre sur ce sujet et c'est bien volontiers que je me trouve aujourd'hui devant vous. Comme vous l'avez souhaité, je ferai part de ma position et de mes réflexions sur ce sujet complexe qui mobilise depuis près de deux mois le Gouvernement et les services de l'Etat, comme il mobilise également les collectivités locales et le monde associatif. Je me tiens bien entendu à votre disposition pour répondre à vos questions.

Mais, tout d'abord, avant d'examiner le fond du sujet, je souhaite redire devant vous toute la solidarité et la compassion que m'inspire cette catastrophe vis-à-vis de nos compatriotes de la Somme. Tout doit être mis en oeuvre, et je crois sincèrement que c'est le cas, pour leur venir en aide tant d'un point de vue matériel que psychologique.

Ce n'est hélas pas la première fois que la France est confrontée à des inondations importantes et dramatiques. Chacun a encore à l'esprit les crues de l'Aude, du Tarn et des Pyrénées-Orientales en novembre 1999 qui, à la différence des inondations de la Somme, avaient fait de nombreuses victimes. Un récent bilan de la procédure des catastrophes naturelles a fait ressortir que les inondations constituaient en métropole le principal risque auquel peuvent être confrontés nos concitoyens. Le montant des sinistres liés aux inondations est estimé à près de 21 milliards de francs pour la période de 1989 à 1999.

De par leur intensité et surtout leur durée, les inondations de la Somme présentent un caractère particulier par rapport à d'autres phénomènes rencontrés récemment.

Durant mon intervention, j'aborderai tout d'abord les éléments d'explication qui à l'heure actuelle sont à notre disposition, puis je présenterai l'étendue du sinistre et je terminerai par l'exposé de l'action de l'Etat, et notamment du Ministère de l'Intérieur.

Tout d'abord des éléments d'explication.

Une grande prudence s'impose actuellement sur le sujet. Sous réserve des conclusions que présentera la Mission d'experts créée par le Gouvernement, on peut tenter d'avancer en l'état quelques éléments d'explication.

La pluviométrie exceptionnelle enregistrée durant les mois de mars et avril 2001 sur la moitié nord de la France a déclenché des inondations dans la majorité des départements d'Ile-de-France, de Haute et Basse-Normandie, du Nord-Pas-de-Calais et de Picardie. Dans cette région, la vallée de la Somme a été particulièrement touchée en raison principalement de la conjonction de trois phénomènes :

· une crue de la Somme et de ses affluents, provoquée par une pluviométrie exceptionnelle, aggravée par l'apparition au même moment de grandes marées ;

· une saturation des étangs et marais, très nombreux dans cette région, qui servaient jusqu'à présent de déversoirs ;

· une remontée exceptionnelle des nappes phréatiques.

En résumé, les sols et sous-sols auraient été victimes d'une saturation complète rendant impossible ou très difficile l'écoulement et l'évacuation de l'eau ; d'où l'apparition de phénomènes de stagnation pendant des semaines.

Cette triple conjonction s'inscrirait dans un contexte antérieur. Ainsi, des hauteurs de précipitations significatives ont été enregistrées dès le printemps et l'été 2000, aggravées durant l'automne et l'hiver par des cumuls mensuels trois fois supérieurs à la norme habituelle. Ces fortes précipitations ont été suivies par des pluies, que l'on peut qualifier d'exceptionnelles, en mars 2001. Les nappes phréatiques n'ont pas absorbé cet excès d'eau qui est venu alimenter les rivières, marais et étangs de la vallée de la Somme. Les débits de la Somme à Abbeville ont atteint des volumes jamais enregistrés, de l'ordre de 80 m3/seconde, dépassant de 10 m3/seconde le débit de 1995. Le système hydraulique très complexe de la vallée de la Somme, auparavant protecteur par le jeu des interactions entre rivières, étangs et nappes, est devenu lors de ces inondations un facteur aggravant du fait de la conjonction des trois phénomènes mentionnés.

Tels sont, Messieurs les Sénateurs, les premiers éléments d'explication portés à ma connaissance qui devront être validés ou complétés par les experts à qui cette mission a été confiée.

Concernant l'étendue du sinistre, la tendance générale est heureusement à la décrue. Au plus fort de la crise, on peut estimer que 1.725 habitations ont été inondées, auxquelles s'ajoutent 2.200 caves, soit un total de 3.925 bâtiments qui, à des degrés divers, ont été touchés par cette catastrophe, la majorité d'entre eux à partir du début du mois d'avril.

Les crues ont concerné 166 communes, dont 31 ont fait l'objet de mesures d'évacuation des habitants. Au total, 738 habitations ont été évacuées, représentant 1.602 personnes.

Aux inondations s'ajoutent des mouvements de terrain conduisant à des affaissements dont l'étendue précise est encore mal connue. 46 communes sont victimes de ces affaissements qui ont nécessité l'évacuation de 24 personnes.

J'ai souhaité vous communiquer ces éléments chiffrés afin que la Commission puisse disposer du maximum d'informations.

Il est clair que le bilan exhaustif n'est pas encore connu. Il faudra plusieurs semaines pour évaluer les dommages dont ont été victimes les particuliers, mais aussi les collectivités locales. Sur ce point, je peux vous indiquer que 19 routes départementales ou communales ont été coupées. La ligne SNCF Amiens-Abbeville est désormais réouverte à la circulation ferroviaire. En revanche, la ligne Abbeville-Le Tréport demeure encore interrompue. Un service de desserte par voie routière a été mis en place.

Alors, quelle est l'action des pouvoirs publics ?

Beaucoup de choses ont été dites sur ce sujet. Je souhaite aujourd'hui présenter le bilan le plus exhaustif et objectif possible, en insistant bien entendu sur les missions dévolues au Ministère de l'Intérieur.

La montée des eaux a provoqué l'inondation de nombreuses habitations à la fin de la première semaine du mois d'avril. Le Préfet de la Somme, Préfet de la région Picardie, a fait appel aux forces armées pour venir en aide aux sinistrés et consolider, quand cela était efficace, les digues.

Je tiens à rappeler que, dès le lundi 9 avril, le Premier Ministre, conscient de l'ampleur des inondations, s'est rendu sur le terrain, à Abbeville, afin de témoigner de la solidarité du Gouvernement et d'examiner, en concertation avec les élus, les mesures qui devaient être prises. J'accompagnais le Premier Ministre lors de ce déplacement. Nous avons tous pu constater la détresse, voire la colère, manifestée par une partie de la population, mais aussi l'existence d'une part d'irrationnel dans les réactions dont l'illustration la plus connue concerne ce que l'on a appelé la « rumeur d'Abbeville ». Je ne reviendrai pas sur ce point qui n'est pas à mettre au crédit de ceux qui l'ont parfois entretenu.

Il était indispensable et de notre devoir d'apporter la réponse la plus adaptée face à cette situation dramatique. Au-delà de cette mobilisation naturelle de l'Etat et des collectivités locales, il importe également de souligner le mouvement spontané en faveur des habitants de la Somme que les Français ont exprimé, le plus souvent par l'intermédiaire du monde associatif.

Face à des situations de ce type, le Ministère de l'Intérieur doit réagir dans deux directions.

Premièrement, il s'agit de l'organisation des secours et, d'une manière plus générale, de l'urgence qu'il y avait à venir en aide aux sinistrés.

Dans ce domaine, la mobilisation sur le terrain et sous l'autorité du Préfet de tous les services de l'Etat relevant des différents ministères a été d'envergure. Je pense aux moyens militaires, notamment du Génie, que mon collègue Alain Richard a mis à disposition, aux moyens du Ministère de l'Equipement et bien sûr aux moyens de la Sécurité civile que j'ai renforcés le lundi 9 avril avec l'arrivée de 150 hommes de l'unité de la Sécurité civile de Nogent-le-Rotrou.

Cette mobilisation s'est également exprimée au niveau des services des collectivités locales. Me vient immédiatement à l'esprit l'action des sapeurs-pompiers, qui participent activement aux opérations de nettoyage aux côtés des personnels de la Sécurité civile.

L'Etat a mobilisé plus de 800 personnes de tous les ministères pour porter assistance aux victimes, mais aussi, je tiens à le rappeler, pour assurer la sécurité des biens et des habitations.

Tous les efforts et les actions de ces services ont tendu vers une aide et un soutien à la population. Je pense que, face à la détresse qui a frappé nos concitoyens de la Somme, la dimension humaine était la première à prendre en considération, avant même peut-être les opérations matérielles de lutte contre les inondations.

Je tiens également à saluer le rôle des services municipaux et du Conseil général qui, chacun dans leur domaine de compétence, ont apporté soutien, aide et réconfort à la population.

Ce travail en commun s'est concrétisé par la mise en place de cellules mixtes, composées d'agents des collectivités locales - assistantes sociales, services techniques, sapeurs-pompiers -et de l'Etat- personnel du cadre national des préfectures, de l'équipement ou de la gendarmerie - ou de la caisse d'allocations familiales qui se sont déplacées auprès de la population pour répondre aux besoins, demandes et interrogations.

La solidarité s'est également traduite par la mise à disposition de crédits d'extrême urgence afin de pouvoir répondre aux demandes des personnes les plus en difficulté. A ce jour, j'ai délégué, en fonction des demandes exprimées, 2,2 millions de francs qui ont été distribués par l'intermédiaire des centres communaux d'action sociale. Les crédits du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) pour les artisans et les commerçants ainsi que la procédure des calamités agricoles ont été sollicités.

Au total et quelle que soit la ligne budgétaire concernée, le Gouvernement a mis à disposition du Préfet de la Somme dix millions de francs afin de venir en aide à la population. Ces sommes seront, bien entendu, si le besoin s'en fait sentir, abondées sur demande du Préfet.

La troisième mesure concerne la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Le Premier Ministre a souhaité que cette procédure soit accélérée. Alors que normalement cette procédure est lancée après la fin du sinistre, j'ai convoqué la commission interministérielle dès le 25 avril afin que l'état de catastrophe naturelle puisse être déclaré et ainsi permettre aux assureurs de verser des avances sur indemnisation aux sinistrés. Sur la base des dossiers transmis par les maires, l'état de catastrophe naturelle a été reconnu dans 107 communes au titre des inondations et dans 17 autres communes au titre des mouvements de terrain.

L'aide aux collectivités locales, deuxième aspect de l'action du Ministère de l'Intérieur, revêt également une grande importance. La solidarité doit s'exprimer à l'égard des collectivités locales. Ces inondations ont provoqué des dégâts aux biens non assurables des collectivités locales. Nous ne disposons actuellement d'aucun bilan puisque la crise n'est pas terminée. Pour autant, le Préfet dispose déjà d'une enveloppe de 20 millions de francs qui permettra de subventionner les travaux que les communes ou le département devront réaliser sur leurs infrastructures. Il s'agit d'un crédit provisionnel qui pourra être abondé si la nécessité s'en fait sentir.

Avant d'aborder les mesures en matière de logement, je souhaite mentionner deux autres mesures décidées par le Gouvernement.

Je souhaite insister sur le renforcement de la gestion interministérielle, dans la durée, de la crise. Les événements de la Somme constituent, à la différence par exemple des inondations de l'Aude, une crise dite à cinétique lente. L'évacuation des eaux va prendre plusieurs semaines et la gestion des conséquences se calcule en mois et très certainement en années. Dans ces conditions, il faut adapter notre mode de gestion de crise.

Dans cette phase d'urgence, le Gouvernement a décidé de créer auprès du Préfet de la Somme une cellule interministérielle qui regroupe tous les domaines d'intervention de l'Etat. Je sais que cette méthode de travail est localement appréciée par les élus. L'action de cette cellule est coordonnée par un sous-préfet, M. Moracchini, que j'ai spécialement nommé à cet effet.

Ainsi, toutes les compétences sont concentrées dans cette cellule, avec comme objectif d'assurer la plus grande réactivité dans les réponses. Les inondations ne connaissent pas la répartition des compétences entre les collectivités publiques. Je suis heureux de constater que les collectivités locales, et notamment le Conseil général, ont accepté de s'associer à la constitution de cette cellule et participent à ses travaux.

Il s'agit là d'un dispositif exceptionnel, adapté à la spécificité et à l'ampleur de la crise, permettant une coordination de tous les instants de l'action des collectivités publiques.

Il faut ensuite appréhender le phénomène dans sa globalité.

Chaque catastrophe naturelle présente des spécificités qui nécessitent une analyse au cas par cas. La nomination d'une mission d'expertise répond à ce besoin.

Il est souhaitable que le Gouvernement mais aussi les collectivités locales puissent disposer du maximum d'informations scientifiques et techniques qui permettront aux décideurs publics de prendre les mesures les plus adaptées. Ainsi, la Mission est chargée d'analyser les causes de ces inondations, d'évaluer l'efficacité des dispositifs de protection et de prévention et de proposer toute mesure d'amélioration. J'ajouterai que le Gouvernement a répondu à la proposition des élus locaux d'associer à la Mission un expert désigné par leur soin.

Il convient aussi de reloger dans des conditions décentes les sinistrés qui en ont exprimé le souhait

Vous aurez l'occasion d'entendre aujourd'hui mon collègue Jean-Claude Gayssot. Je ne développerai pas ce point, si ce n'est pour dresser à la Commission le tableau le plus complet de l'action du Gouvernement.

Comme vous le savez, le Gouvernement a décidé de mettre à disposition gratuitement des logements temporaires modulaires. Avec l'appui des maires, des terrains ont été rapidement identifiés et viabilisés. 59 logements temporaires ont été installés et 115 le seront dans les jours et les semaines qui viennent, permettant ainsi de satisfaire la demande.

Pour conclure, je souhaite vous faire part de quelques observations. Il est en effet prématuré de vouloir tirer des conclusions définitives alors que la Mission d'expertise n'a pas rendu ses travaux et que, surtout, certains de nos concitoyens du département de la Somme connaissent encore des situations précaires, voire extrêmement difficiles, malgré l'aide fournie. Il sera utile, ultérieurement, de dresser le bilan de cette catastrophe naturelle et de l'action qui a été diligentée par les uns et les autres.

Je livrerai donc à ce stade des réflexions qui pourront être complétées à la lumière des travaux en cours.

- S'agissant de la gestion de la crise, et notamment des crises s'inscrivant dans la durée, la dimension interministérielle doit être en permanence affirmée et confortée. Ce qui vient de se passer dans la Somme ne fait que confirmer ce que les retours d'expérience des crises précédentes ont démontré. Il convient de regrouper autour du Préfet l'ensemble des domaines d'intervention et d'action de l'Etat à travers ce que j'appelle « l'interministérialité de terrain », rassemblant tout le savoir-faire à la disposition des décideurs publics. La création de la cellule interministérielle de coordination mentionnée précédemment répond à cet objectif d'efficacité. A la création d'un véritable pôle de compétence s'ajoute, ce qui a été le cas dans la Somme, la nécessité de renforcer le dispositif humain par l'apport de spécialistes.

- L'Etat et ses représentants ne peuvent et ne doivent pas travailler seuls. Dans le respect des compétences de chacun, il est incontournable que les collectivités locales, à commencer par les communes et le département, soient en permanence associées à la gestion de crise. Les lois de décentralisation ont transféré d'importants blocs de compétences aux collectivités locales, qui doivent être mobilisées en partenariat. J'ai veillé à ce que cette recommandation, figurant dans le rapport de M. Sanson sur les tempêtes, soit effectivement mise en oeuvre à l'occasion de la crise que nous traversons.

- L'information constitue le corollaire du point précédent. Nos concitoyens et les élus ont le droit d'être informés en permanence : en amont, ils doivent être informés des risques encourus et des mesures prises pour y remédier et, pendant la crise, ils doivent être informés de l'action des collectivités publiques.

Dans la pratique, les deux points mentionnés précédemment sont heureusement mis en oeuvre, mais j'entends proposer dans le cadre du projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile que le dispositif législatif puisse être précisé sur ce point. Enfin, je mentionnerai un dernier point. En matière d'inondations, la prévention doit être au coeur des préoccupations et de l'action des pouvoirs publics. L'élaboration de plans de prévention des risques doit constituer clairement une priorité de l'ensemble des acteurs publics, malgré toutes les difficultés et la complexité impliquées par ce travail.

La question du traitement des zones inondables est sous-jacente. On ne doit pas faire l'économie d'une réflexion partenariale sur ce sujet. Mais il s'agit d'une question relevant de la compétence de la Ministre en charge de l'Environnement, que vous avez prévu de rencontrer. Chacun connaît la difficulté de l'exercice, mais en tant que Ministre en charge des collectivités locales et de l'administration territoriale, ce point me semble devoir être abordé, de même que la problématique de l'application des dispositifs juridiques existants. S'agissant de la Somme, l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels liés à des inondations et à des mouvements de terrain doit être réalisé dans les meilleurs délais. La liste des communes dans lesquelles ces plans devront être établis a été arrêtée par le Préfet.

Comme l'a souhaité le Premier Ministre, je suis persuadé que la Mission diligentée apportera tout l'éclairage sur ces points.

Je souhaite vous redire toute ma détermination à lutter contre cette catastrophe de la manière la plus positive possible en m'assurant que tout est fait pour que les sinistrés puissent bénéficier de toute l'aide et de l'attention de l'Etat, pendant et après la décrue, au moment de leur retour dans les habitations.

Voilà, Monsieur le Président, Messieurs les Sénateurs, les éléments que je pouvais porter à votre connaissance.

M. le Président - Je vous remercie, Monsieur le Ministre. Vous avez dressé un tableau qui montre que l'Etat fonctionne puisque vos informations sont bonnes et concordent avec les nôtres. Vous savez comme nous tout ce qu'il reste à faire. J'ouvre la discussion. Monsieur le Rapporteur, avez-vous des questions ?

M. Pierre Martin, Rapporteur - Si vous le permettez, Monsieur le Ministre, je voudrais, dans un premier temps, évoquer le problème de la réactivité. De mémoire d'homme, nous n'avons jamais connu ce genre d'inondations dans la Somme. Je crois que tout le monde a été surpris. Monsieur le Préfet a envoyé une note en février pour préciser qu'une crue s'annonçait, mais ce fut la seule alerte.

Aujourd'hui, à la lumière de ce que nous avons pu entendre, nous sommes néanmoins légèrement surpris d'apprendre que les indications de Météo France n'ont pas été transmises dans la Somme du fait de l'absence de service d'annonce des crues dans ce département. Il me semble que cela signifie que nous avons pris conscience tardivement de la situation. A titre d'exemple, la commune de Fontaine-sur-Somme a été inondée le 21 mars, tandis que la première réunion en préfecture s'est tenue le 30 mars. Durant cette dernière, Monsieur le Préfet, entouré de tous ceux qui avaient un rôle à jouer dans les inondations, a apporté des explications. Mais les rumeurs qui se sont propagées, et notamment celle d'Abbeville, montrent que ce fut trop tardif. Ces rumeurs persistent encore aujourd'hui. Ainsi, en ce qui concerne le déversement du canal du Nord, nous recevons des courriers de personnes qui dénoncent un rejet du canal du Nord vers la Somme. Cela pose question et nous aimerions faire le point sur le sujet.

D'autre part, durant cet intermède d'une huitaine de jours, nous avions affaire à des collectivités locales de petite dimension qui avaient peu de moyens. Faute de prendre conscience du phénomène, nous avons décidé d'installer des parpaings dans les maisons. Cette solution n'était pas mauvaise tant que l'eau se limitait à une certaine hauteur, ce qui n'a pas été le cas. L'eau a continué de monter. Or, si dès le départ une crue de cette importance avait été annoncée, la solution la plus sage aurait été de conseiller aux habitants de déménager. Personne n'était donc préparé et les gens se sont retrouvés désemparés. Psychologiquement, ils sont en train de craquer, car la commune dont je vous parle est encore inondée par 50 à 60 cm d'eau. Des décisions vont donc devoir être prises et un choix devra être fait entre une réhabilitation et une reconstruction ailleurs.

Dans un premier temps, Monsieur le Ministre, pourriez-vous nous dire pourquoi les différentes administrations semblent ne pas avoir coordonné leurs services, pourquoi elles n'ont pas pris conscience de l'événement et n'ont pas, par conséquent, pris les décisions qui s'imposaient pour faire face à cette situation ?

M. Daniel Vaillant - Monsieur le Rapporteur évoque le manque de prévision. Comme pour les autres inondations, il appartiendra à la Mission d'experts de se pencher sur le mécanisme d'annonce des crues qui, je tiens à le souligner, relève du Ministère de l'Equipement. Toutefois, il est exact que rien ne permettait d'anticiper une crue de cette ampleur. Je crois que vous-même, Monsieur le Rapporteur, dans un article publié dans Valeurs actuelles en date du 18 mai, avez déclaré que, selon les historiens locaux, il fallait remonter à 1649 pour retrouver de telles inondations. Plus près de nous, la station météo d'Abbeville n'avait pas enregistré un tel niveau de précipitations depuis 1920, date de sa création.

Cela ne veut pas dire que rien n'a été fait. Dès le mois de février, le Préfet invitait les 58 maires les plus concernés à prévenir leurs administrés du risque d'inondation en raison des mauvaises conditions climatiques et indiquait aux maires que la Direction Départementale de l'Equipement, pour le compte du Conseil général, prenait les mesures nécessaires pour une évacuation maximale des débits par l'ouverture des écluses et la suppression des barrages. Il doit être clair pour tous que cette lettre du 12 février n'annonçait pas l'arrivée de cette catastrophe, que personne ne pouvait prévoir. Mais, on peut imaginer les réactions si le Préfet n'avait pas pris soin de prévenir les maires. Je crois qu'il a fait son devoir. Les maires étaient informés du risque et les services ont répondu à la demande, même s'il aurait été préférable de tout prévoir. Malheureusement, il y a des choses que nous ne pouvons anticiper. Dans le cadre de cette Commission, les élus locaux, et vous-mêmes peut-être, pourront apporter leurs propres témoignages sur ces questions.

Concernant la lenteur de la réaction des services préfectoraux, le dispositif de lutte, d'aide, et surtout de soutien à la population a fait l'objet d'une mobilisation très importante des moyens de l'Etat et d'une montée en puissance en fonction de l'étendue de la catastrophe. Ce dispositif a été renforcé après le 9 avril par l'envoi de 150 personnes de l'unité d'intervention de la Sécurité civile en renfort des services locaux et des moyens déjà déployés par le ministère de la Défense. J'ai pu moi-même le constater sur place. Aucune demande de maire n'est restée sans réponse : j'insiste sur ce point. Elles ont toujours été satisfaites. Toutefois, chacun doit avoir présent à l'esprit qu'aucun service, aucun déploiement de moyens n'aurait pu empêcher la montée des eaux. L'eau est sans doute l'élément naturel le plus difficile à contenir, à canaliser.

Voilà, à ce stade, ce que je voulais dire. Je pense qu'il faut attendre la Mission d'expertise pour savoir si des dysfonctionnements sont à regretter et pour pouvoir en tirer les conclusions par la suite. Je n'ai pas personnellement tous les éléments en main, puisque cette mission n'a pas terminé son travail.

M. Pierre Lefebvre - Je garde le souvenir de l'intervention télévisée du maire de Fontaine-sur-Somme aux actualités régionales de Nord-Picardie. Cet homme, excédé par le poids qu'il avait à supporter, disait que depuis huit jours, il était seul, qu'il avait à régler le problème des habitants, de l'évacuation des troupeaux et que personne ne lui venait en aide. Je garde le souvenir d'une déclaration musclée, mais il faut comprendre la situation dans laquelle il se trouvait. Tout a été fait, mais n'y a-t-il pas eu certains manquements ?

M. Daniel Vaillant - J'ai également vu ces images à la télévision. Il faut comprendre cet homme, et les autres, qui ont été confrontés à cette situation. Cependant, parler devant une caméra n'est pas toujours facile et les choses ne sont pas à prendre au premier degré. A titre d'exemple, un maire, dont je ne citerai pas le nom, ne voulant pas le mettre en cause, était présent dans le car qui nous conduisait, avec le Premier ministre, sur place. Ce maire disait à Lionel Jospin qu'il fallait mettre un terme à la rumeur selon laquelle la Somme avait été abandonnée au profit de Paris et des Jeux olympiques. Le Premier ministre a répondu qu'il avait expliqué à tous que cette rumeur était sans fondement. Lorsque je suis rentré à Paris, j'ai vu sur France 3 le même maire déclarer, à propos de cette rumeur, que toute la lumière devait être faite. Mettons cela sur le compte de l'émotion ! Mais cette anecdote montre à quel point il est nécessaire de relativiser les choses. J'espère que le maire de Fontaine-sur-Somme n'a pas été seul pour affronter la situation, car sa commune a été l'une des plus touchées. Par ailleurs, je crois que c'est le maire que le Premier ministre a eu au téléphone dans le même car pour le prévenir que nous ne pouvions nous rendre dans sa commune en raison d'intempéries et d'obligations du Premier ministre à Paris. Le maire a très bien compris les circonstances, il a remercié le Premier ministre pour sa sollicitude et lui a dit qu'il n'était pas seul pour faire face à la situation. Je l'ai vécu pour ainsi dire en direct.

Sur les faits mêmes, il est difficile de reprocher au Préfet et aux services de l'Etat d'avoir insuffisamment informé les élus, et l'idée selon laquelle il y aurait un manque d'information sur la gestion du bassin ne peut être reprise. D'une part, dès le mois de février, des informations ont été données sur les risques de débordement. D'autre part, je souhaite rappeler que, du fait du transfert de compétences, que je considère par ailleurs comme une bonne chose, la gestion du bassin de la Somme ne relève plus de l'Etat. L'Etat est donc loin de posséder le monopole de l'information. Je crois même que le transfert à la Région, puis au Département, a été fait depuis 1990.

Comme je l'ai dit lors de mon intervention, l'information et l'association des élus à la gestion de crise sont indispensables. La réunion d'une centaine d'élus, tenue avec le Préfet le lundi 30 avril, l'association des collectivités locales à la cellule de crise et la constitution sur le terrain d'équipes mixtes participent de cette volonté d'information réciproque, d'échanges nécessaires à la résolution des situations de crise. Les voies et moyens de l'information réciproque peuvent toujours être améliorés. Cependant, je crois que, d'après les éléments en ma possession en tant que ministre de l'Intérieur, l'information a circulé mais que l'élément de surprise a été encore plus fort.

Il peut arriver que des phénomènes soient sous-estimés. Je l'ai vu dans une autre crise, qui s'est déroulée quelque temps après dans le Pas-de-Calais et qui ne relève pas d'un phénomène de catastrophe naturelle mais d'un problème lié aux munitions de la Première Guerre mondiale. Il y a eu une sous-estimation du risque de la part des acteurs locaux et des habitants eux-mêmes, qui ne comprenaient pas que l'Etat prenne des dispositions aussi drastiques. J'ai essayé de les convaincre que la situation était plus dangereuse qu'ils ne le subodoraient et qu'aucun risque ne pouvait être pris. Il peut y avoir un décalage entre l'information qui part et l'information reçue. Parfois, me direz-vous, l'Etat prend trop de précautions. Il lui est alors reproché de dépenser des deniers publics. Je vous rappelle l'affaire du bogue, le 31 décembre 2000. Beaucoup de moyens ont été mis en oeuvre pour une catastrophe qui ne s'est pas produite. C'est toute la difficulté entre l'information qui part et l'information reçue. Ce sont des éléments que je ne sous-estime pas. C'est à leur lumière que nous pourrons améliorer par la suite l'outil, et pas seulement pour la Somme puisqu'il y a aussi eu des crues dans d'autres départements.

M. le Président - Cela doit nous apprendre à avoir des réactivités différentes dans d'autres circonstances. Je peux témoigner que les premières semaines, les maires concernés étaient seuls car l'ampleur du phénomène n'avait pas été mesurée. Le 6 avril, j'emmenais en Angleterre une mission d'élus locaux du département, le président du Conseil général et notre rapporteur ; seul le maire d'Abbeville s'est excusé la veille en arguant un problème d'inondation. Moi-même, je n'avais pas pris conscience de l'importance des inondations, alors qu'à Fontaine-sur-Somme, il y avait déjà une hauteur d'un mètre d'eau. Nous n'avions pas pris la dimension de ce phénomène.

En ce qui concerne la lettre de février, je tiens à dire que, paradoxalement, février est traditionnellement un des mois les plus secs dans la Somme, à cause des gelées. Lorsque nous recevons une lettre du Préfet prévenant d'un risque d'inondations, nous nous disons qu'il ne sait pas que février est un mois sec. Avec le recul, nous pouvons en parler facilement. Ce qu'a dit M. Lefebvre est vrai, le maire de Fontaines était seul et pourtant, sa commune se trouve à une demi-heure de voiture d'Amiens. Je souhaite faire la part des choses, mais cela doit nous servir d'exemple.

M. le Rapporteur - Le mois de février a aussi été un mois de campagne électorale. A Fontaine-sur-Somme, c'est un nouveau maire qui a été élu, dès le premier tour. Il faut s'en réjouir : sans cela, le deuxième tour se serait passé dans l'eau, puisque Fontaine-sur-Somme a été inondée le 21 mars. Je rappelle, puisque c'est mon canton, que du 21 au 30, nous sommes restés sans aucune explication. Cette petite commune de 380 habitants a dû laisser la mairie ouverte jour et nuit afin d'accueillir les habitants. Nous ne savions plus quoi faire, jusqu'au jour où il y a eu cette réunion. M. le Préfet a compris nos soucis et a mis à notre disposition une cellule gérée par le Capitaine des pompiers d'Abbeville. S'ajoutait à cela la pression des médias, qui étaient déjà présents. Ne faudrait-il donc pas qu'il existe une cellule ouverte en permanence et qui puisse réagir le lendemain même d'un problème ?

Je m'interroge aussi sur le fait que les informations météorologiques aient été envoyées à Lille et que, par la suite, elles aient disparu. Personne ne sait si elles ont été renvoyées dans la Somme ou si elles sont restées à Lille. Qui était le dépositaire de ces informations ? Il serait important de le savoir car les conséquences ont été considérables. Si ces informations avaient été portées à la connaissance des uns et des autres, il n'y aurait pas eu cette panique. Lors de la réunion du 30, à laquelle j'assistais, je peux vous dire que les maires n'écoutaient pas les explications ; ce qui leur importait était de gérer la situation présente.

M. Daniel Vaillant - Ce que vous venez de dire témoigne qu'il faut en passer par cette situation pour avoir une pleine conscience des réalités et des responsabilités, notamment pour de nouveaux élus. Je pense que les transferts de compétences ne sont pas toujours présents à l'esprit de ceux qui détiennent des responsabilités. Nous avons une culture de l'Etat et, en période de crise, nous attendons beaucoup de l'Etat, un peu trop peut-être, notamment quand il y a eu des transferts de compétences. De plus, nous étions, comme vous l'avez dit, en période électorale. Il faut tirer les leçons de cette situation et les mettre à profit pour la prévention des risques dans l'avenir, et cela pas seulement dans la Somme, je le répète. Nous devons aussi davantage tenir compte de la solidarité qui s'exprime au niveau de nos concitoyens et assumer nos responsabilités, sans vouloir les faire porter par d'autres. Tout ce qui peut être amélioré doit l'être : c'est ma conception des choses. Il n'est pas question pour les services de l'Etat de donner dans l'autosatisfaction. Concernant la transmission des informations, vous aurez le loisir de poser ces questions à ceux qui sont en charge de ces problèmes.

M. le Président - L'évocation que vous faites de la solidarité, Monsieur le Ministre, m'incite à vous parler d'un problème qui se pose actuellement sur le terrain, à savoir le foisonnement des fonds de solidarité. Malgré les tentatives de M. Cadoux, nous n'arrivons pas à les fédérer. Il existe plus de vingt fonds de solidarité pour la Somme. Que pouvons-nous faire dans la pratique ? Il y a deux fonds très importants et, à côté, une multitude de petites solidarités. Nous allons assister à des distorsions de solidarité appliquée, puisque nous avons déjà commencé à faire jouer des fonds de solidarité dans certaines villes et non dans d'autres. Que pouvons-nous faire dans le cadre de la réglementation actuelle ?

M. Daniel Vaillant - Je pense qu'il n'y a pas de difficulté pour les fonds publics. Si des difficultés existent, il faut les résoudre, mais je ne pense pas que cela soit le cas. Il s'agit plus de la libre initiative, généreuse au demeurant. L'Etat ne peut coordonner les différentes associations sans remettre en cause gravement la liberté associative. C'est inextricable. Nous allons bientôt fêter le centenaire de la loi de Waldeck-Rousseau du 1er juillet 1901. Il faut essayer de faire en sorte, sur le terrain, qu'il y ait le moins de distorsion de solidarité appliquée. Toutefois, nous ne pouvons demander à l'Etat de faire quelque chose qu'il ne doit surtout pas faire.

M. Paul Raoult - Il faut tirer quelques leçons de ces événements, aussi bien pour votre ministère que pour celui de l'Environnement. En cas de catastrophe naturelle, notamment en ce qui concerne l'eau et la gestion des bassins hydrographiques, la décentralisation ne doit pas être prétexte à laisser les communes se désolidariser entre elles. Le pouvoir régalien de l'Etat doit pouvoir imposer à l'ensemble des communes d'un bassin hydrographique d'entrer dans un syndicat intercommunal avec pour objectif une bonne gestion du bassin hydrographique.

En tant qu'élus, nous sommes confrontés à cette difficulté. Au nom de la liberté communale, de nombreuses initiatives sont bloquées, notamment en ce qui concerne le curage et le drainage correct de bassins hydrographiques et l'entretien des rivières et de leurs affluents. Sans modification des textes, il y aura encore des drames à répétition de ce type. Je peux donner des exemples dans le Nord où faire un contrat de rivière peut prendre dix ans. Il n'est fait qu'une fois le drame arrivé, lorsque les associations de pêcheurs, qui ne voulaient pas qu'une partie de la berge soit touchée, finissent par céder. Je suis d'accord pour décentraliser mais, en cas de catastrophe naturelle, l'Etat doit pouvoir avoir une autorité suffisante pour gérer des problèmes d'aménagement de bassins hydrographiques. Le problème est devenu tel à l'échelle du territoire français - car toute rivière est inondable et peut provoquer des dégâts - qu'il paraît nécessaire d'établir un texte précis qui situerait les responsabilités.

La commission d'enquête n'est pas là pour faire le procès de l'Etat mais pour montrer qu'il aurait peut-être pu réagir plus vite, qu'une cellule d'intervention rapide dans chaque région est peut-être nécessaire. Une réflexion sur l'intervention de l'Etat me paraît indispensable. Cependant, je n'oublie pas que les collectivités locales et territoriales ont aussi des responsabilités importantes puisque ce sont elles qui prennent l'initiative de la création d'un syndicat intercommunal ou d'un contrat de rivière.

M. Daniel Vaillant - J'ai déjà abordé la question des PPRI et des limites juridiques dans mon intervention et je laisse le soin à ma collègue Dominique Voynet de répondre dans les détails à ces réflexions. Je vous donne raison, l'intérêt général doit l'emporter sur la somme des intérêts particuliers, mais ceux-ci ne sont pas forcément contradictoires. L'idée d'avoir un PPRI dans cette région s'avère aujourd'hui une nécessité. Tous les acteurs concernés doivent donc travailler ensemble. L'Etat ne pourra qu'encourager la création de ce plan.

Par ailleurs, il existe des outils juridiques, même si l'on peut s'interroger sur leur amélioration, pour éviter les égoïsmes individuels, communaux ou de collectivités. Sans tenter de me décharger de mes responsabilités sur d'autres, je pense qu'il faudrait, sur le terrain, qu'il y ait davantage de coordination et de prise de conscience collective de ces problèmes. L'Etat peut avoir un rôle d'incitation, mais les acteurs locaux doivent assumer leur rôle, en fonction des compétences qui leur sont dévolues. Des instances existent : communes, intercommunalité, Conseil général et Conseil régional. La loi peut être améliorée et j'y veille, y compris dans un texte sur lequel je travaille relatif à la démocratie de proximité. Néanmoins, le transfert de compétences s'accompagne d'un transfert de responsabilité. Chacun doit prendre sa part.

M. Jean-François Picheral - Ne pensez-vous pas, au vu de la complexité de ce type d'inondation, c'est-à-dire des pluies torrentielles sur un site spécifique, qu'au même titre qu'il existe pour les régions méditerranéennes un service permanent de prévention des feux de forêt, un service d'annonce de crues serait nécessaire ? Il semble en effet que le Préfet ait été prévenu par les services de la météo, que nous avons reçus hier, d'un risque de pluies et qu'il ait répercuté cette information début février. En région méditerranéenne, dès qu'un mistral franchit un certain seuil, toutes les communes et leurs sapeurs-pompiers sont à pied d'oeuvre. Compte tenu de la complexité du bassin de la Somme, complexité qui pourrait être gravissime durant l'été et l'automne prochain, il serait souhaitable, vis-à-vis de la population et des élus, d'envisager la création d'un service d'annonce de crues dans ce département.

M. le Rapporteur - Le CIRCOSC de Lille, structure qui dépend de vos services, a bien reçu l'information de l'annonce d'une crue. Qu'est-il advenu de cette information ? Personne n'a su répondre à cette question et nous dire où cette information avait abouti.

M. Daniel Vaillant - Je ne connais pas la réponse à cette question précise. Il y a une Mission d'expertise et d'information sur le terrain et je pense que c'est d'elle qu'il faut attendre la réponse, y compris une réponse critique. Un dysfonctionnement peut toujours survenir, et si cela a été le cas, il sera établi. Il y a des éléments qui étaient imprévisibles, tels l'ampleur de la crue et son intensité à un moment donné. Si des améliorations, comme celles suggérées par le Sénateur Picheral, peuvent être apportées, nous y travaillerons. Je suis d'ailleurs entouré ici du directeur des collectivités locales et de M. Sappin, directeur de la défense et de la sécurité civiles. Dans le cadre de notre responsabilité, nous collaborons avec d'autres ministères. Toutefois, c'est de la Mission que nous devons attendre l'information que vous souhaitez.

M. le Président - Monsieur le Ministre, je vous remercie d'être venu et d'avoir répondu à nos questions. Nous continuerons notre travail et nous resterons en contact avec votre ministère.

7. Audition de M. Eric Le Guern, directeur-adjoint du service de la Navigation de la Seine accompagné de M. Bernard Chantrelle (31 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous accueillons M. Eric Le Guern, directeur-adjoint du service de la Navigation de la Seine accompagné de M. Bernard Chantrelle.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Eric Le Guern et Bernard Chantrelle.

Nous vous demandons de répondre aux questions qui préoccupent cette Commission, c'est-à-dire la façon dont se fait la circulation entre les différents biefs, ruisseaux et fleuves qui sont sous votre autorité. Je vous laisse la parole, puis vous répondrez à quelques questions.

M. Eric Le Guern - Je propose de vous faire une présentation succincte du service, de son organisation et de ses missions.

Le siège est à Paris, mais le service est divisé en quatre arrondissements territoriaux. Aujourd'hui, les deux arrondissements qui nous intéressent sont celui de la Champagne, basé à Reims, qui est le centre d'annonce des crues pour l'Aisne, et l'arrondissement Picardie, responsable de l'annonce des crues de Compiègne et de l'Oise. Il n'y a pas de centre d'annonce des crues de la Somme.

M. Paul Raoult - Donc, si la région Nord-Pas-de-Calais-Picardie avait été créée, tout cela ne serait pas arrivé !

M. Eric Le Guern - Je dois apporter quelques nuances à vos appréciations. Les centres d'annonce des crues sont créés par décret. Ils ont été implantés sur des rivières considérées à risque pour les personnes humaines. La Somme n'a pas été considérée comme entrant dans ce cas de figure. Fort heureusement, nous pouvons constater que les inondations de la Somme n'ont pas fait de victimes humaines. Cela ne doit cependant pas minimiser la véritable catastrophe que la Somme a subie. Il est à noter par ailleurs que la Somme n'est pas la seule sur le territoire national à ne pas posséder de centre d'annonce des crues.

Le bassin de la Seine est drainé par l'Oise, l'Aisne, la Marne et l'Yonne. Ce bassin comporte quatre centres d'annonce des crues. Celui de la région Ile-de-France est géré par la DIREN d'Ile-de-France. Il concerne la région à l'aval de Paris et une partie de l'amont, une partie de la Marne et l'aval de l'Oise. Le centre d'annonce des crues de Compiègne est compétent pour l'Oise. Celui de Reims gère l'Aisne. Ces centres s'efforcent de travailler ensemble. C'est ce qui permet au service de la Navigation de la Seine, en tant qu'exploitant d'un réseau fluvial, d'éditer des messages internes, des synoptiques d'annonces de crues.

M. le Président - Dans le cas de la Somme, qui est le destinataire de ce document, lorsqu'il est édité ?

M. Eric Le Guern - Les destinataires sont nos subdivisions territoriales. Ce synoptique est construit sur la base des données des quatre centres d'annonce des crues, ce qui n'inclut pas la Somme, mais l'Oise et l'Aisne principalement.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Lorsque M. le Préfet a envoyé un courrier aux maires en février, il n'y avait pas d'indication de niveau d'alerte.

M. Paul Raoult - Il faut noter que la Somme n'est pas navigable. A ce titre, elle n'est pas gérée par vos services.

M. Eric Le Guern - Nous gérons une partie des voies non navigables, pour le compte du ministère de l'Environnement. Cette gestion ne concerne pas l'aspect de l'annonce des crues, mais la police de l'eau et la protection de l'environnement. Cependant, nous ne gérons effectivement pas la Somme. Je tiens à préciser que, par navigables, j'entends les voies inscrites à la nomenclature nationale des voies navigables.

Je vais tout d'abord tenter de vous expliquer le fonctionnement hydrologique du secteur et l'impact du canal du Nord sur la Somme à l'aval de Péronne. Je vous invite pour cela à vous référer aux schémas hydrologiques qui vous ont été distribués. Nous avons quatre schémas de fonctionnement. Un schéma concerne la période dite normale. Un autre schéma a été créé après le 26 avril. Il n'existait pas avant la dernière crue de la Somme. Ces deux schémas se différencient par des pompages complémentaires. Des pompes mobiles ont été ajoutées aux pompes fixes qui préexistaient, afin de fermer le déversoir d'Epenancourt.

M. le Rapporteur - Dans la presse, il était indiqué que rien ne venait du canal du Nord. Or le lendemain, il a été annoncé qu'une pompe avait été mise en place pour pomper l'eau de la Somme et la renvoyer sur l'Oise. Cela n'a pu que provoquer des interrogations dans la population.

M. Eric Le Guern - Je suis d'accord avec vous et je pense que c'est le fondement de la rumeur. Sur le schéma de fonctionnement en période normale, il existe trois affluents, anciennement affluents de la Somme, la Beine, l'Allemagne et l'Ingon. Ils servent aujourd'hui à alimenter le canal du Nord puisque, pour fonctionner, un canal doit être rempli d'eau. Ce canal du Nord a été mis en eau en 1965.

M. Paul Raoult - Les travaux étaient déjà en cours quand la guerre de 1914-1918 a commencé. Le Général de Gaulle, lors de son retour au pouvoir, a décidé de terminer les travaux du canal, qui était à l'abandon depuis la guerre de 1914. Cette décision a eu des effets mitigés. Le gabarit qui avait été mis en oeuvre lors du début de la construction des écluses a du être repris. Il s'agit donc d'un gabarit intermédiaire qui n'existe nulle part ailleurs ; ce n'est ni le gabarit Freycinet, ni le gabarit européen. Dans le Nord, nous militons donc pour un canal Seine-Nord avec un gabarit européen. Le canal du Nord n'a été qu'une demi-mesure puisqu'il constitue désormais un bouchon entre la région parisienne et le Nord dans la mesure où il s'agit d'un gabarit intermédiaire. En 1960, il y avait déjà eu un débat pour savoir s'il fallait détruire les écluses déjà construites afin de faire un gabarit européen. Finalement, la décision n'a pas été prise et nous pouvons le regretter.

M. le Président - Je vous remercie de cette précision Monsieur Raoult. Revenons aux affluents du canal du Nord qui permettent de le mettre en eau.

M. Eric Le Guern - L'eau qui, à l'origine, était de l'eau de la Somme et qui allait en totalité d'Abbeville à Amiens est aujourd'hui captée en totalité, aussi bien en période de sécheresse qu'en période normale. En période de forte pluviosité, toute l'eau ne peut être gardée : si elle l'était, le canal déborderait. Si c'était le cas, nous prendrions le risque d'une rupture de digue avec des effets éventuellement catastrophiques sur l'aval. C'est pourquoi les concepteurs du canal ont prévu des soupapes de sécurité, qui sont notamment le déversoir d'Epenancourt, qui se trouve au niveau de l'écluse 14. Ce dernier permet d'évacuer le trop-plein d'eau vers la Somme. La Somme coule ensuite vers Péronne, puis atteint le niveau de l'écluse 12. A la jonction de la Somme et du canal du Nord, un siphon, appelé le siphon de Sormont, a été construit. Ce siphon limite le débit de la Somme, qui va passer à l'aval du canal du Nord. Je peux vous donner un ordre de grandeur car l'hydrologie n'est pas une science totalement exacte. Le débit maximum que le siphon de Sormont peut évacuer est de l'ordre de 20 à 25 m3/seconde. Cela signifie que même lorsque le déversoir d'Epenancourt est ouvert, il n'y aura pas plus d'eau à l'aval qui ira jusqu'à Abbeville ou Amiens. L'ouverture du déversoir ne change rien pour les habitants d'Abbeville ou d'Amiens, au contraire des gens qui habitent en amont du siphon. Ces derniers nous attaquent en justice régulièrement pour cause d'inondations. Toutefois, il s'agit là de cabanes de chasseurs et de pêcheurs ; il n'y a pas de maisons d'habitation.

Si la quantité d'eau est trop importante, il peut y avoir un débordement au-dessus du canal. C'est ce qui s'est passé. Nous n'en sommes cependant pas responsables. Avant d'arriver à ce stade, nous avons une disposition qui consiste en des lâchures d'eau sur le canal de la Somme, à l'aval du siphon de Sormont. Ce dispositif permet de maintenir le fonctionnement de la navigation. En termes de bilan hydraulique, la quantité d'eau qui arrive in fine à Abbeville et Amiens n'est pas modifiée.

M. le Rapporteur - Je ne sais pas si les contestations sont fondées ou non. Mais s'il existait un débitmètre entre l'entrée des trois affluents et un deuxième à la sortie, nous pourrions voir quel serait le différentiel.

M. Eric Le Guern - Je tiens à dire que nous ne travaillons pas dans l'intuitif. Une note de calcul interne datant de 1989 nous conduit à penser que le débit maximal théorique des trois rivières est de 3,3 m3/seconde. Lors de la dernière crue, pour laquelle nous n'avons pas de mesure, nous pensons, de manière intuitive, que nous avons atteint 5 à 6 m3/seconde. Cette estimation est corroborée par nos mesures de pompage. Nos installations de pompage fonctionnent toute l'année. A la jonction de la Somme et du canal du Nord, nous avons des pompes qui fonctionnent uniquement la nuit en période normale avec un débit de 4 m3/seconde et qui permettent d'alimenter le canal du Nord vers le Nord. L'eau redescend ensuite suivant le sens du trafic, par le jeu des éclusées. Nous avons également un pompage au niveau de l'écluse 15 qui fait remonter de l'eau vers le bief de partage avec le bassin versant de l'Oise vers le souterrain de la Panneterie. De la même façon, en fonction du sens du trafic, l'eau redescend par le jeu des éclusées, d'un côté ou de l'autre.

En période de sécheresse, et il s'agit peut-être du deuxième élément qui a permis d'alimenter la rumeur, nous avons souvent des soucis pour avoir une quantité d'eau suffisante dans le canal. Nous inversons donc le pompage. Il se peut alors que, par le jeu des éclusées, et cela arrive fréquemment, de l'eau pompée dans l'Oise redescende vers la Somme. Je le répète, ce dispositif n'a de sens qu'en période de sécheresse.

En période de forte pluviosité, le problème s'inverse. Nous ne pouvons avoir l'idée de faire venir de l'eau de l'Oise dans le bassin de la Somme puisque cela mettrait en péril la pérennité du canal. En effet, qui dit débordement du canal dit risque de rupture des digues. Notre souci en période de forte pluviosité est donc d'évacuer le maximum d'eau du bassin de la Somme.

Un troisième élément a pu alimenter la rumeur, bien qu'il soit plus lointain et à manier avec précaution. Au niveau de Saint-Quentin, le canal de Saint-Quentin est alimenté par une rigole qui se nomme la rigole de l'Oise et du Noirieu. A l'origine, elle s'appelait la rigole du Noirieu, mais par manque d'eau, nous avons dû aller chercher de l'eau ailleurs. Cette rigole a alors été prolongée jusqu'à la commune de Vadencourt où nous prélevons de l'eau en amont de l'Oise pour alimenter le canal de Saint-Quentin. Par le jeu des éclusées, et donc en fonction du trafic, une partie de cette eau va descendre le canal de Saint-Quentin jusqu'au canal latéral à l'Oise, c'est-à-dire que de l'eau de l'Oise revient à l'Oise, une autre partie peut se retrouver dans le canal latéral à l'Oise et, in fine, à l'aval de Sormont se retrouver dans la Somme.

A partir du début de la saison hivernale, vers le 15 novembre, nous fermons la prise d'eau dans l'Oise. Si nous ne le faisions pas, nous aurions une quantité d'eau trop importante dans le canal de Saint-Quentin, qui est en contact avec la nappe phréatique. La rigole de l'Oise et du Noirieu gonfle, bien que la prise d'eau dans l'Oise soit fermée, car il y a un ruissellement de proximité. De l'eau arrive donc à Saint-Quentin. A Saint-Quentin, par l'Etang d'Ile, 6 m3/seconde sont prélevés dans la Somme par une vanne automatique. En mode de fonctionnement normal, 2 m3/seconde sont rejetés à l'aval de Saint-Quentin. Cela permet de gérer la situation hydrologique dans la ville de Saint-Quentin elle-même. A partir du 26 avril, nous avons fermé ce rejet de 2 m3/seconde et nous l'avons évacué par éclusées et lâchures successives par le canal de Saint-Quentin vers le canal latéral à l'Oise. Cependant, les populations inondées ont pu penser que de l'eau de l'Oise venait par cette rigole. Il est possible que cela ait alimenté la rumeur selon laquelle de l'eau était pompée de l'Oise pour être rejetée dans la Somme.

M. le Président - Pour que cette rumeur soit fondée, il faudrait donc que votre système sécheresse ait fonctionné anormalement durant les mois de mars et d'avril. Pouvez-vous nous livrer les débits de ces pompes et les consommations de courant de ces différentes stations de pompage pour que nous puissions vérifier si ces pompes n'ont pas tourné dans le sens que la rumeur leur prête ?

M. Eric Le Guern - Cela ne pose aucun problème. Nous avons un relevé du fonctionnement de nos pompes.

M. Bernard Chantrelle - Il suffit de regarder les factures EDF de l'écluse 16 et celles des écluses 16 à 19.

Nous effectuons des lâchures à Epenancourt et à Sormont. En période de forte pluviosité, dans des débits très faibles, nous retirons de petites quantités d'eau du bassin de la Somme pour les envoyer en partie vers le bassin de l'Oise. En mode de fonctionnement normal du canal, le passage des bateaux renvoie de l'eau de l'écluse 16 vers la 19. L'écluse 15 est alors en fonctionnement à 2 m3/seconde, pendant 20 heures sur 24. Une moitié de cette eau, que nous pouvons évaluer à 500 l/seconde, est renvoyée sur le canal latéral. De la même façon, sur la partie du canal comprise entre l'écluse 1 et l'écluse 7, en période de forte pluviosité, nous ne pompons pas d'eau. En résumé, en mode de fonctionnement normal du canal, c'est-à-dire sans avoir pris de mesures exceptionnelles de pompage, nous renvoyons de l'eau du canal de la Somme vers les bassins de l'Oise et de la Sensée. Cela concerne des quantités précises, qui n'ont rien à voir avec les débits à Abbeville. Nous enlevons du bassin de la Somme entre 500 litres et 1 m3/seconde. Cela peut être démontré, comme le soulignait M. le Président, par les factures EDF de l'écluse 7, que je demanderai à mon collègue.

M. le Président - Il y a donc une certitude pour la Commission. Il existe bien des communications entre les bassins de la Somme, de l'Oise et de la Sensée. Mais, je ne préjuge en rien du sens de ces communications

M. Eric Le Guern - Je le répète, les fonctionnements hydrologiques des bassins de la Somme et de l'Oise sont indépendants. Le bassin de la Somme s'écoule d'Est en Ouest, le bassin de l'Oise du Nord au Sud. Ce ne sont pas les quelques vannes qui existent qui remettent en cause ce fonctionnement hydrologique.

M. Bernard Chantrelle - Je voudrais donner deux précisions sur les capacités de pompage. A l'écluse 16, les capacités de pompage sont actuellement de 2 m3/seconde, au maximum, et ils sont de 1 m3/seconde à l'écluse 7.

M.Paul Raoult - Le Conseiller général de Chasse, Pêche et Nature d'Abbeville, Monsieur Nicolas Lottin, disait qu'un bief aurait été vidé et que l'eau du bief serait entièrement partie vers la Somme. Est-ce exact ?

M. Bernard Chantrelle - Cette information n'avait pas été portée à ma connaissance. Nous avons baissé un bief sur la Somme pour faire une inspection d'ouvrage de deux écluses situées à 600 mètres l'une de l'autre.

M. Paul Raoult - C'est donc un des fondements de la rumeur. Il faudrait nous dire à quelle date cela s'est produit et l'indiquer dans le rapport. Il faut pouvoir répondre à cette rumeur, qui, malgré tout, repose sur une réalité concrète.

M. Bernard Chantrelle - Nous avons fait l'inspection, avant le 20 mars, des deux écluses en vidant le bief inférieur proche de Ham mais le débit n'est que de 600 m3/seconde.

M. Paul Raoult - Le problème météorologique était déjà important dans toute la Somme dès novembre. Il y avait eu de fortes pluies. Vous avez fait cette inspection à un mauvais moment ; la population était déjà sur ses gardes.

M. le Président - Quoi qu'il en soit, le siphon de Sormont limite tout de même le débit de l'eau qui est renvoyée. Entre Epenancourt et Sormont, il peut y avoir une inondation, mais cela ne préjuge pas de la quantité d'eau qui passe dans le fleuve par la suite.

M. le Rapporteur - En ce qui concerne l'écluse d'Epenancourt, il y a deux déversoirs pour délester l'eau vers les étangs de la haute Somme.

M. Bernard Chantrelle - Effectivement, en amont d'Epenancourt, il y a deux déversoirs. L'un se reverse directement dans les étangs de la haute Somme et l'autre est un déversoir de contournement de l'écluse qui conduit l'eau de l'amont vers l'aval du canal.

M. le Rapporteur - Un de ces deux déversoirs est un système à poutres. Or il semblerait que deux poutres aient été retirées, le 23 mars, ce qui a eu pour conséquence de livrer un plus grand passage à l'eau. Pourquoi ces deux poutres ont-elles été enlevées ?

M. Paul Raoult - Il est évident que le problème qui se pose pour ces services est de remplir le canal. Preuve en est que de Dunkerque à Valenciennes, nous sommes toujours en conflit avec les services des canaux car ils nous prennent l'eau dont nous avons besoin par ailleurs. En période de pluies abondantes, ils ne peuvent laisser déborder le canal, car il faut laisser libre court à la navigation. Il se produit alors la situation inverse.

M. Bernard Chantrelle - Je voudrais revenir sur le bief que nous avons vidé. Cela a représenté 200 l/seconde pendant 24 heures.

M. Paul Raoult - Là n'est pas la question. A ce moment, les habitants étaient déjà submergés par l'eau et vous, vous avez vidé un bief. Les gens ne pouvaient que mal réagir.

M. le Rapporteur - C'est le même problème que pour l'écluse d'Epenancourt. Vous nous dîtes que cela a été fait pour que le canal ne déborde pas. Mais, il y a bien eu des masses d'eau qui ont été déplacées. Or cette eau a été vidée dans les étangs de la haute Somme. Il ne faut pas oublier que ce sont d'abord les étangs qui ont inondé la région. Il y a des preuves que des poutres ont bien été enlevées entre le 11 et le 23 mars, puisque des traces d'engins mécanisés ont été retrouvées.

M. Bernard Chantrelle - Le maximum a été enlevé aux alentours du 23 mars. Le bief avait alors atteint sa cote de 3,40 mètres, et à 3,50 mètres, il y avait débordement. Si nous ne l'avions pas vidé, rien n'aurait pu être maîtrisé par la suite et une partie des digues aurait dû être reconstruite.

M. le Rapporteur - Quelle a été la quantité d'eau en cause à cette occasion ?

M. Eric Le Guern - Il s'agit d'environ 5 m3/seconde. Mais je souligne que même si le déversoir avait été fermé, ces 5 m3 seraient allés dans la Somme. Ouvrir le déversoir sert seulement à protéger la pérennité du canal.

M. Paul Raoult - Il est difficile de l'expliquer à la population, dans la mesure où le canal est en relation avec l'Oise et avec l'Escaut. Il est aussi en relation avec le canal de Dunkerque. Dans l'esprit de la population, il y a donc des transferts d'eau entre ces différents canaux. Il en est de même pour le bief que vous avez vidé.

M. le Président - Est-ce que cette vidange du bief était programmée depuis longtemps ? Pourquoi avez-vous choisi cette date dans votre programmation ?

M. Bernard Chantrelle - Le mois de mars est une date idéale pour faire les vidanges. La quantité d'eau est alors suffisante pour que le canal du Nord fonctionne. C'est aussi une période propice en ce qui concerne la météo. Enfin, la dernière raison est une remise en eau facile. La vidange de ce bief a duré trois jours. Lors de cette opération, 18 m3 ont été pris à la Somme puis remis.

M. Paul Raoult - Notre problème actuel est la « rumeur d'Abbeville », qui est manifestement fondée sur des éléments réellement existants. Il y a bien eu un substrat d'information réelle.

M. Bernard Chantrelle - Je viens de penser à une dernière raison pour le choix de cette date. De fin avril jusqu'au mois de septembre, il y a une navigation de plaisance. Or la navigation de plaisance est l'une des principales vocations du canal de la Somme, puisque 300 bateaux environ l'utilisent durant cette période. Il permet de faire deux boucles, une boucle du canal du Nord au canal de Saint-Quentin par Cambrai et une boucle par Noyon. Si les travaux étaient faits en août et en juin, nous serions obligés de couper la navigation et d'arrêter les ponts tournants.

M. Eric Le Guern - Je tiens à votre disposition les cours de suivi de crues sur l'Oise. Ils montrent qu'après les pompages du 27, l'eau sur l'Oise a continué à baisser à la station de Champigny, à l'aval de Noyon. L'impact de nos pompages a donc été nul.

Sur le site Internet de la préfecture de la Somme, vous pouvez trouver l'information selon laquelle, le 27 avril 2001, le débit à Péronne était de 21 m3/seconde avec une tendance à la baisse. Le 29 avril, les conditions étaient les mêmes. Nous avons commencé à pomper le 26 avril. Le 27 avril, l'eau a baissé de 5 cm à Abbeville et monté de 4 cm à Amiens. Le 29 avril, date à laquelle notre pompage complémentaire était en fonctionnement, le niveau à Abbeville a monté de 1 cm. Nos pompages complémentaires avaient donc, avant tout, une vocation psychologique.

M. le Président - Pourquoi ne pas avoir commencé le 4 avril ?

M. Eric Le Guern - Le 24 avril, toutes les stations de Condren à l'amont et de Pontoise à l'aval étaient encore en alerte. Le lendemain, Pontoise est tombé au niveau vigilance et Venette n'est plus qu'en pré-alerte. Trois semaines auparavant, tout le monde était en pleine alerte. C'est pourquoi le pompage n'a pas commencé à cette date. Cela aurait inquiété les populations et cela aurait eu un impact important sur la navigation. Par contre, à partir du 25 avril, la décrue a commencé. Nous avons alors mis en place des pompages complémentaires, mais ce fut sans doute trop tôt. Ce fut fait sous l'autorité du Préfet de la région Ile-de-France

M. le Rapporteur - Fontaine-sur-Somme a été inondée le 21 mars. Dès ce moment, il y avait urgence !

M. Eric Le Guern - Chaque mètre cube pompé est aussitôt remplacé par un mètre cube supplémentaire, Monsieur le Rapporteur.

M. le Président - Quelles sont vos liaisons avec le BRGM et le service de gestion des nappes ? Etes-vous en communication permanente ?

M. Eric Le Guern - Nous avons des contacts de nature scientifique. Durant cette période, nous avons décidé, afin que les messages ne se brouillent pas, que nos actions seraient répercutées à nos collègues de la DDE de la Somme. A charge de la Directeur de répercuter les informations au Préfet de Picardie.

M. Bernard Chantrelle - La subdivision de Péronne et celle de la navigation d'Amiens, qui dépend de la DDE, sont en contact permanent. Ces contacts ne se font pas au niveau des directions, mais au niveau des opérationnels. Nous sommes obligés d'assurer une chaîne hydraulique. Il s'agit d'ouvrages artificiels. Dès que nous intervenons en amont d'un ouvrage, cela a des conséquences sur l'aval. Ainsi, en ce qui concerne Epenancourt, lorsqu'une intervention est prévue, nous alertons le maire de la commune, qui gère les barrages sur la haute Somme, M. Boulanger, président de la Commission de surveillance, et la DDE de Péronne. Tous ces fax ont été envoyés. Nous n'avons rien à cacher.

M. le Président - Finalement, de Dunkerque jusqu'à Paris, c'est vous qui maîtrisez tous les étiages.

M. Eric Le Guern - Nous les maîtrisons tant que la crue n'est pas trop importante. Je voudrais dire un mot sur les barrages de navigation. Un barrage de navigation est différent d'un barrage de réservoir. A titre d'exemple, à Creil, nous régulons la ligne d'eau par des manoeuvres de barrages jusqu'à 300 litres d'eau /seconde. Au-delà de 300 l/seconde, nous enlevons les barrages. L'Oise est alors rendue à son régime de fonctionnement hydraulique normal. Nous maîtrisons donc les étiages, mais jusqu'à un certain niveau.

M. Paul Raoult - Lorsque le canal Seine-Nord sera construit, nous n'aurons plus ces problèmes.

M. le Président - Comme vous l'avez compris, nous sommes préoccupés par ces problèmes ; nous resterons donc en contact avec vos services. Je vous remercie de ces précisions.

8. Audition de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement (31 mai 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous accueillons M. Jean-Claude Gayssot. Je vous donne la parole, Monsieur le Ministre, pour un premier exposé introductif, puis nous vous poserons des questions.

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement - Je vous remercie, Monsieur le Président. Je crois que cette Commission d'enquête est très utile, comme toutes les commissions. Elle me semble pouvoir jouer un rôle important afin que tous les éléments d'appréciation sur une situation donnée, en l'occurrence dramatique, soient fournis, mais surtout afin que ce retour d'expérience nous aide à mieux travailler à l'avenir.

Je voudrais tout d'abord signaler que je trouve stupide et dangereuse la rumeur de l'abandon du département de la Somme par Paris et par l'Etat. Elle est stupide, car il aurait fallu que nous puissions inverser les courants, faire fi de la topographie et méticuleusement organiser une catastrophe naturelle. Elle est dangereuse car nous ne pouvons laisser sans risque dégrader l'image des responsables publics.

Le Gouvernement a mandaté en avril une mission interministérielle d'expertise sur les crues du bassin de la Somme, qui devrait rendre son rapport avant l'été, afin de mieux comprendre ce qui s'est passé et comment les dispositifs de prévention et de protection ont fonctionné. Il est évident que si cette Mission relève des erreurs, nous en tirerons toutes les conséquences. Mais penser que pour préserver Paris, nous avons sciemment laissé inonder la Somme n'est pas sérieux.

J'en viens à la façon dont l'Etat s'est mis en ordre de marche, du moins en ce qui concerne mon ministère, pour apporter les réponses concrètes à une situation difficile et, pour beaucoup, inédite.

Nous avons dû faire face à deux situations distinctes. D'une part, nous avons dû gérer la crise en mettant en place les mesures d'urgence qui s'imposaient et préparer la gestion de ses conséquences une fois que la décrue sera totalement effective, ce qui a commencé mais n'est pas achevé sur toute la zone touchée. L'Etat a assumé ses responsabilités en mettant tout en oeuvre pour que les familles éprouvées par l'inondation soient rapidement relogées, lorsqu'elles le demandent, dans des conditions décentes et au plus près de leur logement d'origine. Je crois que Madame Marie-Noëlle Lienemann doit venir plus précisément faire le point sur ce sujet. Deux cent trois familles ont demandé à être relogées. 183 d'entre elles le seront en mobil homes, dans le système que nous avons mis en place. Soixante et un de ces habitats de fortune ont déjà été livrés. Le reste suit, bien que cela se fasse à un rythme moins soutenu que ce que j'avais espéré. La pression inattendue de la demande a en effet créé certaines difficultés d'approvisionnement, que nous gérons, et les prochaines livraisons s'étaleront entre le 11 juin et le 15 juillet.

Le Gouvernement a voulu que cet hébergement soit solidaire, qu'il soit effectué en logement social ou en mobil home. Il est gratuit et les charges sont assurées pour trois mois. Nous n'oublions pas que les 752 familles évacuées ont aussi pu trouver un hébergement de sauvegarde chez des amis, à l'hôtel ou dans des gîtes ruraux. Nous étudions l'aide que nous leur apporterons pour dédommager, au moins partiellement, ceux qui les ont hébergés. Je ne m'étendrai pas davantage sur cet effort exceptionnel, que Madame Lienemann abordera devant vous plus en détail.

L'intervention de nos services n'a pas uniquement porté sur l'habitat. La mobilisation a été constante depuis fin janvier pour colmater des brèches sur les berges, contenir les débordements, limiter l'érosion et rechercher les douze sites d'accueil pour les premiers mobil homes, en collaboration avec les élus locaux. La maîtrise d'oeuvre pour la viabilisation des terrains a été assurée en une semaine en passant par l'installation d'un pont provisoire, dit pont Baylet, à proximité de la commune de Pont-Rémi, pour éviter que la population fasse un détour de 50 km environ.

Les agents de l'Equipement, qu'ils soient de la DDE ou des différents services de navigation, ont partout démontré une réactivité réelle et exemplaire à laquelle j'ai eu l'occasion de rendre hommage. Cette mobilisation va se poursuivre et s'accentuer puisqu'une centaine d'agents d'autres directions départementales ont répondu positivement à la sollicitation qui leur a été faite de prêter main forte pour la réparation des ouvrages dans la Somme, dès la décrue.

Je ne voudrais pas terminer mon intervention sans parler de l'avenir.

Nous allons devoir définir une règle de conduite pour l'avenir des zones sinistrées, et notamment examiner dans quelles conditions pourra se faire le maintien des populations dans des secteurs qui viennent de démontrer une certaine dangerosité. Les collectivités locales devront en ces matières prendre des décisions de bonne gestion publique. Elles pourront s'appuyer sur les conclusions de la Mission interministérielle d'expertise et sur tous les travaux des commissions d'enquête.

La Mission interministérielle doit en effet analyser le phénomène de crue et les causes qui ont pu en aggraver les conséquences afin de proposer des améliorations à apporter en matière de prévention et de protection. La prévention du risque d'inondation, avec ce phénomène très particulier de la crue de nappe, devra faire partie des priorités de l'action publique dès le retour à la normale.

Les collectivités locales devront aussi, après la décrue, apprécier l'ampleur des besoins pour la prévention du retour du risque et la réparation des effets de l'inondation. Vous le savez, M. le Premier ministre, Lionel Jospin, a déjà annoncé que l'Etat les aidera. M. le Préfet de Région, Préfet du département de la Somme sera mandaté à cet effet.

Nous devons enfin préserver l'attractivité touristique du département pour ne pas qu'il pâtisse de l'image des inondations. C'est pourquoi, Mme Michelle Demessine, Secrétaire d'Etat au Tourisme a réuni le 15 mai les représentants du Conseil général et des professionnels pour définir les mesures les plus appropriées que l'Etat aidera, y compris financièrement, à mettre en oeuvre.

Voilà, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, ce que je voulais vous dire avant de répondre à toutes les questions que vous souhaitez me poser.

M. le Président - Monsieur le Ministre, je vous remercie pour cet exposé liminaire qui fait bien le point de la situation passée et actuelle. Nous allons passer au jeu des questions.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Monsieur le Ministre, après les auditions que nous avons déjà organisées, nous avons ressenti un certain trouble concernant les informations données par Météo France. Il nous a été annoncé qu'il n'y avait pas de service d'annonce de crues dans le département de la Somme. Les informations relatives à ces annonces de crues se trouvaient au CIRCOSC, à Lille. Nous voudrions savoir où elles sont allées par la suite.

M. Le Président - Nous avons l'impression que l'information circule mal entre le CIRCOSC et les populations concernées.

M. Jean-Claude Gayssot - Le CIRCOSC ne relève pas de mon ministère, au contraire de la Météo. Le service d'annonce des crues est rattaché au ministère de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire. Ces services d'annonce ont été créés pour suivre les cours d'eau sur lesquels existent des risques significatifs de crues classiques. Ils visent à anticiper les phénomènes de brusques débordements de cours d'eau immédiatement liés à des précipitations ou à des événements comme les fontes de neige. Ce type de risques majeurs n'étant pas caractéristique, aux yeux des spécialistes, de la Somme, ce service n'a donc pas été mis en place.

Une mission interministérielle a été créée au mois d'avril pour analyser le phénomène de la crue, évaluer l'efficacité des dispositifs de protection et de prévention mis en place et proposer aux pouvoirs publics les améliorations nécessaires. Il ne m'appartient pas, à cette heure-ci, de dire si les dispositifs existants ont bien fonctionné.

Sans attendre les conclusions de cette mission, nous savons déjà que la crue de la Somme est en fait une crue de nappe. La nappe est remontée sur l'ensemble du lit majeur en raison de la saturation des sols, du fait des pluviométries exceptionnelles en mars - trois fois supérieures à la normale - et en avril - deux fois supérieures à la normale. La crue est apparue progressivement, au contraire d'une crue classique et brusque, et avec un décalage dans le temps entre les précipitations et les résurgences. Les systèmes et modèles existants qui contrôlent les cours d'eau et réagissent avec une visibilité de quelques jours sont donc inopérants par rapport à ce problème. Cette difficulté d'anticipation a pu créer, légitimement, des incompréhensions de la part des personnes concernées. Dès qu'il est apparu que l'eau ne disparaîtrait pas rapidement, la préfecture et les services de l'Etat ont fait face immédiatement à la situation et à ses conséquences.

M. le Rapporteur - Je m'excuse d'insister, mais le service Météo dépend bien de votre Ministère. Or il avait établi un pronostic alarmiste. A partir de ce moment, il aurait paru, me semble-t-il, tout à fait normal que l'on suive la situation de près afin de voir si l'alerte allait arriver là où elle le devait.

M. Jean-Claude Gayssot - J'ai bien compris votre remarque. J'essayais d'expliquer qu'il s'agissait d'une crue de nappe avec un décalage entre la pluviométrie et la résurgence qui remonte par la nappe. Cela ne veut pas dire qu'il ne faudra pas à l'avenir doter la Somme d'un dispositif d'annonce des crues particulier.

Je voudrais ajouter une chose. Chaque fois qu'une commission d'enquête est constituée, elle relève un problème de coordination des services. Je suis sûr que Madame Dominique Voynet, de qui relève la politique de l'eau, vous a confirmé que des améliorations étaient dans ce domaine nécessaires.

Nous avions une situation de pluviométrie exceptionnelle dans toute la France, excepté en Corse et dans une partie des Alpes-Maritimes. Météo France a joué son rôle d'alerte mais ce n'est pas ce service qui doit indiquer la marche à suivre par la suite.

M. Jean-François Picheral - Il faudrait, vu la spécificité du contexte des nappes phréatiques et de la pluviométrie de la Somme, qu'il y ait un service d'annonces des crues. Il faut créer un tel service, propre à ce département. L'expertise le dira, mais nous sommes tous d'accord pour demander que ce soit la première démarche entreprise. La population y verra peut être quelque chose de positif pour l'avenir immédiat, puisque des difficultés sont encore prévues pour septembre et octobre.

M. Jean-Claude Gayssot - Je suis de votre avis. Je proposerai à Madame Dominique Voynet de faire évaluer la mission de ces services pour mieux tenir compte de la réalité de ce type de crues, en particulier dans la Somme. Nous ne pouvons laisser les choses en l'état.

M. le Président - A l'occasion de cette affaire, Monsieur le Ministre, les limites de la décentralisation apparaissent clairement. Les populations concernées n'ont pas encore toutes pris conscience qu'en matière d'inondation, l'Etat a de moins en moins de responsabilités, qu'il y a eu délégation aux régions et aux départements. Ne croyez-vous pas que la décentralisation a confié à des communes des compétences qu'elles ne sont pas bien en mesure d'assumer ? Nous constatons que la crue a été prise en compte progressivement. Mais l'on a toujours l'impression que c'est au moment où l'armée a pris les choses en main, c'est-à-dire au moment où aux moyens de la DDE ont été ajoutés ceux du Génie militaire, que la décrue a évolué. Des moyens matériels ont-ils fait défaut ? L'arrivée de l'armée marque un virage.

M. Jean-Claude Gayssot - Monsieur le Président, vous soulevez deux questions. Les DDE sont mises à disposition des communes pour l'exercice de leurs compétences, sous la responsabilité de ces communes. Nos services ont instruction de ne pas profiter de leur mise à disposition pour outrepasser leur rôle. En revanche, lorsqu'il y a des décisions qui pourraient manifestement paraître illégales, nous veillons à ce que les hiérarchies des DDE préviennent la collectivité locale que la DDE n'est plus en mesure d'assurer correctement sa mission. L'Etat ne s'est pas désengagé, mais il agit en soutien des collectivités locales pour l'exercice de leurs compétences. Je n'ai pas connaissance que, dans le cas de la Somme, le système de responsabilité du maire sous le contrôle de légalité des préfets n'ait pas correctement fonctionné, compte tenu des analyses de risques disponibles.

Quant à l'armée, elle a effectivement pleinement joué son rôle. Mais ce n'est pas elle qui a fait reculer les eaux. Il a fallu mettre en place des moyens d'urgence. Les populations ont noté l'effet des barrages de sacs de sable qui ont été mis en place par l'armée, mais aussi, je tiens à le souligner, par la DDE. Cependant, au début de la crue, rien ne pouvait être fait. L'efficacité de ce genre d'intervention n'était pas alors évidente. De plus, il y a eu une conjugaison de phénomènes, comme c'est souvent le cas dans ces situations, avec de forts coefficients de marées.

M. le Rapporteur - En 1987, il y avait déjà eu une crue, comme en 1994, en 1997 et enfin en 2001. Le phénomène n'est donc pas nouveau. Des études ont certainement été menées à ces occasions et j'ai devant moi un courrier adressé par le sous-préfet d'Abbeville au maire d'une commune fortement inondée. Il y déclarait ceci : « Du côté des marais et des étangs, même si les pluies cessent, le niveau d'eau monte. Cela est plus particulièrement marquant dans les habitations proches des étangs. L'eau a monté depuis le début des précipitations de près de 50 cm. J'ai envoyé un courrier aux services compétents signalant l'urgence d'agrandir la buse de la rivière du Doit, proche du passage à niveau d'Abbeville. C'est l'une des actions à mener à l'heure actuelle. En effet, toutes les eaux de la vallée passent par cette buse de 1,50 mètre de diamètre. Cela freine le débit et, de plus, s'il y a une grande marée, l'eau monte facilement de 20 cm en une journée. L'agrandissement est urgent. » Voilà l'information qui avait été envoyée à un moment donné. Aujourd'hui, cette action est menée en urgence puisqu'il est apparu, en réunissant la DDE et le Génie militaire, que le problème soulevé constituait un facteur aggravant de l'inondation. Mais, cette information date du 21 janvier 1994 !

M. Jean-Claude Gayssot - Monsieur le Rapporteur, je me demandais si vous mentionneriez la date de ce courrier et je vous aurais posé la question si cela n'avait pas été le cas. Cette lettre prouve que, depuis 1994, des éléments et des conseils avaient été donnés. La Mission d'enquête dira si nous avons tardé à les prendre en considération ou non. Votre document est de ce point de vue tout à fait précieux. Moi-même, je n'ai eu connaissance de ce document que tout à fait récemment. La Mission d'enquête a, entre autres, pour rôle de décider si nous avons tardé à prendre des décisions après des inondations qui avaient déjà eu lieu.

Cet élément pose le problème de la décentralisation et de la coordination. Les affluents de la Somme sont pour certains privés, communaux pour d'autres. La Somme relève de la région, qui l'a concédée au département. Je suis convaincu que les inondations de la Somme vont conduire à une réflexion sur la cohérence de l'intervention publique. Je crois qu'il faut veiller à ce que les responsables publics aillent jusqu'au bout dans la rigueur.

Certaines questions vont aussi se poser. Des gens veulent habiter près de l'eau, c'est une réalité. D'autres habitent près de l'eau mais n'ont pas toujours les moyens d'entretenir les berges. Il faut en tirer des leçons pour l'avenir. Un grand débat public serait peut-être utile pour que tous les intérêts s'expriment et que les bonnes décisions se prennent. J'ai mis en place dans le domaine des transports, que ce soit maritime, aérien ou routier, ce que l'on appelle le bureau d'enquête accident. Il permet de rendre les retours d'expérience les plus efficaces possibles. Je me demande s'il ne serait pas utile de créer un bureau d'enquêtes catastrophes naturelles de telle sorte qu'une recommandation qui avait été faite il y plus de huit ans ne reste pas lettre morte.

M. le Président - Vous avez dit, Monsieur le Ministre, qu'il y avait deux catégories de problèmes : la gestion de la crise et la gestion des conséquences de la crise. En ce qui concerne les conséquences de la crise, ne pensez-vous pas qu'une étude devrait être faite pour savoir à quel moment les routes inondées pourront être remises en service normal ? Les fondations ayant été rendues vulnérables, ne faudrait-il pas un délai avant de les remettre dans le flux de circulation normale, notamment pour les poids lourds ?

M. le Rapporteur - Pour compléter la question de Monsieur le Président, je voudrais ajouter que, dans certaines communes, les populations s'inquiètent du passage des poids lourds. Elles ont l'impression que les infiltrations d'eau ont pu causer un manque de stabilité qui pourrait être accentué par le passage des poids lourds.

M. Jean-Claude Gayssot - Nos services se sont penchés sur la question et nous avons été conscients, avant même la décrue, que de tels problèmes pouvaient se poser. La DDE n'a pas constaté de désordre sur les routes laissées en circulation ou remises en circulation récemment. La circulation des poids lourds ne semble pas être un facteur de risque aggravant pour les constructions riveraines. Les mouvements de nappes constituent un danger plus important. J'ai demandé que la DDE surveille, en étroite relation avec les maires, l'état des constructions riveraines et prenne les dispositions d'exploitation nécessaires.

Je tiens aussi à rappeler que l'économie locale sort de deux mois de paralysie. Il ne faut pas ralentir sans une raison assurée le redémarrage de l'activité des entreprises. Par ailleurs, le trafic local est important sur les axes considérés, qui sont exclusivement départementaux. Le pouvoir de police pour prendre des arrêtés dans ce domaine est de la compétence du maire de l'agglomération et du Conseil général hors agglomération. La circulation des poids lourds est déjà interdite à Abbeville, sauf pour la déviation locale, et la déviation des poids lourds en transit est assurée par l'A 16.

La DDE est mobilisée pour une surveillance étroite du réseau routier et nous prendrons toutes les mesures qui s'avèreraient nécessaires en la matière.

M. le Président - Pour prolonger cette question, je souhaiterais souligner la fragilité d'un des ouvrages de l'A 16, puisque la circulation a été déviée. Qui est responsable pour l'avenir et quelles dispositions seront prises ?

M. Jean-Claude Gayssot - La direction des routes de mes services est actuellement en alerte sur cette question. La priorité est donnée au rétablissement de la circulation. S'agit-il d'un ouvrage concédé ?

M. le Président - C'est un ouvrage fragilisé dont la conception est récente. Il a été mis en place il y a six ou sept ans sur une base qui avait été très fragilisée puisque le remblai atteignait dix mètres de hauteur.

M. Jean-Claude Gayssot - Je vous confirme que nous travaillons sur cette question afin de définir les dispositions nécessaires à la consolidation et au renforcement de ces ouvrages.

M. le Président - Je pense qu'il ne vous a pas échappé que durant le week-end de l'Ascension, il y a eu des embouteillages terribles sur cette partie de l'autoroute. Or le week-end de la Pentecôte interviendra bientôt, à la fin de la semaine.

M. Jean-Claude Gayssot - Je profite de cette remarque pour vous dire que toutes les propositions visant à réduire l'insécurité routière durant ce week-end de grandes mutations seront les bienvenues.

M. le Rapporteur - Dans certains secteurs de la Somme, la décrue a commencé ; dans d'autres, l'eau a disparu ; enfin, certains secteurs sont encore inondés. Dans ceux où l'eau s'est retirée, la reconquête des habitations par les habitants sinistrés a commencé. Dans ces zones, une question se pose désormais : va-t-on laisser les habitants réhabiliter leur maison ou bien va-t-on leur demander d'aller habiter ailleurs ? Quand pourrons-nous avoir des certitudes sur le sujet ? Il faudrait le savoir car de nouveaux permis de construire devront être accordés à ces gens. L'espoir de voir l'eau disparaître a rendu euphoriques quelques personnes mais de nouveaux problèmes se posent, notamment au niveau sanitaire.

M. Jean-Claude Gayssot - Dans mon introduction, j'ai dit que nous allions poursuivre le mouvement. La réhabilitation ne peut se faire sans un travail de remise en état. Nous sommes en train d'étudier, avec la Mission d'enquête interministérielle, si certains secteurs sont désormais inhabitables. Vous avez raison, Monsieur le Rapporteur, il faut faire les choses de la meilleure manière. Les décisions que nous prenons aujourd'hui risquent d'être lourdes de conséquences. Certaines personnes veulent revenir dans leurs anciennes habitations, d'autres non. Je suis allé sur le terrain et j'ai entendu les deux versions.

Un minimum de garanties doit être apporté concernant le niveau du risque. Le Préfet a prescrit des plans de prévention des risques avec des interdictions de permis de construire. Tout cela va prendre du temps. Je pense qu'il faudra faire beaucoup de pédagogie. Une réflexion est à engager pour tous ceux qui ne pourront pas revenir dans leur maison. Mais si vous le permettez, Madame Marie-Noëlle Lienemann répondra mieux à ces questions. Un travail a été engagé sur la visibilité des zones constructibles, non constructibles ou constructibles dans certaines conditions. Il y a aussi un problème de légalité. Le retour dans une maison d'habitation ne peut être interdit légalement, sauf s'il y a un arrêté de péril.

M. le Président - Nous poserons des questions plus précises à Madameme Lienemann sur les mobil homes et les parcs de mobil homes.

Les possibilités pour les communes concernées de retrouver des terrains constructibles lorsque les disponibilités foncières sont faibles constituent un autre problème. Ne croyez-vous pas qu'il nous faudrait un nouveau dispositif d'expropriation rapide en cas de risque majeur ? Nous n'avons pas d'arsenal législatif pour les problèmes que posent les maires au sujet de l'expropriation dans les 15 jours qui suivent et des terrains à bâtir. Seriez-vous opposé à ce que nous fassions des propositions de texte permettant, en cas de situation exceptionnelle, d'avoir des procédures particulières ?

M. Jean-Claude Gayssot - Pour compléter ma réponse à la question précédente, je voudrais dire que, bien sûr, ce sont les maires qui peuvent décider de prendre un arrêté de péril mais, actuellement, se met en place une aide d'experts aux maires avec des bureaux d'études. Nous avons besoin de l'aide la plus scientifique possible

Si nous possédions des mobil homes de réserve, la situation se débloquerait plus rapidement. J'ai avancé la proposition des mobil homes après avoir discuté avec tous les intéressés. Au début, la solidarité de famille et de voisins a joué à plein. Mais dans la mesure où les inondations ont continué, il n'était plus possible de s'en remettre à cette seule solidarité.

En ce qui concerne l'extension dans certaines conditions des procédures d'expropriation, je voudrais dire deux choses. Le dispositif mis en place par la loi Barnier de 1995 permet d'exproprier les biens dans certaines circonstances : un risque prévisible de mouvements de terrain, d'avalanches, de crues torrentielles, et des risques qui menacent gravement des vies humaines, lorsqu'une évacuation complète est impossible. L'expropriation se fait, en outre, sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation. Telles sont les règles fixées par la loi. Toutefois, les descriptions de dispositif montrent que les inondations de la Somme, lentes et progressives, ne répondent pas aux deux premiers critères et n'entrent pas dans le champ du texte. L'extension de la loi Barnier, actuellement limitée aux crues torrentielles et aux situations pouvant mettre en cause des vies humaines, doit effectivement être appréciée. Il faut en mesurer les conséquences.

M. le Rapporteur - Comme vous l'avez rappelé, nous avons géré l'urgence, mais je crois que maintenant le problème va être de gérer l'impatience des habitants. Au fur et à mesure que l'eau s'en va, l'espoir renaît. Si nous n'avons pas immédiatement de solution à apporter à ceux qui veulent rentrer chez eux, nous connaîtrons des moments difficiles.

Il est bien sûr possible d'utiliser des mobil homes. J'étais à Fontaine-sur-Somme lorsque vous êtes venu inaugurer sept mobil homes. Je sais donc que vous aviez annoncé que nous en aurions dix par jour dès le lendemain. Ce n'est pas le cas, mais cela va se faire. Je comprends qu'il y ait des problèmes à ce sujet. En la matière, les décisions des personnes sont à géométrie variable. Quand l'eau était présente, des mobil homes étaient réclamés. Maintenant que l'eau se retire, les habitants sont moins sûrs de vouloir habiter dans un mobil home.

Concernant les mobil homes, vous aviez dit que c'était une situation provisoire mais durable. J'avais ajouté que cette situation était celle de l'après-guerre quand on a installé les Churchill, c'est-à-dire les baraquements en bois. Il s'agissait d'un habitat provisoire, mais des gens habitent encore dans ces baraquements à Abbeville de nos jours. Est-ce qu'un « après mobil home » a été imaginé ? Allons-nous faire en sorte qu'il s'agisse véritablement d'une solution provisoire comme nous l'avons souhaité ou alors est-ce que cette situation va devenir durable, sachant que les gens qui habitent dans les mobil homes se sont certainement habitués à ne plus payer de charges et de loyers ? Ce sont des réactions que nous avons rencontrées sur le terrain, de la part de gens qui se sont retrouvés confrontés à cette situation.

M. Jean-Claude Gayssot - Je me souviens de votre question, et de ma réponse, lors de ma venue. Je considère que cela ne peut pas être une situation durable. Lorsque j'ai utilisé les termes de « provisoire et durable », c'était pour préciser que cette situation allait durer plus de quelques jours. Je crois qu'il ne faut pas se retrouver dans la situation d'après-guerre que vous avez dénoncée. Quant à votre remarque concernant le loyer, ces gens n'y gagnent pas. Il faut considérer leur situation, qui est extrêmement difficile.

En ce qui concerne la gestion de l'impatience, je suis pour une aide maximum. Actuellement, les services de la DDE, en relation étroite avec les maires, travaillent sur un recensement des terrains susceptibles de permettre la reconstruction de logements. Ces terrains seront proposés aux services HLM, que ce soit pour le locatif ou l'accession, mais aussi aux promoteurs privés. La recherche des terrains s'étend aux communes voisines, voire limitrophes, des communes touchées par le sinistre. Cela posera de nouvelles questions.

M. le Président - Dépeupler une commune au profit d'une autre avec l'aide active des pouvoir publics posera des problèmes locaux difficiles. Je souhaiterais que vos services réfléchissent à la possibilité de transformer les terrains viabilisés pour l'accueil des mobil homes en zones de construction par la suite. Il ne faudrait pas que lorsque les mobil homes seront enlevés, les installations soient détruites.

M. Jean-Claude Gayssot - La viabilisation que nous effectuons pour les mobil homes ne correspond pas forcément à ce qui doit être fait pour les constructions durables.

Toutes les dispositions seront prises dans le cadre de la législation actuelle afin d'accélérer la révision des documents d'urbanisme lorsque cela s'avèrera nécessaire. Mais il n'est pas souhaitable de réduire le délai d'élaboration des plans d'urbanisme. Le temps de travail sur les projets, les expertises, les consultations, l'enquête publique n'est pas seulement du temps perdu. C'est le temps pour prendre de bonnes décisions. En ce qui concerne les mobil homes, effectivement, les terrains ont été choisis en fonction des endroits libres et à proximité des maisons qui avaient été abandonnées. Je ne sais pas aujourd'hui si ce sont ces terrains qui correspondront aux constructions nouvelles. Certains terrains peuvent être durablement urbanisés. D'autres ont été mis à disposition par les agriculteurs pour une situation donnée. Nous devons, avec les habitants des mobil homes, gérer la durée dans le provisoire. Chaque fois qu'ils pourront rentrer chez eux sans risque, nous les y aiderons. Mais nous n'éviterons pas de dire à certains qu'ils ne peuvent plus habiter dans leur ancienne maison sans risque.

M. le Rapporteur - L'émotion qu'ont suscitée ces inondations est au même niveau pour moi que pour M. le Ministre. J'ai vécu cela en direct. Je vous posais la question concernant les avantages pour les habitants des mobil homes car je vois fleurir certaines émotions de la part de nos concitoyens. Des commentaires se font dans nos villages ; il y a d'un côté les sinistrés et de l'autre les non sinistrés. Les sinistrés bénéficient de la solidarité totale des uns et des autres pour l'alimentation, les chèques de la cellule remis par le Trésor, etc. Mais cela fait évoluer le jugement des non sinistrés. Il faudra trouver un équilibre entre les uns et les autres.

M. Jean-Claude Gayssot - Nous devons tout d'abord avoir un souci humain. Nous sommes dans une situation de catastrophe naturelle avec des sinistrés et il est de la responsabilité des pouvoirs publics de s'engager. Il faut souligner l'engagement des pouvoirs publics, mais aussi celui des élus locaux et des populations. Nous avons assisté, à l'échelle de la France, à un véritable élan de solidarité. Des questions nous ont été posées, en ce qui concerne l'Oise, sur une situation de risque d'effondrement. Tous disaient qu'il fallait agir de la même façon que dans la Somme. Du point de vue de l'intervention publique, nous n'avons pas fait ce choix.

D'autre part, au-delà des habitants, il faut également s'intéresser aux collectivités concernées. Pour ce qui est des équipements publics, il appartient aux collectivités compétentes de dresser l'état des dommages, de proposer des mesures de remise en état et de rechercher l'aide d'autres collectivités publiques. Le Premier ministre a déjà annoncé qu'il y aurait une aide exceptionnelle de l'Etat pour aider à la mise en oeuvre de ce programme, dans les formes et les limites que le Préfet aura négociées avec les collectivités locales.

M. le Président - Je voudrais profiter de votre présence pour vous dire qu'avant de vous recevoir, nous avons auditionné des spécialistes de la gestion de ce système hydraulique qui se situe en amont de la Seine. Un de nos collègues a fait une réflexion que je voudrais relayer. Si vous preniez une décision plus rapide pour la construction d'un canal Seine-Nord, ce système hydraulique compliqué serait géré autrement et le problème serait en partie réglé. Si ce canal existait, une rumeur telle que celle d'Abbeville ne pourrait exister dans quinze ans, et cela grâce à vous. Quand prendrez-vous cette décision ?

M. Jean-Claude Gayssot - Nous discutons actuellement des schémas de services. Les confirmations, modifications et propositions des régions remontent au niveau central au cours de l'été. Nous commençons, dès à présent, à partir de ces remontées, à travailler sur tous les éléments de cohérence. Toutefois, dès lors qu'il s'agit de transports, plusieurs régions sont concernées. Parfois même toute l'Europe est concernée. En l'occurrence, pour le canal Seine-Nord, il me paraîtrait incompréhensible que nous ayons déjà dans le cadre du contrat de plan décidé des extrémités, Dunkerque, Escaut et Oise aval, et que nous ne prenions pas la décision pour la partie centrale assez rapidement. Voilà mon état d'esprit, mais je ne peux pas vous donner de date précise. La gestion du consensus sur le tracé sera le problème principal auquel nous serons confrontés.

M. le Président - Nous avons bien entendu votre réponse, mais je tiens à signaler que dans 23 jours, nous serons en été. Je vous remercie, Monsieur le Ministre, ainsi que vos collaborateurs, d'être venus jusqu'à nous.

9. Audition de M. Michel Sappin, directeur de la défense et de la sécurité civiles au ministère de l'Intérieur (6 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Michel Sappin, directeur de la défense et de la sécurité civiles au ministère de l'Intérieur. M. Sappin a d'ailleurs déjà accompagné le ministre de l'Intérieur devant notre commission, il y a quelques jours.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Michel Sappin.

M. le Président - Je vous laisse la parole pour votre exposé qui sera ensuite suivi de questions de la part des membres de notre commission.

M. Michel Sappin - Ma déclaration préliminaire sera relativement courte dans la mesure où M. Daniel Vaillant est déjà venu en personne devant votre commission à votre invitation et qu'il a, à cette occasion, donné la position, à l'heure où il parlait, du ministère de l'Intérieur. Je précise que sa position était celle qu'il avait à l'heure où il parlait, car il est évident que nous attendons de disposer des rapports de l'inspection qui a été diligentée pour cette affaire avant d'adopter une position définitive. Ainsi, suite à la lecture des rapports des experts, nous pourrons éventuellement avoir une position légèrement différente de celle d'aujourd'hui.

Tout d'abord, quelques précisions sur le fonctionnement du ministère de l'Intérieur.

Je voudrais vous rappeler les rôles et les limites de ma direction dans cette affaire des inondations de la Somme. En effet, nous fonctionnons au ministère de l'Intérieur sur la base d'un système fondé sur trois niveaux :

- au niveau départemental : le préfet, entouré de son équipe et de son centre d'observation départemental, a la gestion des événements dans le cadre du département en matière de sécurité et de protection civile ;

- au le niveau zonal : ce niveau a connu des évolutions depuis le 1er janvier 2001 qui ne sont pas neutres en ce qui concerne les affaires de la Somme ;

- au le niveau national organisé autour de ma direction à Asnières et notamment autour de notre Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises, le COGIC, qui est l'élément permanent de gestion de toutes les crises de sécurité et de défense civiles sur le territoire national. Le COGIC a également la charge d'informer le gouvernement, et non uniquement le ministère de l'Intérieur, de tout ce qui se passe en France métropolitaine, dans les DOM-TOM et même à l'étranger.

Ainsi, dans cette affaire, la direction de la défense et de la sécurité civiles n'est intervenue qu'en troisième position, c'est-à-dire en tant qu'assistant et pourvoyeur de moyens. Nous n'avons jamais directement géré cette crise depuis notre site d'Asnières. Je précise ce point car il est vrai que, lors d'autres événements qui ont touché plusieurs départements à la fois, nous sommes intervenus en première ligne. Par exemple, pendant les tempêtes ou dans le dispositif de lutte contre les conséquences du naufrage de l'Erika, nous avons effectivement géré directement l'ensemble des moyens et des réponses à apporter aux problèmes soulevés.

Par ailleurs, je souhaite revenir sur le niveau zonal. En effet, lors de l'audition de M. Daniel Vaillant, vous avez, à plusieurs reprises, évoqué le CIRCOSC de Lille. Je m'empresse de préciser qu'il n'existe pas de CIRCOSC à Lille dans l'état actuel du dispositif. Il s'agit d'une anomalie de notre dispositif sur le territoire national. Nous avons dans les zones de défense des CIRCOSC partout sauf à Lille. La région Nord-Pas-de-Calais Picardie n'est pas couverte par un centre de ce type. Il s'agit d'une importante lacune de notre dispositif mise en lumière par le rapport de M. Sanson et de son équipe d'inspecteurs à la suite des tempêtes. Une des recommandations de ce rapport était d'ailleurs de revitaliser nos centres de défense et notamment de leur donner partout les moyens nécessaires à leur fonctionnement. Ainsi, nous avions prévu, bien avant les inondations de la Somme, d'installer dans le courant du mois de juillet à Lille un véritable CIRCOSC comme dans les autres préfectures de zones, doté des moyens matériels, techniques, humains et du commandement nécessaires à sa gestion. Je tenais à apporter cette précision dans la mesure où dans les questions que vous avez posées, comme dans certains de vos commentaires, une confusion perdurait. Il n'y a donc pas de CIRCOSC à Lille.

Quel substitut à ce CIRCOSC existe à Lille ? Le Centre Opérationnel du Service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Nord, le CODIS 59, joue un peu le rôle de CIRCOSC à Lille, mais sans en avoir vraiment ni la vocation, ni les moyens, ni les prérogatives. Pourtant, ce CODIS 59, lorsque l'événement est suffisamment important, joue un peu pour les départements du Nord, du Pas-de-Calais et les départements de la région de Picardie le rôle de CIRCOSC. Ainsi, dans l'affaire de la Somme, l'échelon zonal a été particulièrement absent. Je n'affirme pas cela sous forme de regret ou de critique, mais comme une simple constatation puisqu'il n'y avait pas d'état-major, ni d'officiers dans cette région.

Quel a été le rôle de la direction de la défense et de la sécurité civiles ?

Je souhaite maintenant vous expliquer comment nous avons essayé d'anticiper les conséquences de cette lacune. Ainsi, nous avons été alertés pour la première fois sur les événements de la Somme aux alentours des 12 et 13 février, lorsque le préfet de la Somme nous a adressé copie de la lettre qu'il avait envoyée aux 52 maires des arrondissements d'Abbeville, de Péronne et d'Amiens, concernés par la montée prévisible de la Somme. A cette occasion, nous avons commencé à être sensibilisés à Asnières à l'événement. Je m'empresse de préciser qu'à l'époque, d'autres régions ou départements subissaient des difficultés analogues compte tenu des fortes pluies qui se déversaient alors. Nous avons donc prêté à ce courrier une attention toute relative, ce que vous comprendrez volontiers.

Nous avons commencé à avoir une attention plus soutenue à partir du 20 mars lorsque nous avons préparé les premières évacuations, puis surtout le 23 mars, lorsque nous avons vraiment appris que le SDIS et le préfet de la Somme commençaient les évacuations dans plusieurs communes du département. A ce moment-là, ces événements sont devenus prioritaires et nous avons commencé à suivre très régulièrement le dossier. Ainsi, à partir des 22 et 23 mars, nous avons réellement mis en place un dispositif de veille et d'information au Gouvernement. Ce n'est qu'à partir de là que l'événement sortait du lot commun des événements du pays. Nous informions donc par des bulletins de situation quotidiens, puis biquotidiens, l'ensemble de nos interlocuteurs -à Matignon, dans différents ministères et, bien entendu, à tous les niveaux du ministère de la Défense, ainsi que le préfet de zone de Lille.

En même temps, nous avons appris, le 23 mars, que le préfet de la Somme mettait en place une cellule de veille interministérielle. Parce que nous avons malheureusement une certaine habitude de ce genre d'événements, nous avons commencé à réfléchir en interne aux moyens susceptibles d'être alloués au département en complément de ses moyens propres. Nous avons mis en alerte nos unités de la sécurité civile, notamment celle de Nogent-le-Rotrou dans l'Eure-et-Loir qui est la plus proche. Je rappelle que nous disposons de trois unités de sécurité civile : une unité en Corse (que nous n'allions, à l'évidence, pas mettre en oeuvre), une unité à Brignoles (qui dessert la zone sud) et une unité à Nogent-le-Rotrou qui dessert la zone nord. Nous avons donc demandé à notre chef de corps et à notre état-major d'Asnières de préparer une mobilisation et des moyens complémentaires à mettre à la disposition du préfet. Comme le veut la règle, nous attendions que le préfet nous demande le déclenchement de la mise en oeuvre de ces moyens. Une fois cette demande exprimée, nous donnons notre feu vert et mettons en marche les moyens.

Nous avons également mis en alerte nos hélicoptères de la sécurité civile. Notre préoccupation majeure en cas d'inondation concerne évidemment les sauvetages et les hélitreuillages qui sont très courants. Nous avons mis récemment en pratique ces méthodes en Bretagne, comme lors des inondations du Languedoc. Nos hélicoptères ont donc immédiatement été mis en alerte générale, notamment à Arras et à Lille. Puis, nous avons commencé à préparer la mise en place d'une Mission d'Appui de la Sécurité Civile (MASC). Je vous disais à l'instant que nous avons essayé de pallier l'absence d'un CIRCOSC à Lille : l'envoi auprès du préfet de la Somme d'une Mission d'Appui fait partie des moyens mis en oeuvre pour pouvoir l'aider comme l'aurait fait un CIRCOSC. Nous travaillons avec des officiers de sécurité civile spécialisés selon les risques. Ainsi, nous disposons de spécialistes des risques d'inondations, des risques chimiques, des risques en matière de feux de forêt, etc. Nous avons donc préparé notre Mission d'Appui et l'avons envoyée au préfet à partir du début du mois d'avril. Aux alentours du 10 avril, cette MASC était installée auprès du préfet de la Somme.

Puis, devant l'importance du phénomène -beaucoup d'élus ayant saisi le Premier ministre et le ministre de l'Intérieur- il y a eu une montée en puissance supplémentaire du côté de l'Etat et l'on a mis en place, à partir du 27 avril -alors que la crise était déjà bien engagée- de façon tout à fait exceptionnelle une cellule interministérielle confiée à un sous-préfet qui l'a traitée dans ma direction, M. Moracchini. Il a donc pris la direction de cette cellule avec des représentants d'autres administrations (logement, économie et équipement) et est venu s'installer à côté du préfet de la Somme pour gérer la sortie de crise et mettre en place tous les dispositifs d'assistance. Nous avons envoyé au total au niveau opérationnel près de 900 personnels de l'Etat. Pour notre part, nous avons envoyé 4 sections de nos Unités d'instruction et d'intervention de la Sécurité civile (UIISC) ce qui représente un effort de l'ordre de 150 personnes qui sont parties avec leur matériel, leurs moyens d'intervention et surtout leur technique (ils ont en effet une spécialisation forte en la matière). Ces spécialistes sont donc intervenus aux côtés des sapeurs-pompiers, des gendarmes, des policiers et de tous les acteurs qui se sont mobilisés sur place.

En conclusion, et avant de répondre à vos questions, je souhaite vous donner mon sentiment sur cette affaire. Nous nous sommes trouvés face à des inondations au profil très atypique, en comparaison avec les inondations de crues rapides de fleuves, comme à Vaison-la-Romaine ou à Nîmes par exemple. Là, l'eau était montée en quelques dizaines de minutes ou en quelques heures dans des conditions très dramatiques qui mettaient des vies en péril. Dans de telles situations, nous envoyons immédiatement des secours aux citoyens. Nous n'étions pas dans ce cas-là. Nous n'étions pas non plus dans le cadre d'une inondation due à des pluies torrentielles relativement courtes dans le temps et qui donnent lieu à une montée des eaux en 24 ou 48 heures. Il s'agissait à l'évidence d'une saturation des sols du fait des pluies diluviennes tombées pendant des semaines entières. Vous connaissez le caractère totalement exceptionnel et atypique de ces inondations. Ainsi, cette montée lente et régulière des eaux ne mettait pas en cause des vies humaines, ce qui explique que le plan ORSEC n'ait pas été mis en oeuvre par le préfet de la Somme. Ces inondations nous ont tout de même amenés à mobiliser de nombreux moyens sur une longue période puisque nous y sommes encore et le travail sur place est selon moi loin d'être terminé. Nous avons encore un rôle important à jouer en matière d'accompagnement des populations afin de les aider à revenir chez elles et à remettre leurs habitations en état.

Ma direction a donc joué son rôle, même modeste. En effet, puisque ces inondations ne concernaient qu'un seul département, nous n'avons été qu'un pourvoyeur de moyens. Nous n'avons fait que donner au préfet ce qu'il nous demandait. Aucune demande faite par le préfet de la Somme à mon ministère et à ma direction en particulier n'a été ignorée. Nous avons toujours répondu à ses demandes, dans des conditions qui me paraissent tout à fait satisfaisantes.

M. le Président - Je vous remercie, Monsieur le directeur, de cet exposé et de votre rappel de la chronologie. Des questions vont vous être posées sur cette chronologie et sur l'acuité de la prise en charge et de la considération de ce risque.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Nous pensions qu'il existait un CIRCOSC à Lille. Or vous nous affirmez qu'il n'y en avait pas. Nous avons même cru au cours des auditions précédentes avoir compris qu'il en existait un. Alors, qui a eu l'information au sujet de la crue ? Vous nous dites que le CODIS du Nord jouait un peu le rôle d'avertisseur. Je pense que l'information n'a pas circulé à ce niveau, hormis le courrier de M. le préfet qui date du mois de février et pour lequel je crois savoir que M. le préfet n'a reçu aucune réponse. Il est vrai que ce courrier est arrivé à un moment où, en France, il y avait des élections et que, au-delà des inondations, les uns et les autres étaient très occupés.

A-t-on véritablement tiré la sonnette d'alarme ? Là est le problème. Selon moi, beaucoup de difficultés auraient pu être évitées si l'on avait tiré la sonnette d'alarme. En outre, qui aurait pu la tirer ? Telle aurait pu être la tâche du CODIS puisqu'il n'y avait pas de CIRCOSC. L'information est tout de même restée quelque part en stationnement !

M. Michel Sappin - En effet, j'ai ressenti lors de l'audition de M. Vaillant qu'il y avait sur ce point une certaine ambiguïté. Je ne peux vous donner que mon sentiment sur cette affaire, car, je le répète, je n'ai pas de responsabilité directe dans cette question de l'annonce. Selon moi, l'annonce n'a pas été faite comme vous l'entendez, c'est-à-dire par un bulletin d'alerte à proprement parler annonçant une forte montée des eaux de la Somme et une inondation des communes. L'affaire est un peu plus compliquée.

En effet, nous recevons des bulletins d'alerte lorsque Météo France envoie des Bulletins Régionaux d'Alerte Météorologique (BRAM) qui interviennent lorsqu'il y a un risque d'orage extrêmement violent, de pluies torrentielles, de grêle, etc. Nous recevons beaucoup de BRAM et je dirais même que nous en avons trop actuellement. Lorsque nous recevons un BRAM, la démarche est la suivante : Météo France émet un BRAM, ce BRAM est recueilli par le CIRCOSC de la zone et par ma direction. Puis, nous envoyons un message d'alerte à tous nos interlocuteurs habituels -les préfectures, les SDIS et éventuellement d'autres services de l'Etat qui peuvent être concernés- qui relaient l'information, notamment auprès des maires. Je reconnais volontiers que ce système de communication n'est pas à l'heure actuelle d'une grande efficacité. Cela fait quelques années que nous essayons de le réformer, mais ce n'est pas simple. Nous avons essayé d'introduire l'informatique dans ce système, mais cela ne fonctionne pas toujours. Comment relayer l'information auprès de tous les maires ? Il faut pour cela être capable de les joindre en permanence, or tous ne disposent pas de fax chez eux, de portables, etc. Il y a donc une vraie difficulté.

Cependant, dans le cas de la Somme, nous n'avons jamais reçu de BRAM. Je peux vous assurer que nous n'avons pas reçu de bulletin météorologique. En effet, il s'agissait d'une succession de pluies pendant de longues semaines. A mon avis, les experts montreront à la fin de leurs analyses que la montée des eaux de la Somme est due certes à des pluies, mais également à la grande saturation notamment de la nappe phréatique et au fait qu'elle n'absorbait plus cet effet cumulatif de pluie et de saturation des sols. Or aucun dispositif à l'heure actuelle n'existe pour mesurer la montée des nappes phréatiques, alors que nous disposons de systèmes d'analyse de la hauteur des nappes dirigés non pas contre la montée, mais contre la descente. En effet, le système d'alerte fonctionne en cas de sécheresse.

M. le Président - Nous avons une culture de la sécheresse et non de l'inondation !

M. Michel Sappin - Tout à fait. La saturation des nappes phréatiques n'est pas à l'heure actuelle, et à ma connaissance, mesurée. J'ignore d'ailleurs tout à fait s'il existe des systèmes de pompage de la nappe phréatique. Par ailleurs, dans cette affaire, les stations de mesure qui se trouvent sur la Somme sont tenues par la DIREN. S'il y avait eu une alerte à donner -encore une fois, j'ignore si elle a été donnée-, seule la DIREN pouvait le faire. En ce qui concerne ma direction, je n'ai jamais reçu un message de la DIREN du Nord-Pas-de-Calais pour nous annoncer une situation difficile dans ce département.

M. le Président - Cette Commission n'est pas le lieu pour une polémique. Tel n'est pas notre objectif. Nous avons cru comprendre au cours de l'audition de Météo France que des BRAM ont été émis, mais qu'ils se sont perdus entre leurs destinataires.

M. Michel Sappin - La seule affirmation que je peux vous faire suite à des vérifications que j'ai entreprises à la lecture de vos questions est la suivante : nous avons à la direction de la défense et de la sécurité civiles où nous recevons des BRAM en permanence, reçu des BRAM au sujet de pluies dans le Nord-Pas-de-Calais. Toutefois, ces BRAM étaient très vastes et concernaient tout un bassin, toute une région. Nous en avions d'ailleurs en même temps sur la région parisienne et cela a duré pendant très longtemps. Il n'y a jamais eu de message d'alerte spécifique sur la Somme ou sur une éventuelle crue.

M. François Gerbaud - S'il avait existé un CIRCOSC, la situation aurait-elle été différente ? Par ailleurs, vous avez dit que le plan ORSEC n'a pas été déclenché parce que les vies humaines n'étaient pas en danger. Ne pourrait-on donc pas envisager dès maintenant, dans les conclusions de la Commission, que le plan ORSEC puisse être déclenché même dans des situations ne mettant pas en péril la vie des citoyens ? En effet, il aurait été coordinateur et aurait peut-être pu éviter cette absence d'information dont vous semblez souffrir. Quand on sait que l'on a constaté dans l'Yonne quatre crues exceptionnelles en un mois, il est clair que certaines situations ne peuvent être résolues que grâce à un plan ORSEC mobilisé par le préfet. Ainsi, doit-on changer l'ambition du plan ORSEC ?

M. Michel Sappin - Loin de moi l'idée de dire que notre système de fonctionnement est parfait. A l'inverse, nous avons émis des propositions sérieuses de modification du système. Nous avons très souvent ce débat, notamment avec les élus, sur l'existence, l'efficacité et l'utilité du plan ORSEC. Lors des tempêtes de l'année dernière, sur 60 départements touchés dont 25 dans des conditions très graves, il y a eu 7 déclenchements de plan ORSEC. Il s'agit d'une décision propre du préfet qui peut déclencher un plan ORSEC alors que le département voisin n'en a pas déclenché. Pour autant, l'organisation des secours n'a pas été différente d'un département à l'autre. Le plan ORSEC est en fait un mot un peu magique derrière lequel souvent sont également à prendre en considération les conséquences en termes d'indemnisation. Le plan ORSEC, en lui-même, est déclenché en présence d'une catastrophe inopinée pour laquelle on a besoin de mobiliser rapidement tous les moyens des services de l'Etat, des services civils, privés, etc. Lorsque l'on dégage le plan ORSEC, cela a une conséquence financière évidente : en effet, l'Etat prend en charge le coût de la réquisition, ce qui n'est pas le cas sans plan ORSEC.

Dans le cas de la Somme, il y avait certes des évacuations de population à effectuer, sans qu'il n'y ait eu de danger de mort pour la population. Je rappelle qu'il n'y a eu aucun blessé dans cette affaire, ni parmi la population, ni parmi les sauveteurs, ce qui prouve bien qu'il n'y avait pas de risques. Le préfet de la Somme n'a jamais manqué de moyens et a même eu accès à des moyens très importants, fournis aussi bien par des services du département (sapeurs-pompiers, gendarmes, etc), par l'armée qui est venue très vite et par les UIISC. Il n'a donc pas eu besoin de recourir à des moyens privés. Ainsi, la décision de déclenchement d'un plan ORSEC qui n'appartient qu'au préfet n'a pas été prise. Je rappelle que, dans le cas de la tempête, des décisions opposées en matière de déclenchement du plan ORSEC ont été prises dans deux départements voisins touchés de la même manière, sans que ni l'administration centrale, ni le cabinet du ministre n'intervienne. Il s'agit d'une règle au ministère de l'Intérieur. Je n'ai jamais vu en bien des années de carrière maintenant le ministre téléphoner à un préfet pour lui demander de déclencher un plan ORSEC.

Ainsi, pour répondre très précisément à votre question, je pense que la coordination et la mobilisation des moyens dans l'urgence se sont très bien passées. Les évacuations ont été menées, à mon avis, à la satisfaction générale de la population. Selon moi, le plan ORSEC n'aurait donc rien amené de plus.

M. Jacques Oudin - J'ai fait partie de la commission d'information sur l'Erika et je retrouve certaines analogies entre toutes ces commissions qui s'occupent de catastrophes un peu exceptionnelles, bien que le propre d'une catastrophe soit d'être exceptionnelle ! En France, nous avons souvent l'habitude d'avoir des impréparations assez notoires dans certains cas. Dans le plan Polmar tel qu'il a été mis en oeuvre dans le cas de l'Erika, des plans n'avaient pas été réactualisés depuis 20 ans dans certains départements. Je ne sais si dans la Somme les plans étaient parfaitement à jour, toutefois, dans un plan réactualisé, comme celui de mon département, nous disposons de tous les numéros de portables des maires. La règle de base me semble donc d'avoir des plans à jour dans tous les départements.

Par ailleurs, vous dites que le préfet n'a manqué de rien. Pour mettre en oeuvre le plan Polmar, nous avons été obligés de demander aux Hollandais de nous envoyer des plateaux, aux Allemands et aux Anglais des avions. Lors des inondations de la Somme, les pompes venaient de Hollande. Nous n'avons donc jamais le matériel qu'il faut sur le territoire national, du moins pas le gros matériel. Par exemple, je vous entends dire que nous disposons d'un système d'observation des nappes à la baisse, mais pas à la hausse. Pour ma part, j'ai mis au point dans une petite région localisée un système d'observation des nappes très pratique qui mesure les variations dans les deux sens. Cela me paraît indispensable. Cela nécessite bien sûr d'investir et de disposer des moyens nécessaires. Il est évident que lorsqu'une administration demande en préventif des moyens, le ministère des Finances refuse. Se pose ensuite le problème des responsabilités, comme nous l'avons bien vu pour l'Erika. Je vous pose donc la question suivante : avez-vous fait des demandes en termes de moyens qui vous ont été refusées faute de dotation budgétaire ?

Par ailleurs, nous avons eu un débat dans l'hémicycle suite de la catastrophe de l'Aude. J'avais dit à l'époque que si nous avions investi dans la prévention, nous aurions peut-être pu éviter certains accidents ; on m'a répondu qu'on ne peut pas investir contre la nature. C'est faux. Il n'y a pas eu de crue à Paris depuis 1910 parce que nous avons investi des milliards de francs en amont pour prévenir une inondation dans Paris. On peut donc investir pour prévenir les catastrophes. J'ai le souvenir de la visite du président Mitterrand en Picardie. Il avait alors trouvé scandaleux que l'administration n'ait pas investi dans le renforcement de cette dune qui avait alors lâché.

J'ai reçu la visite du Premier ministre en décembre 1999 dans mon île. Suite à la catastrophe, il nous a promis des crédits exceptionnels. Cependant, ces crédits exceptionnels nécessitaient des études exceptionnelles qui ont duré tellement longtemps que les crédits sont arrivés avec un retard tout à fait conséquent.

Nous avons eu également l'exemple de la Camargue en matière d'inondations qui n'ont pendant longtemps pas été prises en considération en termes de prévention. Bien sûr, il s'agissait de propriétés privées, mais chez nous aussi la situation était similaire. Nous avons donc racheté les propriétés privées pour en faire des propriétés collectives. Nous connaissons donc les zones à risque ; de même, nous savons faire des plans de prévention ; nous savons également évaluer les investissements préventifs. Alors, si à chaque catastrophe, nous avons besoin d'effectuer une commission d'enquête, il ne s'agit plus d'une gestion de risque. Si nous nous décidons enfin à dresser une fois pour toutes des plans des zones à risque, nous devons le faire correctement et évaluer les risques et les nouveaux investissements nécessaires. Ainsi, le problème sera définitivement réglé, sauf bien sûr en cas de chute inopinée de météorite ! Toutefois, au moins pour les événements courants, comme les inondations, le problème sera résolu.

Nous avons envoyé une mission en Hollande. En Hollande, dans les zones agricoles, le coefficient de sécurité est de 4 000 ans ! Dans les zones habitées, le coefficient de sécurité s'élève à 10 000 ans. Ils se sont donc donné les moyens de prévenir les catastrophes. Ainsi, à chaque catastrophe maritime, nous faisons appel aux Hollandais. Je trouve cette situation un peu décevante pour la France.

M. le Président - Pour ma part, je constate qu'il y a eu une coïncidence de dates : c'est vraiment au moment où l'armée, avec d'autres moyens, prend les affaires en main que la décrue s'amorce. Cela veut-il dire en clair que la protection civile n'avait pas les moyens d'agir ? A quel moment fait-on appel à l'armée ? Quel est le critère qui déclenche l'appel aux moyens militaires qui dorment dans toutes nos casernes ? Pourquoi n'a-t-on fait appel à ces moyens que le 48ème jour de la crue et pas avant ?

M. le Rapporteur - En 1988, quand le président de la République est venu, il a dit qu'il était inadmissible que rien n'ait été fait. Aujourd'hui, en 2001, on constate que rien n'a encore été fait. Environ 100 millions de francs étaient prévus, mais l'on a d'abord discuté pour savoir de qui relevait la compétence. Parce qu'aucune réponse précise n'a été apportée, on attend toujours pour statuer et pour agir. Nous en sommes là et le département doit faire face à cette situation en transportant des galets, que l'on amène chaque automne pour les retirer ensuite. Cette opération coûte plusieurs millions de francs par an, or il ne s'agit pas d'une solution satisfaisante.

M. Jacques Oudin - Rappelez-vous qu'après la catastrophe de la Picardie, en 1988, on a pris les crédits d'urgence dans mon département pour les envoyer chez vous. J'en étais ravi pour vous, mais moins pour moi. Ainsi, au lieu de créer de nouveaux crédits, on les prend chez les uns pour les redistribuer chez les autres.

M. le Président -Nous n'avons pas non plus utilisé ces crédits chez nous ! Ils se sont donc perdus !

M. Michel Sappin - Tout d'abord, je ne suis pas d'accord avec votre critique sur notre appel à la Hollande ou à d'autres pays voisins. Nous sommes de plus en plus intégrés concrètement au niveau européen. Nous avons, dans la sécurité civile française, une habitude très forte de coopération avec tous nos voisins. Nous coopérons périodiquement aussi bien avec les Espagnols et les Italiens sur les feux de forêts, avec les Allemands sur un certain nombre de risques techniques ou encore avec les Anglais sur le nucléaire et les risques bactériologiques. Nous avons des échanges permanents. Ce n'est donc pas plus compliqué pour nous de faire venir des engins à haute puissance de la Hollande que de les faire venir du Nord de la France vers le Sud, ou vice-versa. Les délais d'attente sont les mêmes. Nous travaillons beaucoup avec mes collègues européens sur la base d'une complémentarité de nos moyens. Chaque pays ne peut pas disposer de moyens spécialisés dans tous les risques. Ainsi, au moment de la tempête de l'année dernière, nos voisins européens nous sont venus massivement en aide et nous allons chez eux de la même façon. La sécurité civile française passe d'ailleurs dans le monde entier pour être la sécurité civile la plus performante. Elle bénéficie d'une image très positive et nous entraînons avec nous les autres pays du territoire européen. Ainsi, le fait d'avoir travaillé avec des engins issus des Pays-Bas est pour moi un point très positif.

Chaque pays a développé au fil des années des moyens appropriés pour répondre aux risques les plus fréquents chez lui. Ainsi, la sécurité civile française a une dominante depuis quelques années : les feux de forêts. Nous avons beaucoup investi dans ce risque. Mon budget s'élève à 1,6 milliard de francs ; il est en augmentation de 10 % par an environ depuis trois ou quatre ans. Or à l'intérieur de ce budget, la part consacrée aux feux de forêts pèse énormément. Le résultat est que là où nous brûlions 50 à 60.000 hectares en moyenne par an, il y a encore dix ans, nous n'en brûlons plus que 17 à 18.000. Nous avons donc diminué par deux ou trois environ le nombre de surfaces brûlées, ce qui nous a demandé un important investissement. Il est vrai que les Hollandais ou d'autres pays du Nord, ont pour leur part investi sur le risque inondation parce qu'il correspond au risque dominant chez eux. Il n'y a pas de feux de forêts en Europe du Nord, sauf dans l'Europe septentrionale. Pour notre part, nous aurions peut-être dû investir dans tous les risques, mais cela posait un problème évident de budget.

Concernant la Somme, l'affaire est complexe. En effet, ce département s'est doté en avril 2000 du fameux Schéma Départemental d'Analyse et de Couverture des Risques, le SDACR. Pour l'élaborer, nous avons pris en compte dans les archives de la sécurité civile, des pompiers, de la préfecture, etc. tous les événements survenus dans le département depuis 50 ans. Nous avons découvert que les interventions sur des accidents liés à l'environnement, au cours des 50 dernières années, représentaient en volume 7 % des interventions de secours. Les risques liés à l'eau et aux inondations représentaient exactement 3 % en volume des activités de secours ou d'intervention dans le département de la Somme. Dans le SDACR, on a donc consacré un nombre de tâches extrêmement limitées à ce risque. Le préfet, ses équipes, les services de l'Etat et les collectivités locales n'ont pas élaboré de plan spécifique d'intervention pour les inondations. Nous n'avons pas cru que les inondations dans la Somme pouvaient avoir une telle gravité, malgré le cas de figure déjà survenu dans les années 1994-1995.

Ainsi, le SDIS de la Somme s'est tout de même doté de matériel (motopompes, embarcations légères). Ses moyens ont été satisfaisants. Les pompiers de la Somme par exemple disposaient de 1.000 paires de bottes hautes, soit environ une paire par pompier. Il y avait donc le matériel nécessaire pour lutter contre une inondation classique.

Enfin, je souhaite répondre à vos remarques sur le rôle de l'armée. Nous avons connu dans les dernières années, en raison de la fin de la conscription, une révolution en matière de sécurité civile. Jusqu'aux années 1999-2000, quand le préfet avait une difficulté, il faisait immédiatement appel aux régiments de la caserne de son département. Petit à petit, la situation a considérablement changé, à tel point qu'aujourd'hui, seul un tiers des départements dispose encore d'une implantation militaire et dans ce tiers des départements, il n'y a pas de grands moyens. L'armée fait donc ce qu'elle peut. Au moment de la grande tempête du début de l'année 2000, l'armée a sorti des casernes 10.000 hommes, ce qui était le maximum qu'elle pouvait atteindre. De l'autre côté, les sapeurs-pompiers représentent 220.000 acteurs de la sécurité civile. Si, à ce total, j'ajoute les associations, comme la Croix rouge, nous arrivons à un total qui est sans commune mesure avec ce que les militaires peuvent mettre sur le terrain.

Ainsi, en présence d'un événement de sécurité civile, les préfets savent parfaitement que l'armée peut intervenir mais qu'ils ne peuvent pas compter uniquement sur elle pour des opérations de grande envergure. Par ailleurs, se pose également un problème de coût. En effet, suite à chaque intervention de l'armée dans des affaires de défense et de sécurité civiles, le ministère de la Défense envoie la facture au ministère de l'Intérieur. Il faut donc relativiser le rôle des militaires dans ces affaires. Les acteurs essentiels sont les acteurs de la sécurité civile et notamment les sapeurs-pompiers.

En raison de la présence encore dense de l'armée dans le Nord de la France, le préfet de la Somme a fait immédiatement appel à elle. Dès qu'il a fallu agir dans l'urgence, les militaires sont venus. Puis, en aval, sont venus en renfort tous les autres intervenants (sapeurs-pompiers, UIISC, etc.). Fallait-il mettre en place l'armée bien avant afin de commencer à construire des digues ou des barrages par exemple ? Je n'ai pas les éléments d'information nécessaires pour répondre à cette question. Par ailleurs, y avait-il une prise de conscience sur l'ampleur du risque ? En effet, pour faire appel à des moyens militaires originaires d'autres départements, il faut être sûr que le risque est réel. Au moment où le préfet a pris sa décision, il n'y avait même pas de prévisions crédibles sur une telle montée des eaux.

M. Jean-Guy Branger - Lors de la tempête de décembre 1999, tous les moyens civils sont venus. Leur travail fut remarquable. Cependant, pour les travaux de grande ampleur, je constate que les déploiements des moyens civils, quels qu'ils soient, en qualité et en valeur des hommes ont été bien en deçà de ce qu'ont fait les militaires : il s'agit du Génie. Or, nous n'avons pas de Génie en Charente-Maritime. Nous avons eu affaire à de grands professionnels avec des moyens énormes que nous n'avions pas dans le civil. Leur compétence, leur stratégie, leur rapidité d'exécution étaient à faire pâlir les forces civiles. Il s'agit simplement d'un constat et non d'une critique.

M. Michel Sappin - Vous avez raison. Le Génie dispose de moyens, de stratégie, de matériels et de tactiques très efficaces. Malheureusement, ils ne sont pas assez nombreux pour intervenir partout. Au moment des tempêtes, vous avez eu la « chance » de pouvoir disposer du Génie en Charente-Maritime, mais tous les départements n'ont pas bénéficié de cette même efficacité.

Au sujet de la coopération entre les civils et les militaires, je souhaite préciser que mon service d'Asnières et le Centre opérationnel des armées sont quotidiennement en concertation en période de crise. Nous savons parfaitement ce que les uns et les autres peuvent entreprendre. Quand nous décidons de répondre à la demande d'un préfet, nous nous mettons d'accord avec le ministère de la Défense pour savoir si nous envoyons des colonnes de renfort d'unités ou des militaires du Génie. Cette concertation fonctionne remarquablement bien.

M. le Président - Mon sentiment est tout de même que l'armée dispose de procédures, de qualification, de personnels et de moyens que ne possèdent pas, à disponibilité égale, nos administrations civiles. Tel est mon constat sur le terrain. On pourrait croire a priori que les compétences sont égales, et pourtant ce n'est que lorsque l'armée a pris les affaires en main que la situation a évolué.

M. Michel Sappin - Je me permets de préciser que, parmi les personnes que vous croyez appartenir à l'armée, se trouvent des personnels de la sécurité civile. Ils portent les mêmes uniformes. 1.600 militaires sont à la disposition du ministre de l'Intérieur. Ils appartiennent au Génie et leur encadrement est originaire du Génie. Simplement, ils portent sur l'épaule l'inscription « Sécurité civile ». Ils dépendent donc du ministère de l'Intérieur, sont payés et équipés par lui.

M. Paul Girod - L'armée, et notamment les militaires du Génie, est préparée et organisée pour intervenir dans des situations exceptionnelles. On ne peut pas partir de l'idée que le civil est organisé de la même façon. Il y a forcément une différence d'échelle, de moyens et d'organisation.

M. le Rapporteur - Nous sommes maintenant dans la phase d'indemnisation. Des aides ont été promises. Des aides et des secours ont déjà été d'ores et déjà distribués. Est-ce que les sinistrés vont être traités d'une façon égalitaire ? En effet, cette question se pose. Sur quelle réglementation va-t-on s'appuyer pour qu'il en soit ainsi ? J'ai eu quelques échos qui me font penser que la cellule de crise mise en place a distribué des secours par chèques, mais uniquement aux personnes les plus démunies. Or ce ne sont pas les ressources des habitants qui ont décidé de leur sinistre. Certes, certains citoyens ont plus de ressources que d'autres, mais leur sinistre est également plus important. Quelles mesures seront prises pour éviter cette zizanie qui commence à apparaître dès l'arrivée des premières aides ?

M. Michel Sappin - Je ne voudrais vraiment pas avoir l'air de me défausser de votre question sur d'autres, mais je suis très sincèrement dans l'incapacité de vous répondre dans la mesure où la direction de la défense et de la sécurité civile, dans cette affaire, n'intervient que sur deux plans : nous distribuons les secours d'urgence auprès des préfets (en l'occurrence 2,2 millions de francs dans la Somme depuis le 9 avril 2001) ; par ailleurs, la Commission Catastrophe Naturelle dont ma direction assure le secrétariat a très vite fait son travail dans le cadre de la Somme et nous avons pu dans de bonnes conditions faire les déclarations que souhaitaient les élus et le préfet. En dehors de ces deux missions, la distribution des secours et ses modalités est à la charge du préfet sur la base des tarifications données par les différents ministères, pourvoyeurs de crédits. En effet, il n'y a pas que la direction générale des collectivités locales qui donne des crédits ; sont également concernés le ministère de l'Economie, le ministère du Commerce, etc. Le préfet reçoit donc cet argent et le distribue.

Dans le cadre de la Somme, nous avons mis en place cette cellule présidée par le sous-préfet Moracchini. Il s'agit là d'une décision exceptionnelle. Le fait d'avoir mis en place cette cellule est selon moi une preuve de la volonté du Gouvernement de faire des problèmes d'indemnisation, un point fort dans le traitement de la crise en Somme.

M. le Président - Je vous remercie de la manière dont vous avez pu répondre à nos questions avec une franchise et une non-réserve que nous avons appréciées. Nous comptons encore sur vous pour la suite de ce rapport.

10. Audition d'une délégation de l'Assemblée des Chambres françaises de Commerce et d'Industrie (ACFCI) et de MM. Bernard Martel, président de la Chambre de Commerce et d'Industrie d'Abbeville et Alain Longatte, directeur du service industrie (6 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons maintenant une délégation à l'échelon national des Chambres de Commerce et d'Industrie : M. Bernard Martel, président de la Chambre de Commerce et d'Industrie d'Abbeville et M. Alain Longatte, directeur du service industrie, accompagnés de M. Pierre-Olivier Viac, responsable du service Environnement et Patrice Arnoux, juriste au service Environnement de l'Assemblée française des chambres de commerce et d'industrie.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Bernard Martel, Alain Longatte, Pierre-Olivier Viac et Patrice Arnoux.

M. le Président - Nous souhaitons que vous nous parliez des répercussions des inondations sur l'activité économique et la vie des entreprises de la région. Vous pouvez bien sûr nous donner également vos appréciations sur la répartition des indemnisations, après avoir présenté les personnes de vos services.

M. Bernard Martel - M. Longatte est le directeur du service Industrie de la Chambre de commerce et d'industrie d'Abbeville qui a tout de suite pris en main les difficultés des entreprises sinistrées.

M. Pierre-Olivier Viac - Je suis pour ma part responsable du service Environnement de l'Assemblée française des Chambres de commerce et d'industrie. Nous animons des réseaux de conseillers en environnement et de conseillers en qualité dans les 182 Chambres de commerce et d'industrie.

M. Patrice Arnoux - Je suis juriste, spécialisé en environnement au sein de l'Assemblée française des Chambres de commerce et d'industrie.

M. Bernard Martel - Je vais vous parler essentiellement d'Abbeville car il s'agit du secteur qui me concerne, mais il faut savoir que les difficultés sont les mêmes à Amiens et à Péronne. Nous avons vécu au mois d'avril les crues surprises de la Somme avec toutes les conséquences que vous connaissez. Notre souci principal a concerné les entreprises, leur survie et leur redémarrage. Dans un premier temps, nous avons eu comme priorité de reloger les entreprises qui ne pouvaient plus fonctionner. Nous avons par exemple hébergé une entreprise dans la Chambre de commerce. Il nous fallait aider les entreprises à continuer à fonctionner. Puis, nous avons mis en place une structure pour répertorier toutes les entreprises qui avaient besoin d'aide. Nous avons reçu des délégations et nous disposons maintenant d'une liste qui regroupe toutes les entreprises en difficulté, de la plus grosse, la COMAP avec ses 250 salariés, à l'entreprise individuelle sans salarié.

Ainsi, certaines entreprises ont directement les pieds dans l'eau et ne peuvent plus fonctionner. D'autres sont pénalisées car on ne peut plus accéder à leur site en raison des routes inondées. Par ailleurs, nous avons eu une quantité d'annulations dans le secteur touristique, notamment dans le parc du Marquenterre. La publicité faite à cette région par la presse a provoqué une perte de notoriété. On peut remercier les médias d'avoir sensibilisé l'opinion sur nos difficultés, mais on connaît les effets pervers que cela peut impliquer.

De nombreuses aides ont été mises en place par tous les organismes existants : URSSAF, EDF etc. La Chambre de commerce a lancé l'idée de la création d'une association afin de faire jouer la solidarité. Cette association a été élargie à l'ensemble du département de la Somme.

Actuellement, la vie reprend son cours. Il n'y a quasiment plus d'eau et nous commençons à évaluer les dégâts.

M. Alain Longatte - Dès les premiers jours d'avril, la CCI s'est jointe à la mairie d'Abbeville pour trouver des solutions. Nous avons recensé toutes les entreprises en difficulté et identifier leurs besoins. L'entreprise industrielle COMAP, dont les 800 m² de site se trouvaient dans l'eau, recherchait des ateliers pour effectuer du montage en urgence afin de satisfaire ses commandes. Nous avons donc trouvé des locaux disponibles et l'entreprise a pu transférer son activité de montage. Nous avons donc fait le lien entre toutes les entreprises. Pour l'entreprise Monsieur Bricolage, nous avons également trouvé des locaux de stockage.

Nous vous avons préparé un petit dossier qui recense toutes les entreprises soit touchées directement par l'eau, soit touchées d'une manière économique, sans être touchées physiquement telles que les sous-traitants d'entreprises en difficulté et d'entreprises dont l'accès était bloqué par les eaux.

Ces dernières vont se trouver particulièrement en difficulté car elles ne sont pas du tout couvertes par les assurances, contrairement à la première catégorie d'entreprises qui, généralement, étaient assurées sur leurs biens -pas toujours sur la terre d'exploitation. Or, pour certaines entreprises indirectement touchées par les inondations, la baisse de leur chiffre d'affaires a été significative. Des aides sont donc prévues.

M. Bernard Martel - Il existe pour les entreprises du commerce les aides du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) ; de même, pour l'artisanat, il existe un fond de calamités ; cependant, nous souhaiterions qu'une décision soit prise pour pouvoir affecter les fonds FISAC qui normalement ne le sont que dans le cadre d'un arrêté ministériel. Or aujourd'hui, rien n'a encore été décidé. Suite à ma rencontre avec Mme la Ministre du Tourisme, nous avons évoqué un plan de soutien au tourisme, mais nous espérons avoir également votre soutien dans le cadre des fonds FISAC.

M. Alain Longatte - Abbeville connaît un taux de chômage de l'ordre de 20 %, ce qui est considérable par rapport à la moyenne nationale. Notre grande inquiétude porte sur la société COMAP qui emploie 200 salariés et 50 intérimaires et qui appartient au groupe français Legris Industries. Ce groupe, compte tenu des risques sur le site d'Abbeville et des problèmes qu'il rencontre avec l'assurance, ne souhaite plus rester sur son site actuel. Il envisage donc de déménager. Nous espérons que ce déménagement pourra se faire sur Abbeville, mais le groupe a également des sites en Italie et nous devons donc rester attentifs. La principale difficulté vient du fait que la réglementation européenne pour les aides est limitée à 17 %, ce qui est jugé largement insuffisant par le groupe Legris.

Nous devons donc trouver des suppléments pour augmenter ces 17 % d'aides. Une des astuces serait de racheter le bâtiment actuel de l'entreprise à un prix élevé. En parallèle, la préfecture a écrit à la Commission de Bruxelles pour demander une mesure dérogatoire car rien n'est prévu pour les groupes. Le risque est donc grand pour l'emploi à Abbeville car nous connaissons la philosophie des groupes fondée avant tout sur les intérêts financiers. Le groupe Legris industries représente un chiffre d'affaires annuel de 4,7 milliards de francs avec une branche de fluides domestiques, une branche de fluides industriels et une branche logistique. Son siège se trouve à Rennes.

Tel est le message important que nous voulions vous communiquer aujourd'hui.

M. Bernard Martel - On m'a transmis les documents de M. Gaigan, ainsi que la lettre de l'ancien sous-préfet d'Abbeville, M. Emile Mocque, qui s'adressait, le 12 janvier 1994, à M. le Maire de Mareuil-Caubert pour le mettre en garde sur le mauvais entretien des marais :

« Du côté des marais et des étangs, même si les pluies cessent, le niveau d'eau monte quand même. Cela est marquant dans les habitations proches des étangs. L'eau a monté depuis le début des précipitations de près de 50 centimètres. J'ai envoyé un courrier aux services compétents signalant l'urgence de consolider la buse de la rivière du Doit en haut du passage à niveau d'Abbeville. En effet, toutes les eaux s'écoulant autour d'Abbeville passent par cette buse d'1,50 mètre de diamètre. Cela freine le débit et en cas de grande marée, l'eau monte facilement de 20 centimètres en une journée. L'agrandissement de cette buse est urgent. »

De même, M. Jean Caron avait annoncé cette catastrophe. Pour sa part, M. Gaigan exploitait une entreprise sur une zone qui est maintenant totalement inondée. On avait d'ailleurs déjà renoncé à vendre ce terrain à Intermarché. En fait, ces terrains se vendent plus au litre qu'au m². Vous trouverez tous ces éléments dans le dossier que nous laissons à votre disposition.

M. le Président - Nous sommes ici pour faire un état des lieux le plus objectif possible. Nous regardons avec beaucoup d'intérêt tous les documents qui peuvent nous être fournis.

M. Bernard Martel - Je peux parler de ma région en connaissance de cause, puisque j'habite à Abbeville depuis environ 32 ans. Or, je suis également pâtissier chocolatier et je vois la différence entre Abbeville et les villes non inondées. Il y a une trentaine d'années, les bateaux allaient jusqu'à Abbeville. Tout ce trafic a été abandonné aujourd'hui en raison de l'ensablement de la baie de Somme et des problèmes liés à l'entretien du canal de la Somme. Sans doute, les moyens de transport ont également évolué.

Nous sommes tout de même dans une région qui a toujours été très humide.

M. le Président - On parle toujours en effet de la Picardie Maritime.

M. Michel Souplet - Vous venez d'évoquer le rapport de Jean Caron. J'aimerais connaître votre point de vue sur son analyse qui est la suivante : la Somme a un débit normal de 35 à 70 m3/seconde. Tant qu'il y a de l'eau à ce niveau, la montée des eaux ne pose pas de problème. Quand on est en période de grande marée, l'écluse se ferme et pendant ce temps-là plus rien ne coule. Selon Jean Caron, il y a d'un côté une étendue, dénommée les Mollières, où l'on pourrait stocker 500 000 m3 d'eau. Ainsi, au moment de la marée, ou lorsque le débit est supérieur à 70 m3, il faudrait pouvoir stocker de l'eau grâce à un autre système de pompe, comme une vanne par exemple, de la Somme directement dans les Mollières et, une fois la marée basse revenue, on la ferait disparaître. Il n'y aurait donc jamais d'arrêt : il s'agit d'un bassin de rétention qui se viderait régulièrement tous les jours. Pensez-vous que ce système est valable, même si son aménagement coûterait certainement cher ?

M. Pierre Martin, Rapporteur - Je crois que notre collègue parle en fait du Monel : il s'agit d'un espace marécageux utilisé pour faire paître les moutons. Il y a une digue qui sépare ce marais de la mer. Or cette digue a été crevée par la mer. Cela supposerait donc qu'il y ait une écluse. Je ne sais si le réservoir serait assez grand, mais pour y arriver, il suffirait de construire un canal latéral à la Somme qui conduirait vers ce marais ou d'installer des pompes. Cependant, les ingénieurs affirment dans leurs études que cela n'aurait pas d'effet.

M. Michel Souplet - Si pendant quatre heures la Somme n'écoule pas d'eau parce que les écluses sont fermées, mais si, dans le même laps de temps, on stocke de l'eau pour qu'elle coule au moment des marées basses, cela permet de créer un bassin permanent. Je ne suis pas un technicien, mais Jean Caron avait l'air de dire qu'il s'agirait d'un moyen qui aurait évité la situation dramatique de cette année. Il serait donc intéressant de savoir quelle proposition nous devons faire à terme pour ne plus se retrouver devant un tel cubage d'eau à évacuer rapidement.

M. Bernard Martel - L'idée mérite d'être étudiée. Jean Caron avait également fait des propositions à la ville d'Abbeville qui sont aujourd'hui mises en application : ainsi, nous installons un système de déversoir avec un bassin de rétention. A force de persévérance, les travaux ont fini par débuter.

M. le Rapporteur - Il y a un réel problème. J'en discutais ce matin encore avec des personnes du secteur. L'armée constate que l'on a construit, il y a plusieurs siècles, dans le lit majeur de la Somme. Mais quelle proposition fait l'armée ? Faut-il démolir ces constructions ? Ces réflexions sont peut-être utiles a priori, mais quelle est la solution proposée ? En effet, chacun y va de sa réflexion, de son constat or l'essentiel est plutôt de proposer des solutions !

A Fontaine-sur-Somme, grâce au pompage, il n'y a plus d'eau. Les gens rentrent donc chez eux. Or personne ne prend de décisions sur ces habitations alors que l'on avait prévu de statuer avant le retour des habitants dans cette zone. Il est vrai que les habitants ont le droit de rentrer chez eux puisqu'il s'agit de leur propriété. Il faut donc savoir ce que nous voulons. On est en train de tout mélanger et l'on ne s'y retrouve plus. En fait, seules les indemnisations préoccupent aujourd'hui les personnes concernées.

M. Ambroise Dupont - Qui fait les estimations des dégâts ? Par ailleurs, à la lumière de ces événements, que pense la CCI de la gestion des zones industrielles en place ou à venir ?

M. Jean-Guy Branger - Il nous est facile de croire que les difficultés des entreprises sont grandes et graves. Vous avez parlé d'aides. De quelles aides parlez-vous ? Vous avez raison de faire passer le message sur la gravité de la situation. Il faut faire céder la Commission de Bruxelles sur ces 17 %. Compte tenu de la gravité des dégâts, cela doit être possible selon moi. Cependant, s'il y a une concurrence avec l'Italie ou d'autres pays, il serait bon d'envisager dès à présent des montages financiers avec d'autres collectivités territoriales ou régions. A mon avis, ce défi est jouable.

Mais vous avez parlé des aides, tout en restant très vague. Certaines entreprises ne travaillent plus depuis deux mois. Elles ne sont pas reparties. Quand vont-elles repartir et avec quel plan de charge ? De quelle nature sont les aides dont vous parlez ? En effet, s'il s'agit de reports d'échéances, cela revient simplement à différer les paiements. Où en êtes-vous dans les négociations ? Ces aides seront-elles suffisamment substantielles pour sauver les entreprises qui sont tout de même la richesse du pays ?

M. François Gerbaud - Votre audition appelle une question récurrente. Vous avez dit que, sans doute les moyens de transport ont évolué et qu'il y a trente ans, on pouvait venir en bateau à Abbeville.

M. le Président - J'ai connu des caboteurs de 700 tonnes partant d'Abbeville pour se rendre sur la Tamise. Je suis âgé, mais tout de même !

M. François Gerbaud - A-t-on bien entretenu le fonds des rivières ? En effet, le grand problème est apparemment là. Par ailleurs, notre Commission devra réfléchir, dans le cadre de l'application de la loi Barnier : est-ce que les constructions doivent être édifiées sur le haut ou sur le bas des rivières ? Si les rivières remontent, il est clair que l'on peut avoir des accidents sur les terrains en aval. Va-t-on enfin donner une définition des règles à respecter en matière de permis de construire sur les berges ?

M. Bernard Martel - Chaque entreprise reçoit une aide selon le secteur dont elle dépend. La COMAP a été évoquée, mais nous avons également beaucoup de petits artisans.

M. Alain Longatte - Les experts d'assurances pratiquent les estimations. Si les entreprises contestent ces estimations, elles ont la possibilité de faire appel à des experts particuliers. Le Conseil général a mis en place des rendez-vous préprogrammés avec des experts privés pour estimer les dégâts.

M. Jean-Guy Branger - Avez-vous une réflexion sur la gestion des zones artisanales et commerciales qui se trouvent dans une situation critique ?

M. Bernard Martel - Nous n'avons pas de zones industrielles ou artisanales. La COMAP est très ancienne, il s'agit donc d'une entreprise intégrée dans la ville, entre la voie de chemin de fer et le canal. Les futures zones sont totalement à l'abri de ce genre de soucis.

M. Hilaire Flandre - Notre Commission d'enquête a pour mission de comprendre les causes de ces inondations, mais surtout de déterminer ce qu'il faudrait faire pour éviter qu'elles se renouvellent. Il me semble pour l'instant exclu que l'on élimine les zones inondées, parce que ces inondations m'apparaissent comme un accident dû notamment à un certain nombre de manquements à l'obligation d'entretien de la Somme ou des canaux parallèles. Dans mon département, suite à l'inondation de 1995, nous avons construit une digue pour protéger l'usine Citroën qui emploie 2.500 salariés. Il existe donc des moyens techniques qui empêchent les inondations. A Fontaine-sur-Somme, il suffit de pomper, d'assécher et de maintenir le sol à sec.

Par ailleurs, je ne suis pas sûr qu'il faille toujours céder au chantage d'une entreprise qui menace de partir ailleurs si elle ne reçoit pas plus d'aides que les 17 % prévus par Bruxelles. Il est normal qu'un chef d'entreprise tente de faire monter les enchères.

M. Bernard Martel - Je rejoins votre analyse sur le côté exceptionnel de ces inondations.

M. le Rapporteur - Une association a publié au début du mois de janvier une liste des inondations qui ont eu lieu dans la région depuis des siècles. Certaines ont même provoqué des morts. Cependant, il s'agissait toujours d'inondations dues au gel : en effet, la pluie tombait alors que la glace était encore là. Ce ruissellement emportait tout sur son passage dans ces basses vallées. Cela ne durait que quelques jours. J'ai également découvert qu'à Fontaine-sur-Somme, le 29 janvier 1841, 70 familles ont abandonné leurs demeures submergées et dans 20 autres maisons, les habitants ne se maintenaient qu'au moyen d'échafaudages pratiqués tant dans les habitations que dans les écuries ou les étables. Toutes ces informations reprises dans les journaux de l'époque me semblent assez utiles à connaître.

M. Bernard Martel - Certaines personnes ont également fait le choix de venir habiter près de l'eau pour des raisons de qualité de vie.

M. Alain Longatte - Compte tenu de la cartographie de la région, les entreprises en difficulté sont plutôt des petits artisans. Nous avons donc dans un premier temps mis en place des petites aides d'urgence à la personne : la Chambre des Métiers dispose d'un fond de solidarité de 5.000 francs par personne. Certaines caisses de retraites ont fait de même.

Pour les entreprises totalement inondées, les assurances joueront leur rôle. La population la plus mal lotie aujourd'hui regroupe les entreprises qui n'ont pas connu des inondations directes et ne peuvent donc bénéficier des couvertures d'assurances. Nous aimerions mettre en place pour cette population des avances remboursables à taux zéro avec différé de remboursement. Ces entreprises ont avant tout des problèmes de trésorerie car elles ont très peu travaillé durant le mois d'avril.

M. le Président - Existe-t-il des entreprises qui subissent des pertes sur des biens non assurables ?

M. Bernard Martel - Est venu par exemple me rencontrer un chef d'entreprise qui avait acheté le 1er avril un café-PMU. Il a donc pour l'instant de nombreux remboursements d'emprunts à assumer, or il n'a toujours pas eu de clientèle.

M. le Président - Quelle est l'attitude des banques en général ?

M. Alain Longatte - Certaines banques ont autorisé des reports d'échéances -notamment le Crédit agricole- ou des prêts à taux zéro.

M. Jean-Guy Branger - Ces prêts ne riment à rien puisque l'entreprise n'a de toute façon pas de recette pour rembourser.

M. Hilaire Flandre - Si trois ou quatre mois après, l'activité reprend, l'entreprise pourra rembourser. En revanche, si elle ne réussit pas à reprendre son activité, il faudra qu'elle se résolve à mettre la clé sous la porte.

M. le Président - Quelle est l'attitude des contrôleurs fiscaux ?

M. Alain Longatte - Tous les organismes de l'Etat accordent des facilités, notamment des petits reports d'échéances s'ils reçoivent une demande écrite de l'entreprise. Nous aidons les chefs d'entreprise à rédiger leur demande. L'URSSAF par exemple accorde des délais de paiement sur les cotisations patronales, mais pas sur les cotisations ouvrières.

M. le Président - Que pouvons-nous faire pour que de telles inondations ne se renouvellent pas ?

M. Bernard Martel - La CCI de l'Ouest a édité une petite plaquette avant que ne surviennent les inondations de la Somme, et pronostiquait déjà quelques aménagements nécessaires.

M. Pierre Olivier Viac - De son côté, la CCI de Paris a publié un petit fascicule de propositions sur l'environnement afin de prévenir les risques pour les entreprises.

M. Patrice Arnoux - L'idée de départ de ce projet était de recenser et de cartographier toutes les entreprises situées en zone inondable et d'élaborer des plans d'urgence, comme pour les risques technologiques. Par ailleurs, il s'agit également d'améliorer les nombreux outils existants. En effet, face au grand nombre d'intervenants, on ne sait plus à qui s'adresser. Enfin, il s'agit de développer une véritable politique de prévention en envisageant des servitudes sur les zones de rétention des crues. Une maîtrise de l'urbanisation existe déjà pour les installations à risques ; pourquoi ne pas transférer cette idée aux cours d'eau ?

M. Pierre Olivier Viac - Les conseillers environnement des CCI font aujourd'hui de la prévention auprès des entreprises installées sur des zones inondables afin de les conseiller pour le jour où elles seront inondées.

M. le Président - Avez-vous dressé un inventaire de l'ensemble des zones à risque dans toute la France ? En fait, j'ai l'impression que, au cours des décennies récentes, pour des raisons de prix du terrain, on a créé beaucoup de zones d'activité sur des terrains restés sans acheteurs parce qu'inondables.

M. Patrice Arnoux - En effet, la plupart du temps, les zones industrielles se sont installées en bordure des cours d'eau et les collectivités locales ont incité les industriels à venir construire là. Le risque est aujourd'hui maximum pour l'industriel car on l'a incité à venir s'installer, mais on peut lui demander demain de partir.

M. le Président - Avez-vous chiffré cette vulnérabilité ?

M. Patrice Arnoux - Il faudrait effectuer un recensement auprès de toutes les CCI du territoire.

M. François Gerbaud - Si nous faisions aujourd'hui un inventaire, celui-ci serait fiable car il ferait apparaître de nouveaux risques compte tenu des pluies récentes.

M. Bernard Martel - En fait, on décidait à l'époque d'installer les entreprises le long des canaux car elles étaient approvisionnées par bateau.

M. Michel Souplet - L'Oise a débordé deux fois de suite dans les années 1990. Nous avons donc construit les zones industrielles 80 centimètres plus haut afin d'avoir une certaine sécurité. Nous n'avons pas de raison d'arrêter une zone industrielle quand cela joue sur si peu. On peut sauver ces usines.

M. le Président - Je vous remercie de votre présence aujourd'hui. Vous pourrez porter témoignage à l'extérieur du travail que mène le Sénat. Vous serez bien évidemment destinataires du rapport.

11. Audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement (6 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous accueillons Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement. Nous voulons parler avec elle de la manière dont son ministère a vécu cette crise et quelles conséquences elle en tire. Je souhaite que vous nous fassiez un cours exposé et que vous acceptiez de répondre à quelques questions. J'accueille également vos collaborateurs.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement - Je vous présente M. Christophe Chassande qui suit, dans mon cabinet, les questions d'eau et d'agriculture et qui a donc été en première ligne sur la question des inondations de la Somme. Mme Marie Gramont est ma conseillère pour les questions parlementaires. Mme Christine Fanbourg rédige pour sa part un travail personnel sur les commissions d'enquête. Je lui ai donc proposé de se joindre à nous pour parfaire ses connaissances en la matière.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Christophe Chassande, Mmes Marie Gramont et Christine Fanbourg.

Mme Dominique Voynet - Je me présente devant vous bien volontiers pour contribuer au travail que vous avez engagé afin de comprendre et de tirer toutes les leçons des inondations qui ont touché le département de la Somme. Ces crues exceptionnelles ont entraîné une grande détresse pour un nombre important de nos concitoyens : 130 communes inondées, près de 3.000 habitations touchées dont plus de 700 ont dû être évacuées et plus de 1.100 personnes qui ont dû quitter leur logement. L'impact a été d'autant plus grand que personne n'avait prévu un phénomène d'une telle ampleur. Comme vous, je comprends et je partage la détresse des personnes qui ont été touchées pendant une longue période par ces événements. Ces personnes, aujourd'hui encore, ne savent pas toujours quand et dans quelles conditions elles pourront regagner leurs habitations.

L'Etat n'a pas ménagé ses efforts pour venir en aide aux sinistrés tout au long de la crise. La présence constante de personnels de l'Etat, civils et militaires, a été appréciée par les populations, et a permis d'assurer les secours d'urgence dans un premier temps, puis d'intervenir pour accélérer l'évacuation de l'eau, dans un second temps. L'Etat a rapidement dégagé des crédits de première urgence. Il s'est engagé dans le relogement provisoire des personnes qui ont dû quitter leur domicile, soit en mettant à disposition des mobil homes, soit en trouvant des solutions de relogement dans des gîtes ruraux par exemple. L'Etat a pris également l'engagement d'assurer pour les personnes évacuées la gratuité de l'ensemble de ces logements provisoires ; enfin des crédits ont été mis en place pour aider les collectivités locales à réparer les dommages subis sur les ouvrages publics non assurés.

L'Etat a donc pleinement joué son rôle dans la gestion de la crise, mais le ministère de l'Environnement n'a ni les moyens, ni les compétences pour intervenir activement dans la gestion d'une situation de crise qui incombe pour l'essentiel au ministère de l'Intérieur et à celui de la Défense. En revanche, le ministère de l'Environnement intervient dès qu'il s'agit d'expliquer pourquoi ces crues se sont produites, d'en tirer toutes les conséquences pour éviter la répétition de la catastrophe, de clarifier les compétences des uns et des autres dans le domaine de l'entretien et l'aménagement des cours d'eau. Il intervient également afin de définir les mesures nécessaires pour améliorer dans l'avenir la prévention des inondations. C'est pourquoi, j'ai lancé avec MM. Jean-Claude Gayssot et Jean Glavany, le 13 avril dernier, une mission interministérielle d'expertise sur les inondations de la Somme, conduite par un inspecteur de l'Inspection générale de l'environnement, M. Lefroux. Il m'a remis hier ses conclusions provisoires et je m'appuierai sur celles-ci dans la suite de mon développement. Je n'ai qu'un exemplaire papier de ce document, mais vous disposerez bien sûr dans les 24 heures d'une version informatique. Ce n'est encore qu'un rapport d'étape, mais il me paraît déjà apporter beaucoup d'éléments et je crois utile que vous puissiez bénéficier de ce travail.

Revenons tout d'abord sur les causes qui permettent d'expliquer l'ampleur du phénomène. Il apparaît clairement que la cause première et principale est le caractère tout à fait exceptionnel des précipitations. Ainsi, le cumul des pluies d'octobre 2000 à avril 2001 a atteint un niveau jamais égalé depuis plus d'un siècle. Ces précipitations sont en outre intervenues après une période de pluie supérieure à la normale, d'octobre 1999 à septembre 2000, qui avait déjà entraîné un niveau élevé des nappes phréatiques. Enfin, les précipitations du mois de mars ont elles aussi été exceptionnelles puisqu'il est tombé plus de trois fois la quantité normale de pluie à Abbeville.

Tout cela a rechargé de manière spectaculaire les nappes, dont certaines sont remontées de plus de quinze mètres par rapport à la situation de 1998. La Somme constitue le drain de cette nappe, le débit de la Somme étant directement lié au niveau des nappes. Ainsi, cette montée exceptionnelle, jamais constatée jusqu'alors, a entraîné les débits de la Somme. Il s'agit de phénomènes de crues très différents de ceux qu'ont pu connaître la Bretagne cet hiver ou encore l'Aude en novembre 1999.

Toutefois, la pluie n'explique pas tout. La faible pente de la rivière rend son écoulement particulièrement sensible à tout obstacle. En outre, la Somme canalisée étant légèrement surélevée par rapport au fond de vallée, toute faiblesse dans les berges ou les digues peut contribuer à aggraver les débordements et inondations. Le rapport d'expertise met essentiellement en évidence le défaut d'entretien du contre fossé, constitué par l'ancien cours naturel de la Somme, ainsi que des nombreux fossés latéraux et affluents. Ces cours d'eau qui assuraient autrefois un véritable drainage des eaux et l'évacuation des eaux excédentaires ont été progressivement abandonnés et laissés sans entretien. Ils n'ont donc pas pu jouer leur rôle dans l'évacuation des eaux de la crue de certaines zones inondées. Ce constat pose la question des compétences pour l'entretien et la gestion des différents cours d'eau concernés.

La Somme est une rivière domaniale. La compétence pour son aménagement et sa gestion, qui appartenait autrefois à l'Etat, a été transférée à la région en 1992 ; la région en a concédé la gestion au département à la même date. En revanche, les affluents et la plupart des fossés latéraux sont propriété de leurs riverains. Il s'agit de cours d'eau non domaniaux, chaque propriétaire étant chargé de l'entretien du tronçon qui lui appartient. Certains propriétaires se sont regroupés en associations syndicales, une vingtaine ont été créées. Sept syndicats intercommunaux ont également été créés pour intervenir en substitution des propriétaires défaillants. Globalement, l'ensemble de ces structures a eu une activité très limitée et l'entretien n'a pas été correctement assuré.

Je suis convaincue que seule la mise en place d'une structure publique qui prendrait en charge de manière active l'entretien de ces ouvrages permettra une amélioration de la situation. La mise en place d'un syndicat mixte à l'échelle du bassin et de plusieurs à l'échelle des sous-bassins regroupant les collectivités concernées, voire les associations syndicales existantes, serait à mon sens une bonne solution. Le préfet aura des entretiens dans ce sens avec les responsables locaux dès cette semaine. En outre, ce document d'étape va être présenté dans les meilleurs délais aux élus locaux.

Par ailleurs, le rapport remarque que les syndicats les moins actifs se trouvent dans les zones davantage concernées par les inondations. Il y a donc bien un défaut d'entretien dans certaines zones.

Ce rapport établit donc de la façon la plus nette que c'est l'eau du bassin de la Somme qui s'est écoulée dans la Somme, contrairement aux allégations fantaisistes qui ont pu être faites à un certain moment de la crise. L'ampleur de ces inondations a surpris tout le monde. Il convient désormais d'en tirer les leçons et de préparer l'avenir. Cela se fera de manière cohérente, avec l'ensemble de la politique conduite par le ministère dans le domaine de la prévention des risques.

Concernant la politique de prévention des risques du ministère, le premier axe de cette politique est de limiter les implantations nouvelles en zone inondable et d'assurer l'information préventive des populations concernées par les risques d'inondation afin de limiter les dommages lorsque les crues surviennent. Il est en effet illusoire de croire que des ouvrages de stockage ou de protection rapprochée protègent de manière absolue. S'agissant de la Somme, on ne peut pas exclure, compte tenu du niveau élevé de la nappe phréatique, que surviennent de nouvelles inondations, si l'hiver prochain est très humide, quels que soient les travaux engagés d'ici là. La spirale, ouvrage de protection, construction nouvelle dans les zones ainsi protégées, conduit à une aggravation des dommages lors d'événements extrêmes. Il convient d'y mettre fin.

En outre, l'accélération des écoulements pour protéger un lieu donné provoque souvent une aggravation des débordements en aval.

Les deux outils correspondant à cette politique sont d'une part les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) et d'autre part, les réseaux d'annonce de crues. Concernant les plans de prévention des risques, j'ai fortement renforcé les moyens qui y sont consacrés depuis 1997 : mon ministère y consacrait 30 millions de francs en 1997, il y consacre 110 millions de francs en 2001. Plus de 2.700 plans de prévention des risques d'inondation ont ainsi été élaborés. L'objectif est de mettre en place 5.000 plans de prévention des risques d'ici l'an 2005 et donc de poursuivre au même rythme, dans les années à venir, la mise en place de ces documents.

J'ai également assuré un développement et une modernisation des réseaux d'annonce de crues en y consacrant 53 millions de francs en 2001 contre 38 millions de francs à mon arrivée au ministère. Pour ce qui concerne la Somme, l'élaboration des plans de prévention des risques a été prescrite pour l'ensemble des communes touchées. Les moyens seront renforcés pour permettre leur élaboration rapide.

La question de l'annonce de crue est, elle, plus spécifique : la nature même du phénomène présenté précédemment est très différente des situations pour lesquelles nos services d'annonce de crues sont organisés. Les informations disponibles dans ce cadre sont apparues peu pertinentes puisque ce qui importe le plus concerne le niveau des nappes phréatiques et non celui des précipitations quotidiennes. Je prévois donc la mise en place d'un outil adapté permettant de suivre à la fois le niveau des nappes, le débit des cours d'eau et la pluviométrie afin de pouvoir assurer une prévision des risques de crues adaptée à la situation particulière de ce système hydraulique. Un premier outil relativement rustique sera mis en place dès les mois d'automne pour être opérationnel dès l'hiver prochain. Il sera ensuite affiné.

Bien entendu, cette priorité à la maîtrise des nouvelles urbanisations d'une part et à la prévision des crues d'autre part n'exclut pas la nécessité de travaux de protection pour les zones déjà bâties et de travaux d'entretien des rivières pour améliorer les écoulements ou préserver les zones d'expansion des crues. Au niveau national, plus de 1,7 milliard de francs ont été attribués entre 1994 et 2000 par l'Etat pour réaliser ou subventionner de tels travaux. Cet effort est encore amplifié dans les contrats de plan inter-régions 2000-2006. J'ai décidé, pour 2001, d'augmenter de 40 millions de francs les crédits consacrés aux travaux de protection rapprochée des lieux. En 2001, les crédits consacrés par mon ministère aux travaux liés à la prévention atteignent ainsi 290 millions de francs. Mon ministère intervient donc activement dans ces domaines, mais uniquement en soutien financier des maîtres d'ouvrage compétents pour l'entretien et l'aménagement des rivières. Cela suppose donc que des programmes soient établis par ces maîtres d'ouvrage et donc, en premier lieu, que ces maîtres d'ouvrage existent. Cela nous renvoie à la nécessité d'une structuration des collectivités pour assurer la maîtrise d'ouvrage des parties non domaniales.

Sur la base de tous ces éléments, je proposerai au Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) au mois de juillet prochain de prendre plusieurs décisions relatives à la prévention des inondations dans la Somme. Il s'agira tout d'abord de participer à l'effort des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage dans la réalisation des travaux d'urgence, permettant d'améliorer les écoulements, de consolider certaines berges et certaines digues pour améliorer la protection des populations. Je souhaite également que soient précisées les incitations qui pourront être mises en place pour aider les personnes dont les habitations ont été le plus endommagées à pouvoir se reloger hors de la zone inondable. Il s'agira enfin de donner un mandat au préfet pour établir rapidement, en liaison avec les collectivités territoriales, un programme global de travaux de prévention des inondations sur le bassin de la Somme.

Plus généralement, et au-delà du cas particulier de la Somme, j'envisage plusieurs actions pour renforcer la politique de lutte contre les inondations : le premier axe d'action consiste à améliorer la connaissance des zones inondables et de renforcer les incitations à la définition de stratégies globales de prévention par bassin. Il sera demandé au préfet coordonnateur de bassin, ainsi qu'au préfet de région plus particulièrement concerné, de mobiliser les services de l'Etat compétents, les organismes publics, scientifiques et universitaires pour rassembler les connaissances disponibles pour chaque bassin. Ils définiront les moyens permettant d'en améliorer la diffusion auprès de l'ensemble des acteurs publics et privés concernés conformément aux recommandations du rapport établi par M. le député Eric Doligé. Cette diffusion pourra faire largement appel aux nouvelles technologies de communication.

En outre, le ministère de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire et les agences de l'eau encourageront, par des aides financières, la réalisation, sous la maîtrise d'ouvrage des groupements de collectivités locales constitués à l'échelle du bassin, des études nécessaires pour mieux connaître, à l'échelle de chaque bassin fluvial, les mécanismes de formation des crues. Enfin, il s'agira également d'identifier les stratégies les mieux adaptées, à l'instar des études engagées ces dernières années sur la Loire, la Seine, le Rhône, la Meuse et l'Oise. Le deuxième axe porte sur l'amélioration de l'annonce des crues et de l'alerte des populations situées en zone inondable, le long des grandes vallées fluviales. Il s'agit en particulier de compléter la couverture du territoire par de nouveaux radars hydrométéorologiques pour assurer une meilleure prévision des crues liées à des phénomènes de météorologie et par la création d'un Centre technique national d'appui au service de l'annonce des crues rassemblant des experts en météorologie rattachés à mon ministère.

Enfin, le projet de loi sur l'eau qui sera adopté en Conseil des ministres avant la fin du mois, comporte plusieurs mesures destinées à renforcer l'efficacité des capacités d'intervention des collectivités locales et des agences de l'eau dans le domaine de la prévention des inondations. Il ouvre la possibilité d'instituer au profit des collectivités locales, sur des zones non constructibles naturellement inondables, des servitudes indemnisables visant à permettre une rétention temporaire des eaux excédentaires en période de crues pour retarder et réduire la submersion des bâtiments construits en zones exposées. Il élargit les possibilités de décentralisation de la gestion des cours d'eau domaniaux au profit des départements et des institutions interdépartementales pour permettre à ces autorités locales de maîtriser de façon plus complète les actions de gestion des bassins. Il prévoit la création de redevances sur les nouveaux aménagements provoquant des réductions importantes des surfaces modérément inondables. Les agences pourraient également apporter leur concours financier aux actions publiques ou privées ayant pour objectif d'accroître les capacités de rétention des eaux des champs d'expansion des crues et de réduire les effets de l'imperméabilisation de sols par des grands aménagements urbains. Il permet enfin à l'Etat d'utiliser le fonds de prévention des risques naturels majeurs alimenté par une contribution des sociétés d'assurance sur les surprimes perçues auprès des assurés pour assurer l'indemnisation des dommages provoqués par les catastrophes naturelles et compléter les moyens utilisés par les agences de l'eau pour financer les actions entreprises en matière de prévention.

Tels sont les éléments d'information que je suis en mesure de vous fournir à ce jour. Nous continuons bien sûr à travailler pour approfondir votre compréhension des événements et nous préparons pour le CIADT du 9 juillet un ensemble de mesures qui permettront de répondre à l'attente des populations.

M. le Président - Je vous remercie. Vous avez répondu en grande partie à nos attentes sur des points qu'il nous fallait préciser, mais je voudrais vous rappeler que la mission de notre Commission d'enquête porte en particulier sur les causes et les responsabilités. Or en matière de causes, voire de responsabilités administratives, nous avons encore quelques questions à vous poser.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Nous avons beaucoup regretté que vous n'ayez pu venir dans la Somme. En effet, au-delà du réconfort que vous auriez pu apporter aux populations, la situation étant exceptionnelle, nous pensions que vous auriez souhaité la voir.

Par ailleurs, vous avez dit qu'il n'y a pas dans la Somme de structures pour annoncer les crues. Nous sommes, à ce propos, restés un peu sur notre faim. Les auditions que nous avons eues nous démontrent que les annonces ont été faites par Météo France, mais qu'il y a une différence entre l'annonce et la prévision. Nous avons appris que les bulletins régionaux d'alerte météorologique, transmis à Lille n'ont pas été répercutés dans la Somme. On aurait peut-être pu, à la lumière de ces informations, prévoir une crue importante qui aurait suscité des réactions différentes.

M. le Président - Pourquoi le territoire du département de la Somme n'est-il pas inscrit dans le maillage mis en place par votre ministère il y a six ans, de prévision d'inondations ?

Mme Dominique Voynet - Il m'est difficile rétrospectivement de reconstituer le raisonnement qui a conduit il y a six ans à ce que soient retenus de façon prioritaire un certain nombre d'équipements. La priorité de nos plans est avant tout la préservation des vies humaines et donc la possibilité en cas de crues torrentielles de mettre à l'abri les habitants des zones dangereuses. J'ai inauguré récemment un radar météo à Bollène qui correspond tout à fait à cette commande traditionnelle. Nous ne sommes cependant pas équipés pour donner une évaluation quantitative. Ainsi, le rapport d'étape insiste sur le fait que le risque d'une inondation était sorti de la mémoire collective dans la Somme. Or, on retrouve dans les interrogatoires des populations de nombreux témoignages d'inondations de caves qui interviennent pratiquement chaque hiver ou chaque automne en Picardie. En revanche, la crue la plus importante depuis pratiquement un siècle est datée de l'hiver 1994-1995 et elle n'avait pas non plus été anticipée.

M. Claude Lefrou a bien reconstitué les épisodes : le préfet de la Somme a adressé le 12 février une lettre de sensibilisation de pré-alerte aux 52 maires des arrondissements des villes d'Amiens, d'Abbeville et de Péronne en leur demandant de prévenir les habitants des zones les plus exposées. Puis, les événements ponctuels n'ont pas donné l'aspect d'une véritable crise jusqu'au 23 mars. Les interventions des sapeurs pompiers ont en effet été, jusqu'à cette date, inférieures à 20 par jour pour l'ensemble du département. Ainsi, c'est seulement à la fin du mois de mars, que les autorités administratives et opérationnelles définissent le phénomène comme une réelle catastrophe départementale. Le dispositif monte alors en puissance avec l'intervention des services de l'Etat.

M François Gerbaud - Vous avez dit que l'on a pu constater que la nappe phréatique est montée de 15 mètres par rapport à 1998. Or, on nous a dit que l'on ne mesure les nappes que lorsqu'elles baissent. Quelle est donc la procédure exacte ?

M. le Président - Quelles sont les liaisons inter-services avec le BRGM ? Qui s'occupe de la coordination entre les différentes informations ?

M. le Rapporteur - En 1994, la nappe phréatique avait augmenté de 14 mètres et nous avions des crues à Limeux. Mais nous avons appris cela suite à une convocation des agents du BRGM. Aucune information préalable ne nous avait été donnée. En avril 1997, les informations sont arrivées par anticipation et nous précisaient l'utilisation limitée de l'eau.

Mme Dominique Voynet - Il serait intéressant, si vous en avez le temps, qu'une délégation de la Commission d'enquête vienne visiter les installations de la direction de l'eau au ministère. En effet, nous suivons un nombre de cours d'eau considérable. Il est vrai que nous sommes bien mieux armés pour suivre la hauteur des cours d'eau grâce aux jaugeurs que pour suivre l'évolution des nappes. L'idée des missions interministérielles de l'eau est bien de mettre ces informations en cohérence. Nous avons l'intention de poursuivre ce travail. Sur certaines zones où la mesure des nappes est un phénomène ancien, où les systèmes hydrologiques sont simples, nous n'avons pas de difficulté à suivre les évolutions. A l'inverse, la complexité du système d'eau dans le bassin de la Somme m'a frappée. Toutes les évaluations de l'impact de la pluviométrie sur la hauteur des nappes y sont alors assez grossières.

Dans le bureau qui jouxte le mien, je reçois tous les messages d'alerte. Hélas, je constate le brouillage complet de ces messages en raison de leur nombre. Nous n'avons pas de précision quant à la gravité de ces messages d'alerte. Or quand l'alerte devient-elle plus pressante ? Quand devons-nous prévenir les maires ?

Nous travaillons donc sur ce point, mais je ne suis pas certaine que ce travail réponde à votre demande : dans la Somme, l'eau est montée progressivement et personne n'a jamais été capable de se projeter dans l'avenir.

M. le Président - Il s'agit en effet d'un système hydraulique très compliqué qui est un système hydraulique de pays plat. En Seine maritime, on retrouve le même. Or depuis un siècle, il ne s'est rien passé dans cette région car les fossés sont maintenus en état et l'eau retourne régulièrement à la mer.

Mme Dominique Voynet - Je me suis en effet demandé si l'entretien des fossés a été correctement assuré. Le rapport dit que le contre fossé est dans un très mauvais état et qu'il a même été « pour partie confisqué par les propriétaires privés pour l'alimentation et l'évacuation d'étangs ». On se rend donc compte que l'on a besoin en priorité d'une organisation territoriale permettant de lancer un programme d'entretien du système hydraulique. Le département doit faire des propositions à l'Etat qui pourra ensuite répondre, mais ce dernier n'a pas légitimité pour prendre tout en main.

M. Jean-Guy Branger - Si l'état des canaux avait été bon, nous aurions eu moins d'ennuis.

Mme Dominique Voynet - Le rapport est assez disert sur le mauvais entretien des cours d'eau, sur le mauvais entretien des affluents de la Somme, sur le fait que la plupart des associations inactives se trouvent dans les secteurs sensibles aux inondations. Il insiste sur le fait que la partie la mieux entretenue est le canal maritime. Le contre fossé du canal maritime a été curé il y a cinq ans avec en plus une restauration des portes d'évacuation à la mer. On n'a donc pas le sentiment que les problèmes se posent dans ce secteur. Il s'agit plutôt d'un défaut général d'entretien.

M. Ambroise Dupont - Les associations syndicales qui prennent en charge cet entretien ont fixé des cotisations trop élevées en rapport du revenu agricole. Or, il existe un autre usage qui est celui de zones inondées en permanence où l'on ne prend pas en compte l'entretien des canaux.

Le rapport d'étape précise-t-il si un bon entretien aurait suffi à éliminer cette pluviosité exceptionnelle ? Ce n'est pas certain. Si ces années de pluviosité continuent, nous allons nous retrouver dans cette situation de façon récurrente, sauf si nous éliminons mieux les eaux en surface. Pensez-vous que le réchauffement de la planète est la cause de cette pluviométrie exceptionnelle ?

Mme Dominique Voynet - M. Lefrou insiste énormément sur le fait que l'alimentation de la rivière est assurée à 80 % par la nappe, ce qui permet d'assurer les débits tout au long de l'année. Par voie de conséquence, il insiste sur l'importance de la climatologie des années antérieures quant à la formation de la nappe. Je ne sais ce qu'il faut dire à la population : il n'est pas question d'affoler les habitants, ni de sous-estimer les risques. Cependant, compte tenu du niveau très élevé des nappes, il n'est pas exclu que les inondations se reproduisent si la pluviosité est forte en automne. Il paraît évident que même si nous mettons en place des stratégies très déterminées d'entretien des cours d'eau et de protection des zones habitées, nous n'aurons pas une efficacité imparable en automne.

Un bon entretien aurait-il suffi ? Il aurait limité le phénomène, mais personne ne peut assurer que l'on aurait échappé entièrement aux inondations. Le plaidoyer de M. Lefrou est assez insistant sur la nécessité de donner des moyens pour l'entretien de ces cours d'eau.

Enfin, il faudrait être bien audacieux pour affirmer que ces inondations sont dues au réchauffement climatique ; cependant, la répétition dans les pays tempérés de phénomènes climatiques exceptionnels peut tout de même nous interpeller sérieusement.

M. Jean-François Picheral - Depuis le début de nos travaux, il s'agit de la première fois que nous insistons autant sur l'entretien des canaux et des voies navigables. Nous avions évoqué cette question lors de notre premier voyage à Amiens et le Conseil Général nous avait dit qu'il investissait 10 millions de francs par an. Il faudrait donc savoir à quoi ces 10 millions de francs ont servi.

M. le Président - Nous poserons cette question à Amiens.

Mme Dominique Voynet - Je ne mets pas en doute la parole du département. Il me paraît clair que ces millions ont été investis prioritairement sur les canaux, sur la partie maritime, sur les ouvrages et non sur l'entretien du chevelu ou des affluents.

M. Hilaire Flandre - Il est évident que le rapport que vous évoquez (comme d'ailleurs celui que nous établirons) ne saurait être une accumulation de certitudes. Personne ne peut être persuadé de détenir toute la vérité. Toutefois, je pense tout de même que le manque d'entretien du bassin concerné est un point important. Nous pouvons nous interroger sur des intérêts contradictoires qui ont pu se manifester entre ceux qui souhaitaient que le bassin reste sec et ceux qui préfèrent le voir humide. La nécessité d'entretien va un peu à l'encontre de l'idée souvent développée sur le maintien des zones humides. Selon moi, il faut aussi savoir de temps en temps évacuer l'excès d'eau dans les zones considérées.

En outre, vous venez d'évoquer le renouvellement des phénomènes exceptionnels. Au regard de l'histoire, je ne suis pas sûr que ces événements soient si exceptionnels. Dans la mémoire des habitants, on retrouve des cas d'inondations.

Enfin, vous avez évoqué l'obligation d'être plus sévère sur l'urbanisation des zones à risque, donc inondables. Mais, si l'on élimine toutes les zones qui ont été un jour ou l'autre inondées, nous pouvons rayer l'ensemble de notre territoire. Toute la vallée de la Meuse serait par exemple rayée de la carte.

Mme Dominique Voynet - Si vous espérez que je montre du doigt tout usager de zone humide, surtout en Picardie, vous ne devez pas compter sur moi. Personne ne souhaite être déraisonnable. Votre discours sur l'urbanisation correspond au discours tenu par tous les élus locaux dès qu'on leur demande de tirer des conséquences à long terme de l'événement dramatique qu'ils viennent de vivre. Je ne dis pas que nous pourrons déplacer toutes les constructions situées dans des zones inondables, cependant je plaide pour que l'on prenne conscience du fait que, lorsque l'on réalise des équipements de protection de zones habitées, ce n'est pas pour justifier l'intensification de l'urbanisation dans ces zones, mais pour protéger ceux qui ont eu le malheur d'être historiquement à cet endroit. Je plaide également pour une cohérence et une solidarité à l'échelle des bassins. En effet, un maire qui réalise imprudemment des opérations visant à accélérer l'écoulement de l'eau en amont d'une rivière sans prendre en compte les conséquences pour les personnes habitant en aval me paraît adopter une attitude irresponsable. A l'échelle de chaque commune, on doit avoir conscience des conséquences que des constructions peuvent entraîner sur d'autres. Je ne désignerai pas ici du doigt certains membres du Sénat, mais il se trouve que l'un des premiers gestes officiels que j'ai été amenée à faire consistait en l'inauguration d'une magnifique station d'épuration dans le département du Doubs et l'un de vos collègues n'a pas trouvé de meilleur endroit pour sa station d'épuration qu'une zone inondable ! L'Etat l'a autorisé à installer sa station sur ce site, mais lui a demandé en échange de réserver une zone importante permettant l'expansion des crues. Cela me paraît être une décision juste.

On pourrait également imaginer une évolution des systèmes d'indemnisation. En effet, dans certains endroits, l'inondation est devenue rituelle. On mobilise les primes d'assurance, les aides publiques et l'on attend la prochaine crue. Si je mets de côté certaines zones touristiques, on pourrait imaginer un système d'indemnisation dégressif dans le temps qui incite au financement des équipements de protection pour mettre à l'abri les installations les plus sensibles au moins, comme cela s'est fait dans le bassin de la Loire par exemple où deux usines ont été déplacées.

M. Michel Souplet - Qu'avez-vous l'intention de faire dans les quatre mois qui viennent pour que le même phénomène ne se reproduise pas dès l'automne prochain ? Je crois que l'on va faire sauter les bouchons, aménager des pompes provisoires, etc. Ainsi, on va essayer de faciliter l'écoulement. Or il faut utiliser pour ce faire toute la période estivale. Cependant, à la fin de l'année, si l'eau coule mieux, elle va tout de même arriver à Saint-Valéry. A-t-on prévu quelque chose sur ce site ?

Mme Dominique Voynet - Je ne crois pas avoir dit que nous allions accomplir dans l'urgence des actions qui préviendront les risques de reproduction des inondations. Concrètement, dans l'urgence, des infrastructures qui pouvaient freiner l'écoulement des eaux ont été supprimées. Il s'agit d'une mesure d'urgence qui ne porte que sur une toute petite partie du problème de l'écoulement : une grande partie de l'eau se trouve dans les nappes et nous n'avons pas les moyens de l'aider à s'écouler.

Par ailleurs, je vous ai annoncé que nous allions nous doter d'un système un peu rustique de mesure du phénomène pour tenter d'alerter au maximum les populations. Cependant, nous n'aurons pas terminé l'élaboration des 108 plans de prévention des risques que nous avons prescrits le 24 avril. Nous ne disposerons pas non plus d'un dispositif de surveillance et d'alerte face au risque d'inondation qui soit complètement opérationnel et assez fin pour répondre à vos préoccupations.

Quant à la politique de réduction de la vulnérabilité, il s'agit d'un programme engagé sur plusieurs années. Je ne sais pas encore comment nous allons travailler. Nous attendions le rapport d'étape de la mission afin de connaître les axes prioritaires : nous travaillerons à la fois sur le logement, les entreprises, le transport, etc. Un plan d'action sera sans doute proposé à la contractualisation entre l'Etat, la région et le département. Nous savons d'ores et déjà que certains logements devront être reconstruits ailleurs, soit pour des motifs objectifs de dangerosité, soit pour des motifs plus subjectifs -j'ai bien noté que M. Lefrou était attentif à cette dimension: quand des personnes sont durement traumatisées par les événements, il faut éventuellement savoir leur proposer des alternatives au retour à la maison si les travaux sont trop conséquents. Tous ces points demandent bien sûr une réflexion et des négociations qui sont à peine ébauchées à cette heure.

M. le Président - Puis-je vous demander que nous soyons des destinataires privilégiés de ce rapport ? Quand rendrez-vous public ce rapport ?

Mme Dominique Voynet - Ce rapport est public. Je l'ai eu hier en main et nous l'avons immédiatement envoyé au préfet. Vous l'aurez dans les prochaines 24 heures.

M. le Rapporteur - Vos propos sont assez paradoxaux. Vous nous parlez de l'amont, de l'aval et de la solidarité. Or vous savez très bien qu'il faut des contraintes pour permettre la solidarité et, dès qu'il y a des contraintes dans ce pays, on se mobilise contre tout ce qui est proposé et l'on n'agit plus. Tel est le cas dans les marais : on y trouve depuis longtemps des habitats de loisirs que les préfets promettent depuis dix ans de faire démolir ; or tous ces habitats de loisirs sont encore en état. Il est donc bien facile d'énoncer la règle du jeu si elle n'est finalement pas appliquée ou du moins si les moyens nécessaires à son application ne sont pas donnés.

Par ailleurs, qui va diffuser l'information sur les zones où l'on ne pourra plus habiter ? En effet, depuis plusieurs jours, les habitants reprennent possession de leurs maisons parce que l'eau a disparu. Il est inenvisageable de leur demander dans quelque temps de repartir alors que des travaux auront déjà été entrepris !

Mme Dominique Voynet - Pour avoir été souvent la victime d'allégations visant à faire de moi une méchante femme qui inventait semaine après semaine des contraintes insupportables pour les élus locaux, je peux vous dire que j'essaie au mieux d'utiliser l'incitation et la dissuasion, les encouragements et les interdictions. Ainsi, dans ce domaine comme dans d'autres, nous devons allier l'éducation, la formation et la prise de conscience des élus locaux, mais aussi des habitants au sens large. Il est très difficile pour le maire d'une petite commune de résister à l'un de ses administrés qui veut construire en zone inondable. Beaucoup de volonté politique, de ténacité et une certaine imperméabilité à la critique sont nécessaires pour surmonter ces difficultés. En fait, en pratique, dès l'arrivée d'une catastrophe, les maires se tournent vers le Gouvernement.

Concernant la délocalisation des habitations, le rapport propose à la cellule de crise de la préfecture de formaliser un dispositif de constat d'habitabilité des habitations. On touche là à la question de la sécurité. Cependant, les critères de choix ne sont pas uniquement techniques : les préférences des sinistrés comptent également. Ainsi, on sera tenté de proposer un nouveau logement à une personne très âgée dont la maison est sinistrée, même si le coût en est un peu supérieur. Elaborer un ensemble de règles précises sera évidemment difficile, mais nous réussirons à arrêter des règles de bon sens, commune par commune.

M. le Président - Je vous remercie de votre présence et de celle de vos collaborateurs.

12. Audition de M. Vincent Jacques Le Seigneur, directeur de l'Institut français de l'environnement (6 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Vincent Jacques Le Seigneur qui est le directeur de l'Institut français de l'environnement.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Vincent Jacques Le Seigneur.

M. le Président - Je vous laisse la parole et nous vous poserons ensuite quelques questions.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Je vais tenter de répondre à vos questions en vous présentant tout d'abord l'Institut de l'environnement afin que vous compreniez la nature des informations que je peux vous transmettre, avec tout de même beaucoup d'humilité, car j'ai bien compris que vous étiez très renseignés sur ce sujet.

L'IFEN est un institut très jeune qui fête ses dix ans cette année. Il n'a donc pas encore atteint la maturité. Il est le service statistique du ministère de l'Environnement depuis 1993 et le point focal national de l'Agence européenne de l'environnement, basée à Copenhague.

Nous avons à l'IFEN, quatre grandes missions :

- la gestion et l'administration des données dans le domaine de l'environnement.

Nous commençons à peine à produire des données ; généralement, nous allons les chercher chez les autres, nous les analysons, nous les comparons, nous les traitons de façon statistique et géographique, puis nous les proposons sous forme de banques à différents partenaires.

- les observatoires

Ces structures sont concernées par des domaines très différents (zones humides, littoral, etc.) ; elles sont une manière un peu originale pour l'Etat de travailler sur ces sujets. Ces observatoires reposent sur la compétence d'un expert à l'IFEN qui travaille en réseau avec d'autres services déconcentrés de l'Etat. Ce réseau réussit à mutualiser les données et à produire un certain nombre de documents de synthèse. Il n'en existe pas dans le domaine du risque. Toutefois, si vous aviez besoin par exemple d'un recensement précis des zones humides d'une région, je pourrais le faire.

- le reporting

Nous produisons un certain nombre d'indicateurs, c'est-à-dire l'état des lieux de ce que les pouvoirs publics font en matière d'environnement et de ce qu'ils devraient faire en termes de moyens pour atteindre leurs objectifs.

- le secrétariat de la Commission des comptes de l'économie de l'environnement, vice-présidée par Mme Nicole Questiaux

Chaque année, nous produisons l'état des dépenses de la nation en matière d'environnement.

Mon établissement dispose d'un budget de 50 millions de francs et compte 50 agents basés à Orléans. Nos agents sont des experts, économistes et statisticiens venant pour la plupart de l'INSEE, mais également des thématiciens. Réunis, ces agents sont censés produire une information construite et comparative sur différents sujets environnementaux. A notre grand regret, nous n'avons encore personne qui travaille sur les risques, quels qu'ils soient.

Concernant notre vision des inondations de la Somme, vous avez bien voulu m'adresser une série de dix questions pour me permettre de préparer cette audition. La première série de questions concerne tout d'abord la prévisibilité des catastrophes comme celle de la Somme. Sur ces points, nous ne faisons rien à l'IFEN. Notre métier n'est pas de travailler sur la prévision. On pourrait peut-être envisager de le faire, mais cela reviendrait tout de même à modifier de façon substantielle l'organisation de cet établissement public. Les crues précédentes de 1995 avaient déjà mis en évidence une certaine méconnaissance des zones à risque et avaient provoqué à l'époque la création d'un atlas des zones inondables. Je crois savoir que l'atlas concernant la Somme était en cours d'élaboration  au printemps ; il va donc falloir le modifier en fonction de ce qui vient de se produire. Sur ce terrain, l'IFEN agit puisque nous avions proposé à la direction de la Prévention de la Pollution et des Risques d'établir un référentiel national au 1/100.000e pour l'ensemble de ces atlas. Nous nous sommes donc engagés dans ce travail, qui est encore loin d'être terminé.

Nous contribuons tout de même à la fourniture de données. Nous sommes un partenaire important du Centre National des Données sur l'Eau (CNDE). Dans cette base, vous trouvez tous les relevés d'hydrométrie, d'hydrologie, etc.

Votre deuxième série de questions portait sur les causes de la catastrophe : pratiques agricoles, gestion des cours d'eau, etc. Là encore, je n'ai pas compétence sur l'identification des causes. En revanche, nous pouvons, à l'IFEN, comparer des situations, même si malheureusement il s'agit toujours de comparaisons a posteriori. Nous produisons notamment une base de données dénommée Corine land cover qui est une carte d'occupation des sols pour l'ensemble de l'Europe. Elle s'avère très utile car elle permet de savoir précisément sur votre département la localisation des forêts, des pâturages, etc. Ce programme européen existe depuis dix ans ; nous sommes en train de l'actualiser et nous disposerons de la nouvelle couverture d'occupation des sols européens en 2003. L'inconvénient de ce système est que nous ne descendons pas en dessous de 25 hectares. Or pour la première fois, nous avons convaincu l'Institut géographique national (IGN) de produire sa base et la nôtre en même temps. Cet outil permettra aux élus locaux d'identifier précisément l'occupation des sols.

L'une de vos questions portait sur la complexité administrative et les coûts. Je n'ai pas compétence pour vous répondre au sujet de la complexité administrative. En revanche, en matière de coûts, nous avons été interrogés pour la première fois suite aux tempêtes de 1999 et au naufrage de l'Erika. En effet, la ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, qui préside la Commission des comptes de l'économie de l'environnement, a demandé à la celle-ci un calcul sur le coût pour la collectivité de ces catastrophes en 2000. Nous nous sommes aperçus qu'il s'agissait d'une tâche extrêmement complexe. Pour connaître un coût, il faut disposer de la valeur de départ du bien, or nous ne connaissons pas la valeur initiale des biens naturels. Par ailleurs, il s'agit de biens communs sans propriétaire réellement identifié. Enfin, il s'agit d'usages : comment évaluer l'usage récréatif par exemple ? Nous avons donc buté sur des principes méthodologiques en voulant évaluer l'impact économique des tempêtes et du naufrage de l'Erika. Maintenant que nous disposons d'une méthodologie, nous espérons pouvoir établir prochainement un bilan économique précis des inondations.

En matière de risque, nous avons produit un certain nombre de documents. Lorsque les pouvoirs publics s'étaient donné comme objectif de lancer les PPR, la question de la répartition sur le territoire s'est posée. L'IFEN a donc essayé de calculer de façon statistique les moyennes -en sachant que si les statistiques fonctionnent pour les moyennes, elles ne signifient rien pour les médianes- afin de comprendre où se situaient les zones à risque dans notre pays : notre premier bilan est que l'effort de la nation a été important en matière d'adoption de plans de prévention des risques dans le domaine des inondations (80 à 85 % des plans). Cependant, à l'échelle du pays, la Somme représente 783 communes, 301 arrêtés de catastrophes naturelles sur les dix dernières années et aucun plan de prévention des risques, jusqu'à la décision récente. Le nombre des catastrophes naturelles se révèle donc faible : en comparaison, les Pyrénées Atlantiques représentent 780 arrêtés de catastrophes naturelles et l'Aude 1.758.

M. Hilaire Flandre - Un certain état d'esprit ou une mentalité des communes peut également conduire à plus de déclarations de catastrophes naturelles.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Tout à fait, mais dans une première étape, ces chiffres permettent tout de même de dresser une cartographie et de répartir l'effort de planification. Ces missions sont confiées à l'IFEN à la demande des ministères de tutelle.

Nous travaillons également sur des bases de données accessibles au public et nous disposons d'un abrégé statistique. Cependant, par rapport à vos questions, cette approche reste nationale et statistique. Il m'est apparu que notre approche de la question environnementale était trop nationale. J'ai donc lancé une entreprise importante qui débouchera en 2002 sur un état régional de l'environnement avec une base statistique associée. Nous ne le faisions pas car, il y a quelques années, nous travaillions sur papier ce qui était relativement coûteux et rapidement obsolète. Aujourd'hui, grâce à l'informatique, nous sommes en mesure de procéder rapidement à des actualisations qui rendront l'outil bien plus performant pour les élus locaux.

Vous m'aviez posé une question sur la coopération avec d'autres organismes internationaux. Il est dans notre vocation de travailler en coopération avec d'autres organismes comparables, mais il est vrai que l'Agence européenne de l'environnement n'a encore jamais travaillé sur le risque inondation. En effet, il n'y a pas encore de programme statistique au niveau européen sur les inondations. Cela n'exclut cependant pas un travail bilatéral avec tel ou tel pays, même si nous ne l'avons pas encore fait.

En conclusion, suite aux événements de 1999 et aux inondations dans la Somme, il est urgent de créer au sein de l'IFEN une compétence risque -pas uniquement sur les inondations- afin de créer un réseau et de centraliser l'information en vue de la fournir au bon moment, d'autant plus que nous avons maintenant des contraintes fortes. Une convention a été signée en 1998 et une directive européenne sur le devoir et le droit d'information en matière d'environnement est en préparation. Il est donc nécessaire que nous mettions en route ces outils d'information.

M. le Président - Je vous remercie. Je vais tout de suite ouvrir la discussion.

M. Pierre Martin, Rapporteur - On parle beaucoup des crues dans la Somme durant ces quinze dernières années. Nous nous demandons même si elles ne faisaient pas, en fait, partie du paysage traditionnel, tous les ans, tous les deux ans. On trouvait cela normal alors qu'elles étaient plutôt à prendre comme une alerte. Pourquoi n'a-t-on pas réagi ? Si des précautions avaient été prises, on aurait essayé tout d'abord de déterminer les causes de ces petites crues : selon moi, l'addition des critères a provoqué la catastrophe. Le manque d'entretien devient en fait de plus en plus flagrant avec le temps. Les responsabilités seraient à la limite partagées entre ceux qui n'ont pas fait l'entretien et ceux que l'on n'a pas prévenus que l'entretien était nécessaire. Avons-nous pris toutes les précautions, avons-nous été assez vigilants ?

M. le Président - Qu'est-ce qui aurait pu nous alerter davantage dans les travaux que vous conduisez ?

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Je suis un peu gêné pour vous répondre : l'IFEN n'exerce pas le rôle d'alerte, ne serait-ce que parce qu'il ne dispose pas de services en département ou en région. Nous sommes obligés d'attendre la demande publique ou la demande des élus pour mettre en chantier des travaux. Néanmoins, deux alertes commencent à bien fonctionner : la demande d'information publique -et la pression est de plus en plus forte dans ce domaine- et la donnée économique en matière de coûts. Malheureusement, je n'ai pas les moyens aujourd'hui de travailler étroitement avec des personnes du terrain.

M. le Rapporteur - En effet, les informations semblent être là. Mais l'information doit conduire la réflexion et la réflexion doit conduire aux conclusions. Il semblerait qu'il n'existe pas de liaisons entre les différentes structures qui permettent de tirer la quintessence des informations réalisées par vos services.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Nous pouvons produire des données à la demande de l'Etat, comme nous l'avons fait récemment pour le schéma collectif d'aménagement des espaces naturels ruraux. Là nous sommes dans le domaine de l'IFEN.

M. Ambroise Dupont - Votre évocation du cloisonnement entre les services me pose un problème. Pourquoi ne pas institutionnaliser un lien avec les DIREN ? Les DIREN travaillent sur le terrain. Elles pourraient vous faire remonter des informations. Apparemment, des bulletins météo sont envoyés, mais ne sont pas traités parce que personne n'est capable de faire la multiplication entre le nombre de millimètres tombés le mardi et les 180 jours précédents. Je voudrais également savoir qui prescrit les plans d'exposition aux risques.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Notre tutelle, le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement doit prendre l'initiative. Grâce aux outils que nous possédons, nous pouvons mettre en perspective les travaux du ministère ou d'autres sources. Nous sommes un institut public.

M. Ambroise Dupont - Peut-on imaginer une évolution de l'IFEN ?

M. le Président - Des études sont-elles commandées par d'autres ministères que celui de l'environnement ?

M. Vincent Jacques Le Seigneur - L'exemple que j'ai présenté était une commande conjointe du ministère de l'environnement et du ministère de l'agriculture. Pour répondre à M. Dupont, je voudrais souligner que l'IFEN est une toute petite maison qu'il faut d'abord consolider, avant de s'aventurer à élargir son champ de compétence.

Je voudrais également dire que je n'ai pas la capacité de saisir les DIREN ou de travailler de façon hiérarchique avec elles. En revanche, nous allons, dans huit DIREN sur vingt-deux, travailler avec des correspondants IFEN. Cependant, ces correspondants sont des statisticiens. Ces liens sont donc utiles mais insuffisants. L'idéal serait que nous soyons en relation à la fois avec un statisticien et avec un thématicien. Cela prendra sans doute quelques années. Nous travaillons également suivant un deuxième axe avec les DIREN. Il s'agit du chantier que j'ai évoqué plus haut : la réalisation d'états régionaux de l'environnement. Cela concernera les DIREN mais également les observatoires régionaux ou les agences régionales émanant des collectivités locales ou territoriales. Nous n'avons donc pas de services de terrain, mais, peu à peu, nous arrivons à travailler de façon efficace en collaboration avec des équipes de terrain. Enfin, je voudrais indiquer que c'est le préfet qui prescrit les plans d'exposition aux risques.

M. Michel Souplet - Le préfet est alors conseillé par le directeur départemental de l'équipement.

M. le Président - Je dois confesser que j'ai découvert votre structure il y a moins d'un an.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Je suis navré. Je vous enverrai avec plaisir nos dernières publications ainsi que les CD-ROM que nous éditons.

M. le Président - La prise en compte de l'environnement en tant que donnée objective est récente. En outre, vous travaillez sur des domaines dans lesquels les évolutions sont difficiles.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Il ne s'agit pas vraiment d'une difficulté de travailler ensemble entre différents services mais plutôt d'un problème culturel. Deux cultures commencent à fusionner depuis deux ou trois ans : une culture de spécialistes de l'environnement et une culture économique et statistique. Cette dernière est toute nouvelle. La commission des comptes dont je parlais tout à l'heure est très récente. Il nous faut encore quelques années pour avoir la maîtrise totale des outils. Dans deux ou trois ans, nous pourrons évaluer les coûts, fixer les objectifs et croiser toutes ces données de façon pertinente.

M. le Président - Un autre organisme vivant également sur des crédits publics a des problèmes de la même nature que les vôtres : la Commission des comptes de l'agriculture. Elle ne parvient à évaluer un certain nombre de fluctuations parce que les critères objectifs, notamment pour les comptes de patrimoine pour les sols, n'existent pas. Vous pouvez avoir un appauvrissement des sols pendant quinze ans qui apparaît comme un revenu. Prenons l'exemple des comptes de capital du cheptel bovin. Une année difficile, où beaucoup de bovins sont vendus, apparaît l'année suivante comme une très bonne année pour les éleveurs en termes de revenus, même s'ils ont perdu 30 % de leur cheptel. Les producteurs sont alors soumis à un important impôt sur le revenu. Il n'existe pas de compte de capital. Le président de la Commission des comptes de l'agriculture réfléchit sur cette question.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - J'ai oublié un point important concernant les sols. Ce qui pose un problème pour les inondations, comme pour les sols pollués, c'est la méconnaissance des sols, voire des sous-sols. L'information est éclatée entre différents acteurs et elle est imparfaite. 50 % du sol français est bien connu. Ce n'est donc pas énorme. Or le sol est une ressource non renouvelable. Il faut 100.000 ans pour constituer un mètre de terre rouge de la Méditerranée. Il y a donc urgence. Forts de ce constat, les pouvoirs publics ont donc décidé de créer une structure originale et partenariale. Le Groupement d'intérêt scientifique (GIS) Sols rassemble, outre le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et le ministère de l'Agriculture, deux acteurs de terrain que sont l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et l'IFEN. Nous avons signé la convention de ce GIS il y a quatre semaines. Nous avons deux programmes de travail précis : un inventaire des sols et un réseau de mesures. Nous allons diviser la surface du sol en maillages de seize kilomètres. Chaque maillage sera surveillé en particulier. Imaginons qu'une menace, quelle qu'elle soit, survienne sur votre territoire, on pourra vous dire précisément comment est le sol à cet endroit. Cet outil nouveau pourra être précieux pour les mois ou les années à venir. Le BRGM n'est pas parmi les membres fondateurs de ce GIS. Cependant, il en sera le premier partenaire. Cela permettra de nous intéresser aux sous-sols sur des bases uniques, compréhensibles et accessibles à tous.

M. le Rapporteur - M. Yves Dauge a rédigé un rapport sur les inondations. A-t-il pris en compte les problèmes de la Somme dans ce rapport ? Le risque d'inondation était méconnu alors que des inondations avaient eu lieu de façon répétée. La situation est donc paradoxale. Psychologiquement, cette méconnaissance rend les populations plus vulnérables. En effet, pourquoi se préoccuperaient-elles de risques sur lesquels on n'a pas attiré leur attention ?

M. le Président - Il me semble que cela correspond à l'absence de prise en compte des valeurs incorporelles. Lors de la détermination des zones inondables, seuls sont pris en compte les risques pour les vies humaines. Le fait qu'une zone inondée puisse perdre son patrimoine touristique n'est pas pris en compte. Il faudra modifier ces critères d'appréciation démodés, au fur et à mesure que la société évoluera.

M. Ambroise Dupont - Peut-on évoluer dans ce sens-là car le coût pour la société sera tel qu'il faudra peut-être s'en tenir au risque humain ?

M. le Président - En effet, nous devrions avoir un débat au Parlement sur ce sujet. Jusqu'à maintenant, la situation est claire : en l'absence de risque humain, aucun programme de prévention des risques n'est adopté.

M. le Rapporteur - Pourquoi ne pas modifier l'habitat pour que l'on puisse rester dans ces zones ?

M. Ambroise Dupont - Il s'agit d'un problème d'assurance.

M. le Président - D'autres valeurs peuvent être évoquées. Quelle est la valeur de la perte de la faune ou de la flore sauvages en cas d'inondation ?

M. le Rapporteur - Une question posée au préfet de la Somme rejoint un peu vos interrogations. L'Association des pêcheurs a demandé comment elle serait indemnisée.

M. le Président - Les chasseurs n'ont pas le même problème !

M. Hilaire Flandre - Si les pêcheurs sont indemnisés, il faut pénaliser les chasseurs. On ne peut pas dire que, d'un côté, certains ont perdu quelque chose, sans dire que, de l'autre, d'autres en ont profité.

M. le Rapporteur - Dans ces zones, certaines personnes savaient qu'elles couraient un risque. Or quand on court un risque, on l'assume.

M. Hilaire Flandre - Ma région a connu deux inondations successives : une en décembre 1993 et l'autre en janvier 1995. Certains ont vendu leur propriété pour un prix dérisoire. Les acheteurs ont donc profité de prix bas. Si une nouvelle inondation survient dans vingt ans, il ne faudrait pas que ces nouveaux propriétaires réclament une indemnisation.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - La modeste contribution de l'IFEN dans ce débat consiste à rendre publiques des données. Si nous parvenons à construire ce référentiel national à partir des atlas régionaux, nous aurons beaucoup gagné. Sur les sols pollués, il était exclu il y a quatre ans que l'on donne l'information au public sur les risques potentiels de pollution dus à l'industrie. Nous nous sommes battus pour que l'information soit donnée. Le climat a aujourd'hui changé. Maintenant que l'information est transparente, la polémique est retombée d'elle-même. Pour moi, nous aurons beaucoup gagné lorsque l'information sur les risques inondations sera plus transparente.

Le rapport sur les tempêtes et sur l'Erika sortira dans quelques jours. Je vous l'adresserai car je pense qu'il contient des informations qui vous intéresseront.

M. le Président - Je vous remercie de votre venue et de votre contribution. J'ai noté que vous pouviez nous fournir une étude sur les zones humides de la région qui nous intéresse.

M. Vincent Jacques Le Seigneur - Nous avons la cartographie des zones humides en France sous forme informatique.

13. Audition de Monsieur Pierre-Eric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'Agriculture et de la Pêche (6 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Pierre-Eric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'Agriculture et de la Pêche, et je lui donne la parole.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Pierre-Eric Rosenberg

M. Pierre-Eric Rosenberg - Je souhaite tout d'abord dresser le tableau des principales missions de la direction de l'espace rural et de la forêt (DERF). La DERF, en tant qu'opérateur principal, est en charge de la forêt. Elle accomplit une mission de protection des sols et de protection des eaux. Ses actions de protection sont bien identifiées. Il peut s'agir de la restauration des terrains en montagne ou de la politique de lutte contre les incendies. Les incendies ne sont d'ailleurs pas sans effet sur les inondations. En effet, les sols dénudés par les incendies sont dangereux en matière d'inondation. La politique de défrichement est strictement encadrée, puisque le code forestier nous préserve d'actions de déforestation non maîtrisées. Ainsi, la forêt en l'an 2000 a retrouvé sa superficie de l'an 1000, après avoir connu des réductions relativement sensibles.

Le deuxième volet d'action de la DERF concerne sa participation à la politique de gestion et de mise en valeur des espaces ruraux et d'aménagement du territoire en relation avec la DATAR. La DERF a également en charge l'élaboration du cadre juridique de l'aménagement foncier. Ce secteur est fortement lié aux inondations même si on a parfois surestimé les effets du remembrement sur la dégradation des sols ou sur les problèmes d'inondations. Enfin, la DERF a pour vocation au sein du ministère de l'agriculture, en lien avec le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de promouvoir des pratiques agricoles plus respectueuses de l'environnement.

Ainsi, la DERF n'a pas d'action directe dans la gestion directe des crises. En revanche, elle est mobilisée sur les actions de prévention visant à réduire les risques dans les espaces agricoles et forestiers.

Les inondations sont classées en trois catégories :

- les grandes inondations à cinétique très lente telles que celles qui ont eu lieu en Bretagne ou dans la Somme. Elles sont liées à une saturation plus ou moins durable de l'ensemble des sols et à un débordement des nappes. Les pratiques agricoles ou les aménagements agricoles ont un effet quasi nul sur ces phénomènes.

- les inondations de type torrentiel comme les inondations récentes dans l'Aude rentrent dans cette catégorie. Il faudrait lier ces inondations à des réflexions de nature hydrographique d'identification de zones à risque et de gestion d'ouvrages.

-  et enfin, les inondations à ampleur plus limitée dont la grande presse parle en général beaucoup moins. En revanche, ces inondations nous préoccupent beaucoup, puisque les effets des aménagements fonciers agricoles et des pratiques agricoles peuvent être significatifs.

Tous ces phénomènes sont bien connus dans leurs principes. Les sols nus accentuent les phénomènes de ruissellement. De même, dans les zones où les pentes sont relativement fortes, le mauvais positionnement des parcelles peut jouer un rôle. Par ailleurs, les arasements de talus et les suppressions de haies réduisent la fonction de pompe à eau des espaces naturels agricoles.

Face à ce problème, nous pouvons participer à trois niveaux d'actions. A un niveau très global, la question des inondations est un problème technique. Mais il s'agit également d'un problème de prise en charge collective par l'ensemble des partenaires sur un territoire donné. Les réflexions engagées, soumises à consultation parlementaire en ce moment, créent une nouvelle dynamique dans la manière dont l'Etat s'implique et cherche à impliquer ses partenaires des collectivités territoriales. La question des inondations est traitée à travers une approche méthodologique qui n'aura de sens que lorsque l'ensemble des partenaires territoriaux sauront prendre en compte des problématiques et les intégrer dans les politiques d'aménagement. A un niveau global, notre rôle d'administration centrale est donc de promouvoir ce type de démarche d'action partenariale entre l'Etat, les partenaires économiques et les élus nationaux et locaux.

La deuxième action porte sur l'aménagement foncier et le remembrement, qui sont sous notre responsabilité. Certaines opérations de remembrement ont pu être critiquées à juste titre. Des excès ont sans doute été commis. Depuis la loi sur l'eau de 1992 et la loi sur le paysage de 1993, l'opération de remembrement intègre de manière forte les préoccupations de préservation de l'environnement et de gestion des espaces au regard des risques, notamment d'inondation. Désormais, toute opération de remembrement fait l'objet d'une étude préalable se traduisant par un arrêté initial de remembrement. Le préfet met en place un certain nombre de prescriptions. Il peut s'agir de la nécessité de maintenir des talus, lorsque ces derniers jouent un rôle particulier dans la rétention d'eau. Le préfet peut également imposer qu'à chaque fois que, pour des raisons techniques, une haie ou un talus est supprimé, une compensation équivalente soit effectuée. L'arrêté de clôture du remembrement permet de vérifier que ces prescriptions initiales ont bien été respectées. C'est un outil réglementaire fort en matière de prévention.

Souvent, les opérations de remembrement développent, au-delà de ces mesures réglementaires, des actions volontaires, telles que les bourses aux arbres ou la reconquête par création de haies, de talus, de bassins de rétention d'eau. Le remembrement offre un outil juridique puissant pour dégager les superficies nécessaires à l'implantation de ces structures de prévention des inondations. Par exemple, en prélevant 1 % sur la surface d'un remembrement, il a été possible de dégager facilement des superficies permettant l'implantation d'ouvrages à fonction préventive.

Le dernier élément d'action se situe au niveau des outils de politique agricole. La politique agricole aujourd'hui est constituée de deux grands blocs. Le premier est la gestion des marchés, à travers la PAC. Il s'agit d'une organisation commune de marché fondée sur des aides destinées à assurer les revenus des agriculteurs filière par filière, indépendamment des conditions et des pratiques agricoles. Le second existe depuis 1992 avec les mesures agro-environnementales et surtout depuis 1999 avec l'Agenda 2000 défini à Berlin. Le deuxième pilier de la politique agricole commune est le règlement du développement rural. Il prévoit -certes encore de manière minoritaire par rapport au premier bloc- une série d'actions en faveur des exploitations considérées dans leur environnement technique et écologique et plus seulement dans l'approche de la filière économique.

La France a traduit cela par le fameux contrat territorial d'exploitation (CTE) qui rencontre des fortunes diverses selon les départements. La Somme n'est probablement pas le département où le CTE est le plus développé. Le CTE est un outil d'aide à l'exploitation cumulant une aide à l'investissement, c'est-à-dire une aide à un projet économique, et des aides visant à améliorer les performances environnementales. Des aides agro-environnementales peuvent être distribuées indépendamment de cet outil. Il est donc possible aujourd'hui de développer des actions environnementales notamment dans les zones dont on veut suivre la sensibilité aux inondations ou à un autre phénomène, pour améliorer de manière préventive la situation. Ces mesures agro-environnementales peuvent faire partie d'un CTE-type. Les exploitants d'un même bassin hydrographique seront alors très fortement incités à prendre en compte ces mesures. Si les mesures agro-environnementales sont prises hors du CTE, elles n'ont de sens que si elles s'inscrivent dans une approche territoriale. Si un agriculteur isolé décide de semer une bande d'herbe le long d'une rivière et que ses cinq voisins ne font pas de même, cette mesure perd de son intérêt.

Nous faisons tout ce que nous pouvons sur le terrain pour donner de la cohérence territoriale à ces actions. Le premier domaine concerné est l'utilisation des sols. Un effort de reconversion des sols est effectué. Ainsi le retour aux prairies permanentes est préconisé lorsque cela paraît utile. Nous proposons également l'implantation de cultures intermédiaires en période automnale et hivernale, de façon à éviter de laisser des sols nus durant ces périodes de forte pluviométrie. Dans le cas de la Somme, ces mesures sont importantes. J'ai déjà évoqué les bandes enherbées le long des cours d'eau. Il existe également des incitations à des modes de travail simplifié du sol, de façon à éviter des effets de percolation. Il existe donc toutes sortes de pratiques liées à la conduite même de l'exploitation. Puis, une série de promotion d'investissements est liée à des actions volontaires un peu en dehors des pratiques agricoles : implantation de nouvelles haies, création de talus ou de mares, réalisation de fossés dans l'exploitation, remise en état des berges. Ces opérations ne sont pas liées à la production elle-même, mais elles conduisent l'agriculteur à répondre à une demande exprimée par les partenaires non agricoles au niveau territorial.

M. le Président - Je vous remercie pour votre exposé. Nous savons mieux à présent ce que fait votre direction.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Il me semble, Monsieur le directeur, que vos dernières paroles correspondent plus à un message d'espoir qu'à une réalité dans la Somme. Les exploitations ayant évolué vers des superficies agricoles très importantes, de nombreux pâturages et de nombreux éléments que vous avez évoqués ont disparu. En effet, aussi paradoxal que cela puisse paraître, la conjugaison de deux intérêts -l'intérêt environnemental et l'intérêt des chasseurs- a fait que l'on retrouve ces créations dans nos grandes plaines. Cela nous réjouit un peu. En effet, lors d'orages importants, nous constatons l'intérêt de ces éléments, puisque lorsqu'une prairie vient d'être retournée, beaucoup de terre se retrouve sur la route. Cela montre bien qu'il n'y a plus rien pour retenir l'eau et l'empêcher de ruisseler. Le ruissellement plus rapide abonde plus rapidement les rivières, dont la Somme, remplit plus rapidement les nappes et provoque les inondations. Si la politique impose ces mesures dans nos campagnes, cela va selon moi dans le bon sens, mais je me souviens avoir fait la même réflexion en 1965, lors d'un remembrement où tout le monde se réjouissait de l'arasement des talus, de la destruction de haies et de pommiers. En effet, une prime était distribuée pour l'abattage des pommiers. Cette politique a été menée à un moment donné. Elle comporte des aspects positifs dans la façon d'exploiter. Mais elle comporte également des aspects négatifs à terme. Quels sont les aspects qui l'emportent ? Il serait bon de pouvoir en juger.

Ces éléments ont peut-être une petite influence dans les événements de la Somme. En effet, il faut tenir compte de la capacité de rétention d'un territoire mais également de sa capacité d'absorption. Or ces plantes, pour résister, doivent consommer de l'eau. L'agriculture intensive a peut-être montré ses limites. Le phénomène des jachères accentue encore le problème. Certaines terres, qui n'avaient jamais été exploitées et qui servaient à parquer les animaux, ont été subitement exploitées pendant un ou deux ans, afin de les intégrer dans le cycle des terres soumises à subvention.

Compte tenu de tout cela, votre direction pourra émettre des préconisations pour les remembrements à venir. Nous avons la chance de voir arriver des autoroutes dans le département de la Somme à l'heure actuelle. Ces autoroutes suscitent des remembrements en chaîne. Or, à travers ces remembrements, les communes sont dotées de chemins de remembrements équivalant à des chemins départementaux de l'avant-dernière classe. Le ruissellement est d'autant plus important avec des chemins tels que ceux-ci. Dans nos communes, on se demande s'il faut encore bordurer et effectuer les autres travaux traditionnels, car il faut des surfaces qui vont retenir l'eau. Il serait judicieux de la part de votre direction qu'il y ait véritablement des préconisations et qu'elles soient respectées, en particulier dans les départements comme le nôtre où un risque existe.

M. le Président - Réfléchissez-vous, à moyen ou long terme, avec le Centre national du machinisme agricole du génie rural des eaux et forêts (CEMAGREF) sur ces questions ? En effet, c'est le système de mécanisation qui a amené le remembrement et dicté la forme des parcelles. Ce système nous vient des Etats-Unis. Le plan Marshall a conditionné l'agriculture française, telle qu'elle est aujourd'hui. Les Américains nous ont dotés de matériel, sans que nous ayons réfléchi à la question. Les Japonais, à l'inverse, ont su mettre en place un système de mécanisation des petites parcelles. Il faudrait sans doute réfléchir avec le CEMAGREF à la mécanisation des décennies à venir pour définir quel type de matériel utiliser. Dans la pratique, les agriculteurs sont prêts à coopérer à condition qu'on leur fournisse clé en main des méthodes d'entretien mécanisées. Or nous n'avons pas ce matériel. Le CEMAGREF n'a pas été conditionné de la même façon que votre direction pour réfléchir sur l'avenir. Nous avons évoqué tout à l'heure la forme des parcelles. La position du CEMAGREF à ce sujet est la mécanisation de grande ampleur. Autrefois, avec des chevaux, vous ne pouviez pas labourer en montant et en descendant, car vous n'aviez pas la force de remonter. Il me semble qu'on n'a pas fourni un système de mécanisation adapté. Le CEMAGREF a davantage réfléchi sur la machine à vendanger que sur la moissonneuse batteuse.

M. Pierre-Eric Rosenberg - Ces questions sont importantes et il ne faut pas faire l'économie de la réflexion sur le modèle agricole que nous souhaitons promouvoir. Je pense néanmoins que, même si la Somme avait été entièrement couverte de prairies permanentes, nous aurions eu à peu près le même phénomène. Les nappes sont complètement saturées. Cependant, ce commentaire ne doit pas nous conduire à éviter la réflexion sur des cas de moindre ampleur. Certaines zones agricoles sont fréquemment inondées. Nous devons y réfléchir, ne serait ce que dans le but de protéger la production agricole.

Nous travaillons beaucoup avec le CEMAGREF puisque ma direction est son premier client. Nous travaillons sur les questions de machinisme agricole. Mais nous devons également avoir une réflexion sur la nécessité d'éviter que différents outils de politiques publiques se télescopent. La politique agricole commune, telle que je la schématisais à l'extrême tout à l'heure, a conduit à un agrandissement accéléré des exploitations, à une course à la mécanisation, à la rentabilité vue sous le prisme des productions de masse. Les céréales françaises ne sont pas aujourd'hui les céréales les mieux valorisées au monde. Il faut donc mener une réflexion sur le modèle agricole. Peut-on avec d'autres itinéraires techniques produire autant de valeur ajoutée en préservant autant l'emploi et en nous désintéressant de la partie environnementale ? Nous sommes aujourd'hui dans la situation de mettre en cohérence la politique agricole avec les attentes des citoyens en matière de préservation des milieux naturels.

La Commission européenne mène une réflexion pour basculer dans une logique plus cohérente alliant souci de marché et préservation de l'espace. La crise de la vache folle et l'image dégradée de l'agriculture ont contribué au renversement de l'opinion au sein de la Commission. Ce renversement conduira à déplacer le curseur financier. Les aides à l'agriculture se porteront vers le modèle de développement rural. Dans ce cadre, se posera la question d'un appui technique aux exploitants, différent de celui que nous avons connu pendant trente ou quarante ans. Cependant, je me garderais bien d'accuser nos nombreux prédécesseurs qui, des années 1960 aux années 1980, ont permis cette formidable explosion de la production agricole. Nous sommes actuellement dans un virage. Sans doute avons-nous pris un peu de retard dans la formulation d'une politique agricole par rapport aux attentes exprimées par la société.

M. le Président - Le décalage est grand entre les attentes de la société et les agriculteurs. La crédibilité de l'administration qui viendra donner des conseils est en cause. Certaines personnes en place aujourd'hui ont touché des subventions pour faire le contraire de ce qui est actuellement préconisé. Demain, il faudra aller conseiller aux agriculteurs d'aménager leurs fossés alors qu'on leur a donné des primes il y a quelques années pour assécher les marais.

M. Henri Torre - Je suis d'une région qui a beaucoup contribué au déboisement et à l'arasement des talus. Je ne suis pas sûr que l'incidence soit si grande. Le ruissellement est lié aussi à la pente et à la perméabilité des sols.

M. le Président - Existe-t-il des études sur les conséquences du remembrement ?

M. Pierre-Eric Rosenberg - Pour la Bretagne, comme pour la Somme, deux missions interministérielles ont été mises en place. J'ai lu le rapport d'étape avec un certain soulagement. C'est pour cette raison que je suis aussi affirmatif. L'effet des pratiques agricoles et l'effet des modes d'aménagement des surfaces agricoles n'est pas avéré. Cependant, la question du ruissellement et des inondations est également liée, indirectement, à la gestion de l'eau d'une manière générale et donc à la qualité de l'eau. Or tout ce qu'on peut faire pour maîtriser la rétention de l'eau est également favorable à l'amélioration de la qualité. Dans les zones que vous évoquez, tout ce que nous ferons en matière de couverture d'hiver aura des effets positifs sur les sols.

La généralisation, dans la Somme en particulier, des plans de prévention des risques, avec la cartographie des zones inondables par bassin versant, me paraît un bon outil de prévention. Il me semble que l'ensemble des outils de prévention sont, pour l'instant, insuffisamment mis en oeuvre. Cette affaire doit mobiliser l'ensemble des partenaires. Cela concerne de nombreuses administrations : les administrations déconcentrées s'occupant de l'agriculture, les DIREN, le ministère de l'équipement, le BRGM. Nous aurions besoin, sur des zones à risque comme la Somme, de modèles, même rustiques, qui permettraient d'améliorer la connaissance des phénomènes et leurs prévisions. Ces modèles permettraient d'orienter les décideurs.

M. Jean-Guy Branger - Le registre de votre intervention me fait penser à la réflexion que l'on doit conduire au niveau des structures intercommunales avec les plans paysages qui seront obligatoires pour les contrats en 2003 entre l'Etat, la région, le département et le pays. La réflexion doit obligatoirement être conduite au niveau de l'aménagement sur un territoire donné reconnu comme pays non seulement en vertu de la loi Pasqua mais également en vertu de la loi Voynet. Votre direction me paraît tout à fait orientée sur les réflexions que l'on devra tenir.

Cependant, concernant les répercussions sur les inondations, je reste très dubitatif. Le déboisement et la forme des parcelles ont certainement eu des conséquences non négligeables. Mais il faut également évoquer le manque d'entretien des petits canaux et des petits ruisseaux situés en contrebas des champs, qui conduisent l'eau vers un canal ou une rivière et qui permettent l'évacuation. Les canaux n'ont pas été entretenus depuis parfois plus d'un quart de siècle. Je ne sais pas si la direction de l'espace rural et de la forêt a un droit de regard là-dessus. Mais il me semblerait important que cette dernière se préoccupe de cette question. Il s'agit en effet indiscutablement d'une des causes potentielles d'inondations.

Enfin, je constate que l'on reboise beaucoup plus depuis dix ans. Si une autoroute ou une route départementale sont créées, on est obligé de replanter. Pour l'instant, le reboisement paraît faible car une durée de dix années est courte pour de jeunes arbres. Mais il faudrait souligner davantage ce phénomène car de réels efforts sont accomplis.

M. Pierre-Eric Rosenberg - Au sujet des relations entre la politique territoriale et la politique d'aménagement, nous essayons, d'une part, de faire comprendre aux exploitants agricoles que cette dimension territoriale mérite qu'ils mobilisent leurs partenaires non agricoles, comme les associations environnementales. D'autre part, nous sommes en train de lancer, en lien avec la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), une série de réunions interrégionales sur le thème de la politique agricole, du contrat territorial d'exploitation, de la politique des pays et des communautés de communes, afin que les partenaires des pays intègrent à la fois les contraintes et les apports du secteur agricole. Je ne suis pas sûr que cela ait un effet direct sur la prévention du risque d'inondation mais cela participe d'une réflexion commune et concertée sur l'ensemble des enjeux d'un territoire, y compris la prévention des risques naturels.

En ce qui concerne votre remarque sur l'entretien des cours d'eau, je voudrais dire que je n'ai aucune compétence en matière de gestion des fleuves et des rivières. Celle-ci relève de la compétence du ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement. En matière de canaux privés dans les exploitations agricoles, je serais plus prudent que vous. L'entretien des canaux accélère formidablement la circulation de l'eau et dégage la parcelle agricole. Cependant, quelques kilomètres en aval, cela peut accélérer de façon fantastique l'arrivée des eaux dans les lits majeurs des rivières et canaux. Ainsi, ces canaux peuvent être perçus dans certains cas comme des zones de rétention, plus que comme des zones de circulation. On sait que certaines crues ne peuvent être évitées, sauf à construire des murailles sans relation économique avec la probabilité de survenance des événements. Ainsi la crue de la Somme serait un phénomène qui reviendrait tous les cinq cents ans. Le projet de loi sur l'eau prévoit la mise en place de nouvelles servitudes pour zone d'expansion des eaux. Effectivement, certains terrains agricoles pourraient être grevés d'une servitude de façon à organiser ces bassins d'expansion. La gestion des zones d'expansion pose la question de la rémunération d'un service qu'un agriculteur peut apporter à la collectivité. Il faut ouvrir le débat sur la rémunération de services non marchands.

M. le Président - Je vous remercie et nous garderons contact avec vous.

14. Audition de M. Thierry Franck, sous-directeur des assurances à la direction du Trésor au ministère des Finances (7 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons M. Thierry Franck, sous-directeur des assurances.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Thierry Franck.

Vous êtes venu vous exprimer sur un problème qui intéresse notre commission : les inondations de la Somme. Je pense que la manière la plus simple de procéder consiste à vous laisser la parole dans un premier temps. Nous allons vous écouter puis nous vous poserons des questions ensuite. Vous avez la parole.

M. Thierry Franck - Merci, Monsieur le Président. Vous m'aviez envoyé quelques questions en préparation de notre discussion. Je vais rapidement y répondre.

Le premier point de mon exposé concernera l'évaluation des dégâts provoqués par les inondations de la Somme. Il s'agit de resituer cet événement par rapport aux catastrophes passées que nous avons déjà connues en France. Aujourd'hui il est encore très difficile d'estimer les dégâts en raison de la spécificité de cette inondation : sa longueur. L'évaluation n'est pas possible tant que l'eau ne se sera pas complètement retirée. Même lorsque cela sera le cas, l'estimation restera assez délicate pour certaines habitations en raison de la durée inhabituelle de l'inondation. A ce jour, nous disposons d'une fourchette d'estimation assez large pour les risques assurés, comprise entre 600 millions et un milliard de francs. Je parle uniquement de risques assurés car je ne possède pas d'estimation sur les sinistres non assurés.

Par rapport aux autres catastrophes de la catégorie inondation, celle de la Somme est significative mais reste inférieure à la moyenne. Je vais vous citer quelques exemples récents que nous avons encore en mémoire. L'inondation de Nîmes, en 1988, avait causé 1,9 milliards de francs de dégâts assurés. Vaison-la-Romaine, en 1992, avait coûté 1,6 milliards de francs. En novembre 1999, l'inondation dans l'Aude, l'Hérault, les Pyrénées-Orientales et le Tarn avait représenté 2 milliards de francs de dégâts assurés. Ceci peut vous donner un ordre de grandeur. Pourquoi cette inondation spectaculaire de la Somme est-elle a priori d'un coût moins élevé ? Cela s'explique notamment par le fait que le nombre de communes concernées est comparativement moins important. Par exemple, en Bretagne, au cours de l'hiver 2000-2001, 326 communes ont été affectées par un tel sinistre. Ce nombre est moins important dans la Somme avec 107 communes concernées. Par ailleurs, les inondations de plaine occasionnent en règle générale beaucoup moins de dégâts que les pluies torrentielles de montagne. Ceci étant, il est probable que le coût par sinistré de l'inondation de la Somme sera plus élevé que la moyenne, la longue durée d'une crue provoquant des dommages plus importants. Même si cela reste encore incertain, on peut penser que le coût sera d'environ 150.000 francs par sinistré alors que sur les douze dernières années, le coût moyen d'un sinistre se situait à 33.000 francs par personne. J'ai également oublié de citer le coût de la l'inondation la plus récente avant la Somme, celle de Bretagne. Elle a, pour sa part, représenté 450 millions de francs de sinistres assurés.

L'inondation de la Somme se trouve donc en deçà du coût moyen des inondations, qui se situe à 1,5 milliards de francs. Cependant, les inondations ne constituent pas le principal poste de dépense du régime des catastrophes naturelles. Le poste le plus important est lié à la sécheresse et plus spécifiquement au risque de subsidence. Ce phénomène concerne les habitations en sols argileux. Pour vous donner un ordre de grandeur, entre 1989 et 2000, son coût s'est élevé à 22 milliards de francs alors que les inondations n'ont coûté que 12,7 milliards de francs pendant la même période.

Le second point de mon exposé portera sur le bilan financier global du régime des catastrophes naturelles et, plus généralement, son fonctionnement. Ce dispositif repose avant tout sur les mécanismes de marché : l'assurance est réalisée par les sociétés d'assurance. L'assurance sur les catastrophes naturelles est obligatoirement accessoire à celle portant sur les habitations. Les sociétés sont libres de se réassurer ou de ne pas le faire. Elles sont également libres de se réassurer auprès de la Caisse Centrale de Réassurance ou auprès d'un autre établissement. Quelques-unes, principalement d'origine étrangère, le font ailleurs. Mais pour l'essentiel, les sociétés d'assurance se réassurent auprès de la Caisse Centrale de Réassurance. Cette dernière joue le rôle normal et traditionnel de réassureur. Néanmoins, le dispositif est encadré par les pouvoirs publics, qui apportent la garantie de l'Etat à cette caisse. Ils décident également du taux de prime qui doit lui être payé. Le deuxième rôle des pouvoirs publics réside dans la déclaration de catastrophe naturelle. Les maires préparent des dossiers qui passent par la préfecture puis sont transférés au ministère de l'Intérieur. Une commission interministérielle statue, d'un point de vue technique, afin de déterminer s'il y a état de catastrophe naturelle. Enfin, un arrêté est publié spécifiant toutes les communes concernées. Pour des catastrophes d'une certaine ampleur, telle que l'inondation de la Somme, qui ont un impact particulier sur les personnes, la pratique est maintenant assez bien établie. Les assureurs, lorsqu'il n'existe pas de doute sur le caractère de catastrophe naturelle, proposent en règle générale des avances, sans attendre l'expertise finale.

En termes financiers je vais vous citer quelques ordres de grandeur pour les compagnies d'assurance. En 1999, l'ensemble des primes qu'elles ont encaissé au titre des catastrophes naturelles s'élevait à environ 780 millions d'euros. Sur cette somme, les sociétés ont cédé 364 millions d'euros de prime aux réassureurs, c'est-à-dire, pour l'essentiel, à la Caisse Centrale de Réassurance. Pour les sinistres de l'année 1999, exceptionnelle par le nombre de catastrophes naturelles de grande importance qui s'y sont produites, les assureurs ont directement payé ou mis en provision avant le paiement un montant de 1.045 millions d'euros. Au total, pour l'ensemble des sociétés d'assurance françaises, on aboutit à un résultat technique, qui correspond au résultat d'exploitation des entreprises traditionnelles, de 21 millions d'euros. Par exemple, l'année précédente, il s'élevait à moins 23 millions d'euros. A la fin des années 1990, on peut donc constater que globalement, le régime des compagnies d'assurance est tout juste équilibré en terme d'exploitation. Evidemment, la Caisse Centrale de Réassurance, notamment au cours de l'année 1999 a comblé la différence existant entre les charges conséquentes et les primes reçues. Sa situation s'est donc sensiblement détériorée au cours de l'année 2000 et la garantie de l'Etat a dû être mise en oeuvre.

M. le Président - Pour quel montant ?

M. Thierry Franck -La somme finale est encore difficile à préciser au million d'euros près car les sinistres ne sont pas encore tous décomptés. Normalement, le coût pour l'Etat devrait avoisiner les 400 millions d'euros. C'est la première fois que cette clause a joué depuis l'instauration du régime sur les catastrophes naturelles.

Le Gouvernement a pris des mesures pour pallier à des dérives au sein de ce régime. Des mesures techniques ont été adoptées afin d'améliorer la mesure de l'intensité de l'anormalité du phénomène de sécheresse préalablement à l'éventuelle déclaration de catastrophe naturelle. A l'avenir, le régime sera probablement un peu moins généreux pour le risque de subsidence car nous avons amélioré l'évaluation du caractère exceptionnel de l'événement. Au-delà de cette mesure, nous sommes évidemment attentifs à l'évolution des sinistres et des catastrophes naturelles. Il est aujourd'hui difficile d'affirmer que leur fréquence et leur intensité augmentent. Pour l'instant, nous ne pouvons pas prétendre détenir une preuve scientifique de l'accroissement de ces risques. Je crois également savoir que si les météorologues ont quelques présomptions concernant une future modification du climat qui viendrait accroître les évènements d'intensité extrême, rien n'est encore démontré. Mais nous restons attentifs à ce point.

En tout état de cause, le régime a été malmené en raison de la sécheresse et de l'année exceptionnelle qu'a constitué 1999. D'autres mesures ont donc été prises. La première est uniquement d'ordre financier. Elle a consisté à relever le taux de prime « catastrophes naturelles » d'un tiers, passant de 9 à 12 %. Nous avons également supprimé la participation du régime aux dépenses d'administration des sociétés d'assurance, ce qui représente une économie de 53 millions d'euros par an. Mais la mesure financière la plus importante reste l'augmentation du taux de prime.

Par ailleurs, le deuxième volet de la réforme correspond à l'introduction d'incitations à la prévention avec la modulation des franchises depuis le 1er janvier 2001 -réévaluation de son montant en fonction du nombre de sinistres et de l'existence ou non d'un PPR. Je viens donc de vous citer l'essentiel des dispositions prises. Aujourd'hui, il est encore un peu tôt pour juger si cet ajustement est suffisant. On peut néanmoins noter que la situation de la Caisse Centrale de Réassurance devrait s'améliorer significativement cette année. Il semble que l'on retrouve une situation satisfaisante. Concernant la prévention des risques, nous constatons depuis le début de l'année une multiplication considérable des plans de prévention des risques. Les crédits pour les PPR ont quadruplé entre 1997 et 2000. Cette année, ils s'élèvent à 100 millions de francs. Les assureurs financent les plans de prévention par l'intermédiaire du fonds de prévention des risques majeurs. Dans la Somme, les règles de modulation des franchises ont manifestement stimulé la prescription de plans de prévention dans le département. Ce mouvement est loin d'être achevé. Aujourd'hui, un tiers des communes particulièrement sujettes à des risques naturels bénéficient d'un plan de prévention des risques. Il reste donc encore du chemin à parcourir. A ce stade, nous restons attentifs à l'évolution du régime. Il n'est pas envisagé de réforme supplémentaire à court terme.

Dans vos questions préparatoires, vous mentionnez le rapport de la Cour des Comptes. Une partie de ses recommandations a déjà été mise en oeuvre. Cependant, une proposition n'a pas été retenue par le gouvernement. Il s'agit de la modulation des primes en fonction du risque. Cette décision s'explique par deux raisons : une raison de principe et une raison pratique. La première tient au fait que ce régime d'assurances catastrophes naturelles repose sur un mécanisme de solidarité nationale. Il est vrai qu'un ménage parisien habitant au troisième étage d'un immeuble est très peu susceptible de subir une catastrophe naturelle. Ce ménage est donc a priori moins sujet que des personnes en milieu rural, qui habitent à proximité d'une rivière. Mais le législateur a choisi en 1982 d'introduire dans le dispositif une certaine solidarité entre les personnes plus ou moins sujettes au risque de catastrophe naturelle. Il existe également une raison d'ordre pratique : pour être véritablement efficace, la modulation doit être extrêmement précise. En d'autres termes, un système de bonus-malus ne fonctionnerait pas car il n'y a pas suffisamment de sinistres pour que le système renseigne correctement les risques. Il faudrait que ces derniers soient analysés habitation par habitation, ce qui occasionnerait des dépenses extrêmement élevées.

Cette notion constitue d'ailleurs un des éléments clefs du rapport de la Cour des Comptes. Les mesures sur la prévention et les franchises vont évidemment dans ce sens. Cependant ce type de risque possède une caractéristique : la prévention relève pour un part importante des pouvoirs publics et non pas des assurés eux-mêmes. De ce point de vue, d'autres mécanismes jouent. Sur le marché de l'assurance qui n'est pas encadré réglementairement et où, notamment, il n'y a pas pour les sociétés d'assurance d'obligation d'assurer, les personnes qui s'offrent au risque sans prendre de mesures ne trouveront pas d'assureur tant qu'elles n'auront pas donné satisfaction en matière de prévention. Mais en matière de catastrophes naturelles, il y a obligation d'assurer à titre accessoire un bien lui-même assuré. Je connais l'exemple d'un assuré particulièrement exposé. Il s'agit d'un supermarché installé trop près d'une rivière. En 1999, il avait obtenu 100 millions de francs de primes de la part d'un assureur, qui ne voulait plus l'assurer. En toute logique, le supermarché aurait dû déménager mais il s'y refusait. Comme il ne trouvait plus d'assureur, le mécanisme du bureau central de tarification s'est enclenché. Si le bureau peut exiger qu'une société d'assurance accepte de couvrir le supermarché il est également habilité à prendre des mesures tarifaires compte tenu de la particularité du dossier. Il a renforcé les franchises, ce qui va rendre les conditions d'assurance économiquement non viables pour le supermarché et le poussera sans doute à déménager.

Par ailleurs, les assureurs eux-mêmes sont plus sensibles qu'auparavant au régime des catastrophes naturelles et ils commencent petit à petit à jouer un rôle plus actif. Ils réalisent une approche dossier par dossier, notamment par rapport aux entreprises. Ils ont donc une démarche plus active vis-à-vis des assurés. En conclusion, ce régime ne déresponsabilise pas financièrement les compagnies d'assurance.

Je crois que vous souhaitiez également avoir un aperçu des mécanismes existant dans d'autres pays. Le régime français des catastrophes naturelles constitue une sorte d'exception dans le monde actuel mais ne le sera sans doute plus dans le futur. Aujourd'hui, à ma connaissance, il existe des dispositifs du même type dans certains états des Etats-Unis particulièrement exposés à des risques naturels, notamment les ouragans. Mais ils sont un peu moins ambitieux que dans notre pays, puisqu'ils ne concernent qu'une seule catégorie de sinistres. Ce sont des programmes publics, qui se traduisent souvent par des subventions aux primes d'assurance. Mais en contrepartie, la couverture du risque est plafonné et ne porte pas sur les pertes d'exploitation. Ce mécanisme est donc limité.

Il est intéressant de noter que dans un pays comme l'Allemagne, les gens ont jusqu'à présent été peu assurés contre les risques de catastrophes naturelles. Mais le pays réfléchit actuellement à la mise en place d'un dispositif qui pourrait s'apparenter au nôtre. La Belgique va également bientôt annoncer son projet qui devrait être très proche du régime français. Il existe aussi des réflexions dans ce sens en Italie. Au Royaume-Uni, à ma connaissance, il n'existe pas de mécanisme public à ce jour, ce qui n'étonnera personne.

Je clos cet exposé pour vous laisser à présent poser des questions.

M. le Président - Je vous remercie monsieur le directeur. Je voudrais vous poser une question qui nous préoccupe. Qui prend la décision de ne plus assurer un bien qui a été inondé ? Comment est-elle signifiée à l'assuré ?

M. Thierry Franck - Le dispositif repose sur un mécanisme de marché. En d'autres termes, les assureurs sont individuellement libres d'accepter ou de refuser d'assurer une personne. Cependant, collectivement, il existe une obligation d'assurer, ce qui renvoie au système du bureau central de tarification, qui désigne un assureur et fixe un prix en tenant compte du risque.

Soit les pouvoirs publics compétents décident qu'une maison n'est plus habitable et dès lors la question ne se pose plus, soit les services de l'Etat la déclare habitable et l'habitant pourra automatiquement se faire assurer.

M. le Président - C'est une décision redoutable. La mise à l'index par rapport aux sociétés d'assurance peut éventuellement condamner l'existence d'un immeuble. Dans le cas d'inondation, est-il courant que des logements soient déclarés non habitables ?

M. Thierry Franck - J'ai cité l'exemple du supermarché...

M. le Président - C'est un exemple d'entreprise, mais qu'en est-il pour les habitations ?

M. Thierry Franck - Le mécanisme pour les habitations est le même que celui en vigueur pour le supermarché précédemment cité. Si, après plusieurs tentatives, une personne ne trouve aucun assureur, cela semble démontrer que son habitation présente un problème sérieux. En effet, les assureurs restent des commerçants et ils cherchent à réaliser des bénéfices. Si plusieurs assureurs refusent un client, nous pouvons présumer que l'habitation en question se trouve beaucoup trop exposée au risque. Cependant, l'assuré trouvera finalement un assureur puisque le bureau central de tarification y veille. Mais si les risques s'avèrent effectivement très élevés, il en subira le coût en terme de tarif et de franchise. Ce mécanisme à double détente permet de faire pression en faveur de la prévention mais il comporte, en dernier recours, un filet de sécurité. Logiquement, il devrait inciter les personnes à faire un choix : payer des tarifs d'assurance très élevés ou quitter leur logement.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Vous venez de nous décrire le système existant pour le citoyen mais je souhaiterais savoir comment il fonctionne pour les communes. Le problème peut également se poser pour elles. Pourquoi, en effet, ne pas assurer certains biens communaux ? Cette question a-t-elle déjà été soulevée ? Comment les communes sont-elles assurées ? Peuvent-elles être assurées contre les catastrophes naturelles ?

M. le Président - Elles peuvent évidemment être assurées contre les catastrophes naturelles.

M. le Rapporteur - J'aimerais avoir des précisions car il semblerait que dans la circonstance on ne soit pas très sûr de ce point.

M. Thierry Franck - Il existe une subtilité : l'assurance catastrophe naturelle est un accessoire obligatoire de l'assurance dommage aux biens. Cependant, cette dernière n'est elle-même pas obligatoire. Dans les faits, pour les particuliers, la plupart d'entre eux la possèdent et sont donc automatiquement assurés contre les catastrophes naturelles. C'est en revanche moins courant pour les entreprises et les communes. Il semblerait que les communes n'ont pas toutes le réflexe d'assurer leurs biens. Nombre d'entre elles ne s'assurent pas et ne sont pas couvertes contre les catastrophes naturelles. Elles subissent donc de plein fouet les sinistres. A mes yeux, la plupart des collectivités locales devraient raisonner de la même manière que les particuliers. Mais ce n'est pas le cas. Je crois qu'effectivement certaines communes de la Somme ne sont pas assurées.

M. le Président - Qu'en est-il des biens non assurables ?

M. Thierry Franck - Effectivement, il existe quelques types de biens des collectivités locales qui ne sont pas assurables. Il s'agit principalement de la voirie. En effet, pour assurer un bien, il faut que l'assureur puisse valider son état. Or, il n'est pas imaginable de compter tous les nids de poule d'une voirie afin d'estimer son état de dégradation. Il en va de même pour les ouvrages d'art, les stations d'épuration, les jardins publics et les aires de jeu. Pour des raisons techniques, il n'est pas possible d'évaluer donc d'assurer ce type de biens. Mais l'essentiel des biens immobiliers des collectivités sont assurables.

M. Michel Souplet - Vous avez déjà partiellement répondu à la première question que je souhaitais poser. Nous allons nous trouver dans le cas de figure suivant dans le département de la Somme : des personnes vont retourner dans leurs maisons, or nous savons qu'elles devraient être démolies. Mais comme les gens souhaiteront à nouveau vivre chez eux, il va être excessivement difficile de leur expliquer qu'ils ne peuvent y rester. L'indemnité qui va leur être accordée va donc constituer une indemnité de reconstruction. Elle sera donc lourde. Sera-t-elle obligatoirement liée à la démolition ou permettra-t-on à ces personnes de reconstruire ailleurs sans contrepartie ?

Deuxième question, j'aimerais savoir si l'on connaît, au niveau national, la capitalisation totale des sociétés d'assurance. Combien représente-t-elle ?

M. Hilaire Flandre - Ma première question porte sur l'évolution de la prime catastrophe naturelle depuis la création du régime. Vous nous avez dit que le taux était passé de 9 à 12 %. A l'origine, il me semble qu'il était de 6 %. Cela semble démontrer que la montée en puissance du régime engendre un certain laxisme dans la déclaration de catastrophe naturelle. Qu'en pensez-vous ?

Deuxième question, pensez-vous que la création d'un système d'assurance récolte dans le régime agricole peut soulager le régime catastrophe naturelle ?

M. Thierry Franck - Pour répondre à la première question de Monsieur Souplet, il faut distinguer deux cas. Dans le premier cas, si on constate un danger pour la vie humaine, les habitants sont expropriés par l'Etat et indemnisés par l'Etat au titre de l'expropriation. Le régime des catastrophes naturelles n'est alors plus concerné. Mais dans l'autre cas, les contrats d'assurance, en règle générale, remboursent le montant correspondant à la réparation des dommages, dans la limite de la valeur du bien réparé.

M. le Rapporteur - Mais qu'en est-il du terrain ?

M. Michel Souplet - Le prix du terrain dans ces zones est en train de s'effondrer : il a brusquement été divisé par trois.

M. Thierry Franck - Effectivement, si mes propos s'appliquent au bâti, on peut penser que pour le terrain il reste globalement un coût subsistant pour l'assuré. Nous ne pouvons nier qu'il existe des coûts de friction qui ne sont pas négligeables.

Je ne comprends pas ce que vous entendez par le terme « capitalisation » dans votre deuxième question.

M. Michel Souplet - Vous avez dit par exemple que le résultat financier de l'ensemble des produits financiers s'élevait à 100 millions d'euros, par rapport à 780 millions d'euros d'encaissements. A quel volume de capitalisation correspondent ces 100 millions d'euros ?

M. Thierry Franck - Je n'ai pas le chiffre précis que vous demandez, à savoir l'ensemble, en régime de croisière, des provisions sur les sinistres. Mon ordre de grandeur est très approximatif. Comme ce sont des risques à développement court, les assureurs doivent avoir en provision environ un an de sinistres. En outre, le chiffre peut varier considérablement d'une année sur l'autre et aller du simple au double. Je ne connais pas la réponse exacte mais je pourrais vous la communiquer ultérieurement.

M. Hilaire Flandre - Il s'agit simplement de faire la balance entre les entrées et les sorties.

M. Thierry Franck - Concernant la question de monsieur Flandre, le premier taux, à la mise en place du régime, s'élevait à 6 %. Les personnes ayant réalisé les estimations de l'époque se sont rendu compte assez rapidement qu'elles avaient pêché par optimisme. Il y a notamment eu des inondations conséquentes dès 1982 et 1983, ce qui a immédiatement déséquilibré le système. Nous sommes donc très vite passés à 9 %, dès 1983.

M. Hilaire Flandre - N'avez-vous pas le sentiment que l'on déclare maintenant plus facilement des évènements comme catastrophes naturelles par rapport au début des années 80 ?

M. Thierry Franck - Cela correspond sans doute à deux phénomènes. Initialement, certaines communes ne constituaient sans doute pas de dossiers alors qu'elles auraient pu le faire. Un tel dispositif nécessitait une information des élus et une mise en place progressive avant d'atteindre son régime de croisière. Mais il me semble qu'il est à présent suffisamment connu depuis plusieurs années.

Par ailleurs, nous avons effectivement constaté une dérive du risque de subsidence. Nous ne l'avions pas anticipée. Nous avons clairement le sentiment que des exagérations ont eu lieu petit à petit car nous ne disposions pas d'une technique suffisamment fine pour déterminer l'intensité exceptionnelle de l'événement. Aujourd'hui, nous possédons une telle méthode et elle est assez efficace. Des départements et des communes avaient, semble-t-il, pris l'habitude d'un certain laxisme en raison de ce problème technique.

M. le Président - Merci monsieur le directeur pour ces précisions.

15. Audition de M. Michel Champon, sous-directeur de la défense civile et de la prévention des risques au ministère de l'Intérieur, accompagné de M. Antoine Marchetti, chef du bureau des risques naturels et technologiques et M. Jean-Claude Geray, chef du bureau de l'analyse et de la préparation aux risques (7 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons M. Michel Champon, sous-directeur de la défense civile et de la prévention des risques au ministère de l'Intérieur, accompagné de MM. Antoine Marchetti, chef du bureau des risques naturels et technologiques et Jean-Claude Geray, chef du bureau de l'analyse et de la préparation aux risques.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Michel Champon, Antoine Marchetti, et Jean-Claude Geray.

Je vous laisse la parole, Monsieur le directeur pour un bref exposé liminaire. Nous vous poserons des questions adaptées ensuite.

M. Michel Champon - Monsieur le Président, Messieurs les sénateurs, permettez-moi, en mon nom et en celui de mes deux collaborateurs, MM. Marchetti et Geray, de vous dire que nous sommes à la fois émus, impressionnés et très honorés de comparaître devant cette commission d'enquête sénatoriale. Elle nous permet de faire un tour d'horizon sur la manière de gérer les crises que nos compatriotes de la Somme ont malheureusement dû subir. Je crois que c'est également le moment de clarifier un certain nombre de procédures et de modes d'approche sur ces dossiers délicats et compliqués.

Si vous me le permettez, Monsieur le Président, je recadrerai la gestion des affaires liées à la prévention des risques et à la planification des secours et je veux également mettre en perspective certaines idées toutes faites dans un contexte administratif et organisationnel.

Ainsi que vous l'avez indiqué en préambule, je suis effectivement sous-directeur de la défense civile et de la prévention des risques au ministère de l'Intérieur. Comme notre ministre, Monsieur Daniel Vaillant, l'a déjà expliqué, derrière le terme « prévention des risques » se cachent des réalités qui sont fondamentalement diverses. En effet, il faut savoir que le ministère de l'Intérieur et en particulier ma sous-direction n'a de responsabilité totale et réelle en termes de prévention que par rapport au risque incendie et au risque de panique dans les établissements recevant du public et aux immeubles de grande hauteur. Ce sont des sujets très difficiles que certains d'entre vous, en tant que maires, connaissent bien par le biais des commissions de sécurité. Dans la mesure où le ministère de l'Intérieur, en particulier par le réseau des préfets, a la responsabilité d'anticiper, d'organiser et de gérer la crise, ma sous-direction a pour tâche de s'occuper de la mise en oeuvre de la planification d'urgence. Je rappelle qu'elle est établie par des textes législatifs telle que loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile, qui prévoit deux points. Sur un plan pratique, elle stipule que les plans de secours appartiennent à deux familles : une famille de plans généralistes et anciens, les plans ORSEC et celle des plans d'urgence, notion apportée par la loi en 1987 à la suite de directives européennes traitant spécifiquement des risques technologiques. Les plans d'urgence se déclinent en trois sous-familles : les plans particuliers d'intervention, qui concernent des sites à risques, les plans rouges, à forte dominante hospitalière et médicale puisqu'ils permettent de porter secours à des blessés et la sous-famille des plans de secours spécialisés, dont les inondations font partie, au niveau de leur traitement et de leur planification.

La loi de 1987 et son décret d'application du 6 mai 1988 ont été très clairs : la rédaction et la mise en oeuvre des plans de secours appartiennent aux préfets de département ou des zones de défense qui constituent une structure opérationnelle originale de notre administration. Cela signifie qu'en réalité, le niveau central ne possède ni la capacité ni les moyens de tenir la plume et de vérifier dans le détail ce qui est réalisé au plan local. Notre mission consiste davantage à établir la doctrine, à réfléchir sur les modes opératoires et les processus de riposte opérationnels et à donner le cas échéant des outils aux préfets. Mais la logique de notre système consiste à laisser au pouvoir local à la fois l'appréciation du risque et l'organisation de la riposte en fonction des moyens dont il dispose et à l'environnement politique, social, culturel, etc. On constate ainsi dans nos services que les réactions de la population sur un type de risque identifié ne sont pas gérées obligatoirement de la même manière en Alsace, en Bretagne ou dans le Sud-Ouest.

A partir du moment où cette logique de planification de l'urgence a fait place à des développements scientifiques, d'expertise et de recherche tout à fait considérables, nous avons été amenés à nous préoccuper des aspects de prévention, même si cela ne correspondait pas initialement à notre vocation. En effet, il est clair qu'il faut connaître un risque, l'avoir préalablement analysé et avoir vérifié que toutes les mesures de prévention ont été prises pour que la planification puisse servir à gérer l'urgence et ce qu'il n'était pas possible d'anticiper. C'est un des éléments essentiels qui anime notre discussion aujourd'hui. Nous prenons donc en compte cet aspect prévention, à forte dimension interministérielle, même si nous ne le gérons pas en direct.

Le deuxième aspect de la prévention qui nous intéresse au niveau central concerne la prévention des crises. C'est la tâche et la noblesse du bureau que M. Jean-Claude Geray dirige depuis moins d'un mois. Nous nous sommes aperçus récemment qu'au sein de notre culture administrative, nous ne pouvions pas gérer une crise de manière amateur. Il faut de plus en plus installer nos échelons centraux, nos décideurs de terrains, les préfets, les sous-préfets et les Services interministériels régionaux des affaires de Défense et de protection civile (SIRACED-PC) que vous connaissez dans vos départements pour anticiper la crise. Il faut s'y préparer et s'y entraîner pour y faire face le moment venu. Cette notion de prévention des crises est très importante pour nous. Nous pourrons bien entendu y revenir puisque cela fait partie de vos questions. Nous vous indiquerons et M. Jean-Claude Geray le précisera, que depuis cinq ans environ, le ministère de l'Intérieur consacre des efforts très importants pour conduire l'adaptation des responsables de terrain à leurs postes et leurs responsabilités tout en ayant le souci permanent, avec humilité et modestie, d'actualiser nos doctrines, nos discours et nos modes de réaction. C'est ainsi que nous associons aux stages d'adaptation aux crises les grands partenaires des réseaux : France Telecom, EDF, la SNCF, etc. Nous tenons également à y faire intervenir un nombre croissant d'élus. A cet égard, lors des inondations de l'Aude, très différentes de celles que connaît la Somme, nous avons demandé à ce que le sénateur des Pyrénées Orientales, M. René Marquès, également maire de Saint-Laurent-de-la-Salanque, intervienne devant les sous-préfets pour leur communiquer les préoccupations, les soucis et les questionnements d'un grand élu local dans cette problématique de gestion de crise.

Par conséquent, nous sommes confrontés aux sujets que vous traitez au sein de votre commission : la planification de l'urgence, la gestion de la crise et l'information, y compris l'alerte de la population. Ces thèmes sont au coeur de nos préoccupations. Je me permettrais aussi d'indiquer que nous avons eu depuis trente quatre ans de multiples motifs de revoir nos discours et de travailler sur un certain nombre de sujets qui nous ont motivés. On a oublié que nous avons passé un an à préparer le passage à l'an 2000, qui a donné lieu à un travail considérable, source de véritables soucis. Même si cela n'est plus qu'un souvenir car tout s'est correctement déroulé, nous avons beaucoup travaillé avec les préfectures sur ce sujet. Nous avons également traversé les tempêtes de décembre 1999, les inondations de l'Aude mais également le dossier de l'Erika et de la réforme totale des plans Polmar, sans compter les interventions que nous avons réalisées sur les risques cycloniques et sismiques dans les départements et territoires d'Outre-mer. Je passe également sur l'aspect du risque technologique qui nous a beaucoup occupés avec l'accident du tunnel du Mont Blanc : nous sommes en train de revoir complètement l'appareillage législatif sur la sécurité des infrastructures françaises.

Les inondations de l'Aude nous ont permis de souligner un point essentiel, que votre commission a déjà traité : la problématique de l'alerte météorologique. Je crois que dans certains de vos travaux vous avez déjà évoqué des bulletins régionaux d'alerte météorologique (BRAM). Certaines de vos questions portent sur la gestion de ce système. Celui-ci remonte à une dizaine d'années. Il n'était pas satisfaisant car il n'anticipait pas suffisamment, manquait de clarté dans ses informations et ne qualifiait pas l'événement auquel nos compatriotes allaient être confrontés. Par conséquent, depuis un an et demi nous sommes en train de revoir de fond en comble la procédure d'alerte météorologique. M. Antoine Marchetti pourra développer ce point si vous le souhaitez. Les BRAM doivent disparaître à partir du 1er octobre. Nous allons passer à une autre dimension, qui s'appuiera sur deux innovations principales. La première consiste en l'émission, deux fois par jour, d'une carte de vigilance par Météo France. Elle permettra d'avoir une vision d'un phénomène météorologique avec douze heures d'avance au moins et sera diffusée immédiatement à tous les médias et à toutes les populations. Dans un deuxième temps, les cartes de vigilance seront accompagnées de bulletins de suivi qui permettront aux élus et aux citoyens d'être informés en permanence sur les moyens mis en oeuvre et les comportements à adopter.

Concernant la gestion de crise et l'information, M. Jean-Claude Geray pourra vous préciser le développement de notre CD-Rom de gestion de crise, en préparation depuis un an. Le hasard veut que nous avons choisi pour ce support un thème qui nous tenait à coeur : le risque inondation. Nous pensons sortir ce CD-Rom d'ici la fin de l'année.

Nous pourrons également évoquer la refonte des plans de secours. Elle constitue une nécessité absolue à laquelle nous réfléchissons depuis au moins trois ans. En effet, comme je l'indiquais précédemment, la loi de 1987 et le décret de 1988 ont mis en place des familles de plans d'action et de réponse opérationnelle destinés essentiellement à porter secours à des victimes. La plupart du temps, ils constituent d'ailleurs davantage des schémas d'organisation opérationnelle qu'un détail des actions à mener sur le terrain. Nous voulons absolument modifier ces plans car ils ne nous paraissent plus satisfaisants. Deuxièmement, les crises deviennent de plus en plus diffuses et multiformes, comme l'illustre l'exemple de la Somme, et nous revenons à une idée d'organisation opérationnelle générale permettant aux préfets, en partenariat avec les élus locaux, de faire face à tous les types de situation. Nous nous sommes aperçus lors d'expériences récentes que l'on demandait aux préfets de mettre en place des systèmes de gestion de crise pour la vache folle ou la fièvre aphteuse alors qu'il n'y a pas de secours organisés.

Pardonnez la longueur de mon exposé mais je souhaiterais également indiquer un point important pour l'actualité de nos travaux : toutes ces réflexions se déroulent au moment où deux réformes très importantes ont lieu concernant l'organisation territoriale des secours. D'une part, la départementalisation des services d'incendie et de secours a complètement bouleversé notre paysage. Les maires le savent bien puisque auparavant leurs centres de secours étaient à leur disposition. A présent, ils ont conservé leurs responsabilités mais ne détiennent plus les moyens. Cette logique de départementalisation des sapeurs pompiers est mise en place avec la notion du Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR). D'autre part, la professionnalisation des armées a obligé nos organisations et la coopération civilo-militaire de terrain à revoir complètement leurs modes de fonctionnement. Dans beaucoup de départements, il n'y a à présent plus de régiments, alors qu'auparavant la majorité des départements avaient des régiments d'appelés à disposition que les préfets pouvaient utiliser très facilement. Cette époque est révolue. En raison de la professionnalisation et du formatage des armées qui a placé le ministère de l'Intérieur dans une logique de « verticalisme » vis-à-vis du ministère de la Défense. Certes, le préfet peut localement faire part de ses demandes via le délégué militaire départemental qui lui-même peut s'adresser au niveau zonal à l'officier général de zone de défense. Mais finalement, tout est décidé par le Centre Opérationnel Inter-Armées (COIA), au ministère de la Défense. Nous devons donc nous habituer au nouveau processus de décision.

J'aborderai très rapidement un chantier que nous allons essayer de concrétiser en 2001. Il s'agit du dispositif d'alerte aux populations. En France, il me semble que nous avons quelque peu oublié depuis plusieurs années la nécessité absolue d'alerter et d'informer les populations en cas de crise. Or, notre réseau national d'alerte, comme vous le savez, est très ancien avec ses sirènes testées tous les premiers mercredi du mois. C'est un dispositif de défense passive qui ne correspond plus à la réalité des risques nouveaux que nous devons gérer. Nous avons en projet pour cette année la refonte totale de ce réseau, qui constitue une nécessité absolue pour nos citoyens, comme nous pouvons le constater lors de certains évènements. Les populations doivent non seulement être alertées mais accompagnées dans leurs démarches par une information immédiate.

Par ce propos liminaire, monsieur le Président, je tenais surtout à resituer le paysage qui relève de ma responsabilité, que j'assume totalement et avec beaucoup d'enthousiasme. Nous nous trouvons au coeur de véritables enjeux pour nos concitoyens, l'Etat et ses partenaires au plan local, les élus. A moins que vous ne souhaitiez que mes collaborateurs et moi-même développions certains points, nous sommes prêts à répondre à vos questions.

M. le Président - Merci Monsieur le directeur pour votre description du système qui nous permet de mieux comprendre ses tenants et ses aboutissements. Nous allons passer immédiatement aux questions. Je laisse la parole à monsieur le rapporteur.

M. Pierre Martin, Rapporteur - J'ai une question très simple à vous poser. Vous nous avez signalé que vous gérez le risque incendie. Mais de qui dépend donc la prévention du risque inondation ?

M. Michel Champon - La prévention du risque inondation revient clairement au ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et en particulier à la direction de la prévention des pollutions et des risques dont le directeur est par ailleurs délégué aux risques majeurs. Nous collaborons avec eux car leurs réalisations en matière de prévention, de culture du risque et de travail sur le terrain, avec notamment les PPR nous intéressent car elles nous permettent de déterminer l'organisation de la réponse opérationnelle. Mais la dimension de prévention du risque inondation ne nous appartient en aucune manière.

M. le Rapporteur - A travers une audition précédente, nous avons constaté que l'état de catastrophe naturel était déclaré de plus en plus souvent. Peut-être la fréquence des catastrophes s'accroît-elle. Si tel est le cas, pourquoi ne pas imaginer une cellule capable, à tout endroit du pays, de faire face lorsque l'événement se produit ? Dans la Somme, qui comporte de nombreuses petites communes, des moyens ont été mis en place mais pas de manière immédiate car ils ont dû être organisés dans un premier temps. N'est-il pas possible de mettre en place une structure capable d'intervenir immédiatement pour ce genre de risque ?

M. Michel Champon - On peut bien entendu tout imaginer. Je ne comprends néanmoins pas bien ce que vous entendez par le terme « cellule. » Dans l'organisation actuelle des choses, il revient au préfet d'organiser cette symbiose autour de lui et d'assurer, lors de crises, la liaison avec les élus, les entreprises et les populations. Par définition, la cellule dont vous parlez est le centre de crise du préfet.

M. le Rapporteur - Je prendrai un exemple qui a eu lieu à Lille. Après l'annonce de crue, nous nous sommes interrogés sur la destination de cette information. Dans un premier temps, monsieur le préfet n'a pas pu, me semble-t-il, signaler l'information et mettre en place cette cellule pour faire face, le cas échéant au problème quand il allait se poser.

M. Michel Champon - Votre question, monsieur le rapporteur, comporte deux dimensions différentes. Effectivement, j'ai entendu lors de certaines auditions que certaines personnes parlaient de BRAM et d'autres de CIRCOS concernant cette affaire. Il faut premièrement savoir qu'il n'y a pas de CIRCOS à Lille.

M. le Rapporteur - Nous l'avons découvert à cette occasion.

M. Michel Champon - Oui, c'est malheureusement un maillon encore faible de notre dispositif mais le CODIS 59 joue le rôle de remplaçant. Deuxièmement, il faut être extrêmement clair par rapport au BRAM. Dans l'affaire qui nous préoccupe, nous avons vérifié qu'il n'y a pas eu de BRAM et ce, pour une raison très simple : les précipitations qui se sont abattues dans le département de la Somme ont pris de l'importance en raison de leur durée et non pas de leur intensité. Météo France nous l'a expliqué. Or, à l'heure actuelle, aucun service n'est, à ma connaissance, capable de modéliser l'effet d'une précipitation sur un bassin. Le maréchal Joffre a un jour dit : « Je ne sais pas qui a gagné la bataille de la Marne mais je sais très bien qui l'aurait perdue. » De fait, à présent on sait que le niveau de la nappe phréatique était élevé, qu'elle avait déjà débordé et que les précipitations n'ont fait qu'aggraver la situation. Mais je veux être très clair sur le processus que nous gérons : il n'y a pas eu d'alerte météorologique sur le bassin de la Somme.

M. le Rapporteur - Si, ils nous ont avertis début février.

M. Michel Champon - Effectivement, ils nous ont avertis que cela pouvait arriver.

M. le Rapporteur - Non, ils ont dit que cela allait arriver. Il faut être clair sur ce point.

M. le Président - Nous approfondirons cette affaire. Jean-Pierre Besson nous a déclaré qu'un BRAM a été émis mais que personne ne l'a reçu.

M. Michel Champon - Nous avons vérifié au centre opérationnel du ministère de l'Intérieur : aucun BRAM n'a été émis. En revanche, il y a eu des Bulletins d'Alerte Précipitations (BAP) que ni les CIRCOSC, ni le ministère de l'Intérieur ne reçoivent car ils sont uniquement destinés à informer les départements. Les BAP constituent un dispositif très particulier. Ils sont corrélés par rapport à des systèmes d'annonce des crues. Or, vous savez que ces derniers n'existent pas dans la Somme puisque vous avez interrogé mon ministre et M. Jean-Claude Gayssot à ce sujet.

M. le Rapporteur - Cela nous a été déjà expliqué. Mais on nous a également déclaré qu'il y avait eu des BRAM.

M. le Président - Il est certain que ces bulletins d'annonce des précipitations se perdent puisqu'il n'existe pas de système d'annonce des crues dans la Somme.

M. Michel Champon - Vous parlez de BAP. Le cas du BRAM est complètement différent. Lors d'une véritable alerte météorologique, validée et qualifiée, comme par exemple un cyclone dans les départements d'Outre-mer, la chaîne d'alerte publique se met en place et les BRAM passent alors par le CIRCOSC, qui le répercute immédiatement dans toutes les préfectures, dans tous les centres opérationnels d'incendie et de secours mais également dans toutes les cellules d'astreinte des DDE. Lorsque l'alerte est claire et ciblée et qu'un BRAM est réellement émis, une chaîne d'alerte publique est immédiatement mise en place. Certes, elle est perfectible et c'est pourquoi je vous ai expliqué précédemment que nous organisions sa refonte mais je vous assure que tout BRAM émis est exploité par les services en charge de la vigilance opérationnelle.

M. Jean-Guy Branger - Le BRAM est un signal qui déclenche la mise en oeuvre du dispositif, puisque le CIRCOSC le répercute. En revanche, le BAP est informatif.

M. Michel Champon - Je suis assez mal placé pour parler de ce sujet car le ministère de l'Intérieur ne reçoit pas les BAP. Nous ne connaissons donc pas cette procédure. Mais je vous en ai déjà expliqué la logique et la cohérence : le BAP est destiné à informer les systèmes d'annonce de crue.

M. le Rapporteur - Lors des auditions d'hier, il nous a été dit que l'information, si elle avait été envoyée, devait arriver au CODIS 59.

M. Michel Champon - Je maintiens que si un BRAM avait été réellement émis dans la Somme, il serait arrivé à la préfecture, au CODIS 80 et à la DDE, qui détient de nombreuses autres responsabilités que le risque inondation.

M. Jean-François Picheral - Nous avons beaucoup avancé. C'est la première fois que nous entendons parler des BAP.

M. Hilaire Flandre - Si vous me le permettez, il faut rester réaliste. Dans mon département, nous sommes régulièrement informés des risques de crue. Mais la population ne s'en préoccupe pas. Même si la crue est annoncée, les citoyens ne réagissent pas car il est déjà arrivé qu'il ne se passe rien après une alerte. Le même phénomène se produit lors des avis de tempête. En décembre 1999, les pompiers sont passés dans les rues pour demander à la population de fermer fenêtres et volets. Si la tempête n'avait pas eu lieu le lendemain, les gens n'auraient plus pris l'avis au sérieux à l'alerte suivante. Dans la Somme, les habitants ont été avertis du risque d'inondation. Le préfet avait communiqué l'information aux maires mais comme cela ne s'était jamais produit, ils ne s'en sont pas préoccupés.

M. Jean-Guy Branger - Nous n'avons pas été prévenus de la tempête de décembre 1999.

M. Hilaire Flandre - La tempête a commencé le dimanche dans le Nord de la France. Toutes les chaînes de télévision ont averti qu'elle allait toucher le Sud du pays le lendemain.

M. le Président - Je pense que ce n'est pas le lieu approprié pour en discuter.

M. Michel Champon - Il est frappant de constater que dans la Somme il est souvent question d'inondations mais ces dernières n'apparaissent pas sous le titre de risque majeur. J'ai plusieurs documents qui étayent mes propos. Elles semblent être devenues un élément routinier. Mais de fait, sans vouloir en rien minimiser la détresse des habitants et des entreprises qui ont subi l'inondation, il n'y a pas eu de victimes. Certes, cet événement est dramatique sur le plan humain et social puisque des personnes sont obligées de vivre hors de leur logement. Je pense néanmoins que nous ne pourrons pas échapper à la vraie question que nous devrons trancher : ce type de situation nécessite-t-il vraiment la mise en place d'un système d'annonce des crues et une force d'action rapide ? Je pose clairement la question. Comme je vous l'ai indiqué précédemment, les évènements se bousculent dans notre paysage quotidien et il faut parfois garder son sang-froid pour analyser correctement un phénomène. Je suis très honnête avec vous. J'espère que vous me comprenez : je ne nie pas la détresse des familles ni les difficultés matérielles auxquelles elles se trouvent confrontées. Je rappelle simplement qu'il est nécessaire de faire la part des choses sur le plan opérationnel.

M. le Président - Par exemple, monsieur le directeur, il semble que la crise n'ait pas été suffisamment prise en compte à ses débuts. Si le plan Orsec avait été déclenché, les services du département et de la météorologie auraient été mobilisés. Or, après deux semaines, peu de personnes étaient conscientes du problème de la Somme. Pourquoi le plan Orsec n'a-t-il pas été déclenché pendant cette période ?

M. Michel Champon - Je vous rappellerai que si l'inondation de la Somme a fait de nombreux malheureux, il n'y a pas eu de victimes. D'autre part, il faut être clair : le plan Orsec est un schéma d'organisation opérationnel qui remonte aux années 50. Il est très généraliste : adaptable à toutes les situations, il prévoit essentiellement l'organisation de cellules de crise et la diffusion de l'information. En réalité, comme vous l'avez dit vous-même, son impact est essentiellement psychologique et il fait partie d'une certaine mythologie : « Si on déclenche le plan ORSEC, alors tout ira bien. » Dans la pratique, il ne change strictement rien à la situation. Je crois que le ministre de l'Intérieur vous a d'ailleurs bien précisé que les inondations constituent un phénomène très spécifique en termes d'organisation opérationnelle car si la prévention n'est pas réalisée en amont et si les mesures adaptées n'ont pas été prévues à l'avance, les moyens d'actions sont très limités. On ne peut que sortir les bottes et les barques et empiler les parpaings chez les gens. On ne peut rien faire d'autre dans la pratique.

M. le Rapporteur - Mais cela n'a pas suffi.

M. Michel Champon - Cela n'a pas suffi, effectivement. Cela ne peut suffire.

M. le Président - A la lueur de cette crise, il me semble, monsieur le directeur, qu'au fur et à mesure de la prise de conscience de l'événement les moyens ont été accumulés. Il y a eu notamment un tournant dans la gestion de la crise au moment où les militaires sont intervenus sur le terrain avec des moyens en hommes et en matériel. Vous nous avez indiqué que la coordination était désormais militaire et que les effectifs requis n'étaient plus dans le département. Ne pourrait-on pas prendre une décision afin de ne pas passer par Paris pour déclencher l'intervention des militaires ? Comment serait-il possible que chaque préfet ait des moyens militaires à disposition ?

M. Michel Champon - Je peux vous donner deux éléments de réponse. Premièrement, notre ministère et plus particulièrement notre direction disposent de régiments militaires de la Sécurité civile. Ce sont des unités militaires du Génie sous le commandement personnel du ministre de l'Intérieur, mis à disposition des préfets en cas de besoin. Cela a d'ailleurs été fait immédiatement dans le cas de la Somme, puisque les unités de sécurité civile sont montées en ligne dans ce département. Il faut également rappeler qu'ils étaient en même temps pris ailleurs à Vimy.

Concernant votre deuxième question, monsieur le président, vous devriez plutôt vous adressez au ministre de la Défense. La professionnalisation et le reformatage des armées, la disparition des régiments dans les chefs-lieux de départements me semblent obliger le ministère de la Défense à gérer son dispositif au niveau central. Il y a un problème de disponibilité opérationnelle, ne serait-ce que par rapport aux engagements internationaux de la France. Au niveau intellectuel, je suis tout à fait d'accord avec vous mais je ne suis pas sûr que votre idée soit réalisable dans la pratique avec la nouvelle politique de défense établie par le Gouvernement.

Cependant, le ministère de l'Intérieur et la direction de la défense civile en particulier explorent en profondeur une troisième dimension, encore sous-estimée et qui fait rire certains : l'utilisation intelligente des réserves de l'armée. Nous disposons nous-mêmes de réservistes que nous utilisons dans la gestion de crise. Ce sont des officiers d'état-major. Cela ne répond pas à votre question mais il faut que vous le sachiez. Ils jouent un rôle important en assurant les relais et en étant présents. Cela correspond aussi à l'engagement citoyen de personnes très motivées et disponibles pour soutenir les actions de la République. Deuxièmement, la gendarmerie lève des réservistes : des escadrons de gendarmerie mobile qui ne réalisent pas spécialement du maintien de l'ordre mais occupent de nombreuses fonctions militaires. Je crois que cette utilisation intelligente des réserves pourrait être un complément innovant dans notre disponibilité opérationnelle.

M. le Président - Y a-t-il d'autres questions ?

M. Michel Souplet - Sur le même thème, je me demande si ce dossier ne devrait pas quand même constituer une occasion très forte d'améliorer le système, pas seulement sur le problème qui nous concerne aujourd'hui, les inondations, mais sur la responsabilité des fonctionnaires. Dans beaucoup de cas, on constate l'impossibilité, pour des gens qui détiennent des responsabilités, de décider car ils sont dans l'obligation de transmettre d'abord. Quelque chose ne fonctionne pas dans le système. A partir de cet exemple de la Somme, il faudrait que nous parvenions à accorder aux personnes du terrain la possibilité de mieux exercer leurs responsabilités.

M. Michel Champon - C'est une véritable réflexion qui est en cours. Mais si on la met en perspective on s'aperçoit que lorsque des vies humaines sont en cause et qu'il y a une véritable situation d'urgence, personne ne refuse de prendre des décisions. Cela me semble clair. Même les militaires réagiront si une nécessité évidente et immédiate de porter secours surgit. Certes, il faut songer à réduire la chaîne de commandement comme vous le proposez. Mais quand on met en oeuvre des moyens lourds pour la collectivité, il est logique que cette dernière puisse essayer d'évaluer le rapport coût-avantage et le niveau de priorité de l'affaire qui lui est soumise.

M. Michel Souplet - Certes, mais de nos jours les médias nous fournissent l'information avant même qu'elle n'ait eu lieu. Cela crée une psychose. Prenons le cas de la vache folle : elle a fait trois morts en France. Mais la télévision n'a jamais annoncé que douze éleveurs s'étaient suicidés depuis. Elle n'a parlé que des trois cas d'infection. Quand un événement extraordinaire a lieu, si une information tronquée est immédiatement communiquée à la population, le refus des responsabilités devient plus grave.

M. Hilaire Flandre - Concernant la remarque de M. Michel Champon sur l'utilisation des réserves de l'armée, la fin de la conscription ne fera que les diminuer. En revanche, il ne faut pas négliger la mobilisation civile des bénévoles. Dans la Somme, les principaux problèmes rencontrés par les sinistrés étaient simples : mettre à l'abri leur mobilier, éventuellement évacuer leur habitation et pouvoir se reloger à un autre endroit. Ce genre de difficultés peut être réglé spontanément par un maire qui mobilise autour de lui l'ensemble de la population et tous les volontaires civils qui peuvent se présenter. Il ne faut pas utiliser des marteaux pilons à chaque fois que l'on veut écraser une mouche !

M. le Rapporteur - Si vous me le permettez, monsieur le Président, je vais rappeler la situation que nous avons connue en prenant pour exemple la commune de Fontaine-sur-Somme qui fait partie de mon canton. Une fois l'inondation constatée, on m'a emmené immédiatement voir la Somme et on y a trouvé une brèche. Tous les gens de bon sens ont pensé qu'il fallait la boucher car elle amenait de l'eau. Nous avons donc commencé à poser des parpaings. Mais pendant une dizaine de jours, on nous a dit qu'il ne fallait pas boucher la brèche et que nous ne pouvions pas intervenir. Au bout de cette période, l'armée est arrivée et a décidé de le faire en mettant des sacs de sable dans toutes les brèches. Nous avons été étonnés puisqu'on nous avait interdit de le faire. Ce genre de contradiction a duré un certain temps, ce qui explique les interrogations de la population. Mon exemple concerne une commune de 380 habitants. Mais il en existe bien d'autres qui ont rencontré le même problème et qui se sont retrouvées seules. Au bout d'une dizaine de jours, monsieur le Préfet a mis à disposition un coordinateur : le capitaine des pompiers. A partir de cette nomination la situation a changé. Mais auparavant, chacun s'imaginait qu'il allait devoir résoudre les difficultés seul. Je viens de vous résumer ce qui s'est passé sur le terrain.

M. le Président Nous arrêtons ici cette audition. Monsieur le directeur, MM. Marchetti et Geray, je vous remercie pour votre présence.

16. Audition de M. Pierre-Yves Givone, directeur scientifique adjoint au CEMAGREF et M. Bernard Chastan, adjoint au chef du département Gestion des milieux aquatiques (7 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons M. Pierre-Yves Givone, directeur scientifique adjoint du CEMAGREF et M. Bernard Chastan, adjoint au chef du département Gestion des risques aquatiques.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Pierre-Yves Givone et Bernard Chastan.

Vous venez aborder le thème des inondations dans la Somme dans les domaines liés à votre compétence. Vous pouvez commencer l'exposé que vous avez préparé ; nous vous poserons des questions ensuite sur divers points.

M. Pierre-Yves Givone - Je vais rapidement présenter le CEMAGREF. Auparavant, je voudrais vous remercier, Monsieur le Président, de nous donner l'occasion de déposer devant vous. Le CEMAGREF est un centre de recherche qui a un statut d'établissement public à caractère scientifique, comme le CNRS ou l'INRA en France. Il est sous la double tutelle des ministères de la Recherche et de l'Agriculture et de la Pêche. Historiquement, le CEMAGREF était un centre technique du ministère de l'Agriculture, ce qui explique son positionnement en termes de recherche, plutôt lié à l'environnement et à l'agriculture au sens large. A présent, les recherches sont recentrées sur les impacts des activités entropiques sur le régime des eaux et les inondations en particulier. En effet, l'une de nos deux orientations stratégiques porte sur les risques naturels en général. Nous couvrons ainsi quatre risques principaux. Trois d'entre eux ne nous concernent pas aujourd'hui : les avalanches, les feux de forêt et les crues torrentielles en montagne. Le quatrième porte sur les inondations de plaine. Le CEMAGREF emploie 1.000 personnes sur neuf implantations en France métropolitaine, avec un budget annuel de 400 millions de francs, ce qui représente un potentiel scientifique de 600 ingénieurs chercheurs. Entre 100 et 120 thèses sont poursuivies. Si cette présentation succincte du CEMAGREF vous convient, je vais à présent passer au thème qui vous préoccupe.

Nous sommes sollicités depuis longtemps sur les inondations et plus récemment sur celle de la Somme. Concernant cette dernière, nous ne sommes pas intervenus avant les évènements mais après, à la demande de l'inspection générale de l'environnement. Nous avons donc à la fois fourni des experts et transmis un certain nombre d'informations. Même si nous n'avons pas traité le département de la Somme avant les inondations, nous sommes intervenus en réalisant des études de modélisation hydraulique dans des cas similaires concernant le Nord de la France. En particulier, nous avons étudié les problèmes d'écoulement dans un réseau complexe, maillé et proche de la mer, qui se retrouvent dans la Somme. Nous avons donc déjà traité des cas de même nature.

Nous vous avons amené plusieurs documentations qui ont toutes en commun d'être ciblées sur les inondations. Elles insistent sur la spécialité du CEMAGREF, c'est-à-dire l'étude de la prévention contre les crues. Pour faire une séparation thématique, nos recherches et études ne sont pas engagées sur la prévision en temps réel. Notre effort porte essentiellement sur les méthodes de prévention des crues en lien avec la gestion intégrée. Ces recherches se concrétisent à l'aval par des opérations d'appui aux politiques menées, et plus spécifiquement celles concernant l'aménagement du territoire : la gestion intégrée, le développement durable, la prise en compte du phénomène des crues dans la durée, la nécessaire intégration entre les dispositifs techniques et réglementaires et la capacité de négocier avec les facteurs du terrain.

A ce stade, je peux répondre aux questions que vous m'avez adressées mais peut-être préférez-vous que notre discussion soit un peu plus interactive.

M. le Président - Effectivement, il vaut mieux que nous vous les posions directement afin de ne pas manquer de point important. Monsieur le Rapporteur, vous pouvez commencer par la première question.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Si vous le permettez, Monsieur le directeur, je souhaiterais vous demander si vous avez été sollicité dans le cadre des inondations de la Somme et avec quels objectifs.

M. le Président - Avez-vous été sollicité avant la crise ou après ?

M. Pierre-Yves Givone - Nous avons été sollicités à partir du moment où l'Inspection générale de l'environnement a mis en place sa mission, qui s'est entourée d'un certain nombre d'experts scientifiques dont nous faisons partie.

M. le Président - Pour prolonger la question du rapporteur, si on vous avait demandé d'intervenir sur l'ensemble du système du Nord, le pouviez-vous ? Etiez-vous un service d'Etat disponible ? Cela aurait-il coûté de l'argent ? Cela fait-il partie de vos attributions ? Si un président de Conseil Général d'une région ne sait pas gérer 200.000 hectares, êtes-vous capable de lui fournir un plan de gestion ?

M. Pierre-Yves Givone - Oui, sous réserve de deux points. Premièrement, il faut que la demande soit compatible avec notre programmation scientifique. Deuxièmement, sur nos 400 millions de budget, nous avons environ 80 millions de ressources propres. Ce genre d'action, proche de l'ingénierie nécessite donc l'établissement d'un contrat. Il y a donc un facteur financier.

M. le Président - Mais cela relève de vos missions.

M. Pierre-Yves Givone - Oui.

M. le Président - Avez-vous des concurrents dans le privé à compétence égale ?

M. Pierre-Yves Givone - C'est une très bonne question. Je vais y répondre franchement. Sur des études hydrauliques standards il existe effectivement une capacité d'ingénierie en France et donc plusieurs grands concurrents. Pour des études hydrauliques plus complexes, les concurrents deviennent plus rares. Pour les études extrêmement sophistiquées, les donneurs d'ordre préfèrent faire appel aux centres de recherche plutôt qu'à l'ingénierie quand ils estiment que la complexité du problème n'est plus du ressort de cette dernière.

M. le Rapporteur - Une étude pourrait-elle résoudre le problème de cette crue de nappe phréatique ? Pouvez-vous faire des propositions dans ce sens ?

M. Pierre-Yves Givone - Sans vouloir rentrer dans des problèmes techniques trop complexes, je voudrais simplement souligner qu'il est nécessaire d'expliciter le terme de « crue de nappe phréatique ». En fait, les inondations de la Somme correspondent à un mécanisme relativement standard de stockage d'eau par refus d'infiltration. L'eau ne remonte pas du centre de la Terre par un procédé « magique ». Nous ne nous trouvons absolument pas dans un tel schéma. Dans le cas de la Somme, il a plu et, par refus d'infiltration, l'eau s'est stockée où elle le pouvait, c'est-à-dire dans les accidents topologiques. Ce terme doit donc être explicité car il existe des cas où, par effet de vases communicants, il pleut à un endroit mais la nappe déborde ailleurs. Cette situation correspond réellement à une crue de nappe. Mais ce n'est pas le cas pour les inondations de la Somme, dont le scénario devient malheureusement courant depuis quelques années : la pluviométrie et les infiltrations ont été considérable et l'on se trouve dans une situation d'éponge pleine qui finit par déborder. Les vitesses d'écoulement relatives en infiltration et en ruissellement étant extrêmement différentes, il n'est pas possible d'évacuer par la nappe ce qui arrive par la pluie.

M. le Président - C'est un point d'explication dont le public devrait être informé.

M. Pierre-Yves Givone - Je pense effectivement qu'il faut tenir un langage très clair. Il ne faut pas qu'il y ait de confusion, d'autant plus que de nombreux débordements du réseau hydrographiques de la Somme ont eu lieu. Ils ont d'ailleurs été suffisamment violents pour que des « robinets » aient été ouverts ou fermés à certains endroits.

M. le Président - On a assisté à une conjugaison de plusieurs facteurs.

M. Pierre-Yves Givone - Effectivement, le paysage de la Somme a été de tout temps façonné par le rapport de l'homme à l'eau. C'est un facteur prépondérant et très ancien dans ce département. L'existence d'un réseau artificiel, maillé, complexe et comportant de nombreux ouvrages rend difficile l'arrivée d'un grand volume d'eau à fort débit. Il est alors extrêmement compliqué de réagir de manière pertinente puisque les capacités d'évacuation sont complètement déterminées par le réseau. Les marges de manoeuvre actuelles des ouvrages reliés à la mer et du réseau sont relativement limitées.

M. le Président - Elles sont limitées dans l'état actuel de l'ouvrage.

M. Pierre-Yves Givone - Oui. Il est clair que le système n'est pas dimensionné pour faire face à ce type d'événement.

Deuxièmement, je tiens également à signaler que dans une situation d'immersion généralisée, la topologie des écoulements devient complètement différente de celle que l'on connaît lorsque le réseau hydraulique fonctionne correctement. On se trouve alors à une hauteur qui dépasse de deux mètres le terrain habituel et les cheminements empruntés par l'eau ne sont absolument plus les mêmes qu'en temps normal. Cela explique que l'armée a dû intervenir en supprimant ou en modifiant des ouvrages qui bloquaient le système mis dans un contexte de submersion généralisée. La topographie d'écoulement s'est trouvée entièrement changée par rapport à la topographie naturelle et connue du réseau.

Je serai clair : je crains qu'il n'existe pas d'aménagement ou de solution technologique à ce problème. Les progrès ne peuvent être réalisés qu'à la marge. Il est possible d'améliorer la gestion de l'eau ou d'autres éléments du système. Mais technologiquement, dans les temps impartis pour le confort des riverains, nous ne possédons pas les moyens de supprimer les effets de ce phénomène. En clair, le seul moyen acceptable de résoudre le problème réside dans la gestion de l'occupation des sols.

M. le Président - Il s'agirait d'empêcher de construire à certains endroits.

M. Pierre-Yves Givone - J'irais même jusqu'à dire qu'il faudrait même détruire et ne pas reconstruire un certain nombre d'habitations existantes, ce qui, je l'admets, est une décision extrêmement lourde à prendre. C'est la seule réelle solution de long terme. On ne trouvera pas de réponse satisfaisante au niveau de l'équipement.

M. le Président - Autrement dit, même si on modifiait très fortement les possibilités d'écoulement, dans une hypothèse de pluviométrie comparable au dernier semestre 2000, nous serions à nouveau confrontés à la même situation d'inondation qu'actuellement.

M. Pierre-Yves Givone - Selon nos calculs, oui.

M. le Président - Avez-vous examiné le système de gestion des étangs de Haute-Somme dans vos calculs ? Ils jouent un rôle qui n'est pas très bien connu.

M. Pierre-Yves Givone - Nous n'avons pas de calcul précis à ce sujet. Mais si vous faites, grosso modo, le rapport entre le volume de ces étangs et celui de l'ensemble des cours d'eau, vous trouvez un chiffre entre 100 et 1.000. La nature s'est créée, seule, des bassins de rétention dans les situations de stockage normales. Si d'autres possibilités topographiques existaient, elle les aurait déjà mobilisées avant que les zones les plus hautes ne soient inondées.

En revanche, si vous voulez dire qu'il existe des possibilités de stocker l'eau en amont, de manière bien distribuée dans le paysage, afin de soulager le réseau, je suis d'accord avec vous. Cela correspond même tout à fait au type de méthode que nous préconisons, qui consiste à distribuer dans le paysage de petits ouvrages pour stocker l'eau le plus en amont possible. La lutte contre les crues ne se gagne plus en aval mais en amont des bassins, dès le début du ruissellement. C'est à cet endroit que nous pouvons réellement agir. Dès que nous nous trouvons à l'arrière, nous devons faire face à une masse d'eau trop importante.

Tout ce qui peut contribuer au stockage amont de l'eau, de manière compatible avec le réseau actuel, va dans le bon sens. Il s'agit d'optimiser la distribution et de mobiliser la diversité des paysages et des cultures pour concevoir un grand nombre de petits ouvrages.

M. le Rapporteur - Existe-t-il une solution permettant de gérer ce débordement de nappe ? Au-delà de l'inondation que nous connaissons, il existe également ce problème de débordement de nappe qui crée des préjudices considérables dans des communes à l'heure actuelle. Or, cette situation dure depuis près d'un mois et demi. On m'a posé la question il y a trois ou quatre jours : comment canaliser ou plutôt gérer, cette nappe qui déborde à n'importe quel endroit, dans des maisons, des étables, etc ?

M. Pierre-Yves Givone - Pour être exact, ce n'est pas la nappe qui déborde : c'est l'eau qui ne s'infiltre plus. Ce n'est pas tout à fait la même situation. Il existe effectivement des cas où la nappe déborde, par effet de vases communicants. Mais nous ne nous trouvons pas dans cette situation : nous sommes dans le cas où tout est saturé. L'eau, ne pouvant plus s'infiltrer, reste en surface. Dès lors, elle mobilise la micro topographie et le micro relief. Par conséquent, elle inonde une étable ou une maison qui se trouvent légèrement en contrebas par rapport au terrain. Mais on ne peut pas aller jusqu'à dire qu'il y a un débordement de nappe. Certes, on a l'impression que l'eau vient du bas alors que, fondamentalement, elle vient de la pluie.

M. le Président - Il y a des résurgences qui proviennent du bas dans certains marais.

M. Pierre-Yves Givone - Oui.

M. le Rapporteur - Ma question va sans doute vous paraître naïve, mais comment faire pour que l'eau puisse s'infiltrer ? Durant cette période, nous avons reçu plusieurs écrits des uns et des autres proposant de nombreuses solutions. Je me souviens de l'une d'entre elles, qui nous avait fait quelque peu rire, qui suggérait que nous creusions des trous de 400 à 500 mètres afin que l'eau puisse s'infiltrer.

M. Pierre-Yves Givone - Si mes souvenirs sont exacts, une telle solution a été mise en oeuvre dans le Sud-Ouest de la France, sur les terrasses alluviales d'un affluent de la Garonne. Elles ont été utilisées pour stocker l'eau en cas de fortes pluies puis la mobiliser l'été afin d'irriguer les terres. Mais pour mettre en place une telle solution, il faut qu'il reste une tranche de sol dont on puisse utiliser la porosité pour stocker de l'eau. Quand on se trouve dans une situation de saturation générale, ce n'est malheureusement plus possible. Cependant, la solution que vous évoquez a été envisagée, y compris avec l'idée de fracturer le rocher avec des explosifs.

M. Bernard Chastan - C'est une solution assez périlleuse à mettre en oeuvre.

M. le Président - Cela ne vous paraît pas techniquement être l'un des éléments de réponse aujourd'hui.

M. Pierre-Yves Givone - Non. D'autre part, je souhaiterais souligner un point important : si on parle beaucoup de quantité d'eau, il ne faut pas négliger l'aspect qualitatif. D'ailleurs, les problèmes sanitaires que nous commençons à rencontrer en sont la preuve. Si vous mettez en communication de l'eau des nappes et de l'eau de surface, vous induisez des problèmes de pollution que nous maîtrisons très mal. La situation mérite non seulement une analyse quantitative mais une analyse qualitative de l'eau. Il n'est pas neutre de vouloir mettre en rapport l'eau de différentes nappes et l'eau de surface. On risque des problèmes de pollution.

M. Jean-Guy Branger - Je suis originaire du Sud Ouest. Le problème y était assez semblable. Il y avait une grosse couche d'argile imperméable, profonde de 500 à 600 mètres. Elle a été percée avec des explosifs afin de favoriser l'écoulement de l'eau. Cette solution était loin d'être idéale. En outre, elle a complètement désorganisé les nappes phréatiques. Les différents puits se sont trouvés à sec car le réseau souterrain a été perturbé. Plusieurs kilomètres plus loin, on a constaté une évolution sur des nappes qui ont été polluées. L'ensemble du système a été désorganisé. Mais nous n'avions pas d'autre solution.

M. Pierre-Yves Givone - Certes, il n'y avait pas d'autre solution dans le champ de la technologie. Mais il en existe d'autres au niveau de l'aménagement du territoire et de la gestion des sols, même si le prix politique à payer est lourd pour l'Etat. Mais elles existent quand même.

M. le Rapporteur - Existe-t-il dans la Somme un dispositif de lutte contre les inondations ? Si oui, qu'en pensez-vous et comment souhaiteriez-vous qu'il soit modifié afin d'être plus efficace ? Il me semble que c'est l'un des objectifs que nous recherchons.

M. Pierre-Yves Givone - Dans la Somme, il existe des marges de manoeuvre liées à la capacité de gérer les ouvrages, d'organiser le réseau, qui sont utilisés avec compétence par les services locaux. Evidemment, le fonctionnement peut être amélioré mais tout est potentiellement améliorable. Le véritable problème réside dans le fait que le dispositif actuel n'est pas adapté au phénomène d'inondation constaté. J'ajouterais en outre qu'il n'est sans doute pas économiquement viable d'imaginer des dispositifs dimensionnés, si tant est que cela soit possible, pour gérer ce type d'événement. Le coût en serait absolument exorbitant.

M. le Président - Même si cette question ne concerne pas directement l'objet de votre audition, ne pensez-vous pas que dans le cas particulier du département de la Somme, la DDA devrait être équipée d'ingénieurs de haut niveau étant donné les problèmes qui doivent y être gérés ? Croyez-vous que du personnel de très haut niveau soit nécessaire dans les départements, alors qu'il n'existe pour l'instant que dans les directions centrales ?

M. Pierre-Yves Givone - Autant, en termes d'hydraulique, la science de l'écoulement dans les rivières, les connaissances sont bonnes, autant, en matière d'hydrologie, qui décrit les relations entre la pluie et les rivières, la situation générale n'est pas bonne. Les connaissances en la matière sont en France insuffisantes. Il existe un réel problème de compétences hydrologiques en général, aussi bien au niveau des DDA que des DDE. Il suffit de regarder les programmes des cours dans les écoles d'ingénieurs pour s'en apercevoir. L'hydrologie n'a certainement pas la place qu'elle devrait se voir accorder, ce qui se traduit ensuite dans toute la chaîne de décision. Pour répondre très précisément à votre question, les compétences hydrologiques disponibles sur le terrain, en service et en personnel, sont insuffisantes, dans la Somme et dans les autres départements. Cette situation a un impact en termes d'anticipation et d'analyse.

M. le Président - Pourquoi cet état de fait ? Dans les administrations qui s'occupent de l'eau et au sein même de l'opinion publique, nous avons une culture du risque de pénurie d'eau mais pas une culture de l'inondation. Tout le monde pense que nous pouvons en manquer mais personne ne réfléchit au fait qu'il puisse y en avoir trop. Comment l'expliquez-vous ?

M. Pierre-Yves Givone - Je vais vous répondre dans les domaines qui relèvent de ma compétence. Premièrement, le problème est extrêmement compliqué, bien plus qu'on ne peut l'imaginer. Les infiltrations découlent de la topologie et de nombreux autres facteurs et il faut prendre en compte l'ensemble. La complexité hydrologique s'accroît d'autant plus que le bassin de la Somme jouit d'une grande diversité. Les outils de modélisation hydrauliques passent de mieux en mieux des laboratoires vers le terrain. Ce n'est pas le cas de l'hydrologie. Les outils hydrologiques utilisés en service opérationnel sont actuellement loin d'être parfaits parce que les gens ne possèdent pas la formation adéquate pour se poser les bonnes questions au bon niveau du dispositif. Par ailleurs, vous vous rendez compte que ce problème est intimement lié à l'aménagement du territoire, avec la question de la gestion de l'occupation des sols. La technique pure ne dispose pas toujours de toutes les connaissances nécessaires pour gérer toute la complexité du problème.

M. le Président - Si nous voulons prolonger le raisonnement, que faut-il faire pour nous rattraper en termes d'hydrologie ? Rien n'est perdu, encore faudrait-il que nous décidions de nous mobiliser.

M. Pierre-Yves Givone - Nous devons être un des rares pays au monde à ne pas disposer d'un service hydrologique national.

M. le Président - Nous sommes pourtant dans un pays où il y a quelques systèmes hydrauliques à gérer.

M. Pierre-Yves Givone - L'essentiel, pour ne pas dire la totalité des pays du monde disposent soit d'un service hydraulique national, lieu de capitalisation technique de toutes les compétences, y compris celles du terrain, soit d'un service hydro-métérologique national, où les deux domaines sont associés. Certes, la France a un système d'agences mais ne dispose pas d'un dispositif national de capitalisation technique. Nous sommes vraiment une exception en la matière.

M. le Rapporteur - Dans le cas de la Somme, y a-t-il eu suffisamment d'harmonisation des compétences ? Les actions entreprises ont-elles été assez coordonnées ?

M. Pierre-Yves Givone - Les actions ne seront jamais assez coordonnées, elles pourraient par définition toujours l'être davantage. Les services météorologiques ont fourni un travail excellent.

M. le Président - De manière précise et opérationnelle, quelles sont les relations entre votre service et le BRGM ?

M. Pierre-Yves Givone - Nous avons un accord cadre à partir duquel nous traitons en commun un certain nombre de questions. Pour simplifier, nous avons deux grands axes de collaboration : les déchets et les relations entre eaux de surface et eaux souterraines.

M. le Président - Est-il besoin d'améliorer vos relations ? Le fait que les deux entités dépendent de ministères différents pose-t-il un problème ?

M. Pierre-Yves Givone - Nous ne dépendons pas de ministères fondamentalement différents puisque le BRGM est un organisme de recherche. Je ne pense pas que ce dispositif soit à revoir ; il fonctionne bien. Nous dépendons de la même direction du ministère de la Recherche.

M. le Président - Le BRGM est-il un Etablissement public à caractère industriel et commercial ?

M. Pierre-Yves Givone - Oui, c'est aussi un EPIC.

M. le Président - C'est également le cas du CNRS.

M. Pierre-Yves Givone - Non, le CNRS et le CEMAGREF sont des établissements publics à caractère scientifique et technique. Cela induit une difficulté, dès lors qu'un EPIC, à caractère industriel et commercial, doit chercher à équilibrer son budget dans des contrats industriels et commerciaux. Ce n'est pas le cas des EPST.

M. le Président - Quelle expérience votre service a-t-il tiré de cette crise ? Quel type de réflexion vous a-t-elle inspiré ?

M. Pierre-Yves Givone - J'en retire deux éléments. Premièrement, malgré une culture du risque relativement importante, les gens ont la mémoire courte. Ils oublient très vite. Il n'y a aucun dispositif de capitalisation des expériences antérieures. Nous avons réédité un certain nombre de documents sur le sujet. Historiquement, aux 16ème, 17ème, 18ème et 19ème siècles des inondations plus ou moins similaires ont dû avoir lieu. Mais il n'existe aucune capitalisation de la mémoire du risque. Face à ce type d'événement exceptionnel, alors que le terrain devrait être favorable car préparé, nous nous trouvons sérieusement démunis. La notion de risque est débattue d'un point de vue intellectuel mais elle n'est absolument pas acceptée en pratique. On parle beaucoup de la culture et de l'acceptabilité du risque mais concrètement cela n'aboutit pas. Quand on lit le rapport de la Cour des Comptes, on s'aperçoit bien que le problème du risque est un sujet brûlant que se renvoient élus locaux et nationaux.

M. le Président - C'est l'antithèse de l'harmonisation. En tous cas, cela ne va pas dans son sens.

M. Pierre-Yves Givone - Vous êtes mieux placés que des scientifiques pour analyser cet enjeu. Mais je crains qu'il ne constitue le fond du débat.

Deuxièmement, cet événement exceptionnel a duré très longtemps. Or, cela fait un certain temps que nous militons d'un point de vue scientifique pour que les crues ne soient pas seulement considérées à la seule aune de leur débit maximum. Il faut également prendre en compte leur durée. Nous affirmons depuis longtemps que la vulnérabilité réside aussi dans la durée.

Dans notre pays, toute la panoplie des évènements existants, des torrents de montagne à la crue de nappe, peut se produire. Il faut que nous nous mettions en ordre de bataille pour répondre à l'ensemble de ces problèmes. Si vous prenez les trois dernières grandes inondations, l'Aude, la Bretagne et la Somme, elles sont de natures extrêmement différentes. Il faut donc se mettre en ordre de bataille pour répondre aux trois types de phénomènes.

M. le Président - Si je peux encore me permettre une question, dans l'hypothèse d'un changement de climat avéré et d'une répétition plus forte des phénomènes extrêmes, considérez-vous que la Somme constitue l'un des départements les plus vulnérables de la France ?

M. Pierre-Yves Givone - Sans doute pas. En revanche, c'est certainement une région où l'occupation des sols est assez mal adaptée à la mobilisation contre ce type d'évènements puisque c'est un pays très plat où les habitants ont l'impression d'être protégés par ses ouvrages, ses collines, ses rivières, ses ponts, etc. Sans en faire un reproche, ils ne prennent pas en compte le risque existant dans leur occupation du terrain.

M. le Président - Il y a évidemment une aspiration des hommes à vivre près de l'eau, sans parler de la civilisation des loisirs...

M. Pierre-Yves Givone - Tout à fait. Dans la Somme, la culture maraîchère est quand même née de l'eau.

M. le Rapporteur - Pensez-vous que toutes les compétences puissent être décentralisées ?

M. Pierre-Yves Givone - Je ne sais pas car ce sujet est vraiment éloigné du domaine scientifique. Néanmoins, pour répondre à votre question, je soulignerais qu'il existe aux Etats-Unis une agence fédérale qui édite un grand nombre d'ouvrages extrêmement basiques destinés à expliquer aux gens, avec leur vocabulaire, la prévention et la manière de réagir en cas de crise. Par exemple, il les renseigne sur la façon d'aménager leur réseau électrique, leur chauffage, leur garage ou leur sol. Ces éléments sont très utiles au quotidien pour améliorer le confort des personnes. Cet effort indispensable est très peu consenti en France. Il est évidemment hors de question qu'il soit réalisé par les instances nationales. Mais il pourrait être pris en charge par les collectivités locales, qui constituent le niveau adéquat pour ce type d'action.

M. le Rapporteur - Dès le début de l'inondation, j'avais posé une question dans ce sens à monsieur le préfet. Je lui avais demandé s'il ne pouvait pas éditer un guide « inondation, mode d'emploi » pour expliquer aux gens touchés comment réagir pendant et après la crise.

M. Pierre-Yves Givone - Vous pouvez trouver sur un site Web américain des explications sur la manière de réagir au quotidien avant, pendant et après la crise et sur les démarches à réaliser, notamment auprès des assurances. Ce sont des informations basiques mais utiles. Vous pouvez également y trouver des images des catastrophes précédentes, afin que les gens les mémorisent.

M. le Président - Jusqu'à présent, il n'existait pas de demande d'information du public par rapport aux catastrophes naturelles. La civilisation urbaine éloigne de plus en plus la population de ces préoccupations. Il n'y a plus de contraintes ; l'homme croit avoir dominé la nature.

M. Pierre-Yves Givone - Effectivement, il y a une illusion technologique générale.

M. le Président -Messieurs, nous vous remercions. Nous continuerons à garder contact avec vous si nous avons besoin d'informations complémentaires. Merci pour votre information.

17. Audition de Madame Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au Logement (13 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui Madame Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au Logement

Bonjour Madame la Ministre. Je rappelle que vous êtes auditionnée par une Commission d'enquête du Sénat mais que la tradition n'oblige pas le Président à faire témoigner les ministres sous serment. En revanche, vos collaborateurs n'en seront pas dispensés s'ils prennent la parole.

Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au Logement - Monsieur le Président, messieurs les sénateurs, mesdames et messieurs, cette audition a pour objectif de faire le point sur la situation des sinistrés de la Somme et sur l'action de l'Etat afin de leur venir en aide dans le domaine du logement et de l'urbanisme. La première préoccupation est celle du bilan que l'on peut faire afin de tirer des leçons pour l'avenir et avoir un éclairage sur les dispositions qui sont prises. En effet, il faut que nos concitoyens et les collectivités soient accompagnés par l'Etat dans le cadre de la solidarité nationale, jusqu'à ce que leur soient restitués leurs droits, leurs maisons, leur rythme normal de vie.

L'analyse sur les raisons des inondations ne relève pas de mes fonctions. En revanche, je peux me demander si l'urbanisation et les constructions réalisées sur les territoires inondés l'ont été conformément aux règles en vigueur et avec toutes les précautions nécessaires. Dans ce domaine, il semble qu'il n'y ait pas eu de dysfonctionnements constatés par nos services en matière d'urbanisme ou au niveau du plan d'occupation des sols (POS). Nous n'avons constaté aucun pouvoir intempestif des maires depuis la décentralisation. Dans tous les cas, nous n'avons pas encore effectué de recensement pour savoir à quel moment ont été délivrés les permis de construire. Globalement, les collectivités locales et les services de l'Etat (dont le contrôle s'exerce a posteriori) n'ont constaté aucune négligence particulière de quiconque.

Néanmoins, la question posée est celle de la mise en oeuvre du PPRI concernant l'inondabilité. Le préfet de département avait indiqué aux maires, notamment après les inondations de 1993, des périmètres où étaient définis des risques. En effet, depuis la nouvelle loi Barnier, un changement de stratégie est intervenu : les périmètres de risque n'ont pas de valeur contraignante du point de vue de l'urbanisme. Ils ne peuvent devenir contraignants qu'en cas d'existence d'un PPRI, ce qui n'était pas le cas dans la Somme puisque le préfet n'a engagé la procédure qu'en 2000, en commençant par l'ouverture d'une enquête publique. Nous ne pouvons donc pas dire qu'il y ait eu des dysfonctionnements et des négligences majeurs.

Pour ce qui est de la prise en charge de l'hébergement et du logement durant les inondations, il semble que les problèmes rencontrés ont résulté de la mauvaise évaluation de l'ampleur du phénomène et de sa durée. Il ne me revient pas d'évaluer les mécanismes d'alerte dont disposent les collectivités locales et l'Etat. Sur le terrain en tout cas, nous n'avions pas imaginé que les inondations seraient aussi amples et durables. Des mesures d'urgence ont été prises, prenant la forme d'hébergement chez les familles, dans les gîtes ruraux, dans les locaux sociaux, même si ces derniers sont principalement situés dans les zones urbaines et que cette solution était donc mal adaptée au mode de vie des villageois concernés. En effet, les gens avaient envie de rester près de chez eux.

J'ai été nommée ministre le 27 mars, au moment où les inondations ont débuté.

En tant que ministre, j'imaginais que les problèmes allaient surtout porter sur la reconstruction et la rénovation. J'ai d'ailleurs pu constater qu'il existait des dispositifs, créés après les inondations de l'Aude, qui nous ont été utiles. Ainsi, nous avons pu utiliser les mesures particulières dans le cadre de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), ainsi que l'Allocation de logement temporaire (ALT), qui permet une amélioration du remboursement pour l'hébergement temporaire. L'Etat était donc préparé au suivi des périodes post-inondation.

Ensuite, j'ai demandé aux différents représentants de l'Etat de m'indiquer s'ils avaient constaté des problèmes d'hébergement ; toutefois, ils étaient accaparés par le suivi des crues elles-mêmes. J'ai donc insisté pour la mise en place d'une démarche en direction des habitants, afin d'évaluer leurs besoins d'hébergement dans la durée et de relogement éventuel ultérieur. L'un de mes collaborateurs s'est donc rendu dans la Somme, le lundi 23 avril.

En effet, grâce à mon expérience d'élue locale, je sais que l'Etat a parfois des difficultés à se rendre compte des disparités individuelles de traitement, dans des cas aussi complexes. C'est pourquoi nous avons constitué une Mission de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS), regroupant des spécialistes du logement ayant une orientation sociale et pouvant aller à la rencontre des personnes sinistrées, afin de leur apporter du réconfort et de les accompagner pour trouver des solutions adaptées.

De plus, la visite effectuée sur place m'a confortée dans l'idée qu'il fallait trouver des solutions temporaires durables. C'est pourquoi nous avons pensé à utiliser des mobil homes. Toutefois, nous n'avions aucune structure ni ligne budgétaire prévue pour ce type d'actions. Nous avons donc contacté plusieurs opérateurs, dont les PACT ou la Sonacotra. En fait, il n'était pas difficile de trouver des vendeurs de mobil homes. En revanche, il était plus délicat de rencontrer des sociétés prêtes à proposer des solutions clefs en main allant de la vente à l'installation sur le terrain. Nous avons donc choisi la Sonacotra, sachant que nous avions une connaissance très réduite des besoins réels des populations.

A l'avenir, nous pouvons nous poser la question du déclenchement rapide et quasi-systématique des MOUS en cas d'inondations, même si nous estimons qu'elles ne seront pas de longue durée. Dans tous les cas, il est toujours possible de renouveler les MOUS si les inondations se prolongent. En effet, dans ces circonstances, les élus locaux et les services déconcentrés de l'Etat ne disposent pas des moyens pour appeler toutes les familles une à une afin de recenser les besoins. Or ce travail en amont est indispensable pour la mise en place par la suite des hébergements transitoires ou des aides spéciales, sachant que notre dispositif de financement du logement et de l'accompagnement d'urgence est assez complexe. De plus, il n'existe pas de ligne budgétaire spécifiquement attribuée à des opérations de cette nature. Or la mobilisation des lignes classiques de l'Etat nécessite une gymnastique technique très complexe, ce qui ne peut que retarder les actions à mener. A l'avenir, il faudrait donc utiliser les règles normales de crédit ou prévoir des enveloppes, au moins pour le démarrage, qui puissent être mises en oeuvre rapidement.

Nous avons donc installé les mobil homes mais nous n'avons pas encore répondu à l'ensemble de la demande, qui évolue en permanence ; certains retournent dans leur maison mais d'autres hésitent à le faire étant donné l'état des habitations. En fait, nous avons besoin aujourd'hui de 160 à 180 mobil homes, alors que nous n'en disposons que de 62. En effet, nous avons dû trouver des petits mobil homes car les personnes concernées ne sont pas toujours des grandes familles. Nous avons aussi dû trouver des terrains, qui ont dû être viabilisés rapidement, par des entreprises déjà largement accaparées par d'autres travaux. A partir du 18 juin, 20 mobil homes supplémentaires seront disponibles, puis 25 autres à partir du 25 juin, 25 encore le 9 juillet et 40 au cours du reste du mois de juillet. Nous pensons que ces 172 mobil homes nous permettront de répondre à la demande.

La position de l'Etat a été de dire que l'hébergement d'urgence devait être totalement gratuit durant les trois premiers mois, charges d'eau et d'électricité incluses. A partir du quatrième mois, seule l'électricité sera à la charge des occupants. En effet, l'installation de compteurs individuels d'eau coûterait plus cher que la consommation elle-même. Lors de ma visite dans la Somme en compagnie de M. Jean-Claude Gayssot, j'ai cru comprendre que les élus étaient très soucieux, ainsi que l'Etat, de l'égalité de traitement des personnes hébergées dans les mobil homes, dans d'autres familles, dans les gîtes ruraux ou les logements sociaux... Mises à part celles qui sont dans les mobil homes, elles bénéficient donc toutes de l'ALT, qui a été revalorisée depuis les inondations de l'Aude. Il me semble que le système d'hébergement temporaire et de la prise en charge durant trois mois est une mesure appréciée, même si l'impatience de certaines familles est réelle.

Pour l'avenir, nous devons nous interroger sur la stratégie à mettre en place pour pouvoir mobiliser rapidement un parc de logements temporaires. Il existe plusieurs possibilités. Nous pouvons prévoir un parc dédié, qui deviendrait assez vite vétuste et difficile à entretenir ; nous pouvons aussi conventionner avec différents organismes. Dans ce cadre, je souhaite confier une mission à une personnalité pour travailler aux différents scénarios envisageables, en lien avec les acteurs concernés. Je ne pense pas que l'on puisse dire qu'il suffira de refaire la même chose la prochaine fois. Nous pouvons faire mieux et plus vite.

Nous ne pouvons que souligner que les actions menées dans la Somme ont été de grande ampleur. Le financement de la MOUS a été de 7 millions de francs. La viabilisation des terrains d'accueil a coûté de 15 à 20 millions de francs, uniquement pour l'Etat ; l'entretien des fosses septiques est à la charge des collectivités locales, ainsi que l'électricité par exemple. Les modulaires et les mobil homes ont coûté 50 millions de francs. L'allocation de logement temporaire est estimée entre 10 et 20 millions de francs, versés pour moitié par l'Etat et pour moitié par la Caise d'allocation familiale. Nous avons aussi dégagé des crédits publics, gérés par l'ANAH, pour 30 millions de francs ; une Opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) particulière est en conventionnement avec le Conseil général de la Somme.

La question importante est de savoir comment les gens vont pouvoir rentrer dans leurs maisons. Le 11 juin dernier, le recensement faisait apparaître que 182 maisons avaient été inondées, dont 177 avaient été évacuées. Actuellement, les experts des assurances visitent les maisons qui ne sont plus inondées. Nous avons donc cherché à donner aux habitants une information assez complète sur les dispositions et les principes de précaution qu'ils devaient appliquer. Un dépliant est distribué, mis au point en relation avec le Centre technique du bâtiment, établissement public indépendant.

Nous avons envisagé d'offrir aux habitants un accès à une expertise contradictoire, sachant qu'ils ont été très touchés par les évènements, ce qui les conduits à douter de la prise en compte de leurs problèmes par les pouvoirs publics. Toutefois, cela nous pose un problème déontologique : en effet, on imagine mal que la puissance publique puisse engager sa responsabilité dans une expertise. Nous nous sommes donc attachés à multiplier les contacts avec l' Association départementale d'information sur le logement (ADIL) pour la mise en place de contre-expertises.

En revanche, nous n'avons envisagé aucune prise en charge financière, ce qui constitue pourtant le principal obstacle pour ceux qui n'ont pas les moyens de payer une contre-expertise. Nous avons donc essentiellement un rôle de conseil et non d'accompagnement des expertises concernant la solidité à venir des habitations. Aujourd'hui, il semble que peu de maisons soient menacées d'effondrement. Néanmoins, les experts ont rappelé que ces risques pouvaient apparaître à moyen terme, en raison de l'alternance entre les périodes d'humidité et de sécheresse, des mouvements de terrain, de l'évolution de la nappe phréatique. Nous ne pouvons pas être catégoriques dans ce domaine. Nous devons donc poursuivre le travail de partenariat sur le terrain -collectivités locales, MOUS, populations-, afin que la moindre manifestation d'un danger puisse donner lieu à une véritable mobilisation. Aujourd'hui, je n'ai pas de solution concernant la gestion de ces éventuels problèmes futurs.

Pour les lieux sans risque, l'OPAH et l'intervention de l'ANAH vont pouvoir agir rapidement, tant pour les propriétaires occupants que pour les propriétaires bailleurs. Toutefois, certaines personnes ne souhaitent pas retourner dans leur ancienne habitation, du fait du choc psychologique qu'elles ont subi. Nous devons donc construire de nouveaux logements. Pour cela, dans le cadre du PPRI, nous allons édicter des contraintes d'urbanisme adaptées aux risques d'inondation. Je rappelle que toute zone inondable n'est pas forcément inconstructible. L'inconstructibilité se mesure en fonction des risques pour la sécurité des personnes ; pour les biens, un parallèle est effectué entre leur valeur et le coût des inondations. Ensuite, il existe aussi des règles plus souples, notamment de hauteur des habitations ou de consolidation des fondations, permettant d'éviter les perturbations majeures de la vie des gens, et pour le moins les menaces sur la vie des habitants.

Tout ce travail va être engagé avec les collectivités locales et le préfet. Pour la construction des logements, nous aurons des besoins urgents. J'ai donc demandé la signature d'un contrat de relance du logement social au niveau national, ainsi qu'une contractualisation particulière avec le Conseil général de la Somme. Pour l'instant, nous étudions des dossiers qui étaient déjà dans les cartons : l'instruction de 22 logements sociaux est terminée à Ailly-sur-Somme ; 25 logements sont concernés à Pont-Rémy et 31 logements à Corbie. D'autres dossiers sont en cours d'instruction pour 21 logements à Abbeville, sachant que 33 nouveaux dossiers devraient être déposés avant le début de 2002. Toujours à Abbeville, un terrain a été repéré où la construction de 60 logements pourrait être lancée assez rapidement. Parallèlement, nous allons mobiliser nos services afin qu'ils cherchent les possibilités de rénovation dans le parc vacant.

La situation urbanistique des différentes communes est variable, notamment pour des raisons géographiques. Ainsi, à Fontaine-sur-Somme, se juxtaposent un plateau agricole et une zone traditionnellement urbanisée fortement touchée par les inondations. Il faut donc que l'Etat trouve une stratégie de développement compatible avec les inondations et, sans doute, d'urbanisation des zones périphériques. Dans ce domaine, la philosophie de l'Etat est d'accompagner la volonté et les choix d'une population et de ses élus, en prenant en compte les risques et les règles majeures de protection du patrimoine. Une fois que les questions les plus urgentes auront été réglées, nos services travailleront donc avec le maire de Fontaine sur Somme pour rendre au village sa capacité normale de développement et rétablir l'équilibre de sa population. En effet, nous souhaitons éviter que les populations soient obligées de changer de village. Il est vrai que les habitants sont parfois conduits à déménager d'un village à l'autre, surtout lorsqu'ils sont proches. Pour autant, nous ne pouvons pas déséquilibrer le poids relatif des différentes communes. Dans ces conditions, je souhaite que chaque village retrouve une constructibilité qui lui assure sa pérennité et son développement. A Fontaine-sur-Somme, les contraintes géographiques sont un peu particulières ; j'ai donc assuré au maire que mon bureau lui était ouvert, comme aux autres élus d'ailleurs.

Le directeur départemental de l'équipement estime qu'il n'est pas forcément nécessaire de faire appel à des réglementations d'urbanisme exceptionnelles. Toutefois, je sais que les élus locaux doutent quelque peu de cette position. Je lui ai donc demandé de reprendre la concertation avec les élus. Cela dit, il est très compliqué de prendre des mesures exceptionnelles en matière d'urbanisme. En effet, les lois ne nous permettent pas grand-chose dans ce domaine. Les programmes d'intérêt généraux existent mais il est très difficile de s'exonérer des clauses d'urbanisme, protection prévue pour les citoyens et les propriétaires. Je serais très intéressée si le Sénat avait quelques idées pour adapter la loi en vigueur, sans pour autant tomber dans le laxisme.

Pour terminer, je tiens à vous dire que mon ministère restera, en matière d'hébergement et d'urbanisme, un partenaire permanent des élus locaux et des citoyens jusqu'à ce que nous ayons réglé tous les problèmes.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Il est vrai que les inondations ont touché principalement des petites communes, sans plan d'urbanisme ou de POS, mais comprenant des constructions dans des zones inondables. Comment le maire peut-il refuser de nouvelles constructions dans ces zones, alors que certaines ont déjà été édifiées ? Je pense que la décentralisation a sans doute laissé trop de pouvoirs aux maires, qui n'ont pas les moyens de les assumer. En effet, ils ne disposent pas de structures sur lesquelles s'appuyer -la DDE notamment. Des efforts ont-ils été réalisés pour que les risques soient pris en compte dans les zones inondables ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Si la Somme disposait d'un PPRI, 80 % des problèmes posés seraient réglés. En effet, la prescription de la contrainte d'urbanisme serait incluse dans le PPRI. De plus, la DDE peut aussi jouer un rôle de conseil.

Pour moi, l'objectif est plutôt d'encourager la vigilance sans pour autant tomber dans l'obsession. En effet, il ne faut pas qu'un endroit devienne totalement désertique sous prétexte qu'il est inondable. Je suis élue historique d'une commune située en bord de Seine, au Sud de l'aéroport d'Orly, le long de la RN7. Si je prends en compte les contraintes d'inondabilité, le plan d'exposition au bruit et les règles qui concernent la route nationale, la part de la commune restant constructible va se réduire à un confetti. Il faut donc trouver un équilibre entre les contraintes imposées. Dans l'immédiat, je vous suggère que le travail se fasse avec la DDE, qui possède une cartographie des risques permettant d'effectuer une hiérarchisation. Il va de soi qu'il faut agir avec la plus grande prudence dans les zones les plus exposées au risque.

Je suis prête à écouter les autres hypothèses qui pourraient conduire à se doter d'un outil d'accompagnement technique momentané -au niveau de la DDE et des collectivités locales- notamment, pour établir des documents d'urbanisme, pour anticiper les contraintes. Dans tous les cas, et sans vous donner de date puisque ce n'est pas de ma compétence, je souhaite que l'Etat fixe un calendrier précis pour l'établissement du PPRI, et que des premières indications soient envoyées pour consultation aux maires. J'ai constaté par le passé que les premiers documents servaient souvent à définir le cadre de précaution. Ensuite, il est possible d'affiner lors des discussions, en fonction des territoires et des contraintes.

Je pense que nous devrons aider la DDE et le préfet de la Somme en termes de moyens humains. Pour le PPRI, il faut disposer de la juste estimation de la nature de l'inondation. C'est pourquoi nous attendons avec impatience le rapport de la mission interministérielle. Les inondations classiques sont provoquées par le ruissellement, ce qui a conduit à la fixation de la majeure partie des contraintes. En revanche, l'émergence d'une inondation de nappe phréatique modifie l'établissement des contraintes, qui doivent prendre en compte la déstabilisation des sols.

Globalement, le sujet de l'urbanisation ne sera pas le plus simple et le plus rapide à résoudre. Je pense que la première chose à faire est de favoriser un travail efficace entre les élus locaux et les représentants de l'Etat, en dotant les acteurs de moyens intellectuels et de savoirs faire pour accompagner la réflexion. Si les élus et le Conseil général ont des idées, je suis ouverte à la discussion.

M. le Rapporteur - Dans la vallée de la Somme, la tradition est à l'installation sauvage de caravanes depuis des années. Depuis plus de dix ans, les sous-préfets indiquent qu'ils vont faire déménager ces caravanes par la police. Cela ne se fera jamais. Dans ces conditions, comment les maires peuvent-ils interdire à certains de construire, alors que d'autres sont dans une situation irrégulière depuis des années ?

M. le Président - Que pouvons-nous faire ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Cette situation ne concerne pas simplement la Somme. Normalement, une caravane stationnée plus de trois mois peut être verbalisée par le maire.

M. le Rapporteur - Elle doit alors être déménagée.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Cela peut se faire avec l'aide des forces de l'ordre.

M. Hilaire Flandre - Elle peut revenir à la même place par la suite.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - En effet, il suffit parfois de déplacer la caravane de 50 mètres, avant de la ramener à sa place d'origine. Cela décourage les maires qui se disent que ce n'est même pas la peine qu'ils verbalisent. Cela pose d'ailleurs un vrai problème de droit, que le législateur pourrait prendre en compte. La véritable difficulté est qu'il n'est pas précisé pendant combien de temps la caravane doit être partie, ni où elle doit aller. Il est donc très difficile de faire appliquer la loi sans se décourager, sachant que le préfet indique de son côté qu'il n'a pas été saisi de verbalisations.

Je suggère donc que nous améliorions les dispositifs légaux en la matière, ce qui n'est pas simple, notamment parce que nous touchons à la liberté de nos concitoyens sur leurs parcelles. Je suis favorable à une modification législative pour encadrer la présence des caravanes.

Parallèlement, les inondations nous ont permis de constater que nombre de nos concitoyens n'étaient pas assurés, ce qui est très alarmant.

M. le Président - On nous a dit que 20 % des personnes inondées n'étaient pas assurées. Connaissez-vous la moyenne nationale ? Personne n'a pu nous la fournir jusqu'à présent.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Je ne la connais pas. La seule façon serait de connaître le chiffre qui avait été mis en évidence lors des inondations de l'Aude. En revanche, comme il me semble que l'assurance est une obligation, je ne pense pas que nous disposions de données à l'échelle du pays.

M. le Rapporteur - C'est en effet une obligation.

M. le Président - Qui doit contrôler ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann - En France, nous disposons de nombreuses lois qui imposent des contraintes mais nous ne contrôlons que le dysfonctionnement lorsqu'il est constaté.

M. Hilaire Flandre - Pour ma part, je pense que l'obligation ne concerne que les locataires.

M. le Rapporteur - Dans certains villages, les caravanes sont raccordées à l'électricité et à l'eau.

M. le Président - Pour contourner la loi, des déplacements sont organisés tous les trois mois entre voisins, chacun prenant la place de l'autre pour trois nouveaux mois.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Je suis convaincue que ce sujet doit être traité, sachant qu'il se pose aussi en zone urbaine sous d'autres formes. En tant qu'élue locale, j'ai sollicité plusieurs fois les parlementaires sur ces questions, notamment parce que ma commune est concernée puisqu'elle accueille des forains. Toutefois, j'ai rencontré un succès très limité auprès des parlementaires de tous bords. Je suggère donc que nous reprenions collectivement ce travail. La direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction est prête à collaborer avec vous.

Par ailleurs, lorsque le maire ou le préfet constate que des constructions sont prévues dans des zones de forte inondabilité, il pourrait refuser de délivrer le permis de construire. En particulier, l'article R 111-2 du Code l'urbanisme peut être appliqué lorsque la sécurité des biens est en cause.

M. Louis Gruillot - Il est très important pour nous de savoir ce qu'il va falloir faire pour travailler de façon plus intelligente dans ce pays. Dans le cadre de notre Commission d'enquête, nous cherchons donc à savoir quelles sont les causes et les responsabilités. Pourquoi le PPRI n'a-t-il pas été mis en oeuvre beaucoup plus tôt par les responsables locaux, d'autant plus que les inondations sont fréquentes dans cette zone ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Je me pose la même question que vous. J'ai d'ailleurs été étonnée que notre pays ait été si peu sensible au rapport annuel sur l'état de l'environnement en France. Le dernier que j'ai lu, qui date de deux ans, indiquait que le nombre de PPRI établis en France était dérisoire au regard des contraintes prévues par la loi. Je sais que Mme Voynet avait donné des instructions pour accélérer la mise en place des PPRI. Toutefois, le bilan annuel, pour être meilleur, n'est pas encore satisfaisant.

En fait, j'observe une faible mobilisation des élus locaux et de nos concitoyens pour faire appliquer les lois de cette nature. Dans le domaine de l'environnement, nous disposons de nombreuses réglementations et de directives européennes. Ainsi, en 2002, seuls les déchets ultimes devront être déposés dans les décharges. Ces lois sont connues de tous mais l'on ne sent pas une grande effervescence collective pour les faire appliquer.

Je pense que pour les inondations, nous serons conduits à prendre des décisions compliquées. En effet, nous avons souvent tendance à prévoir une certaine souplesse en matière d'urbanisation. Parallèlement, les défenseurs de l'environnement exigent des protections nombreuses. Ces sujets sont encore relativement conflictuels dans la société française et font souvent appel au non-dit. Les préfets sont donc prudents, parfois à l'excès, avant d'engager des PPRI, alors que c'est une obligation. Pour ma part, je ne trouve pas normal que tous les PPRI n'aient pas encore été mis en oeuvre. Le préfet aura beau jeu de dire qu'il n'a été saisi par aucun citoyen. Dans la Somme, le préfet avait rédigé une lettre précise en mars 1994 sur l'inondabilité, sans toutefois édicter la contrainte.

M. le Président - Ne croyez-vous pas qu'il faudrait prévoir des procédures pour que le départ des préfets et des sous-préfets n'arrête pas la réalisation des actions qui ont été lancées ? Dans la Somme, tous les représentants de l'Etat étaient très zélés en arrivant mais ils sont repartis sans avoir mis les plans en oeuvre.

M. Hilaire Flandre - La responsabilité reste toujours aux élus.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - L'Etat doit se poser la question de l'efficience de la continuité de l'Etat. Toutefois, je ne sais pas comment se transmettent les consignes et les dossiers.

M. le Président - Il n'y a pas de transmission puisque les préfets se croisent sans se rencontrer !

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Pour leur part, les ministres se transmettent les dossiers et récupèrent également des informations de la part de l'administration. Peut-être faut-il travailler sur la transmission au sein du corps préfectoral. Toutefois, je souhaite insister sur le point suivant : plus les élus locaux et l'Etat sont associés tôt à l'élaboration d'une contrainte qu'ils doivent appliquer et plus nous sommes certains que la continuité de l'effort sera assurée, notamment si une commission est mise en place pour le suivi du PPRI.

Pour ma part, je m'interroge sur l'empilement des contraintes. Dans tous les cas, nous devons faire en sorte que les délais fixés soient respectés. Ainsi, pour les gens du voyage, il faut impérativement que les schémas départementaux soient achevés en janvier 2002. Pour autant, je ne suis pas certaine que tous les préfets seront prêts dans les temps. Le législateur et l'Etat doivent être soucieux d'un meilleur pilotage des contraintes.

M. Jean-François Picheral - A Aix-en-Provence, nous avons rédigé un PPRI sur proposition du préfet et du DDE, qui nous avaient demandé de prendre une délibération. Entre le moment où le préfet a exprimé sa volonté et la délibération que nous avons prise, aucun permis de construire n'a été accordé le long du fleuve, période durant laquelle la population poussait le maire à prendre une décision. A notre niveau, nous avons mis cinq ans pour démocratiser la procédure et pour rencontrer tous les propriétaires.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Il est vrai que si le préfet bloque l'urbanisation, totalement ou partiellement, cela accélère la prise de décision.

M. Jean-François Picheral - Lorsqu'un terrain est déclaré inondable, aucun promoteur n'est plus intéressé.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Parallèlement, les élus ne souhaitent pas que le préfet prenne des mesures coercitives en même temps qu'il engage la procédure de discussion. En effet, dans ce cas, les élus font valoir leurs projets d'urbanisation ou d'implantation d'activités économiques.

M. Hilaire Flandre - Je pense qu'il faudrait débaptiser Fontaine-sur-Somme pour la renommer Fontaine-sous-Somme. En effet, la commune est située sous le niveau du fleuve. Il est donc normal que des inondations se produisent de temps en temps. Dans de telles communes, si l'on souhaitait respecter le PPRI, toute construction devrait être interdite ; cela serait une erreur monumentale. En effet, les habitants de la commune connaissent les risques et vivent avec depuis longtemps. Dans d'autres communes, les populations ont toujours des parpaings sous la main, des bottes, des barques. Il faut donc plutôt responsabiliser les occupants et les propriétaires en leur demandant de ne pas réclamer l'indemnité à laquelle ils pensent avoir droit lorsqu'une inondation se produit tous les 50 ou 100 ans.

De plus, lorsque l'on fait le calcul du coût des mobil homes, de la viabilisation, des allocations de logement, on se demande s'il n'aurait pas été moins coûteux de payer trois mois de vacances aux populations sinistrées. C'est évidemment une boutade mais le coût doit nous faire réfléchir.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Je pense que la réponse n'aurait pas satisfait les habitants. En effet, ils doivent continuer à travailler et leurs enfants doivent aller à l'école. De plus, psychologiquement, ils pensent toujours que l'inondation ne va pas durer, ce qui se vérifie heureusement dans la plupart des cas.

Il faut aussi prendre des précautions pour que tout ce qui est nécessaire soit facilement mobilisable lors des crues. Ainsi, dans le cadre des PPRI, il est possible d'indiquer qu'il faut mettre en place des cheminements pour sortir en cas de petite inondation et rejoindre les zones non inondées. Il faut donc prévoir des systèmes de planches et de passerelles, procédures qui sont d'ailleurs très vite acceptées par les collectivités. En fait, il existe une culture de l'inondation, qui a commencé à se réintroduire dans les secteurs où les PPRI existent, mais pas suffisamment dans les autres.

Par ailleurs, je rappelle que les PPRI ne sont valables que pour les nouvelles constructions. De plus, les zones inondables ne sont pas forcément inconstructibles. Dans le cas contraire, cela ne pourrait que déclencher une psychose. Ainsi, comment serait-il possible de prévoir un dégagement de 100 mètres de part et d'autre de la Seine à Paris ? Dans ma région, toutes les caves ont été recouvertes de carrelage et les prises de courant ont été supprimées. Vivre dans une zone inondable nécessite donc un certain savoir faire. Pour autant, les dégâts ne sont pas remboursables si la conformité aux contraintes du PPRI n'est pas respectée. Je pense que nous devons développer une pratique de précaution aux niveaux local et individuel.

M. Fernand Demilly - Vous avez dit que les populations se déplaçaient facilement d'un village à l'autre. Je peux vous affirmer que les Picards sont peu mobiles, surtout lorsqu'ils sont installés dans des communes de vallée.

A l'avenir, l'objectif est d'éviter que des maisons ne restent dans une situation de risque d'inondation. Il faut donc établir rapidement le PPRI, mais aussi adapter les documents d'urbanisme ; cela suppose également des reconstructions en dehors des zones inondables, avec des participations financières des assureurs et des collectivités. Au niveau de l'Etat, existe-t-il un fonds spécial de reconstruction en dehors des zones inondables ? Si ce fonds n'existe pas, avez-vous l'intention de le créer ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Concernant la mobilité des populations, je pense que ce que vous dites est vrai pour toute la France. Je suis née dans le Territoire de Belfort et je peux vous assurer que nous ne passons jamais la frontière du Doubs, qui est pourtant très proche ! Toutefois, des cas précis m'ont été donnés de familles qui avaient déjà déposé des demandes pour des logements sociaux en construction dans d'autres villages, notamment pour se rapprocher d'autres membres de la famille. Dans tous les cas, l'objectif est de conserver l'équilibre, sans s'opposer évidemment à tous les déplacements.

Par ailleurs, nos crédits normaux de reconstruction doivent permettre de régler le problème. Il faut pour cela sortir l'enveloppe nécessaire à la Somme. J'ai proposé au Conseil général de mobiliser la ligne fongible « Prêts locatifs aidés-reconstruction-amélioration ». Nous pouvons aussi utiliser les crédits de l'ANAH. Enfin, l'accession à la propriété peut être favorisée, grâce au prêt à taux 0, ainsi que l'accession sociale à la propriété, qui peut être accompagnée dans certains cas.

Je n'ai donc pas imaginé de ligne budgétaire particulière. En revanche, je suis très favorable à ce que l'on relance le logement social dans la Somme, dans le cadre de l'enveloppe habituelle, sous la forme d'une contractualisation avec le Conseil général, comme je l'avais annoncé à son Président. Dans tous les cas, je rappelle que je souhaite favoriser la relance du logement social à l'échelle du pays tout entier.

M. Fernand Demilly - Il faut aussi prévoir la démolition des maisons construites dans les zones inondables, afin d'éviter qu'elles ne soient squattées.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Nous cherchons principalement un opérateur foncier. En effet, avant de reconstruire, les personnes concernées doivent récupérer des fonds de leur ancienne habitation. Nous pensions que l'établissement foncier de la basse Seine, qui possède une expérience dans ce domaine, pourrait éventuellement travailler dans ce secteur. Il existe aussi un établissement foncier dans le Nord Pas-de-Calais dont l'expérience est toutefois plus urbaine. Par ailleurs, une fois que l'établissement aura fait une évaluation précise, il faudra que l'Etat participe au financement.

M. le Rapporteur - On m'a dit qu'aucune solution n'était possible s'agissant de mobil homes avant trois semaines. Cela pose des problèmes. En effet, l'un des cas que je connais concerne une famille située dans un village qui subit une crue de nappe et dont l'un des enfants est gravement malade. Ce dernier a besoin d'un lit médicalisé ; le mobil home ne semble donc pas particulièrement bien adapté à la situation.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - De quoi souffre cet enfant ?

M. le Rapporteur - Cet enfant est atteint d'une leucémie et il doit rester sous assistance respiratoire. Or ses parents sont obnubilés par l'obtention d'un mobil home. Parallèlement, sur la côte picarde, de nombreux mobil homes sont inoccupés sur les terrains de camping. Même s'il est vrai qu'ils ne sont pas neufs, ils vont rester inoccupés tout l'été. Par ailleurs, pour les secours d'urgence, des chèques sont donnés à certains par la cellule de soutien mise en place et pas à d'autres. Des gens sont donc relogés sans obtenir d'aide. Or, dans le cadre de l'ALT, tout le monde doit être aidé en cas de relogement. Cela ne semble pas être le cas, ce qui est difficilement acceptable.

Enfin, certaines communes ont eu des équipements inondés, par exemple les terrains de football mais aussi les vestiaires et les tribunes. Quid de la reconstruction de ces équipements, qui ne doit évidemment pas se faire au même endroit ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Il semble difficile de dire à la famille que vous avez évoquée que la bonne solution n'est pas celle du mobil home, si elle s'est mise dans la tête que c'était ce qu'il fallait. En fait, il existe des habitations modulaires, qui sont adaptées aux handicapées mais qui risquent d'arriver sur place tardivement. Je verrais s'il n'est pas possible de trouver une solution adaptée au cas que vous avez cité. Je précise que les règles d'urbanisme sont aussi plus contraignantes pour les habitations modulaires que pour les mobil homes.

Par ailleurs, il est vrai que des places existent dans les campings. Toutefois, je vous rappelle que selon la loi, les réquisitions ne peuvent concerner que les personnes morales et non les personnes privées.

M. le Rapporteur - Ces personnes sont tout à fait d'accord pour les mettre à disposition.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Dans ce cas, je vous demande de me fournir les coordonnées des personnes en question. Enfin, je vous suggère de me transmettre le courrier de la personne qui s'est plainte de la façon dont les aides sont attribuées. J'ai rappelé aux services de l'Etat que nous avions affaire à des victimes et que nous devions faire preuve de compréhension et d'écoute. Pour autant, il faut respecter les règles qui sont fixées.

M. le Rapporteur - Je suis tout à fait d'accord avec ce que vous dites, à ceci près que durant les auditions, nous entendons beaucoup parler des secours et du FSL mais pas tellement de l'ALT.

Mme Marie-Noëlle Lienemann - Elle ne pourra être attribuée que sur décision d'une Commission d'attribution, qui doit veiller à ce que l'égalité des citoyens soit garantie. De plus, il ne faut pas que les familles s'installent dans les mobil homes pour le long terme. En effet, les conditions sont bonnes pour l'instant parce qu'il fait beau mais elles deviendront nettement plus difficiles à partir de l'automne prochain. Néanmoins, la MOUS va étudier tous les cas pour voir si les personnes bénéficient ou non de l'ALT.

M. le Président - Madame la ministre, je vous remercie pour votre intervention.

18. Audition de MM. Alain Perret, sous-directeur de l'organisation des secours et de la coopération civilo-militaire au ministère de l'Intérieur, Jean-Bernard Bobin, chef du bureau de coordination interministérielle de défense et de sécurité civiles et Patrick Sauvage, responsable du Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) (13 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui MM. Alain Perret, sous-directeur de l'organisation des secours et de la coopération civilo-militaire au ministère de l'Intérieur, Jean-Bernard Bobin, chef du bureau de coordination interministérielle de défense et de sécurité civiles et Patrick Sauvage, responsable du Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC).

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Alain Perret, Jean-Bernard Bobin et Patrick Sauvage.

M. Alain Perret - Je tiens à commencer par rappeler la mission qui m'a été assignée au sein de la direction de la défense et de la sécurité civiles. Ma sous-direction est celle de l'expression de la solidarité nationale. En fait, je dispose de certains moyens (avions, hélicoptères, services de déminages, unités militaires mises à la disposition du ministre de l'Intérieur, sapeurs pompiers territoriaux), qui relèvent de l'autorité opérationnelle des préfets et du ministre de l'Intérieur. Ces moyens constituent un dispositif qui peut être mis en oeuvre en fonction de la gravité de la situation constatée.

Pour cela, il existe un Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises, qui fonctionne 24 heures sur 24 et qui rassemble à la fois des sapeurs pompiers territoriaux, des militaires -Génie, Aviation, Marine-, des policiers, des gendarmes. Ce dispositif est chargé de recueillir en France les informations sur tous les évènements touchant à la sécurité et à la défense civiles, qui doivent être portés à la connaissance du ministre de l'Intérieur. Entre 70 et 90 % de l'information opérationnelle délivrée au ministre de l'Intérieur proviennent du Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises, qui est placé sous l'autorité du colonel Patrick Sauvage.

Ce dispositif est récent puisqu'il fonctionne depuis le début de l'année 1998, à la suite d'une réforme dont la sécurité civile a bénéficié, et qui concerne la fusion des compétences de défense civile et de sécurité civile. Il permet l'envoi d'un renfort national auprès des préfets, lorsque ceux-ci ne peuvent plus gérer une crise, qu'il s'agisse d'avalanches, d'inondations ou d'accidents industriels. Nous sommes dans un domaine où le spectre est particulièrement large, puisqu'il va de la catastrophe naturelle au risque industriel. Les moyens, notamment en matière Nucléaire Bio Chimique (NBC), permettent d'intervenir en milieu particulièrement sensible. Ce dispositif est interconnecté avec de nombreuses structures nationales, notamment avec Météo France. En effet, nous avons une lourde responsabilité vis-à-vis des départements d'Outre-mer pour les risques cycloniques ou volcaniques.

Au niveau national, notre pluralité de moyens nous conduit aussi à aider les préfets qui doivent faire face à une situation de crise. Si un préfet est confronté à des inondations, la loi de 1987 lui permet de déclencher un plan de secours spécialisés. Nous sommes ici dans un schéma qui est particulièrement rigoureux ; les préfets ont une responsabilité particulière pour la sauvegarde de nos concitoyens. Parallèlement au préfet, nous déclenchons également le plan de secours au Centre opérationnel, grâce à un système informatique très élaboré, qui nous permet de savoir à quel moment un préfet est susceptible de solliciter le concours d'hélicoptères ou d'avions, en renfort des moyens locaux.

La structure la plus élaborée du système est sans conteste la Mission d'appui aux situations de crise. Elle regroupe des officiers des sapeurs pompiers, de l'armée de terre mais aussi des experts. Ces hommes peuvent être détachés en trois heures auprès du préfet qui en fait la demande ; ils sont immédiatement opérationnels. Pour autant, l'objectif n'est pas qu'ils se substituent aux moyens locaux. Leur rôle est plutôt celui du « poil à gratter ». En effet, en situation de crise, les préfets sont conduits à gérer de multiples problèmes, ce qui les conduits parfois à oublier la stratégie. Dans ces conditions, les hommes de la Mission doivent permettre d'engager un débat contradictoire préalable à la décision que le préfet prendra en matière opérationnelle. Ce dispositif rencontre un grand succès depuis sa mise en place. En 2000, nous avons constitué une trentaine de Missions d'appui, dans des domaines très diversifiés -avalanches, inondations, risques industriels...

La palette des moyens de réponse dont le ministre de l'Intérieur dispose pour aider au niveau local à une meilleure prise en compte du risque est donc très large. Dans la Somme, dès que le préfet l'a demandé, un groupe de sapeurs pompiers et de militaires est intervenu, afin de mettre en oeuvre le dispositif opérationnel. Comme nous avons pu le constater lors du naufrage de l'Erika ou lors de la tempête, les moyens dont dispose le ministre de l'Intérieur se révèlent parfois un peu limités par rapport à l'expression du besoin. C'est pourquoi une coopération civilo-militaire est nécessaire.

J'ai la charge de cette coopération et je dois reconnaître que nous faisons tous preuve d'un engagement de service public qui fait plaisir à voir. Nous l'avons déjà mise en oeuvre dans des situations très variées et nous savons que son potentiel est énorme, grâce aux unités militaires et aux conseils que les militaires peuvent nous apporter. Les militaires ont un dispositif sans doute moins rapide que celui des unités militaires de la sécurité civile, dont les deux régiments doivent pouvoir mobiliser 100 hommes en une heure et 300 hommes en trois heures, ce qu'ils ont toujours réussi à faire jusqu'à présent. Toutefois, les 1.600 hommes des unités militaires de la sécurité civile ne peuvent pas toujours suffire. C'est pourquoi les autres militaires nous apportent une aide au sein d'un deuxième échelon d'intervention, dans le cadre du dispositif prévu par l'ordonnance de 1959 et les décrets de 1965 et de 1983.

L'expérience que nous avons retirée du naufrage de l'Erika ou de la tempête, ainsi que de la mission nationale de retour d'expérience des tempêtes de décembre 1999 à Monsieur l'Ingénieur général Sanson, nous ont permis aujourd'hui de définir des mesures à mettre en oeuvre pour mieux sensibiliser les élus aux risques de crise majeure et pour mieux organiser la gestion de la crise au niveau départemental, indépendamment des capacités dont dispose le niveau national. La coopération civilo-militaire a donc pris des contours différents.

Après le naufrage de l'Erika et la tempête, le Gouvernement a été conduit à modifier le contour des zones de défense. En effet, nous sommes passés de 9 à 7 zones puisque les zones Centre-Ouest à Orléans et Centre-Est à Dijon ont été supprimées. La première a été rattachée à Rennes et la seconde à Metz. Nous nous sommes rendus compte qu'il existait un seuil critique à la mutualisation des moyens de secours. La zone de défense nous a semblé être un niveau pertinent pour que le préfet de zone puisse engager des moyens supérieurs à ceux du département, sans pour autant générer l'intervention massive du niveau national.

De fait, le Gouvernement réfléchit à un dispositif qui permettra aux préfets de zone de disposer d'une responsabilité et d'outils juridiques plus efficaces qu'aujourd'hui, afin de mieux coordonner l'action des pouvoirs publics en matière de secours aux personnes, lorsque plusieurs départements sont concernés par une crise majeure. Dans le cas de Vimy, la zone de défense a joué son rôle : nos collègues militaires sont intervenus en force parce qu'ils disposaient de matériels et de compétences d'une autre nature que ceux dont disposait le ministre de l'Intérieur.

Il y a eu une sorte d'apprentissage, une reconnaissance mutuelle, qui fait qu'aujourd'hui, on constate une forte solidarité, qui a très bien joué lors des inondations de la Somme. En effet, les militaires disposent de moyens lourds de génie, que les pompiers et les unités militaires de la sécurité civile ne possèdent pas. Il s'agit donc d'un dispositif permanent de réponse à une attente locale. Ainsi, les 230.000 sapeurs pompiers constituent aujourd'hui la première armée de France ; grâce aux lois de 1996, ils sont structurés dans le cadre départemental, avec un nouveau niveau de formation modifié, et ils bénéficient de l'effort des collectivités territoriales en matière de rénovation du matériel. Ces hommes sont immédiatement disponibles, qu'il s'agisse des professionnels ou des volontaires.

Parallèlement, des moyens de renfort nationaux sont prévus, qu'il s'agisse des unités militaires de la sécurité civile ou des deux autres structures sur lesquelles le ministre de l'Intérieur a une autorité naturelle : le bataillon des marins pompiers de Marseille et la brigade des sapeurs pompiers de Paris. En tout, 12.000 hommes peuvent intervenir dans des délais très rapides : ainsi, les feux de forêt de Vivario ont nécessité l'engagement de plusieurs centaines d'hommes -1.000 hommes sont partis pour la Corse en l'espace de 24 heures. Le dispositif est donc interconnecté avec l'autorité militaire ; il est échelonné, afin de dimensionner la réponse des pouvoirs publics à la nature réelle du danger et du sinistre.

La direction de la défense et de la sécurité civiles répond de manière satisfaisante et de façon diversifiée à toutes les sollicitations. Pour autant, tout ne dépend pas seulement des moyens. En 1997, une fusion est intervenue entre les compétences du haut fonctionnaire de défense, c'est-à-dire le dépositaire de la coopération civilo-militaire et la sécurité civile, qui était surtout assimilée aux hommes qu'elle regroupe et qui interviennent dans le cas d'inondations, de feux de forêt ou de catastrophes.

Aujourd'hui, le dispositif permet d'apporter des « bras » mais aussi des conseils et des experts. Ainsi, pour le risque chimique (à Rouen ou à Fos-sur-mer), le Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises a la possibilité de solliciter les conseils des experts, notamment ceux qui sont dans des entreprises privées ; ils peuvent même être agrégés au sein des missions d'appui sollicitées par les préfets pour jouer le rôle de conseils et de débatteurs.

Les missions d'appui en situation de crise ont toujours été transférées auprès des préfets en moins de trois heures. Depuis trois ans, la réactivité des unités n'a jamais été prise en défaut et nous sommes toujours parvenus à mettre en ligne 300 hommes en trois heures. Les avions de la sécurité civile sont pilotés par des hommes hors du commun, tout comme les hélicoptères rouges. Ces derniers ont sauvé 10.000 personnes en 2000, que ce soit en montagne, sur les routes ou dans les campagnes. Cela montre l'aspect positif de l'action que nous menons. La défense civile est un concept mais sa matérialité est la possibilité qu'ont les préfets de solliciter le concours des forces armées dans la diversité des spécialités qu'elles recèlent. Dans la Somme, nous avons pu constater la capacité des forces armées, sous l'autorité des préfets, qui sont intervenues positivement pour nos populations.

Pour terminer, je tiens à rappeler que nous avons perdu neuf hommes au cours de l'été dernier -pilotes d'hélicoptères, sapeurs pompiers, soldats-, notamment lors de la lutte contre les feux de forêt. En tout, ce sont vingt-trois hommes qui sont morts en deux ans. Cela montre le sens du dévouement et de la solidarité des équipes, ce qui est rassurant : dans un système où les valeurs sont chamboulées, il existe donc encore certains hommes qui ont leurs points de repère. De plus, cela montre que la réactivité de l'Etat constitue aussi un élément très fort pour la sauvegarde des populations.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Lors de nos précédentes auditions, il nous a été précisé que l'annonce de la crue avait été effectuée mais que les structures n'étaient pas suffisantes pour recueillir cette annonce. Néanmoins, je suppose que l'annonce est arrivée sur le bureau du sous-préfet puisque ce dernier a envoyé le 12 février une note aux maires des communes concernées pour les prévenir de l'imminence du danger. A-t-on vraiment pris conscience de ce danger ? A votre niveau, étiez-vous directement prêt à y faire face ?

M. Alain Perret - Le premier point concerne la transmission de l'information opérationnelle. Le Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises a été informé par Météo France d'un risque de précipitations importantes. En revanche, nous ne savions pas que le risque pouvait provenir d'une remontée de la nappe phréatique. En effet, cette possibilité n'est pas mentionnée dans les éléments d'information qui sont transmis par Météo France. Le Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises est un élément de transmissions. Sa première mission est de retransmettre l'information donnée par les bulletins régionaux et nationaux d'alerte météorologique, selon un schéma réglementairement définie par la sécurité civile et Météo France, au niveau des Centres interrégionaux de coordination de la sécurité civile, en sachant qu'il appartient aux préfets de diffuser ensuite les informations aux maires et à toutes les structures susceptibles d'être concernées.

Dans ce cas précis, le COGIC a retransmis l'information, non pas au CIRCOSC de Lille, pour lequel la formalisation ne sera mise en oeuvre qu'à partir du 1er août prochain, mais au CODIS 59, qui assure une coordination zonale. Le dispositif indique que l'information sur le risque n'a pas engendré une mise en alerte de nos unités, pour la simple et bonne raison qu'elles sont toujours en alerte. En effet, à Brignoles (unité n°7) et à Nogent-le-Rotrou (unité n°1), 100 hommes sont toujours prêts à partir en une heure. L'information n'a donc pas eu d'incidence sur notre mécanique opérationnelle. En cas de problème majeur, nos hommes auraient pu être détachés dans la Somme.

Le schéma nous paraît donc avoir fonctionné dans des conditions satisfaisantes, au regard de la transmission de l'information et de ses modalités de répercussion aux niveaux souhaités, tels qu'ils avaient été définis par le préfet. Au niveau national, de toute façon, nous étions déjà dans un schéma d'intervention pour répondre aux sollicitations du terrain. Nous sommes en alerte permanente mais nous ne pouvons être engagés qu'à la demande des autorités préfectorales ; il va donc de soi que nous sommes à leur disposition, dans un cadre d'alerte, d'évaluation d'un risque, mais aussi dans un cadre opérationnel, sur la base d'une méthodologie d'engagement définie par ces autorités.

M. le Rapporteur - Sur le terrain, l'impression des élus a été qu'ils sont restés seuls, durant les huit premiers jours, face à la réalité de la situation. Il est vrai qu'il s'agissait de petites communes, qui n'ont peut-être pas été informées assez rapidement ou de façon assez précise. Toujours est-il que durant la première semaine, c'est le bon sens qui a gouverné. Les pompiers étaient en première ligne ; ont-ils informé leurs supérieurs ? Tous ceux qui étaient présents ont-ils eu la bonne réaction ?

M. Alain Perret - Je suis gêné pour répondre à cette question. En effet, nous ne pouvons agir que sur sollicitation du corps préfectoral. Les moyens que nous engageons répondent donc à des besoins avérés. Je pense malgré tout que les sapeurs pompiers volontaires engagés dans les premières communes touchées ont fait remonter l'information au CODIS, en soulignant que le schéma pouvait devenir dramatique. Entre le 13 et le 15 avril, nous avons constaté une baisse des eaux brutale, qui a pu laisser penser que le plus difficile était passé ; en fait, le 22 avril, les pluies ont été de nouveau catastrophiques. Je ne pense donc pas que l'information ne soit pas remontée.

Ces inondations se répètent avec une certaine occurrence. Dans certains départements, il existe un risque d'inondation, chaque année à la même époque. Les procédures sont donc préparées par les sapeurs pompiers. Leur mode d'engagement et les mesures prises sont aujourd'hui tout à fait ordonnancées. Toutefois, pour les sapeurs pompiers engagés à la demande des maires dans les communes qui commençaient à souffrir des premiers effets de la remontée des nappes phréatiques, il a peut-être pu apparaître qu'il s'agissait d'un événement banalisé.

C'est le risque que nous encourons : nous devons donc toujours nous demander si la situation est la même que l'année d'avant. Ici, le phénomène était exceptionnel car il ne s'agissait pas d'inondations à cinétique lente mais de remontées de nappe phréatique. Dans ces conditions, la capacité réactive a été plus longue que d'habitude, tout simplement parce que l'amplitude du phénomène n'a pas été parfaitement perçue dès le départ. Toutefois, je suis convaincu que l'information est remontée.

A notre niveau, nous avons compris qu'il s'agissait d'un phénomène nouveau, ce qui a généré la mise en alerte et l'engagement progressif des moyens de sapeurs pompiers et des formations militaires de la sécurité civile. Lorsque la situation a pris les proportions que vous connaissez, les militaires ont été engagés à leur tour. Il ne s'agissait plus simplement de déposer des sacs de sable mais de mener une réflexion hydrologique globale, qui a permis finalement d'assainir la situation, grâce au déverrouillage des goulets d'étranglement.

M. le Rapporteur - Différentes alertes ont eu lieu au cours des années précédentes -1988, 1994, 2000-, ce qui conduisait d'ailleurs les habitants à dire qu'une catastrophe allait se produire. Malheureusement, la situation a été banalisée. Si la prise en compte avait été plus importante, notamment par la mise en place d'un plan ORSEC, n'aurait-il pas été possible de réduire l'ampleur des dégâts ? Je rappelle que durant huit jours, les équipes communales n'ont fait que remonter les meubles à l'aide de parpaings, pensant que le problème allait se résoudre rapidement. Pourquoi une autre solution n'a-t-elle pas été choisie dès le départ ?

M. Alain Perret - Le plan ORSEC n'aurait pas donné au préfet des moyens supplémentaires. En effet, il n'est pas un dispositif opérationnel technique de terrain ; il s'agit d'un dispositif financier. Les dispositions qui ont été prises par le préfet, notamment le fait de solliciter les forces armées, ont constitué une réaction positive, dès que la dimension de la catastrophe a pris de l'ampleur.

Le plan ORSEC n'aurait rien apporté de plus en termes de moyens. Ces derniers peuvent être engagés totalement en dehors du plan ORSEC, comme cela a d'ailleurs été fait avec le succès que l'on connaît. Si le plan ORSEC avait été déclenché, l'incidence n'aurait été que budgétaire, sous la forme de la prise en charge par l'Etat des moyens publics ou privés engagés par les collectivités.

Le rapport Sanson sur la tempête insiste sur la nécessaire refondation du plan ORSEC. On se rend compte que le traitement de cette tempête ont été de même nature dans tous les départements touchés, que le plan ORSEC ait été déclenché ou pas. De surcroît, l'aspect budgétaire a été balayé par un lourd dispositif de solidarité pris en charge par l'Etat.

Dans la Somme, nous nous sommes posé la question de savoir s'il fallait déclencher le plan ORSEC. Cette compétence ne relève pas du niveau central mais de l'autorité préfectorale locale. Toutefois, en aucune manière le plan ORSEC n'aurait apporté un supplément de moyens. Nous aurions peut-être pu affecter des hommes plus nombreux mais cela aurait pu être contre-productif au-delà d'une certaine limite.

M. le Rapporteur - Avec l'arrivée de l'armée et la création d'une cellule de crise, nous avons eu l'impression que beaucoup de choses changeaient, le tout en l'espace d'une semaine. Que ce soit pour l'une ou l'autres des raisons, nous avons constaté que l'affaire était prise en compte. Ainsi, les premiers magistrats de nombreuses communes faisaient part de leur besoin en sacs de sable depuis plusieurs jours mais on leur répondait que cela était inutile. Or la première action de l'armée a été de mettre en place ces sacs de sable. Les sinistrés ne comprenaient plus rien ; ils ont même pensé qu'on leur avait caché quelque chose. C'est ce qui a déclenché ce que l'on a appelé la rumeur d'Abbeville. Comment était-il possible que l'eau monte à un mètre, alors qu'aucune annonce n'avait été effectuée ? S'agit-il d'un manque d'information, de coordination ?

M. Alain Perret - Le concours des militaires et des UIISC auprès de la population a été déterminant pour produire des mesures de prévention immédiates mais aussi pour jouer ce rôle de conseil en vue du déverrouillage des goulets. De manière lourde, il a fallu que les moyens en hommes soient engagés. Je pense que nous devons saluer cette démarche.

M. le Rapporteur - Quelle conséquence la professionnalisation de l'armée a-t-elle eu sur les mesures prises ?

M. le Président - Le fait que nous n'ayons plus un régiment disponible dans chaque département a-t-il joué un rôle ?

M. Alain Perret - Le concept qui conduit au reformatage des forces armées est celui de la projection intérieure. Si un problème survient à Marseille ou à Aix-en-Provence, il est donc possible que ce soit un régiment de Lille ou de Verdun qui descende pour intervenir, et pas forcément celui qui est basé à trois kilomètres. Le nouveau mode de gestion des forces armées intègre donc ce concept, qui a d'ailleurs donné pleinement satisfaction à l'autorité militaire jusqu'à présent.

M. le Président - Quelle liaison existe-t-il entre le BRGM et votre cellule d'alerte ? Etes-vous alerté des situations critiques par ce biais ?

M. Alain Perret - Il n'existe pas de connexion permanente avec le BRGM, qui est simplement l'un des conseils que nous pouvons solliciter le cas échéant. Toutefois, le dispositif opérationnel ne prévoit pas une information spontanée de la part du BRGM. Le schéma est très orienté vers Météo France.

M. le Président - Le contact avec Météo France est évidemment nécessaire mais nous pensons que le BRGM pourrait aussi être utile.

M. Alain Perret - Juste avant la tempête en 1999, à 6 heures 30 du matin, nous avons reçu un appel apeuré du prévisionniste de permanence de Toulouse, nous annonçant qu'une catastrophe allait se produire à Paris. Nous avons immédiatement téléphoné à l'Agence France Presse pour diffuser une dépêche ; nous avons contacté le préfet de police pour lui dire qu'il fallait décréter une alerte générale. A 7 heures 25, la catastrophe s'est produite. En fait, le modèle informatique de Météo France, Arpège, n'avait pas prévu des valeurs de vents supérieures à 220 km/h.

Avec nos amis de Météo France, nous produisons un fascicule qui contient une carte de vigilance météorologique. C'est l'une conséquences de la tempête, à la suite de laquelle Météo France a reconnu que son dispositif pouvait être perfectionné. Le dépliant, qui sera diffusé par les communes et les préfets, fait apparaître les différents risques au niveau français, en distinguant leurs intensités. Il s'agit donc de favoriser la prise de conscience de chacun d'entre nous. Nous le ferons aussi à l'avenir pour les zones sismiques, comme nous y encourage l'incident qui s'est produit récemment en Vendée.

Dans notre pays, certaines structures disposent d'une information opérationnelle qui doit être diffusée. Il est vrai qu'il existe des informations théoriques sur lesquelles nous avons peu de prises. En revanche, la vulgarisation de l'information opérationnelle doit permettre à cette dernière d'être transmise à l'ensemble des acteurs responsables que sont les préfets. Plus encore, il nous appartient d'aller de l'avant : nous l'avons fait pour le risque météorologique ; nous le ferons pour le risque sismique. En effet, nous considérons que la prise en charge d'une évaluation d'un risque est possible par chacun de nos concitoyens. Ces derniers ne doivent pas obligatoirement être pris au piège par les feux de forêt ou les risques de tempête. Outre-mer, il existe des graduations de risque, qui permettent à chacun de savoir ce qu'il a à faire.

Dans le domaine des inondations, notamment torrentielles, nous devons être en mesure de sensibiliser nos concitoyens. Des progrès extraordinaires ont déjà été effectués en quelques années en matière d'imagerie satellitaire. Il y a peu, les opérateurs nous vendaient des images, dont nous souhaitions disposer directement dans les camions de pompiers. A l'époque, un traitement de 48 heures était nécessaire. Aujourd'hui, on constate que le traitement de l'image informatique se fait dans des délais nettement plus courts. Dans deux ou trois ans, il sera possible de recevoir les images en temps réel. Il nous appartient donc de pouvoir traduire l'information en actes simples de précaution, de prévention, d'alerte et d'engagement opérationnel, sous l'autorité des préfets. Le système fonctionne pour les cyclones ; il doit pouvoir fonctionner pour les inondations.

M. Hilaire Flandre - Pour les inondations de la Somme, le préfet a indiqué aux maires, dès le mois de février, qu'il existait un risque d'inondation.

M. le Président - 56 maires sur 783 ont été avertis.

M. Hilaire Flandre - Tous les maires n'étaient évidemment pas concernés par les inondations.

M. le Rapporteur - 107 communes ont été sinistrées.

M. Hilaire Flandre - Les réactions ont été pratiquement nulles. Je suis d'un département qui est soumis régulièrement aux inondations ; nous avons même vécu des crues centennales de la Meuse deux années de suite. Aujourd'hui, nous disposons d'un système d'alerte plus performant, qui nous permet d'anticiper. Toutefois, les gens ont pris en compte les annonces la première fois. Ensuite, comme il ne s'était rien passé, ils les ont ignorées. Lorsque l'on crie au loup trop souvent, les gens ne réagissent plus. Aux Antilles, les gens sont plus vigilants parce qu'ils connaissent les effets d'un cyclone. Pour autant, le dernier étant passé à côté des îles, il est probable que les précautions prises seront moins importantes lors de la prochaine alerte.

Par ailleurs, en France, la tradition est celle des secours gratuits. Or les imprudences de certains conduisent les simples citoyens ou les responsables de la gestion des lieux publics à s'interroger. Est-il bien normal que la personne qui descend dans un gouffre et à qui l'on sauve la vie, au risque d'en perdre d'autres, ne soit pas sanctionnée ? La réflexion est la même pour quelqu'un qui part en mer sans en avoir les compétences. Est-il bien normal que l'on aille le secourir sans lui faire supporter le risque ?

M. Alain Perret - Ce problème est au centre d'une réflexion que le ministère de l'Intérieur nous a demandé de mener et qui devrait se traduire par un ensemble d'actes législatifs. Les secours portés par les hélicoptères de la sécurité civile sont gratuits, alors que l'intervention d'un hélicoptère privé, pour lequel une convention a pu être passée avec la mairie, coûte 1.200 francs de l'heure. Cela génère un facteur de discrimination au regard du secours et une injustice par rapport à la nature du risque que prennent les sauveteurs.

Il y a plus de deux ans, pour sauver les gens qui s'étaient réfugiés dans un igloo, le maire avait été obligé de payer l'hélicoptère d'une société privée, alors que les moyens publics qui avaient été engagés étaient gratuits. Je crois qu'il y a une réflexion à mener, notamment avec les autorités sanitaires. En effet, les hélicoptères rouges transportant une personne gravement blessée de Marseille à Nice sont gratuits, alors même que l'hôpital de départ est remboursé par la Caisse primaire d'assurance maladie lorsque c'est un hélicoptère blanc qui effectue le transfert.

La mission de solidarité ne se discute pas. Toutefois, en fin d'année, nous avons parfois des difficultés de gestion. Dans tous les cas, nous devons être attentifs à la règle d'équité. C'est pourquoi le Parlement sera conduit à évoquer certaines orientations en cours de discussion au sein des services. L'objectif est de bien distinguer ce qui doit faire l'objet d'un remboursement par celui qui est secouru, de ce qui fait partie du service public et qui doit rester gratuit.

M. Michel Souplet - Ces oppositions d'intérêts ne sont pas nouvelles.

M. Alain Perret - Le problème est le même pour les véhicules de sapeurs pompiers qui sont de plus en plus sollicités au regard de la raréfaction des moyens dont sont dotés les SAMU. Je crois que nous devons poser les problèmes.

M. Fernand Demilly - Pour bien organier les secours, il faut anticiper les catastrophes. Est-il possible de déterminer des indicateurs pour ce faire, notamment pour les inondations ?

M. Alain Perret - Normalement, il existe des plans de prévention des risques naturels, qui sont mis en oeuvre sous l'autorité du ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement. En liaison avec les moyens de secours à la disposition du préfet, ces documents doivent pouvoir donner une information réaliste et forte à la population sur la nature du risque encouru. Actuellement, de plus en plus de PPRI sont mis en oeuvre.

M. Fernand Demilly - Un directeur du Laboratoire du contrôle des eaux avait constaté des variations très anormales des paramètres physico-chimiques de l'eau six mois avant les inondations. Il souhaite d'ailleurs que des études soient faites à partir de ses observations, qui pourraient apparaître comme un élément prédictif.

M. Alain Perret - Il faut certainement faire en sorte que toutes les structures de nature scientifique qui disposent de résultats pouvant intéresser l'autorité responsable de la sauvegarde de la population soient mieux centralisées, afin que des analyses communes soient effectuées. Au ministère de l'Intérieur, nous sommes capables de le faire ; nous le faisons d'ailleurs déjà dans de nombreux domaines, notamment en matière d'inondation, lorsque les phénomènes sont moins pervers que ceux que nous avons connus dans la Somme. En effet, peu de personnes ont pu dire dans les premiers jours que les inondations étaient dues à des remontées de la nappe phréatique.

M. le Rapporteur - Dans la Somme, étant donné que l'événement s'est produit, nous n'allons plus analyser la situation de la même façon. La crise aura donc eu au moins un aspect positif.

M. Alain Perret - Toute situation de crise contient toujours un aspect positif. Nos concitoyens ont donc tout à gagner de notre capacité à mener des retours d'expérience, à améliorer nos procédures et à accroître notre vigilance, que ce soit au niveau des préfets territoriaux ou de l'administration centrale.

Par ailleurs, je peux vous assurer que les comparaisons avec les pays étrangers, notamment la Grande-Bretagne, montrent que la solidarité, la mobilisation des moyens, l'investissement des hommes au contact de ceux qui souffrent restent une spécificité française.

M. le Président - Nous vous remercions pour votre intervention.

19. Audition de M. Régis Thépot, directeur de l'Établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) et Secrétaire général de l'association des Établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) (13 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Régis Thépot, directeur de l'EPALA et secrétaire général de l'association des EPTB.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Régis Thépot.

M. le Président - Je vous laisse évoquer l'expérience que vous avez des questions qui nous préoccupent.

M. Régis Thépot - C'est un honneur pour moi d'être auditionné par votre commission. Je tiens à rappeler que l'EPALA et l'Association française des établissements territoriaux de bassin sont présidés par M. Eric Doligé, qui est Président du Conseil général du Loiret. Je suis prêt à répondre à toutes vos questions. Toutefois, je crains que vous ne soyez quelque peu déçus. En effet, je n'ai pas d'expérience particulière s'agissant des inondations de la Somme. Toutefois, je peux éventuellement faire des commentaires très généraux sur ce thème. J'ai prévu d'articuler mon exposé autour de la présentation de l'EPALA et de l'Association française des EPTB. J'évoquerai aussi la méthode que nous avons adoptée pour la protection contre les inondations sur le bassin de la Loire, notamment en évoquant les exemples du réseau Cristal et du projet Osiris. Je dirai ensuite quelques mots sur la Somme, en répondant si vous le souhaitez à vos questions concernant l'influence des pratiques forestières et agricoles sur l'ampleur des inondations. Enfin, je vous ferai part de mon point de vue de représentant de l'Association française des EPTB, qui a adopté des recommandations à l'unanimité. Je précise que vous pouvez obtenir de plus amples informations concernant l'EPALA sur son site Internet, dont l'adresse figure dans les dossiers que je vous ai distribués.

L'EPALA est une institution au statut juridique de syndicat mixte, le plus grand de France puisqu'il regroupe 6 régions, 7 départements, 19 villes et 10 syndicats départementaux. Comme son nom l'indique, son objectif est d'avoir une action sur l'aménagement de la Loire et de ses affluents. Cet établissement a été créé à l'initiative de Jean Royer, à l'époque député-maire de Tours, dans le mouvement général de la décentralisation, à la fin 1983, après la publication d'un rapport qui fait toujours référence aujourd'hui, rédigé par Jean Chapon, ingénieur général des Ponts et Chaussées. L'EPALA a pris la suite de l'Institution interdépartementale pour la protection du Val de Loire contre les inondations. Pour l'EPALA, l'amélioration de la protection contre les inondations est donc une priorité.

Pour sa part, l'Association française des établissements publics territoriaux de bassin est une association de type loi 1901, créée en janvier 1999. Elle comprend une vingtaine de structures du même genre que l'EPALA (EPIDOR pour la Dordogne, le Léman, l'Institution départementale de la Haute-Saône, le SMEAG pour la Garonne...).

M. Hilaire Flandre - On peut citer aussi l'EPAMA.

M. Régis Thépot - En effet. L'EPAMA est d'ailleurs calqué sur le modèle de l'EPALA en termes de statuts. L'association regroupe d'abord des élus (2 par établissement public). Pour ma part, je suis fonctionnaire et l'association peut être comparée à l'association des élus de montagne. En fait, la notion EPTB n'est pas inscrite dans la loi mais elle apparaît dans le prochain projet de loi sur l'eau. En effet, l'objectif de ces établissements publics est d'obtenir une reconnaissance institutionnelle dans le domaine de la gestion de l'eau. A l'heure actuelle, les EPTB prennent la forme de syndicats mixtes ou d'institutions interdépartementales.

Nous vivons une phase d'intégration croissante. Après avoir organisé des échanges avec des techniciens, nous avons constaté que les élus souhaitaient aussi échanger, ce qui nous a conduits à mettre ces clubs en place, regroupant des institutions de trois origines différentes. Les premières sont celles du type de l'EPALA ; les deuxièmes sont plus environnementales ; les troisièmes ont une vocation de développement. Aujourd'hui, nous constatons une phase de convergence très forte entre toutes ces structures puisque près de vingt membres deviennent peu à peu des acteurs à la fois de l'aménagement, de l'environnement et du développement. Ainsi, depuis l'année dernière, une commission de l'EPALA s'intéresse à la culture et au tourisme, ce qui constitue une évolution très importante par rapport à la mission d'origine. Ces institutions se veulent des acteurs de la gestion de l'eau mais aussi de l'aménagement du territoire, alors que d'autres sont encore trop orientées uniquement sur le premier domaine. Nous sommes pourtant des émanations de collectivités territoriales, dont les membres sont des régions, des départements ou des communes.

Certains pourraient penser que notre action est efficace puisqu'il n'y a pas d'inondations autour de la Loire. Je dois donc rappeler que cela s'explique d'abord par le fait que nous avons eu de la chance.

Pour autant, les pluies sont largement tombées dans notre région et les sols étaient saturés il y a un mois, ce qui nous a inquiétés, d'autant plus que le risque naturel sur le bassin de la Loire est l'un des trois premiers en France qui soit identifié par les assureurs, après l'inondation de la région parisienne, même s'il est occulté par les habitants de cette belle cité et le tremblement de terre dans la région niçoise. Une inondation provoquée par la Loire pourrait provoquer une catastrophe entraînant 40 milliards de francs de dégâts, pour 13.000 entreprises et 300.000 habitants sinistrés.

M. Hilaire Flandre - La hiérarchie des assureurs est donc celle du coût des dégâts.

M. Régis Thépot - D'autres risques particuliers existent sur l'amont, notamment en Ardèche, où les crues sont extrêmement rapides et torrentielles. La prévention des inondations est donc une priorité de l'Etat et des collectivités, qui était comprise dans le plan Nature, initiative commune de l'Etat et des collectivités locales faisant suite à une décision du Gouvernement Balladur, dont la charte d'exécution a été signée en juillet 1994. Cette initiative a été reprise dans le programme interrégional, suite à une décision du gouvernement Jospin en juillet 1999, qui a fait l'objet d'une convention cadre d'exécution signée récemment entre l'Etat et l'EPALA.

Dans ce cadre général, l'EPALA joue notamment le rôle d'exploitant de barrages. Nous gérons également en commun le réseau Cristal. Nous menons des démarches pour l'amélioration de l'information des services gestionnaires, des élus et des riverains, dans le cadre du projet Osiris. De plus, sur le bassin de la Loire, nous avons la chance de disposer d'une équipe pluridisciplinaire, composée de sept agents de haut niveau, qui sont basés administrativement au sein de l'Agence de l'eau. Le 3 mai dernier, le Président de la République est d'ailleurs venu à Orléans pour assister à la réunion du Comité de pilotage de l'équipe. Cette dernière, cofinancée par l'Etat, l'EPALA et l'Agence de l'eau, a été mise en place dans le cadre du plan Loire, à partir de 1995. Elle a été reconnue grâce à la qualité de ses agents mais aussi parce qu'elle était partenariale. Si cela n'avait pas été le cas, elle aurait sans doute été moins bien acceptée. Aujourd'hui, le travail technique est reconnu par l'ensemble des intervenants sur le bassin de la Loire, ce qui est absolument nécessaire, mais pas suffisant, pour construire des politiques de prévention dignes de ce nom. De plus, on ne peut pas prétendre s'intéresser à la prévention des inondations si l'on ne dispose pas d'équipes pluridisciplinaires.

Par ailleurs, nous avons fait prendre un virage très important, au niveau du bassin de la Loire, sur la façon de traiter la question de la prévention des inondations. Il y a quelques années, pour assurer la protection contre les inondations, nous pensions qu'il fallait construire un ouvrage. Depuis, nous avons suivi une autre optique, de réduction des inondations. Cela passe par la mise en place d'une démarche hydraulique, de tentatives de guidage de l'eau dans des zones où elle n'est pas gênante, mais aussi par l'étude de l'interaction entre l'eau et les territoires, les biens et les personnes.

Nous avons donc lancé des stratégies innovantes de réduction de la vulnérabilité des biens et d'évaluation des dommages. Un travail de fourmi a été effectué pour convaincre les acteurs de terrain de participer à la réduction du risque. En effet, la catastrophe peut toujours se produire : si le niveau de la Loire était supérieur à celui de la crue deux-centennale, nous savons que le système exploserait. Nous devons donc plutôt mettre en place les dispositions permettant de réduire ce risque à la probabilité très faible. En fait, c'est le croisement du faible risque et du coût élevé qui justifie parfaitement l'irruption du politique dans la décision. En effet, l'évaluation des actions à mener ne peut résulter d'un choix technique mais politique, les techniciens devant simplement fournir des éléments facilitant la prise de décision.

Sur l'ensemble du bassin, nous lançons des démarches, notamment en Sarthe et en Mayenne pour le bassin de la Maine. Nous avons mené une étude globale de gestion des crises hydrologiques (crues et étiages), sur la base des démarches de type 3P (prévision, prévention, protection). Enfin, nous suivons une démarche équivalente sur le haut bassin de la Loire.

Pour sa part, le réseau Cristal, mis en place au début des années 1980, est géré en commun par l'Etat et l'EPALA, avec l'appui financier de l'Agence de l'eau. Dès le départ, ses concepteurs ont estimé qu'il était préférable de fusionner les deux réseaux qui existaient alors. Le réseau Cristal permet de fournir aux services d'annonce des crues des informations fiables en temps réel. Il permet aussi de piloter la gestion des retenues d'eau. Les sommes en jeu sont tout à fait considérables : dans le cadre du plan Loire, nous avons engagé l'opération Cristal 2, qui sera d'ailleurs inauguré la semaine prochaine, et dont le montant est de 36,6 millions de francs.

Par ailleurs, nous sommes les pilotes du projet européen Osiris, qui réunit une douzaine de partenaires en France, en Allemagne, en Pologne et en Italie. Ce projet résulte d'un appel à projet lancé par la Commission européenne et vise à améliorer l'information des citoyens, notamment en utilisant les nouvelles techniques de communication. Sur la base d'un retour d'expérience au niveau de la Loire moyenne et des crues de l'Oder, nous essayons d'améliorer l'information des élus, des citoyens et des services gestionnaires. Lancé au début de l'année 2000, le projet prendra fin en 2002. Toujours dans ce cadre, deux cent entretiens ont été menés pour voir comment les agriculteurs percevaient l'annonce des crues, la gestion des inondations...

Actuellement, nous développons des projets pour mettre à disposition des services gestionnaires, des élus et des citoyens de l'information sous forme conviviale. En effet, en France, nous disposons de systèmes de transmission de l'information qui sont aujourd'hui dépassés et qui sont très éloignés des attentes des citoyens. Nous développons donc des projets, en concertation avec les services de l'Etat, d'abord en Loire moyenne, puis sur l'ensemble du bassin. Cela pourrait permettre de servir de norme au niveau européen.

Pour la Somme, je peux simplement dire que j'ai été très surpris par le type d'inondation rencontré. En effet, j'ignorais que les inondations de nappe pouvaient exister. Dans le bassin de la Loire, les inondations sont torrentielles ou surviennent par ruissellement. Il semble évident que la cause principale est la densité phénoménale des pluies qui sont survenues. Toutefois, il existe tout une chaîne de responsabilités sur laquelle mes compétences ne me permettent pas d'apporter un éclairage.

La semaine dernière, au Mans, j'assistais à des assises régionales sur la prévention des inondations, organisées par la région des Pays de la Loire. Autour du Mans, il se produit des inondations régulières, ce qui entraîne une incompréhension très forte des populations. A cette occasion, j'ai découvert une polémique scientifique sur l'impact des pratiques agricoles (déforestation, remembrement...). J'ai pu lire un extrait d'un rapport du CEMAGREF qui fait le point sur le sujet. Or il semble très hésitant sur l'influence de la façon de cultiver la terre sur les crues. Pour sa part, le maire du Mans m'a dit qu'il ne s'agissait que de propos de techniciens et que tout le monde savait que les crues survenaient plus fréquemment que par le passé. Pour ma part, je considère que ces faits ne sont pas avérés.

Dans tous les cas, il ne faut pas privilégier les approches scientifiques au mépris des sciences humaines et sociales. Il est vrai que les personnes qui s'occupent des inondations sont des techniciens et non des sociologues ou des historiens. Or la perception des inondations peut tout à fait évoluer au fil du temps. Un même niveau de crue ne sera donc pas ressenti de la même manière par les populations touchées. Concernant la responsabilité du remembrement, je n'ai pas de réponse précise. Les choses ne sont pas aussi simples que l'on pourrait le penser.

En conclusion, les préconisations qui pourraient être formulées à la suite des inondations peuvent être regroupées en trois catégories : il faut intervenir à l'échelle du bassin de risque, c'est-à-dire les bassins hydrographiques (Somme, Allier, Maine...) et non des six grands bassins français ; il faut clarifier les compétences de l'Etat et des collectivités territoriales, et identifier les personnes chargées de mettre en application la politique de prévention globale ; ces politiques de prévention n'ont de sens que si elles sont partenariales. A ma connaissance, il n'existe que deux politiques de ce type en France : l'une dans la Loire et l'autre dans l'Oise, où une charte tout à fait remarquable de gestion du risque d'inondations sur le bassin versant de l'Aisne et de l'Oise a été adoptée le 8 janvier dernier. L'Association des établissements publics territoriaux de bassin recommande d'ailleurs de mettre en oeuvre ce type de charte au niveau des différents bassins.

Par ailleurs, il est important que l'Etat et les collectivités agissent intelligemment. Toutefois, il est aussi essentiel de mobiliser le citoyen, qui doit être au coeur de la politique de prévention, cette dernière ne devant pas être uniquement institutionnelle. Dans ce cadre, les assureurs pourraient jouer un rôle essentiel puisqu'ils sont en relation avec des clients. Il serait aussi possible de s'appuyer sur les chambres de commerce par exemple. En revanche, si les politiques ne sont qu'institutionnelles, il est certain qu'elles échoueront.

Enfin, si vous souhaitez renforcer notre capacité nationale à réduire le risque d'inondations, il faut renforcer le potentiel technique du pays. Pour cela, il pourrait être possible de mettre en place dans les six grands bassins français des équipes pluridisciplinaires, avec l'appui d'un pôle national sur la prévention des inondations. Nous traitons d'ailleurs le même genre de questions à titre expérimental au niveau du bassin de la Loire. Ainsi, notre équipe pluridisciplinaire a défini des méthodes concernant les audits relatifs aux inondations dans les entreprises. Cette démarche aurait dû être nationale, d'autant plus que les sommes nécessaires ne sont pas très importantes. Il suffit d'environ cinquante personnes de très haut niveau, qui pourraient être formées en quelques années.

Dans le cadre du futur projet de loi sur l'eau, nous pourrions aller plus loin dans la mise en oeuvre de la directive cadre européenne qui préconise la mise en place de plans de gestion à l'échelle des districts hydrographiques. En effet, cette directive est très discrète en matière de prévention des inondations. En revanche, elle indique clairement qu'il faut gérer l'eau à l'échelle des districts hydrographiques et des bassins. Nous pourrions donc mettre en oeuvre des plans de gestion, tels qu'ils sont préconisés par la directive cadre, portant notamment sur les étiages et les inondations. Nous ferions ainsi un grand pas en avant en matière de prévention.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Existait-il un partenariat entre le Bassin parisien, et ceux de la Somme et de l'Oise ? Si oui, comment s'articulait-il ? En effet, les informations qui ont été divulguées ont mis en cause les uns ou les autres. Existe-t-il une gestion globale de ces trois bassins, sachant que les liaisons physiques sont une réalité entre les cours d'eau concernés ?

M. Régis Thépot - Je pense qu'il faudrait auditer les acteurs concernés. Toutefois, je connais les questions qui ont été posées dans ce domaine sur la fameuse gestion coordonnée de la Seine et de la Somme. Il est vrai que l'institution des grands lacs de Seine est historiquement plutôt au service de la région parisienne et non du bassin de la Seine. Pour sa part, l'EPALA est un outil plus élaboré. D'ailleurs, si la loi va dans ce sens, je pense qu'il faudra favoriser la mise en place d'institutions de proximité sur certains affluents de la Loire. L'institution de bassin aurait alors une mission de portage d'actions, notamment par le biais de réseaux du même type que Cristal. Dans tous les cas, je suis convaincu qu'une bonne gestion ne peut qu'être de proximité. Pour répondre plus précisément à votre question, je pense que vous pourriez auditionner les responsables du bassin des grands lacs de Seine, qui mènent d'ailleurs des initiatives tout à fait intéressantes. Ils ont notamment un projet complémentaire pour essayer d'améliorer la protection de la région parisienne contre les inondations.

M. le Rapporteur - La gestion du risque au niveau de la Seine n'influe-t-elle pas de façon négative sur la gestion de la Somme ?

M. Régis Thépot - Je ne suis pas mandaté pour vous répondre.

M. François Demilly - Le lit de la Somme et la Somme canalisée sont domaniaux ; c'est donc le Conseil général, en tant que concessionnaire, qui en assure l'entretien. En revanche, tous les affluents relèvent de la propriété privée ; l'entretien revient donc aux particuliers qui sont regroupés en association syndicale, sur la base d'un statut qui date de Louis-Philippe. Le Conseil général a souhaité moderniser la gestion des cours d'eau dans le département, en regroupant les collectivités et les associations syndicales concernées. L'objectif était de créer puis de fédérer des syndicats mixtes et de mettre en place une cellule rivière avec des techniciens... Dans ce domaine, nous nous heurtons à l'opposition des associations syndicales, qui refusent de s'organiser, qui rencontrent parfois des difficultés financières pour remplir leur mission mais qui ne souhaitent pas perdre leurs prérogatives. Comment avez-vous procédé à votre niveau ? Rencontrez-vous les mêmes problèmes de statut pour les rivières et les affluents ?

M. Régis Thépot - Il est vrai que l'on ne peut pas parler de la gestion des cours d'eau si l'on ne s'intéresse pas à leur domanialité. A ce niveau, chaque cas est particulier. Toutefois, il existe indéniablement une différence considérable entre les réseaux domaniaux et non domaniaux, ces derniers étant les plus nombreux. La difficulté est de faire bouger les acteurs locaux privés. Comment parvenir à faire mieux entretenir les cours d'eau ? Le législateur le permet, notamment grâce à l'article 31 de la loi sur l'eau, après enquête et déclaration d'intérêt général. Pour autant, cela pose des problèmes aux riverains concernés en ce qui concerne le financement.

L'EPTB ne regroupe que des institutions ou des syndicats mixtes couvrant au moins deux départements. Toutefois, le gros de l'entretien du fleuve se fait avec des syndicats intercommunaux et des associations. Il faut donc parvenir à une bonne coordination. Les EPTB demandent d'ailleurs que l'Etat conserve sa responsabilité pleine en matière de prévention des risques. Ensuite, il faut améliorer la gestion sur les six grands bassins, puis au niveau des 50 à 60 bassins hydrographiques. Au sein de l'EPALA, les syndicats pourraient constituer un bon moyen de progresser dans ce domaine.

Il faut utiliser toute la palette des actions publiques. Actuellement, il est vrai que les carottes ou les bâtons ne sont sans doute pas assez nombreux. Pour autant, les maires ont toujours la possibilité d'imposer certaines choses, sachant qu'ils font ensuite face aux citoyens mécontents. C'est pourquoi je pense que les décisions doivent plutôt être prises par des acteurs un peu en retrait géographiquement. En effet, il est plus difficile pour le maire de prendre une décision que pour une structure éloignée qui revendique le respect de l'intérêt général. Pour sa part, l'EPTB milite fortement pour une future loi sur les fleuves et les rivières car c'est à ce niveau que les difficultés se posent. Je connais des exemples, notamment celui de la Sèvre nantaise, où un travail extraordinaire est mené sur le terrain. Dans tous les cas, ces politiques ne peuvent pas être imposées.

M. François Demilly - Vous rencontrez les mêmes problèmes en matière de domanialité.

M. Régis Thépot - Certains EPTB interviennent essentiellement sur le domaine public, comme l'EPALA. Il est vrai que l'une des difficultés de la gestion est que les structures de type EPTB n'ont pas de territoire mais n'interviennent qu'en appui à des politiques. Est-ce pour autant la seule cause des phénomènes d'inondation ? Dans tous les cas, je pense qu'il faut tout faire techniquement pour réduire le risque, sachant que ce dernier existe de toute façon. Toutes ces politiques, comme l'amélioration de l'entretien des cours d'eau, demanderont près de dix ou vingt ans. En revanche, mieux gérer le risque peut être fait immédiatement, en mettant en oeuvre des plans de secours spécialisés au niveau des préfectures et des communes et en responsabilisant les acteurs locaux. En effet, il est aberrant de constater qu'un assureur rembourse une chaudière située dans la cave à chacune des inondations.

M. Hilaire Flandre - En général, les assureurs ne couvrent plus ce genre de risque... Quelle est la date de création de l'EPALA ? Quelle est la part de chance et d'intervention de l'EPALA dans le fait que les inondations n'ont pas été importantes depuis la création de l'établissement, au niveau du bassin de la Loire ? Les habitants de Charleville disent que c'est la création de l'établissement public de bassin qui a permis d'arrêter les inondations de la Meuse. Il est vrai que le curage a certainement joué un rôle mais pas à ce point.

M. Régis Thépot - L'EPALA a été créé à la fin 1983. Le fait que nous n'ayons pas eu de crue ces derniers temps est principalement dû à la chance. En fait, les inondations atlantiques n'ont pas été renforcées par des inondations venant du Sud. Nous disposons d'un barrage écrêteur, mis en service en 1985, qui a servi une seule fois depuis, le 13 novembre 1996. Ce jour-là, il a permis de réduire de moitié le débit de la Loire à l'aval du barrage.

Il existe une ambiguïté en matière de prévention car tous les acteurs ne la définissent pas de la même façon. Cette notion doit aussi intégrer la protection. Sur la Loire moyenne, notre stratégie complète sur une vingtaine d'années coûte 3 milliards de francs, ce qui est raisonnable au regard des 40 milliards de dégâts potentiels. Toutefois, c'est aux politiques d'apprécier ce rapport.

M. Hilaire Flandre - La mobilisation financière sera de plus en plus difficile à faire admettre au fur et à mesure que la crue s'éloignera dans le temps.

M. Régis Thépot - C'est vrai. Nous l'avons d'ailleurs constaté lors du projet de construction du barrage écrêteur. Le propre des pouvoirs publics est justement de mettre en place des structures permettant de dépasser ces problèmes. Peut-être que dans deux ans, le Sénat créera une commission d'enquête sur des sécheresses exceptionnelles. Nous ne savons pas si les phénomènes seront plus fréquents ; en revanche, il semble évident qu'ils seront plus marqués.

Notre rôle est de mettre en place des cadres qui nous permettront de continuer à travailler sur les dossiers, indépendamment de la sensibilité de l'opinion. En effet, les cycles de l'opinion publique sont beaucoup plus rapides que ceux qui sont nécessaires à la réalisation d'une action.

M. le Président - Pourriez-vous nous dire de quelle nature sont les redevances de l'EPALA ?

M. Régis Thépot - Nous ne bénéficions pas de recettes propres ; nous devons donc négocier en permanence avec nos membres. Nous avons trois postes de dépenses : des dépenses de fonctionnement de l'ordre de 5 millions par an pour un effectif de 10 personnes ; des dépenses d'exploitation pour 10 millions par an ; des dépenses liées à des actions précises dont le montant peut aller jusqu'à 100 millions de francs. Le financement de ces trois types de dépenses se fait en fonction de clefs adoptées par l'assemblée délibérante.

Pour le fonctionnement, les départements membres nous financent grâce à une clef basée sur la richesse fiscale, sachant que les régions participent aussi éventuellement à ce niveau. Pour les dépenses d'exploitation, nous montons des partenariats avec l'Etat et l'Agence de l'eau -le réseau Cristal est financé par l'Etat et l'EPALA, un refinancement étant prévu par l'Agence de l'eau, ce qui nous laisse une part de 27 %. Pour les actions, nous disposons d'un double critère : 10 % de la dépense sont financés en solidarité et 90 % en critères techniques.

Ainsi, pour un ouvrage écrêteur de crue, nous allons faire payer plus cher les sites qui en sont proches puisque l'effet du barrage se réduit au fur et à mesure que l'on s'en éloigne. L'intérêt des EPTB est justement de pouvoir faire entrer la solidarité dans le jeu politique. Les élus de l'EPALA ont toujours travaillé de façon solidaire sur les dossiers prioritaires, en privilégiant toujours la sécurité.

M. le Président - Nous vous remercions pour votre participation.

20. Audition de M. Claude Lefrou, président, accompagné de M. Jean-Louis Verrel, secrétaire général de la mission d'expertise interministérielle sur les inondations de la Somme (13 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Claude Lefrou, président de la mission d'expertise interministérielle sur les inondations de la Somme.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Claude Lefrou et Jean-Louis Verrel.

Tout le monde a déjà entendu parler de la mission Lefrou, qui existait même avant notre Commission d'enquête. Vous avez rendu un premier document le 31 mai dernier, en prenant la précaution de dire qu'il ne s'agissait que d'un rapport d'étape. Pouvez-vous commenter ce rapport ?

M. Claude Lefrou - Notre mission est interministérielle, commandée par quatre ministres, Environnement, Intérieur, Equipement, Agriculture et composée de membres des Inspections générales de chacun des ministères. J'en assure la coordination. Notre cahier des charges était assez complet et il ne nous était pas possible de répondre à toutes les questions dans le délai fixé à la fin du mois de mai. Nous avons donc remis un rapport d'étape, qui correspond à nos connaissances actuelles ; des précisions devront encore être apportées dans les mois qui viennent. Notre rapport définitif devrait être disponible au début de l'automne ; il fournira notamment une évaluation des dégâts, ce que nous ne sommes pas capables de faire aujourd'hui. Pour les inondations de l'Aude, je rappelle que nous avions encore des incertitudes sur l'évaluation des dégâts six mois après la catastrophe.

Il nous a été demandé de caractériser l'événement, notamment sa cause. Il est évident que l'inondation est due à une pluie exceptionnelle. En effet, depuis que des observations sont effectuées à Abbeville, c'est-à-dire 1945, les quantités n'avaient jamais été aussi importantes entre octobre et avril : il est tombé le double de ce qu'il tombe normalement durant la période. La première cause est donc une pluie jamais connue au niveau du bassin. La plus récente inondation datait de 1994-1995 : les quantités d'eau avaient été importantes mais la différence est que les pluies ont été cette année plus abondantes et qu'elles ont concerné l'ensemble du bassin, alors qu'elles n'avaient concerné que la partie aval du bassin en 1994-1995.

De plus, l'événement a concerné un bassin à la géologie particulière. La même quantité de pluie est tombée en Bretagne mais dans cette région l'eau ruisselle, ce qui permet une évacuation plus importante. Au contraire, le bassin de la Somme est très perméable, du fait de la craie. Il se constitue donc une nappe qui accueille la quasi-totalité de l'eau, qui ne ruisselle pas comme en Bretagne. L'eau s'accumule donc dans la nappe, qui se vide en permanence dans les rivières. Plus la quantité d'eau accumulée est importante, plus le niveau de la nappe est élevé et plus le débit de sortie de cette nappe est fort. A la fin du mois de février, le niveau de nappe était de l'ordre de grandeur de celui de 1994-1995. A l'époque, au cours de l'automne, Abbeville était la seule ville à avoir reçu des quantités d'eau élevées, contrairement au Centre et à l'Est. En 2000-2001, les quantités ont été plus importantes et elles ont concerné l'ensemble du bassin. De janvier à avril, tout le bassin a été concerné dans les deux cas mais les quantités ont été supérieures en 2000-2001 par rapport à 1994-1995.

Il est possible de simuler le fonctionnement du système en prenant l'exemple de trois réservoirs. Le premier est constitué par les premiers décimètres du sol ; il s'agit de la zone du sol agricole, dans laquelle les plantes puisent leur eau. Le troisième réservoir est celui de la nappe d'eau souterraine, où l'eau remplit tous les vides de la roche. La partie intermédiaire, appelée zone non saturée par les géologues, est remplie à la fois d'air et d'eau. En été, l'évapotranspiration est supérieure à la pluie. Tout ce qui est tombé sur le sol est donc repris par les plantes et l'évapotranspiration. Evidemment, la façon dont ce réservoir fonctionne est variable d'une année à l'autre en fonction de la sécheresse ou de l'humidité. Toutefois, du mois de mai au mois de novembre, ce réservoir n'est pas plein et il ne se produit donc aucune infiltration vers la zone inférieure.

A partir du mois de novembre, le premier réservoir est plein. Le ruissellement est donc possible, ainsi que les infiltrations. On enregistre une augmentation relative de l'eau par rapport à l'air dans la zone non saturée. L'eau atteint alors la nappe dont le niveau monte et dont le débit de sortie augmente aussi. Lors des années exceptionnelles, le réservoir amont est toujours plein, le ruissellement peut être plus important et l'eau descend toujours dans la zone non saturée. En revanche, dans de telles circonstances, le niveau de la nappe atteint des niveaux exceptionnels, ainsi que le débit de sortie dans les sources souterraines. De plus, il apparaît des sources temporaires, qui coulent dans des valons normalement secs, et qui contribuent à accroître le débit des eaux superficielles. Au cours des premières pluies d'automne, l'impact est donc nul et le débit du cours de la rivière peut continuer à descendre. En revanche, à partir de novembre ou de décembre, on constate une augmentation progressive du débit de la rivière, sans que le ruissellement ne soit pour autant très important.

A la fin de l'année 1995, les niveaux des nappes étaient élevés, avant de décroître par la suite, notamment en raison d'années sèches qui n'ont pas permis de l'alimenter de nouveau. Au contraire, dans les deux années qui ont précédé l'automne 2000, l'humidité a été relativement importante. Le niveau de la nappe est donc remonté, chaque fois à un niveau supérieur à celui de l'année précédente. A la fin de l'été 2000, le niveau de nappe était déjà relativement élevé et bien plus élevé que les années précédentes. C'est dans ces conditions que se sont accumulées les pluies exceptionnelles au cours des sept mois qui ont suivi.

En février, le niveau des nappes était élevé mais nous n'avons enregistré aucune inondation. Ce n'est qu'à la fin du mois de mars que les inondations sont intervenues, sachant qu'il est tombé trois fois les quantités normales de pluie en mars et deux fois en avril. Cette accumulation de pluie sur un niveau de nappe à la limite du débordement a fait que les débits des rivières ont été supérieurs à la capacité d'écoulement, notamment du canal de la Somme et de la rivière Somme. C'est à la fin mars et au début du mois d'avril que nous avons dépassé un seuil au-delà duquel les rivières n'étaient plus capables d'écouler dans leur lit mineur les débits qui se présentaient. L'eau a donc débordé dans le lit majeur, en passant par-dessus les berges et les digues. Le lit majeur a été envahi, sachant qu'il contient un réseau de fossés qui a pour fonction de ramener l'eau dans le bief inférieur. Toutefois, compte tenu d'un entretien insuffisant de ces fossés et de la construction d'ouvrages par-dessus, limitant ainsi les capacités d'écoulement, les fossés et les affluents n'ont pas été capables de ramener dans le bief aval, l'eau qui débordait du bief amont. Il s'est donc accumulé environ 90 millions de m3 dans le lit majeur.

Lorsque la pluie s'est arrêtée au début du mois de mai et que l'évaporation s'est développée, la nappe a continué à se déverser dans la rivière avec des débits qui sont restés constamment élevés, environ 100 m3/seconde à Abbeville. Comme la nappe continuait à alimenter la rivière, la possibilité d'éliminer l'eau qui s'était accumulée était relativement faible, d'autant plus que les ouvrages dont nous parlons continuaient à réduire les possibilités. Durant cette période, certains obstacles ont été supprimés par le Génie, en accord avec les services de l'Equipement et le Conseil général, afin de faciliter la décrue et l'évacuation des eaux.

Enfin, en matière de relation avec les bassins voisins, il faut rappeler que l'eau de la Somme vient du bassin de la Somme et que l'eau circule toujours du haut vers le bas. En dehors des ouvrages de navigation, elle ne peut donc pas passer d'un bassin à l'autre. Les seules relations qui existent sont ces ouvrages de navigation, qui sont constitués d'un certain nombre de paliers horizontaux. Chaque fois qu'un bateau passe une écluse, l'eau descend d'un bief dans l'autre. Pour que le principe puisse fonctionner, il faut donc alimenter ce que les spécialistes de la navigation appellent le bief de partage, situé sur le point haut. Dans le cas du Canal du Nord, le bief de partage peut être alimenté à partir de l'Oise ou de la Somme pour le versant Sud et à partir de la Sensée ou de la Somme pour le versant Nord, grâce à des pompes installées à chacune des écluses.

Des consignes de fonctionnement des ouvrages font que l'alimentation se fait plutôt à partir de l'Oise en période de basses eaux, afin de ne pas réduire le débit de la Somme. Au contraire, en période de hautes eaux, la consigne d'exploitation est de pomper dans la Somme pour alimenter le bief de partage. Il n'est donc pas possible que l'eau soit passée du bassin de la Seine au bassin de la Somme, compte tenu de l'exploitation prévue. Il est vrai que dans le dernier bief du canal du Nord avant la traversée de la Somme, il existe le déversoir d'Epénancourt, dans lequel sont passés des débits importants. Toutefois, l'eau présente dans ce déversoir provient des écluses mais aussi des affluents de la Somme.

M. le Président - L'eau du déversoir est évacuée en cas de montée trop forte du niveau du canal du Nord.

M. Claude Lefrou - Plus le niveau de l'eau est élevé dans les affluents et plus le débit de ce déversoir est important. Certains ont pensé qu'il s'agissait d'eau en provenance du bassin de la Seine.

M. le Président - De plus, le bief de Ham a été vidangé par hasard le 23 mars, alors qu'une information aurait dû être effectuée auparavant. En tout, 650 mètres de canal ont été mis à sec pour faire des réparations. Ces travaux étaient prévus depuis plusieurs mois. Pour les gens qui ont vu l'eau partir, il était difficile de s'empêcher de faire le lien.

M. Hilaire Flandre -Les quantités d'eau étaient ridicules.

M. le Président - En effet, 350.000 m3 ne représentent rien par rapport aux quantités en cause dans les inondations. Toutefois, les gens ne font pas ces calculs.

M. Hilaire Flandre -Il faut leur expliquer.

M. Claude Lefrou - Le système est compliqué et il n'est donc pas facile de l'expliquer. Les schémas qu'il est possible de trouver par ailleurs sont très difficiles à comprendre.

La première conclusion est que la nappe ayant une grande inertie, nous avons toutes les chances de nous retrouver à un niveau de nappe exceptionnel à la fin de l'été prochain. Les risques d'inondation pour l'hiver prochain sont donc plus importants que lors d'une année normale. Il faut prendre des précautions pour l'hiver prochain.

M. Jean-François Picheral - Il faut prendre ces précautions dès cet été.

M. Claude Lefrou - Jusqu'à présent, les nombreuses informations disponibles (Météo France, BRGM, service des ministères de l'Environnement, de l'Equipement...) n'étaient pas regroupées. Or, en faisant la synthèse de toutes ces sources, il est possible de comprendre comment fonctionne le système et de définir des scénarios d'évolution, en fonction d'hypothèses quant aux quantités de pluie qui peuvent tomber. Il est donc possible de définir des seuils d'alerte. Le 12 février, après la réception d'une information du BRGM, le préfet de la Somme avait écrit à certains maires pour les prévenir du haut niveau de la nappe et des risques d'inondation qui en découlaient. Pour autant, personne ne savait à quoi correspondaient ces risques et personne n'a pris de dispositions pour traduire l'information de façon opérationnelle.

Nous devons être en mesure de construire des scénarios pour savoir à partir de quel moment nous risquons de nous retrouver dans la même situation. Nous devons aussi être capables d'avoir une idée de l'évolution de cette situation. En effet, il existe un décalage entre la pluie qui tombe et ses conséquences. Avec un modèle permettant de combiner toutes les données, en fonction de la pluie qui est tombée, nous devons être capables de dire si un problème va survenir dans un mois ou si le délai est plus important. Dans tous les cas, il faut pouvoir anticiper. Evidemment, l'outil sera encore relativement rudimentaire à la fin de l'année. Par la suite, nous pourrons mettre au point des outils plus sophistiqués qui nous permettront d'atteindre une précision plus grande.

Deuxièmement, l'une des causes de renforcement du risque et des durées des inondations est le drainage du lit majeur. Nous avons donc pris certaines dispositions en urgence. Toutefois, d'autres actions peuvent encore être menées au cours de l'été prochain. Une conception parfaitement rationnelle de la gestion du lit majeur nécessite la réalisation d'études hydrauliques et des décisions politiques quant aux zones qui resteront inondées et celles que l'on souhaite protéger ; il s'agit donc d'une approche à plus long terme, qui ne peut pas être suivie dès l'été prochain. En revanche, il est possible de restituer rapidement à certains fossés leur capacité d'écoulement normale ; il est aussi possible de retirer les canalisations qui sont sous les ponts, mais également d'installer des buses sous des routes pour accroître les capacités d'écoulement.

Pour autant, se pose le problème de la maîtrise d'ouvrage de ces travaux. La gestion du réseau hydrographique est assurée par des associations syndicales autorisées ou par certains syndicats intercommunaux dont les moyens financiers sont limités. Jusqu'à présent, ces acteurs engageaient des travaux mais pas à une échelle suffisante. Il faut donc trouver des maîtres d'ouvrage disposant des moyens financiers et techniques pour intervenir rapidement. Le Département a d'ailleurs déjà annoncé son intention de s'engager dans cette voie.

Pour sa part, le canal est un ouvrage qui fait partie du domaine public fluvial de l'Etat. Dans le cadre de la loi de décentralisation, il a été transféré à la Région, qui en a donné la concession au Conseil général. Ce dernier a consacré 10 millions de francs par an à son exploitation et à son entretien, ce qui est supérieur à ce que l'Etat mettait en oeuvre auparavant. Ce canal a souffert durant les inondations, notamment les berges, les digues et les ouvrages de génie civil. Des travaux de restauration doivent donc être effectués si l'on souhaite qu'il puisse continuer à jouer son rôle d'écoulement, au moins au même niveau que cette année, voire à un niveau supérieur si des travaux de renforcement sont effectués...

Le canal dispose d'une branche maritime, qui se termine à Saint-Valéry et qui constitue l'exutoire du bassin. Les ouvrages de Saint-Valéry ont permis d'évacuer toute l'eau qui arrivait à ce niveau. Ainsi, le canal maritime a pu ne pas déborder. Le problème d'évacuation ne se situe donc pas à ce niveau pour les eaux du bassin de la Somme. Toutefois, en période normale de hautes-eaux, le niveau du canal est en permanence supérieur à celui de la mer. Les portes de l'écluse de Saint-Valéry sont donc ouvertes, ce qui permet à l'eau de s'écouler par gravité. En période de vives-eaux, c'est-à-dire de fortes marées, pour éviter l'introduction d'eau de mer dans les terres, les portes doivent être fermées à Saint-Valéry durant quelques heures. Cette procédure n'a pas d'impact à long terme sur l'ensemble du bassin ; en revanche, elle fait remonter l'eau d'environ 30 centimètres à Abbeville tant que les portes sont fermées.

M. le Président - Jusqu'à présent, tout s'est bien passé.

M. Claude Lefrou - Il est possible de concevoir un autre ouvrage à Saint Valéry ou en amont, permettant d'éviter cette répercussion. L'eau serait stockée dans les basses terres, tant que les portes seraient fermées, avant d'être vidée dans la mer lors du retrait de cette dernière. Cette solution doit être étudiée et un choix doit être effectué pour savoir ce qui doit être inondé afin de protéger Saint-Valéry. Techniquement, nous pouvons faire quelque chose dans ce domaine.

Par ailleurs, il existe un contre-fossé le long du canal dont le double objectif est de récupérer les eaux d'infiltration du canal, mais aussi les eaux des basses terres environnantes. Ce fossé est muni de portes à la mer qui sont ouvertes lorsque le niveau du fossé est supérieur à celui de la mer et qui sont fermées lorsque le niveau de la mer est supérieur. Toutefois, le fossé étant situé nettement plus bas que le canal, les portes sont fermées beaucoup plus longtemps. Par conséquent, l'évacuation de ces eaux qui ne passent pas dans le canal est donc limitée. Les capacités de ce fossé pourraient être améliorées en modifiant l'ouvrage à la mer mais aussi en ajoutant une pompe permettant d'évacuer les eaux. Si le contre fossé était aménagé jusqu'à Abbeville, nous devrions pouvoir faciliter l'écoulement des eaux stockées en rive gauche du canal de cette ville. Cela pourrait permettre d'éviter à ces quartiers d'être noyés, ou au moins d'évacuer plus rapidement les eaux qui s'y sont accumulées.

Évidemment, parmi les dégâts qui n'ont pas encore pu être évalués, il faut citer les routes, inondées ou qui ont subi les effets de la remontée du niveau de la nappe. Parallèlement, d'autres équipements publics ont souffert, comme les réseaux d'eau, d'assainissement, de gaz, d'électricité. Des terrains de sport ont aussi été touchés. De nombreux équipements publics sont donc à réparer ; certains sont assurés alors que d'autres ne sont pas assurables. Les collectivités ont donc ces dépenses à leur charge, le problème étant de savoir si elles ont les moyens de les assumer seules ou si elles ont besoin d'une aide.

Concernant les dommages aux activités économiques, nous avons identifié des difficultés entre ce qui est indemnisable au titre des calamités agricoles ou des procédures de catastrophe naturelle. Certaines difficultés proviennent du fait que les gens étaient mal assurés, notamment contre les pertes d'exploitation, mais aussi parce que des dommages ne sont pas pris en compte dans le cadre des procédures existantes. En effet, certaines activités économiques ont souffert des conséquences des inondations sans avoir été inondées. Elles ne sont donc pas indemnisables, même si elles bénéficiaient d'une assurance contre les pertes d'exploitation. De même, dans le domaine agricole, certaines pertes ne sont pas prises en compte au titre des calamités. Les conséquences de l'événement ne sont d'ailleurs pas limitées à la seule inondation. Dans l'ensemble du bassin, des problèmes ont été rencontrés du fait de la saturation des sols ; les semis n'ont pas pu être faits à la période habituelle. Il faut donc tenir compte de l'événement mais aussi de ses conséquences en dehors de la zone inondée elle-même.

Le dernier problème pour lequel nous n'avons pas pu faire des propositions précises est celui des habitations. En effet, lorsque nous avons rédigé notre rapport, les maisons étaient encore nombreuses à être inondées. Dans ce domaine, il faut tout d'abord se demander si elle étaient correctement assurées. Il faut ensuite se demander s'il faut les reconstruire à l'identique ou s'il est possible d'améliorer leur capacité de réaction aux inondations. Enfin, certaines personnes doivent-elles être déplacées ? Il est évident que pour les deux dernières solutions, les indemnités des assurances ne seront pas à la hauteur des dépenses nécessaires. Nous devons donc imaginer des systèmes d'aides complémentaires si nous souhaitons réduire la vulnérabilité des habitations.

Par ailleurs, concernant la prévention réglementaire, il n'existait à l'époque aucun plan de prévision des risques inondations dans le département de la Somme. Toutefois, suite à la crue de 1994-1995, un atlas des zones inondables venait d'être établi sans avoir été encore diffusé. Cet atlas était basé sur une crue légèrement supérieure à celle de 1994-1995 ; en effet, personne ne pouvait imaginer les niveaux qui ont été finalement atteints. Aussitôt après la crue de 1995, des dispositions avaient été prises pour inclure dans les POS des dispositions tenant compte de cette inondation.

Devons-nous prendre dorénavant ce nouveau risque en compte ? La réponse renvoie au principe de précaution. Un tel risque est très exceptionnel puisque ce niveau de pluie est sans doute plus que centennal. Toutefois, dans le cadre de l'évolution climatique, on peut penser qu'il n'est pas déraisonnable de penser que cet événement constitue la référence à partir de laquelle des dispositions doivent être prises. Il faut pour cela faire quelques aménagements mais aussi protéger les habitations d'un risque de déversement du canal ou d'une inondation par le lit majeur. Parallèlement, il faut prévoir des systèmes de pompage pour évacuer les eaux de pluie et les eaux d'infiltration qui remontent du sous-sol.

Nous devons donc imaginer des dispositifs protégeant les zones inondables où des habitations seront maintenues. Tant que nous n'aurons pas réfléchi à tous ces éléments, nous pensons qu'il ne faut pas accorder de nouveau permis de construire dans les zones où le niveau de l'eau était supérieur à 50 centimètres. Cela peut se faire d'autant plus facilement que la pression foncière n'est pas très importante dans cette région.

M. le Président - Dans votre rapport, vous avez largement traité le cas d'Abbeville mais moins celui d'Amiens. Considérez-vous qu'il n'y a pas grand-chose à faire dans cette ville ? Plus précisément, avez-vous étudié l'ouvrage de la rue de Verdun, qui recouvre la rivière ?

M. Claude Lefrou - Personnellement, je ne connais pas la réponse à cette question. La seule impression que j'ai est qu'à Amiens, il était plus difficile d'imaginer des solutions.

M. le Président - La zone est nettement plus urbanisée et la rivière traverse la ville.

M. Claude Lefrou - A Fontaine-sur-Somme, nous avons souligné que certaines solutions étaient évidentes. Pour Amiens, le raisonnement n'est pas aussi simple. Même dans notre rapport définitif, je pense que nous n'aurons pas d'études qui nous permettront de proposer des solutions pour Amiens.

M. Jean-Louis Verrel - Certains des travaux sont évidents et leur lancement peut faire l'objet d'un consensus pour l'hiver prochain. En revanche, d'autres travaux méritent de faire partie d'un plan plus large, sur la base de différents scénarios et d'éléments de modélisation hydraulique.

M. le Président - Dans le rapport, vous dites à un moment : « la solution retenue consiste en... ». Cela signifie-t-il qu'une solution a déjà été retenue ? A-t-elle été chiffrée ?

M. Claude Lefrou - Non. Cette phrase ne concerne pas les solutions permettant de résoudre le problème des inondations mais à améliorer les chasses en baie de Somme. Il s'agit d'un projet qui a déjà été étudié et pour lequel une solution a été retenue. En fait, nous nous sommes demandé ce que la construction de cet aménagement, qui a pour objet de permettre aux bateaux de mer de remonter jusqu'au port Saint-Valéry, avait comme conséquences sur la possibilité d'évacuer l'eau lors d'inondations.

M. Jean-Louis Verrel - Nous devons préciser que cette solution n'a pas été retenue par la mission.

M. Claude Lefrou - Le projet existe et nous avons étudié son effet sur l'évacuation des crues.

M. le Président - J'ai l'impression que la porte à la mer pourrait être améliorée, notamment en s'inspirant des systèmes en vigueur aux Pays-Bas. Dans ce pays, l'ouverture de la porte est réglée en fonction du débit, ce qui permet de moduler la capacité d'entrée et de sortie.

M. Claude Lefrou - C'est exactement ce qui est prévu dans le projet. Ceci étant, l'effet concernera essentiellement Abbeville mais il ne permettra pas de supprimer le problème dans son ensemble. Nous ne pourrons donc pas faire l'économie du bassin intermédiaire que j'ai évoqué.

M. le Président - Quelle est la cascade des responsabilités, de la Région au Département ? Des conventions règlent-elles les relations ?

M. Claude Lefrou - Un transfert a été effectué entre l'Etat et la Région, dans le cadre de la loi de décentralisation. D'autre part, une concession a été signée par la Région au Département. De plus, dans la Somme, les relations entre la DDE et le Département sont particulières puisque la séparation n'a pas été faite. La DDE est donc à la disposition du Département et fait office de service technique.

M. le Président - La responsabilité technique ne revient donc pas au Conseil général mais à la DDE.

M. Jean-Guy Branger - Il s'agit d'une mise à disposition de la DDE au Département. L'organe responsable reste donc le Département. Les subdivisionnaires sont notés par le directeur départemental de l'équipement mais ils sont mis à la disposition du Département, sur la base d'une convention revue tous les ans.

M. Claude Lefrou - C'est la DDE qui fait les propositions techniques mais c'est le Département qui décide des fonds à affecter.

M. le Président - Dans la pratique, peu d'élus politiques sont capables de discuter des projets sur le plan technique.

M. Claude Lefrou - Le Département dispose de services qui contrôlent la DDE. Le Directeur général des services est un ingénieur du génie rural ; son adjoint est ingénieur des Ponts. Le Département a donc les moyens de contrôler la mise à disposition.

M. le Président - Lorsque l'on fait des travaux importants sur les chemins de halages et que les berges ne sont pas remises en état, qui en a la responsabilité ? A Fontaine-sur-Somme, des trous ont été creusés pour installer la fibre optique mais ils n'ont pas été remblayés. Cette dépense énorme a été financée sur fonds publics.

M. Claude Lefrou - Etes-vous certain que la dépense n'a pas été financée par l'opérateur de fibre optique ?

M. le Président - Je ne crois pas. Le Département est impliqué. Qui doit vérifier à la fin des travaux que tout a été remis en place ?

M. Jean-François Picheral - C'est celui qui paye qui doit vérifier.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Cela peut aussi être son conseil technique.

M. le Président - Comment fait-on lorsque les participations sont croisées et que l'on distingue trois maîtres d'oeuvre ?

M. Jean-Guy Branger - Le maître d'ouvre est toujours unique. C'est lui qui commande.

M. le Président - La dilution de la responsabilité est tout de même plus importante lorsqu'il y a trois maîtres d'oeuvre. Certaines populations locales souhaitent avoir des explications dans ce domaine. J'ai apprécié le ton très mesuré de votre rapport ; il permet de dire les choses sans « incendier » personne.

M. Claude Lefrou - De toute façon, personne n'avait imaginé ce qui s'est produit. Il y a six mois, nous n'aurions donc pas recommandé les actions que nous préconisons aujourd'hui. A posteriori, nous ne pouvons que constater que les responsabilités sont nécessairement partagées, en fonction d'une approche consensuelle du non-risque.

M. le Président - Quels sont vos axes de travail aujourd'hui ? Quels nouveaux points seront ajoutés à votre rapport définitif ?

M. Claude Lefrou - Des évaluations chiffrées seront effectuées, comme cela nous a été demandé, en fonction de toutes les expertises qui vont être réalisées. Pour autant, il est évident que des incertitudes subsisteront, d'autant plus qu'il est difficile d'obtenir des chiffres précis de la part des assurances. De plus, nous allons aider les services à élaborer le cahier des charges de l'Observatoire d'observation et de prévision. La mise en place de ce dernier dès l'hiver prochain nous semble indispensable. Nous devons aussi définir les informations qui doivent être fournies à l'Observatoire par Météo France, par le BRGM...

Parallèlement, des mesures complémentaires peuvent être prises en matière de débit. En effet, le bassin est très bien couvert en matière de climatologie et d'hydrogéologie ; il l'est beaucoup moins en matière de débit.

M. le Président - Les points d'observation ne sont pas assez nombreux.

M. Claude Lefrou - En effet, les points d'observation ne sont pas assez nombreux. Nous pouvons donc compléter le dispositif. De plus, il faut pouvoir disposer d'un endroit permettant de rassembler l'information et de la traiter rapidement. Nous allons aider à la mise en place de cet outil. Enfin, des expertises et des travaux seront effectués au cours de l'été. Notre rapport bénéficiera de ces avancées.

M. le Président - Pour l'instant, il faut donc affirmer que des mesures doivent être prises avant l'automne, afin de ne pas connaître une nouvelle situation difficile si la pluviométrie était encore une fois supérieure à la normale. Pour l'instant, nous sommes en dessous de la normale puisque, au cours des cinq dernières semaines, les pluies ont été inférieures de 30 % aux niveaux habituels.

M. Claude Lefrou - Toutefois, il y a encore beaucoup d'eau dans la rivière.

M. le Président - D'ailleurs, les nappes continuent à déborder.

M. le Rapporteur- Nous parlons des causes mais derrière les causes, nous recherchons les responsabilités. En 1992, aucun état des lieux n'a été effectué sur la situation du canal. C'est d'ailleurs la même chose pour les collèges et pour tous les autres équipements. Depuis 1992, les travaux sont pourtant passés de 2 à 3 millions à 12 millions de francs par an. Il semble donc difficile d'assumer la responsabilité étant donnés les efforts qui ont été consentis au cours de ces dernières années.

M. Jean-Guy Branger - L'intervention de M. Claude Lefrou a été très intéressante. En effet, elle permet de comprendre l'essentiel. Je suis élu de Charente-Maritime, département qui possède 90.000 hectares de marais. Partout, je constate que le bon sens est le même. Quelles que soient les responsabilités, et sans faire de procès à l'Etat ou à mes collègues élus, l'eau doit normalement se jeter dans la mer. Si le chevelu puis les canaux sont entretenus, nous devons constater une bonne évacuation de l'eau vers la mer. Parallèlement, il faut adapter les écluses à la hauteur de la mer et des fleuves. L'ensemble du réseau hydraulique est-il bien entretenu ? Chacun fait-il ce qu'il doit faire ?

Par ailleurs, il semblerait qu'il ne soit pas facile de faire réaliser des travaux et de faire collaborer des associations syndicales. D'ailleurs, lors des assemblées, les séances sont plutôt houleuses, chacun se renvoyant la responsabilité des problèmes constatés. C'est humain. Je rappelle que nous disposons d'un organisme départemental, qui travaille pour l'Etat, pour le département, pour les associations de marais, pour les communes. Dans ce domaine, le Conseil général est l'autorité compétente. Il faut donc une harmonisation et une cohérence au niveau du département. Cela est nécessaire ; sinon, les mêmes problèmes se reposeront. L'instauration d'une bonne coordination constituerait une première piste de réflexion.

M. Claude Lefrou - La question des réseaux et des fossés du lit majeur est sous la responsabilité des associations de riverains ou de syndicats intercommunaux qui consacrent peu de moyens à l'entretien. Le Conseil général avait essayé d'inciter au développement de cet entretien, sans succès. Il faut donc réfléchir à une approche institutionnelle plus rigoureuse du type de celle que vous proposez.

M. Jean-Guy Branger - Le problème d'entretien est évident.

M. le Président - M. Claude Lefrou, nous vous remercions de votre participation.

21. Audition de M. Jean-Michel Delmas, membre du bureau de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et chargé du dossier Calamités agricoles (13 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Jean-Michel Delmas, membre du bureau de la FNSEA et chargé du dossier Calamités agricoles.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Jean-Michel Delmas

M. Jean-Michel Delmas - Je vais vous présenter la position de la FNSEA sur le problème des inondations.

Vous nous avez demandé dans quelle mesure les pratiques agricoles constituaient une aggravation des inondations constatées. Nous connaissons tous la réponse. En fait, les comportements mis en cause, même s'ils ont existé ici ou là par le passé, ne sont plus aujourd'hui que des caricatures. En effet, les agriculteurs ont arrêté d'arracher les haies, d'assécher les marais. Aujourd'hui, ils font tout ce qui est nécessaire pour suivre les bonnes pratiques, qui ont d'ailleurs été adoptées par l'ensemble du monde agricole comme étant la condition du respect de l'environnement.

Dans tous les cas, les comportements incriminés n'ont pas concerné toute l'agriculture française. En effet, le système de remembrement a fait son temps dans la révolution agricole. Aujourd'hui, on assiste à une remise en place des haies, ne serait-ce que parce que les agriculteurs ont compris l'intérêt qu'elles avaient pour les chasseurs. Les critiques qui peuvent être faites sur les risques aggravants de la pratique de l'agriculture dans le domaine des inondations ou de la gestion de l'eau naturelle me semblent donc décalées. Cela existe encore dans l'inconscient collectif mais plus dans les faits.

Malheureusement, comme d'habitude, on entend principalement des critiques, alors que les faits sont ignorés. Ainsi, personne ne met en avant ce que les agriculteurs ont réalisé dans les départements, avec l'aide de l'Etat. Pourtant, les réserves constituées grâce aux lacs collinaires permettent d'écrêter les crues des ruisseaux ou des rivières. Ces travaux de génie rural sont effectués selon une pratique tout à fait nouvelle. Si certains peuvent considérer, à tort, qu'il y a un certain frein à l'usage des pratiques des lacs collinaires -à flanc de coteaux- pour des raisons d'irrigation, nous pensons pour notre part qu'ils ont une fonction tout à fait nouvelle. En effet, les lacs collinaires permettent de maintenir l'étiage tout au long de la saison, ce qui permet de faire en sorte que la flore et la faune puissent vivre dans de bonnes conditions.

D'ailleurs, on peut regretter que de tels systèmes n'existent pas au niveau de la Garonne. Dans cette région, nous attendons la mise en place d'un grand bassin de rétention d'eau d'hiver pour réguler les eaux d'été qui sont très basses. Si ce bassin existait en amont de Toulouse, il régulerait tout l'étiage de la Garonne, ainsi que les risques d'inondations. De plus, il approvisionnerait les villes, qui s'alimentent en eau potable grâce à la rivière, ainsi que l'industrie et l'agriculture. Le problème de l'enjeu des pratiques doit donc être envisagé sous un jour très différent. A ce titre, l'aménagement des lacs est très positif car il permet de réguler et d'offrir de meilleures conditions à la faune, à la flore, à l'environnement et à l'agriculture.

Je pense qu'il vaut mieux avoir une position très positive et prospective à l'égard de l'environnement, au regard des crues, des marais et des lacs. En effet, aujourd'hui, nous savons que la ressource est rare. Avant de parler de pénurie, nous devons donc organiser la ressource, comme cela a déjà été fait pour un grand nombre de fleuves français. Dans ces conditions, nous pensons que l'on ne peut que regretter qu'il n'y ait pas de politique plus ouverte à des aménagements de ce type, englobant à la fois l'environnement et l'économie.

Vous connaissez aussi bien que nous le drame qu'ont connu les agriculteurs et les entreprises de votre département. Le bilan que nous avons pu faire au niveau national de la Commission des calamités est que les éleveurs ont été les plus gravement touchés, puisqu'ils ont perdu la totalité de leur chiffre d'affaires de l'année. En effet, les inondations ont conduit à la destruction totale des cultures servant à l'alimentation mais aussi des prairies et des pâtures. Il s'agit donc à la fois d'une perte de récolte et de fonds, qui ramène à zéro le chiffre d'affaires de l'année. Devant cette situation très exceptionnelle, nous avons demandé au ministère de l'Agriculture de prendre des mesures très particulières, dont nous craignons pourtant qu'elles soient insuffisantes.

J'ajoute que les pertes ont aussi été très importantes pour l'hortillonnage, pratique particulière et très chère à votre département, dont le revenu annuel a disparu avec les inondations. Néanmoins, toutes les grandes cultures ont souffert de la remontée des nappes phréatiques. Nous allons donc faire une première observation pour les vallées qui ont été très fortement inondées, en totalité ou en partie. En fait, nous avons demandé au ministère de l'Agriculture de faire en sorte que la Commission des calamités, qui se tiendra en septembre, puisse dresser un bilan des récoltes, ces dernières ayant été affectées par l'excès d'eau mais aussi par la remontée des nappes.

Il est donc possible de distinguer deux effets. Le premier est immédiat ; il est plus ou moins grave selon les exploitations. Les conséquences du deuxième effet ne pourront être mesurées qu'après la levée des récoltes, ce que nous ferons à partir du mois de septembre.

Sensibilisé par la médiatisation opportune de l'événement, le ministre de l'Agriculture a agi vite. Dès le 15 mai, la Commission des calamités a été saisie de manière exceptionnelle, afin de prendre en compte la question de la Somme. En effet, il était nécessaire de porter secours à des gens qui étaient dans des situations préoccupantes depuis déjà longtemps, situation dont nous savions qu'elle allait se prolonger. Dans ces conditions, il faut rappeler que le fonds des calamités agricoles n'est pas une assurance mais un fonds de solidarité, géré de manière paritaire et alimenté par des fonds en provenance des organisations professionnelles et des pouvoirs publics. Or la parité prévue dans la loi de 1964 a été abandonnée depuis longtemps par l'Etat : ce sont uniquement les versements des organisations professionnelles qui alimentent le fonds des calamités. Pour autant, il est vrai que l'Etat a toujours accepté de faire des efforts exceptionnels face à des situations particulières (très grandes sécheresses ou très grands gels). A chaque fois, l'Etat est allé au-delà des besoins. De même, lorsque le fonds a été en très grande difficulté, l'Etat a fait ce qu'il fallait pour continuer à aider les agriculteurs. Toutefois, comme la loi a prévu que le fonds devait être paritaire, il serait normal que les montants versés par la profession au travers des taxes additionnelles sur les assurances, soient également versés par l'Etat. Nous pourrions ainsi mieux indemniser les agriculteurs. Actuellement, les moyens sont parfois insuffisants pour que cela soit le cas.

Lorsque nous avons étudié le dossier de la basse Somme, nous avons constaté qu'une vingtaine d'exploitations vivait une situation difficile et que quatre étaient dans une situation véritablement dramatique. Nous devions donc apporter un secours immédiat aux éleveurs, sachant que les troupeaux avaient été mis à l'abri depuis déjà un moment, que la totalité des pâtures seraient perdues et que les récoltes seraient inexistantes.

Nous avons proposé au ministère de l'Agriculture de déroger aux pratiques habituelles. En effet, les fonds étant insuffisants, même si la gestion paritaire est effectuée de façon très sage pour éviter la rupture des fonds en fin d'année, les taux d'indemnisation sont plutôt faibles. Cela entraîne des incompréhensions de la part des agriculteurs. Il s'agit d'une gestion de prudence en raison d'insuffisance financière. Nous avons donc demandé que la contribution de l'Etat, et principalement de la profession, se fasse sur des taux plus élevés d'indemnisation. Ces derniers sont normalement de 25 % pour les risques d'incendie à 35 % maximum en cas de double assurance.

Dans ce cas, nous nous sommes inspirés de ce qui est pratiqué en matière viticole et arboricole. Dans ces domaines, il existe un barème proportionnel à l'importance de la perte. C'est la première fois que nous avons dit à l'Etat que ceux qui avaient beaucoup perdu devaient être indemnisés plus fortement que ceux qui avaient perdu plus relativement. En effet, nous savons que certains seront touchés d'une manière insuffisante pour atteindre les seuils d'indemnisation. Finalement, nous sommes parvenus à faire passer les taux à des niveaux de 50 à 60 %. Je vous enverrai le détail des taux afin que vous puissiez les intégrer à votre rapport.

Parallèlement, il fallait apporter un secours rapide à tous les sinistrés. Comme nous l'avions déjà fait à la suite à la tempête, nous avons donc demandé que des prêts sinistrés soient accordés à un taux de 1,5 % pour une durée de sept ans. Je ne sais pas si l'Etat a donné suite à cette demande mais nous avons pensé que l'apport immédiat de trésorerie était vital. Nous pensions également par ailleurs que les collectivités locales pourraient prendre en charge ce prêt, afin que le taux soit finalement nul pour les agriculteurs les plus sinistrés.

D'autre part, il faut reconnaître l'insuffisance des indemnisations accordées aux agriculteurs, notamment en matière d'inondations. En effet, dans le dossier d'un agriculteur qui est touché par une calamité, le fonds n'intervient que pour 27 % de perte par type de production et pour 14 % de perte dans l'exploitation tout entière en termes de chiffre d'affaires. Il faut donc atteindre ces deux paramètres pour obtenir une indemnisation. Or, ceux qui ont tout perdu atteindront évidemment les seuils, et les dépasseront d'ailleurs trop largement. En revanche, les agriculteurs qui ne sont atteints que partiellement, mais qui ont perdu la totalité d'une parcelle ou d'une récolte qui ne représente pas 14 % de l'exploitation, n'auront pas droit à une indemnisation. C'est pourquoi ces taux qui datent de 1964 diminuent largement l'indemnisation des agriculteurs lorsque des inondations se produisent. Encore une fois, cela ne concerne pas ceux qui sont touchés à 100 %. En revanche, très souvent, dans les dossiers que nous examinons, en Normandie, dans le Calvados ou dans le Cher, les règles d'indemnisation sont inadaptées. En effet, le fait que l'exploitation n'ait été touchée que pour une petite partie interdit de prendre en compte le dossier d'indemnisation.

Nous avons proposé des mesures exceptionnelles aux éleveurs  afin que l'Etat demande aux offices de venir au secours des éleveurs dans deux domaines. La première aide concerne le transport de fourrage et de paille destinée à la reconstitution des stocks ; le seconde concerne la présentation des factures dans le cadre d'un dossier constitué avec la DDA, sous contrôle des offices et du ministère de l'Agriculture, pour l'achat d'alimentation complémentaire pour les élevages (aliments complets ou céréales), comme nous le faisions auparavant avec Unigrain, qui n'intervient plus aujourd'hui. A ce jour, je ne sais pas si une suite a été donnée à la demande que nous avons déposée en ce sens. Je sais simplement que le ministère de l'Agriculture n'y était pas hostile.

Pour leur part, les mesures concernant la grande culture font directement suite aux règles de la PAC adoptées en 1992. Dans ce domaine, nous avons joué sur une clause qui avait été autorisée par le ministre de l'Agriculture : tous les agriculteurs qui sentaient que leur culture avait été affectée, soit par l'humidité excessive, soit par la remontée des nappes, devaient pouvoir profiter du bénéfice du gel. Ils devaient pouvoir transformer leurs cultures en jachère et bénéficier ainsi de l'aide qui permettait de ne pas perdre les droits aux primes et de sauvegarder une partie des récoltes. En effet, une intervention par le biais du fonds des calamités sur la base des taux de 27 et 14 % ne pouvait pas permettre à tous les agriculteurs d'être indemnisés, soit parce qu'ils ne dépassaient pas les seuils, soit parce que le taux d'indemnisation était trop faible. Il valait donc mieux les faire bénéficier de cette mesure et conserver le droit au gel, ce qui leur permettait d'obtenir un minimum couvrant une partie des charges fixes de l'exploitation.

A ce moment de mon exposé, je souhaite ouvrir une parenthèse. Cela fait très longtemps que nous demandons aux ministères de l'Agriculture et des Finances l'application de la clause particulière, prévue dans le texte de réforme des grandes cultures de la PAC, qui stipule qu'il doit être possible de conserver le bénéfice des aides de la PAC dans des cas exceptionnels. Jusqu'à présent, pour des raisons financières, le gouvernement s'est toujours opposé à la prise en compte de la condition exceptionnelle dans le cadre des grandes cultures. Dans le cas qui nous occupe, suite à l'intervention du ministère et des parlementaires, nous avons pu obtenir un accord momentané, ainsi qu'une certaine souplesse s'agissant des contrôles pour tous les départements qui ont été affectés.

Les calamités locales peuvent être de plusieurs types : inondations, orages, dégâts de gibiers... Pour ces derniers, il faut savoir que les dégâts provoqués par des lapins sur une partie d'un champ de colza ou de tournesols peuvent concerner la totalité de la parcelle et conduire à une aide égale à zéro sur 20 hectares. En effet, lorsque 20 % d'une parcelle sont considérés comme non cultivés, la totalité de l'îlot est considérée dans le même cas, ce qui fait perdre la totalité des aides. Cela semble insupportable puisque que l'agriculteur n'est pas directement responsable de ce cas de force majeure, qui est d'ailleurs prévu par les textes mais qui n'est jamais appliqué. Si l'état des cultures n'est pas convenable jusqu'au moment de la floraison, la totalité des aides peut disparaître. Je pense que nous pourrions obtenir que les ministères de l'Agriculture et des Finances se mettent d'accord sur l'application du cas de force majeure, sous le contrôle du DDA et du préfet, et reconnaissent par une déclaration la perte locale de la récolte, le tout permettant de maintenir les aides avant le stade de la floraison.

Aujourd'hui, un agriculteur qui est victime d'une calamité locale ne fait plus de déclaration. Il préfère prendre le risque de subir un contrôle. En fait, s'il n'est pas contrôlé, il touchera son aide ; s'il est contrôlé, il perd la totalité de l'aide. Nous entrons donc dans un système pervers. Pour notre part, nous préférerions évoluer dans un système transparent, qui autorise la déclaration. En effet, les DDA et les préfets sont au courant des orages ou des inondations qui surviennent. Il est donc facile de certifier la zone sur laquelle l'incident s'est produit.

Toutes les grandes cultures ont pu être sauvées par le recours à la jachère. Néanmoins, si les contrôleurs prennent strictement en compte les remontées de nappe qui sont intervenues sur les plateaux, il est certain que des îlots seront déclassés, ce qui serait injuste, insupportable pour les agriculteurs et totalement incompris. C'est d'autant plus absurde que si la calamité intervenait après la floraison du tournesol ou du colza, l'aide serait maintenue, alors que l'agriculteur n'y est pour rien.

A ce titre, nous avons demandé au ministère de l'Agriculture que tous les dossiers concernant les grandes cultures puissent être étudiés après les livraisons des cultures, pour connaître l'état précis des récoltes et pouvoir ainsi ouvrir un dossier calamité pour les pertes constatées dès le mois de septembre.

Un éleveur qui a perdu sa récolte est indemnisé sur la base du barème départemental. Ce barème est forfaitaire ; il correspond à une moyenne mathématique des cinq dernières années, hors de la meilleure et de la moins bonne. Au niveau économique, ce barème est toujours très faible par rapport à la réalité des quantités fourragères produites à l'hectare. Très souvent, surtout lorsque l'exploitation a subi une perte de 100 %, les éleveurs sont véritablement désappointés de constater l'insuffisance de l'indemnisation par rapport à la réalité économique de la perte.

Bien que nous ayons augmenté de manière exceptionnelle le taux d'indemnisation, qui pourra aller jusqu'à 60 % dans les cas les plus extrêmes, nous attendons beaucoup de votre part concernant le traitement du dossier des agriculteurs de la Somme. En effet, avec le ministère de l'Agriculture, nous avons prévu d'étudier la réalité de ce que toucheront les agriculteurs. En fait, même si nous avons augmenté les taux, ce qui constitue un geste de solidarité, nous craignons que le résultat soit très insuffisant par rapport à la perte réelle subie. Nous devrons donc revoir le sujet. En effet, de nouvelles aides seront certainement nécessaires si les premières sont insuffisantes pour certains. Nous nous méfions beaucoup de l'écart qui existe à cause du taux des barèmes. Pour les grandes cultures, le barème est de 5.000 francs par hectare ; il est de 2.000 francs par hectare pour l'élevage (prairie annuelle ou prairie permanente). Si l'on applique le taux de 60 %, les indemnités ne correspondront pas à grand-chose.

L'Etat s'est mobilisé pour faire du mieux possible, le plus rapidement possible. Néanmoins, alors que la Commission des calamités s'est réunie le 15 mai, nous attendons toujours la signature de l'arrêté ministériel qui permettra aux agriculteurs de remplir leurs dossiers de demande d'indemnisation. Or si le ministère de l'Agriculture a signé l'arrêté dans la journée, ce qui avait déjà été fait pour les tempêtes et pour les inondations dramatiques du Sud de la France au cours des années passées, et si le ministère de l'Economie et des Finances est toujours relativement rapide, un retard important est toujours constaté au niveau du secrétariat d'Etat au Budget, ce que nous ne comprenons pas. Pourtant, un représentant de la direction du Budget siège à la Commission des calamités, où la décision est prise collectivement. La signature n'est donc qu'une pure formalité administrative. Or le secrétariat d'Etat au Budget exerce une prérogative d'examen, qui relève sans doute de l'habitude mais qui retarde considérablement la mise en place des aides. Ainsi, après la signature du 17 mai par le ministère de l'Agriculture et du 25 mai par le ministère des Finances, nous avons dû attendre le 1er juin pour que le secrétariat d'Etat au Budget signe l'arrêté. Or il s'agit là d'un délai extrêmement réduit. Il est vraiment dommage de perdre deux ou trois semaines pour une signature. Je signale ce cas parce qu'il se répète régulièrement.

Nous avons avancé dans le dossier de l'assurance récolte et de la mise en oeuvre du rapport Babusiaux avec la loi d'orientation. Cependant le Gouvernement a pris un retard. En effet, le système de l'assurance récolte prendrait avantageusement le relais dans le type de situations que nous évoquons aujourd'hui. Je pense donc qu'il serait opportun que la Commission que vous présidez puisse aussi contribuer à une accélération dans la mise en oeuvre du rapport Babusiaux. Cela permettrait d'avoir une approche plus pragmatique de la mise en place de l'assurance récolte. Dans ce domaine, les professionnels ont besoin d'une expérimentation sur le terrain, durant plusieurs années, avant de trouver un régime de croisière. En effet, le rapport Babusiaux prévoit à la fois le maintien du fonds des calamités et la mise en place du système d'assurance récolte, ce dernier devant s'exercer avec une aide du premier. Cette assurance obligatoire permettra probablement de prendre en compte plus rapidement les besoins, le tout de façon complémentaire avec le fonds. Ce dernier ne prendra en charge que les risques qui ne seront pas couverts par l'assurance. Il sera donc important de savoir si cette dernière couvrira l'inondation. Dans tous les cas, comme le fonds n'aura plus à verser la part des indemnisations qui reviendra à l'assurance, nous aurons une capacité d'intervention plus massive et plus rapide.

Le dernier point est plus prospectif ; il concerne les pistes de réforme. A propos des inondations, on entend souvent dire que les exploitations doivent servir de bassins d'expansion naturelle et que la culture doit subir ce que les gens des villes en amont n'ont pas à subir. Or, dans les vallées, les agriculteurs subissent déjà l'application du plan sur les hauts risques, ce qui n'est pas neutre. Plutôt que d'imposer des contraintes supplémentaires pour prévenir les risques, nous pensons qu'il serait préférable de faire preuve d'imagination. Aujourd'hui, il existe des projets pour imperméabiliser artificiellement certaines zones (nouveaux parkings notamment). On constate donc le recours à la contrainte d'un côté, et l'utilisation de vases d'expansion d'un autre côté, tout en prévoyant des aides inadaptées et insuffisantes.

Pour notre part, nous préférerions que soit effectuée une véritable pédagogie de l'environnement. Il faudrait mieux expliquer ce que l'on souhaite et mettre en place une approche positive, d'encouragement et de concours mutuel. L'environnement doit faire partie de la formation des élèves. Au contraire, il ne faut pas l'inventer par la contrainte ; cela serait le pire service que nous pourrions lui rendre. A ce titre, nous pensons que la mise en pratique d'une fiscalité allégeant les contraintes de l'environnement serait positive. Il pourrait même être possible d'envisager une fiscalité négative, sous la forme d'avoirs fiscaux, en fonction des efforts effectués par les agriculteurs, les déductions pouvant alors concerner les impôts nationaux ou locaux. Il y aurait ainsi une reconnaissance de la société à l'égard du déversement des inondations dans les cultures. Les avoirs fiscaux constitueraient des outils adaptés et seraient très appréciés par les agriculteurs.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Vous avez été très technique, ce qui reflète la complexité de la situation. Je pense connaître l'un des quatre éleveurs qui sont dans une situation très dramatique. Cet éleveur avait demandé des aides pour la mise aux normes de ses bâtiments, aides qu'il a obtenues. Comment cela va-t-il se passer ? L'hiver va arriver et cet éleveur aura besoin de locaux pour abriter ses animaux. Va-t-on le laisser construire les nouveaux bâtiments là où les anciens sont déjà implantés, en zone inondable, ou les bêtes vont-elles devoir rester dehors ? Il me semble que les piliers ont déjà été coulés.

M. le Président - Il faudra poser la question au DDA. Ce serait trop bête qu'il construise au même endroit.

M. Hilaire Flandre - S'il laisse son bétail dans l'eau, il risque d'avoir la SPA sur le dos.

M. le Président - Les gens de la Somme connaissent-ils bien les dérogations obtenues par la Commission nationale ? Qui est le correspondant de la Commission dans la Somme ?

M. Jean-Michel Delmas - Il s'agit de Jean-Michel Serre, qui est le Président de la Fédération. Aujourd'hui, nous devons attendre de connaître le résultat de l'application des solutions au cas par cas. En effet, nous pourrions avoir des surprises, désagréables ou pas. De même, pour l'hortillonnage, nous avons fixé un taux maximum. En effet, il faut reconstituer les dossiers sur les pertes de fonds.

M. le Président - L'hortillonnage est un cas très particulier.

M. Michel Souplet - Vous avez évoqué le problème des grandes cultures qui jouent sur le gel. Il est vrai qu'il est possible de jouer sur le gel cette année.

M. Jean-Michel Delmas - C'est exceptionnel.

M. Michel Souplet - En effet. Le problème est que les agriculteurs dont les exploitations ont été noyées ont commencé à pouvoir rentrer dans les terres à partir du 15 mai. Ils ont donc planté les semis mais depuis, il n'est pas tombé une goutte d'eau. Normalement, ils auraient déjà dû faire le choix entre la jachère et la culture ; ils en sont aujourd'hui incapables.

M. Jean-Michel Delmas - Nous en avons parlé avec les responsables des contrôles. En fait, au moment du dépôt du dossier PAC -pour lequel nous avons obtenu un délai supplémentaire-, il aurait fallu déclarer un maximum de jachères en surface. Puis, au fur et à mesure que l'éleveur semait, il aurait dû écrire au DDA pour lui signaler sa progression.

M. Michel Souplet - Ils ont semé mais rien ne pousse. Ils ne savent donc plus quoi faire : déclarer la zone en jachère ou pas. S'ils le font et que les semis poussent un peu, ils seront en infraction en cas de contrôle. S'ils ne le font pas et que rien ne pousse, ils n'auront plus rien.

M. Jean-Michel Delmas - Il a été convenu qu'un blé noyé pouvait être classé en jachère. Si la levée est insuffisante, jusqu'au 15 juin, il est encore temps de déclasser la parcelle pour la faire passer en jachère ; le DDA en tiendra compte. En fait, la gestion locale avec le DDA passe par une application du principe de la jachère dans l'intérêt de l'agriculteur. Après une certaine date, les 5 % de contrôles tiendront compte de la situation. En l'absence de contrôle, les aides seront obtenues ; si les éleveurs peuvent encore retourner la terre pour la cultiver, ils peuvent essayer. La gestion au jour le jour de ces questions doit être effectuée en relation avec le DDA. J'ajoute que si le cas de force majeure était appliqué, comme cela est prévu par les textes communautaires, ces problèmes ne se poseraient plus. Tout serait beaucoup plus clair. Au lieu de cela, les services du ministère de l'Agriculture tremblent face à ce principe, ce qui nous paraît absurde. En effet, l'agriculture est faite de cas de force majeure.

M. Michel Souplet - De toute façon, dans un département où les rivières ont débordé, le nombre d'agriculteurs concernés par le problème que je viens d'évoquer est relativement faible. Les contrôleurs pourraient donc décider de ne pas en rajouter cette année.

M. Jean-Michel Delmas - Nous pouvons le souhaiter en effet.

M. Hilaire Flandre - Cela ne me choque pas que l'on n'indemnise pas si le taux de 14 % n'est pas atteint sur l'ensemble de l'exploitation. Lorsque l'on se revendique chef d'entreprise, il est normal de supporter une part de risque. Ce serait donc une erreur de vouloir compenser les pertes à 100 %, y compris par le système de l'assurance récolte que vous appelez de vos voeux et qui est expérimenté actuellement.

De plus, vous dites que vous souhaitez des incitations fiscales sur les contraintes d'environnement. Je pense qu'il faudrait examiner ce qu'étaient les terres qui pouvaient être soumises à l'expansion des crues il y a trente ans. En effet, les vallées de l'Aisne et de la Marne, terres de prairies il y a vingt ans, sont devenues aujourd'hui des terres à maïs. Il n'est donc pas normal de dire qu'il faut prévoir des indemnités si ces terres redeviennent simplement ce qu'elles étaient auparavant, c'est-à-dire des zones d'expansion des crues.

Par ailleurs, je crois que nous devons faire très attention. En effet, l'agriculture ne paye pratiquement plus d'impôts sur son activité : les taxes pour le foncier non bâti ont été supprimées pour les départements et pour les régions. Nous risquons donc d'enregistrer une demande pour la création d'une taxe professionnelle sur l'activité agricole. Je ne suis pas certain que cela constitue une avancée. Nous devons donc être très prudents.

Enfin, je pense que l'agriculture aura une meilleure image dans l'opinion publique lorsque tous les agriculteurs fonctionneront selon le principe du bénéfice réel, sur la base de la production d'une comptabilité. De nombreuses mesures qui visent à créer des solidarités supplémentaires, y compris dans le monde agricole, ne pourront passer que si la transparence est faite sur la réalité des revenus de l'agriculture.

M. Jean-Michel Delmas - Dans les textes, il existe une vieille pratique qui n'est plus usitée : lorsque l'on entretient le chemin communal, il est possible de déduire les journées de prestation effectuées du montant de l'impôt foncier. Toutefois, comme le barème date de 1830, le jeu n'en vaut plus la chandelle...

En nous inspirant de ce texte de bon sens, nous disons que l'approche par la fiscalité négative, le crédit d'impôt, ne doit pas être écartée de la réflexion sur l'environnement. Cette approche pourrait d'ailleurs être valable dans le cadre de Natura 2000. En effet, les aides ne sont pas très substantielles et les contraintes devraient l'emporter au global. Pour autant, il s'agit d'une protection de certaines zones de flore et de faune qui bénéficie à chacun. On pense donc que son acceptation, par rapport à une approche de point, mérite réflexion. En effet, ce serait une sorte de retour de la société civile vers celui qui participe à la protection de l'environnement.

M. Hilaire Flandre - Je ne suis pas loin de penser qu'il faudrait plutôt creuser du côté des aides communautaires à l'agriculture, plutôt que de prévoir des aides de 2.500 francs sur une part de jachère. En effet, il serait préférable de dire que pour tout hectare occupé une aide peut être obtenue. Cela supprimerait tous les problèmes de déclaration de récolte car tous les hectares seraient éligibles, de destruction de récolte et d'entretien des espaces naturels. Il est vrai qu'il s'agit d'un autre débat.

M. le Président - Monsieur. Jean-Michel Delmas, nous vous remercions pour votre participation.

22. Audition de M. Bernard Baudot, directeur de l'eau et M. Noël Godard, sous-directeur de la protection et de la gestion des eaux au ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement (14 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Bernard Baudot, directeur de l'eau et M. Noël Godard, sous-directeur de la protection et de la gestion des eaux au ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à MM. Bernard Baudot et Noël Godard.

Vous travaillez au ministère de l'Environnement en qualité de directeur de l'eau et de sous-directeur de la protection et de la gestion des eaux. Vous avez vécu les inondations de la Somme. Nous avons auditionné Madame Voynet. Nous souhaitions vous entendre pour connaître les détails de l'organisation de votre direction.

M. Bernard Baudot - Suite aux question que vous nous avez transmises, il nous semble bon de vous présenter l'organisation de direction de l'eau, son action dans le dispositif de prévention des inondations, ses moyens financiers et leur utilisation. Ces points me paraissent importants pour mettre en oeuvre un dispositif de prévention des inondations efficace.

La direction de l'eau est compétente pour élaborer les règles relatives à la prévention des risques naturels liée aux inondations fluviales et à l'annonce des crues. Vous avez dû auditionner mon collègue Philippe Vesseron de la direction de la prévention des pollutions et des risques majeurs. Nos attributions sont complémentaires. La DPPR coordonne l'action de l'Etat en matière de prévention des risques majeurs. A ce titre, elle est chargée de l'ensemble de ces risques, notamment celui des inondations. Elle doit mener une politique générale et élaborer les plans de prévention des risques contre les inondations (PPRI).

La DPPR assure la coordination avec les autres ministères. Plusieurs ministères sont concernés par le problème des risques majeurs et en particulier des inondations :

Sur ce problème, sont associés le ministère de l'Agriculture pour la restauration des terrains en montagne, la direction des transports maritimes, des ports et du littoral, la direction de l'eau pour ce qui concerne les inondations fluviales et le ministère de l'Intérieur pour l'ensemble des questions relatives à la sécurité.

Au niveau national, la coordination entre la direction de l'eau et la DPPR est satisfaisante. Concernant les relations avec les autres ministères, plusieurs réunions sont organisées régulièrement sous la présidence du Délégué aux risques majeurs.

Au plan local, l'organisation est différente. Il faut distinguer entre le département et la région. Au niveau départemental, la direction de l'eau, et le ministère de l'Environnement en général, ne disposent pas de services propres. Les agents sont mis à disposition du ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement par la direction départementale de l'équipement et la direction départementale de l'agriculture. Dans le cas de la Somme, sept services de l'Etat étaient concernés dans le domaine de la gestion et de la police de l'eau.

Ces services agissent sous l'autorité du Préfet. C'est à lui de coordonner l'ensemble de ces services. Cette situation nous pose des difficultés. En effet, la coordination n'est pas simple face à une dispersion des services et des agents. Les inondations ne sont pas des évènements réguliers. Ces agents travaillent sur d'autres opérations.

Au niveau régional, nous disposons des directions régionales de l'environnement (DIREN) à l'intérieur desquelles figurent les services de l'eau et des milieux aquatiques. Elles ont pour but de coordonner l'action des départements à l'échelon de la région de manière à assurer une animation et un appui technique aux services départementaux de l'Etat. La tête de réseau nous permet d'assurer la meilleure coordination entre les différents services. Nous trouvons une application privilégiée dans le domaine de l'annonce des crues et de la surveillance des fleuves au niveau des bassins. Ce n'est pas le cas de la Somme mais de la Garonne, la Loire, le Rhône, la Seine, la Meuse ou encore la Moselle.

Concernant l'engagement des moyens financiers, nous privilégions trois types d'actions qui constituent le fondement de la politique de prévention et de protection contre les crues et les inondations : la prévention, la prévision et la protection.

La prévention nous permet d'apprécier à leur juste valeur les moyens à mettre en oeuvre. Nous devons accentuer la connaissance des risques. A cette fin, nous appliquons deux procédures.

L'une d'entre elles est du ressort de la direction de l'eau et concerne la mise en place d'atlas des zones inondables. Ces atlas sont élaborés à partir du relevé des anciennes inondations. Ils constituent des aides à la compréhension pour les élus, les services de l'Etat et les citoyens. Ils permettent de cartographier les éléments connus au moment de leur élaboration. Cette opération est financée par la direction de l'eau. Depuis janvier 1994, le gouvernement Balladur a mis en place, sous l'impulsion de Michel Barnier, un plan décennal de prévention et de lutte contre les inondations dont les dispositions relèvent des observations formulées par la Cour des comptes. Ce programme est relativement récent. Avant 1994, notre politique était faible dans ce domaine. Elle a été actualisée en 1997, notamment pour le plan Loire-Grandeur-Nature, dans le cadre des contrats de plan entre l'Etat et les régions. De nombreuses régions se sont associées à l'Etat pour apporter une contribution financière et accentuer cette politique sur leur territoire.

Je n'aborderai pas la seconde procédure. Les PPRI constituent un outil de connaissance important. Ils permettent un débat avec les citoyens.

La prévision concerne le système de modernisation et de fonctionnement des services d'annonce des crues. Ces services traitent les principaux cours d'eau. Ils ne concernent pas la Somme. Nous disposons de cinquante-deux services d'annonce des crues sur l'ensemble du territoire. Ces services sont gérés par l'Etat à la demande des préfets et des élus. Depuis 150 ans, ces services, qui couvrent 6.300 communes, permettent de relever les cotes et les hauteurs d'eau superficielles. Dans la Somme, il ne s'agissait pas du même type de crue.

Il existe plusieurs types de crues :

- les crues torrentielles ;

- les crues de vallées ;

- les crues de nappes.

Ces services sont très importants. En 2001, nous mobilisons 53 millions de francs de crédits pour leur fonctionnement et les investissements. Nous y avons consacré 300 millions de francs depuis 1994. Ces crédits sont importants pour moderniser ces services et les rendre plus efficaces et pour rendre l'information plus intelligible vis-à-vis des préfets et des maires. Nous souhaitons que ces informations soient le plus accessible possible de façon à ce que les citoyens puissent se déterminer sur les risques encourus. Nous avons des progrès à faire dans le domaine de la qualité des documents que nous fournissons, tant au niveau de la visibilité que de la vitesse de transmission. Les services d'annonce des crues travaillent à partir des notions de cotes des eaux superficielles. Nous procédons à des renforcements, notamment avec Météo France, pour délivrer des informations plus fiables. Nous avons couvert l'ensemble du territoire de radars.

Nous y avons consacré 40 millions de francs au cours des trois dernières années. Nous allons ajouter la même somme pour achever ce programme. Ces radars nous permettront de disposer d'une information très rapide. Par ailleurs, nous devons progresser dans le domaine des modèles de prévision pour les services d'annonces des crues classiques. Je comprends qu'un préfet ou un élu demande à disposer d'une fourchette de risques. Il faut que nous allions au-delà de la notion d'informations statiques. Nous devons développer des modèles quand bien même ceux-ci aient toutes les incertitudes des modèles mathématiques.

Enfin la protection concerne les travaux d'entretien et de restauration des cours d'eau. Dans le domaine public, nous sommes responsables de l'entretien des cours d'eau, des zones naturelles d'expansion des crues, notamment en amont des villes et des zones habitées. Nous voulons renforcer ces zones au risque de créer des servitudes. Il s'agit de l'une des dispositions du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau. Nous avons pris note des remarques de plusieurs parlementaires dans ce domaine. Nous apportons des moyens financiers pour protéger les ouvrages de protection des lieux habités.

La protection couvre trois domaines :

- l'entretien et la restauration des cours d'eau ;

- l'entretien et la restauration des zones naturelles d'expansion des crues ;

- la protection des lieux habités.

En 2001, nous consacrons 300 millions de francs à ces opérations. Pour l'heure, ces crédits sont suffisants au regard des demandes. Je pense que le vrai débat porte sur l'identification des maîtres d'ouvrage. Ce type d'opérations est toujours très long. Elles nécessitent une concertation locale. Il importe d'appliquer des dispositions réglementaires qui sont assez lourdes. Malgré l'augmentation significative des moyens financiers au cours des trois dernières années, la consommation des crédits n'est pas à la hauteur de leur inscription. Les demandes ne nous parviennent pas.

Nous consacrons 130 millions de francs à la protection des lieux habités et 80 millions de francs à la restauration et à l'entretien des cours d'eau relevant du domaine public. Le solde, dont le montant est de 80 millions de francs, est consacré à la restauration des cours d'eau et des champs naturels d'expansion des crues. Il faut savoir que certaines agences de l'eau participent à ce financement, notamment dans le cadre des contrats de rivière.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Monsieur le directeur, à chaque fois qu'un événement imprévisible se produit, nous pouvons renforcer et créer des dispositifs adéquats. Pour la Somme, rien n'était prévu. Je me mets à la place de Monsieur le Préfet qui devait gérer un problème alors que les informations qui lui étaient transmises n'étaient pas suffisamment précises. Lors d'une enquête parlementaire en 1994, il a été affirmé qu'« on peut déclencher une alerte avec 24 heures d'avance, ce qui permet aux habitants de mettre à l'abri leurs biens ». Je pense que cette remarque est judicieuse. Toutefois, a-t-elle été adoptée ? Nous réunissons de nombreuses commissions. Elles travaillent fort bien. Elles permettent d'apporter des préconisations et des suggestions. Nous prenons conscience du fait que le travail des commissions est bien vite oublié. Nous sommes obligés de reprendre nos travaux lors de chaque catastrophe. Je pense qu'il est important de le dire à ceux à qui s'adressent les conclusions de ces commissions. Les préconisations ne sont parfois pas prises en compte. Je le regrette infiniment. Si ces recommandations étaient davantage prises en compte, nous pourrions améliorer sensiblement certaines situations.

M. Bernard Baudot - Le ton est donné ! mais je souhaite nuancer vos propos. En 1994, nous avons élaboré un plan décennal de prévention. Avant cette date, je reconnais que l'Etat ne produisait pas les efforts nécessaires. Nous avons focalisé nos efforts sur les territoires potentiellement les plus sujets aux inondations et aux risques mettant en cause des populations. Pour être honnête, j'avoue que la Somme ne figurait pas parmi les départements auxquels devaient s'appliquer ces mesures.

A partir de 1994, nous avons renforcé les services d'annonce des crues. Or un tel service ne servirait à rien dans la Somme. En effet, ces services ne traitent pas les crues de nappes. Nous avons focalisé nos efforts sur les deux millions de personnes qui habitent dans des zones à risques. Pour cela, nous avons couvert le territoire. Nous mesurons les cotes. Dans ce domaine, le service d'annonce des crues a toute sa signification. Je crois que depuis 1994, les commissions et les rapports ont été pris en compte. Concernant la Somme, nous avons été pris de court. Cette crue est plus que centennale. Certains pensent qu'une telle crue ne survient que tous les cinq cents ans. Cette situation est tout à fait exceptionnelle. Elle est liée à un phénomène de précipitations qui depuis l'automne, est le double des précipitations habituelles. En outre, ces précipitations font suite à deux années particulièrement humides. Cette conjonction de phénomènes a entraîné une remontée de la nappe. L'excédent d'eau a créé la crue. Ce phénomène est complètement différent.

M. le Président - Il est clair que nous commençons à comprendre les causes de ce phénomène. Pour l'avenir, votre service envisage-t-il de créer un système d'alerte pour les territoires potentiellement sujets aux crues de nappes ? Si ce système avait existé, peut-être aurions-nous pu mettre en place une politique de prévention qui dans le cas de la Somme, a fait défaut. Avez-vous réfléchi à ce problème ? Un tel système est-il techniquement réalisable ? En préconisez-vous la création ?

M. Hilaire Flandre - Ce système sera-t-il suivi par la population ?

M. le Rapporteur - Nous avons constaté cette accumulation de phénomènes. La remontée de la nappe et les précipitations ont duré pendant plusieurs mois. Quelles conclusions en a-t-on tiré ?

M. Bernard Baudot - Soyons honnêtes. Nous sommes tous responsables. Le Préfet nous a prévenus le 12 février. Nous sommes face au problème de la culture des crues. Personne n'a cru à une inondation. Je veux bien que la responsabilité soit imputée à la non-existence d'un service d'annonce des crues ou à la non-coordination des services de l'Etat. Je pense, quant à moi, que le mea culpa doit être collectif. Il s'agit d'un événement exceptionnel. La culture de crues n'existe pas dans la Somme. Personne n'y a cru.

M. le Président - De façon générale, les messages en provenance de votre ministère insistent davantage sur la pénurie d'eau. Les Picards ayant bien écouté ce que disait Mme Dominique Voynet, n'avaient pas la culture des inondations. Nous pensions que l'eau était rare. Nous n'avons pas imaginé les risques de débordement. Vos services ne nous ont jamais dit que la Somme pouvait déborder.

M. le Rapporteur - Vous dites que le Préfet vous a prévenus le 12 février. Or personne n'a suivi. Quels moyens fallait-il mettre en oeuvre pour suivre ?

M. Bernard Baudot - Dans le domaine des inondations, les maires sont autant responsables que les préfets. Nous pouvons considérer que les services d'annonces des crues sont placés sous leur responsabilité. En menant le raisonnement à son terme, nous prenons conscience de l'absurdité d'une telle mesure. En effet, les inondations vont au-delà des limites territoriales des communes. Nous devons raisonner par bassin ou par sous-bassin et non pas par collectivité locale. Je me permets d'insister sur le fait que nous devons tirer les leçons des évènements. Dans ce domaine, je suis les recommandations du Rapport Lefroux. Je crois que nous devons mettre en place un service spécifique pour la Somme. Ce service nous permettra de collecter l'ensemble des données hydrologiques, hydro-géologiques et hydrauliques. Il faut reconnaître que le système hydraulique de la Somme est particulièrement complexe. Il faut réunir l'ensemble des compétences et mettre en place un service qui sera placé sous l'autorité du Préfet. Sur le plan technique, ce service sera mis en place dès cette année. Il est très important que nous donnions aux services les moyens de travailler et de recenser les données nécessaires. En effet, il n'est pas sûr qu'il n'y ait pas de nouvelles inondations en 2002, compte tenu de la saturation de la nappe. Nous devons le dire à la population sans pour autant l'effrayer. Nous devons prendre les dispositions nécessaires en termes de connaissances. Certains aménagements doivent être réalisés sans tarder. Parallèlement, nous proposons de constituer un comité rassemblant les collectivités, les chambres consulaires et les différents partenaires pour suivre la mise en place de ces dispositifs et s'inscrire dans une approche de risques renouvelés en 2002.

M. Michel Souplet - Je ne souhaite pas jeter d'anathèmes. Nous vivons dans une société où nous devons identifier les responsables. Nous pouvons commencer par examiner le cas de ceux qui ont construit leurs habitations dans les zones à risques. Ils ont construit leurs maisons quand bien même ils connaissaient les risques. En effet, certains d'entre eux souhaitaient habiter près de l'étang. Ils sont responsables. Vous avez déclaré que vous aviez l'ambition de créer un service spécifique dans la Somme. Etant élu du département voisin, je pense que ce service doit être étendu au bassin picard. Le cours de la Somme a des répercussions dans l'Aine et dans l'Oise. Il faut distinguer deux phénomènes. Concernant les nappes, nous n'avions jamais connu d'accidents d'une telle ampleur. Ce matin, le Rapporteur me citait le cas de deux villages. Le premier village, Fontaine-sur-Somme, est situé dans la vallée. L'inondation était prévisible. L'autre village est situé sur la colline. Du fait des nappes, il connaît les mêmes problèmes et les mêmes difficultés. Personne n'aurait imaginé qu'une nappe puisse causer tant de dégâts. Nous sommes face à des problèmes qui ne sont pas de même nature. Lorsqu'ils se cumulent, nous courons à la catastrophe.

M. le Président - Dans l'hypothèse où des mesures particulières doivent être prises dans la Somme, avez-vous prévu des crédits exceptionnels sur le budget 2001 ?

M. Bernard Baudot - Nous les dégagerons. Ce problème est en cours de résolution. Pour l'heure, nous discutons avec l'ensemble des ministères. Un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), qui se tiendra au début du mois de juillet, arrêtera les mesures prises par l'Etat à travers les contributions des différents ministères. Me concernant, je puis vous affirmer que la direction de l'eau dégagera les moyens nécessaires. Nous considérons qu'il s'agit d'une opération prioritaire.

M. le Président - Cette opération sera menée à titre expérimental. En la matière, vous ne bénéficiez pas de beaucoup d'expérience.

M. Bernard Baudot - Oui. Il faut mettre en place un modèle. Pour l'heure, nous ne le connaissons pas. Le travail à réaliser est complètement différent des missions classiques que doivent remplir les services d'annonce des crues. Dans le cadre de ces missions, nous devons élaborer des modèles de prévision. Pour autant, ils sont plus simples à réaliser dans la mesure où nous les connaissons mieux que les principes qui régissent la nappe. Pour concrétiser cet investissement intellectuel, nous nous entourerons de partenaires extérieurs et d'établissements publics comme le CEMAGREF.

M. le Rapporteur - Il ne faut pas oublier que de nombreuses communes n'ont que 200 à 300 habitants. De façon générale, les questions administratives relèvent de la compétence d'une seule personne. Je l'ai constaté à Fontaine-sur-Somme. Lorsque les inondations ont commencé, seuls le maire, les membres du conseil municipal et la secrétaire de mairie étaient présents. Ils essayaient de faire face. N'ayant pas la culture des inondations, ils ont réalisé un travail qui souffrait d'un manque manifeste de coordination. La Préfecture leur recommandait d'utiliser des parpaings. Nous comprenons que d'autres actions n'aient pas été menées. A Fontaine-sur-Somme, le maire sortant n'avait pas été reconduit. Le maire élu n'avait pas l'expérience nécessaire. Il ne pouvait pas connaître l'ensemble des mesures à prendre. Les connaissances à acquérir sont très nombreuses. Tous ces phénomènes sont liés. De nombreux services sont concernés. Or pour que le système fonctionne, il faut nommer un seul responsable. Nous avons le sentiment que les informations émanaient de différents services.

M. Bernard Baudot - Je partage votre avis en partie. Dès lors qu'un événement de ce type survient, il convient de renforcer la coordination. Parallèlement, l'accent est mis sur la complexité de ces phénomènes. Leur traitement nécessite plusieurs compétences. Je reconnais que l'Etat doit accomplir des progrès dans le domaine de l'eau. En qualité de directeur de l'eau, je ne peux que constater la dispersion des services. Certains départements ministériels sont en charge du domaine marin. D'autres sont en charges du domaine public fluvial navigable. Pour ma part, je ne suis en charge que du domaine public fluvial non-navigable. En termes de police de l'eau, j'ai proposé que les services du ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement soient mieux coordonnés au plan territorial. Ce point concerne essentiellement le niveau départemental. Notre organisation est le fruit de deux siècles d'organisation de la puissance publique. Je reconnais que la segmentation des compétences doit être réformée.

Dans le domaine du risque, je partage votre avis. Nous devons coordonner l'action des services et repenser la répartition des compétences. Le responsable doit être clairement identifié. En revanche, il faut reconnaître qu'il appartient au préfet de coordonner les services de l'Etat. A mon sens, le préfet doit assurer la coordination en relation avec les élus locaux. Il doit en tirer les conséquences en termes de préconisations. Jamais un maire ne sera capable d'assurer la sécurité au niveau du département, et, a fortiori, au niveau de la région. Le maire est concerné au plan local.

Pour renforcer les appuis techniques, il est temps, en matière de risque, de mettre en place des groupements de collectivités. Il faut prendre en compte les problèmes relatifs à la maîtrise d'ouvrage, à l'appui technique et à l'assistance. A terme, il faudra organiser, sous la forme la plus pertinente en termes géographiques et hydro-géographiques, les collectivités pour assurer les maîtrises d'ouvrage nécessaires à la prévention des risques. Cette remarque ne vise pas à dédouaner l'Etat. Je crois que les efforts à réaliser concernent tous les acteurs.

Les partenaires privés sont également responsables. Par-delà la dispersion des compétences, nous sommes face à une multiplicité d'acteurs qui sont responsables à des titres divers. Le particulier est propriétaire de son terrain. Il a des droits, mais il a aussi des devoirs. Sur ce plan, certaines précautions doivent être prises. Les pouvoirs publics doivent l'informer et lui donner tous les moyens techniques pour ne pas reproduire les constructions à l'identique. En Bretagne, nous allons demander que les matériaux et la façon de construire soient pris en compte. Concernant les réaménagements, les propriétaires seront aidés financièrement. Les personnes qui résident dans les zones inondables doivent intégrer ces obligations. Les habitants doivent prendre conscience du risque et assurer leurs devoirs.

M. Michel Souplet - Je partage votre avis. Toutefois, nous devrons donner de la souplesse aux agents et aux responsables des collectivités locales. Par exemple, l'Oise a débordé deux fois dans le courant des années 1990. Nous avons mis en place un PPRI en prévoyant une marge de trente centimètres au-dessus du niveau le plus élevé que nous avons connu. En conséquence, les plans d'aménagement de la région relatifs à la mise en valeur de carrières et aux implantations touristiques ont été supprimés. La zone est protégée. Elle constitue une réserve possible d'expansion des eaux. Selon moi, une solution aussi abrupte est absurde. La zone industrielle existe. Il suffit de remonter les bâtiments de quarante centimètres. Il faut rendre possible, sur le plan local, une possibilité d'aménagement à la fois raisonnée et raisonnable. Autour des étangs, il a été décidé de mettre un terme aux projets touristiques. Or pourquoi ne pouvons-nous pas installer des mobil homes sur des parpaings de cinquante centimètres ? Il est vrai que nous devons nous prémunir contre de telles situations. Pour autant, les personnes qui ont l'expérience du terrain devraient pouvoir agir. Il faut accorder une marge de manoeuvre aux responsables territoriaux. Sans cela, aucune politique de décentralisation ne sera possible.

M. Hilaire Flandre - Je partage l'avis de Monsieur Michel Souplet. Je suis élu des Ardennes. Je distingue deux types de crues. Certaines crues sont sans danger pour les humains. Elles sont lentes dans leur manifestation. Le problème concerne la protection des biens matériels. Les habitants n'ont perdu pas la mémoire des crues. Lors de nos auditions, nous avons pris conscience du fait que les crues sont relativement fréquentes. Lorsque les habitants perdent la mémoire des évènements, ils ne prennent pas les précautions nécessaires. Lorsqu'ils ont vu les eaux monter, les habitants ont pensé que elles ne monteraient que de quelques centimètres. In fine, l'eau est montée à un mètre dix. Ils ne pouvaient plus évacuer leurs habitations. Qui aurait pu prendre la décision des les évacuer ? Personne n'est en mesure de prendre une telle décision. Quand bien même l'ordre leur aurait été intimé, les habitants n'auraient pas obéi. A Charleville-Mézières, nous avons observé un autre type de crues. L'eau est montée brutalement, de plus d'un mètre par jour. Face à ce genre d'évènement, les habitants sont en danger. Nous donnons les avis d'évacuation. De nombreux habitants préfèrent ne pas quitter leur domicile. Les pompiers sont obligés de se hisser sur des cabines téléphoniques pour s'assurer de l'état de santé des personnes qui habitent au premier étage. Les citoyens ne veulent pas quitter leur habitation. Ils attendent que la situation ait atteint un niveau critique pour mettre leurs biens à l'abri.

M. le Rapporteur - Ces crues sont tellement exceptionnelles que nous ne pouvons pas tirer d'enseignements. Toutefois, nous devons trouver des solutions. Pour cela, nous devons déterminer les causes de ces situations. J'ai rencontré des habitants découragés. Dans un premier temps, ils avaient pris la décision de ne plus retourner dans leurs habitations. Or ils sont les premiers à y retourner. Ils sont prêts à réinvestir dans cette maison. Va-t-on les laisser réinvestir sans décision définitive ? Il va falloir rapidement donner des conseils. Qui va les donner ? Nous sommes actuellement dans une situation difficile. A Mareuil-Caubert et Abbeville, les habitants ont nettoyé leurs habitations. Ils n'ont pas conscience des préjudices qui vont apparaître dans les semaines à venir. Ils commencent à réoccuper les lieux. Ils sont très heureux. Le moment venu, ils se demanderont comment ils seront indemnisés. Ils considèrent qu'ils vont pouvoir reconstruire leurs maisons et épargner.

M. Bernard Baudot - Cette question ne concerne ni le ministère de l'Environnement ni la direction de l'eau. Nous n'avons jamais dit qu'il fallait supprimer l'existant qui se trouve sur les zones inondables. Nous devons agir en connaissance de cause et sur la base de PPRI qui mettent en avant les règles applicables. Il faut reconnaître que de nombreuses collectivités ont mis des installations et des équipements sur ces terrains. Cette situation pose le problème de la responsabilité de l'Etat et des élus. Tout doit se faire avec de la concertation dans le cadre d'un débat public local. La mémoire humaine est faillible. Notre rythme de vie est différent de celui des inondations. Il faut être conscient des risques. Les installations demeureront au-delà de l'activité qui y est développée. Il faut être prudent dans l'implantation des installations dans les zones inondables. Je vous recommande d'éviter de multiplier les installations dans ces zones. Même si elles permettent de résoudre des problèmes immédiats et conjoncturels, il faut chercher, au plan de la prévention et de la sécurité, à sauvegarder les zones de prévention contre les inondations. A Redon, l'une des préconisations du rapport est de procéder à des délocalisations lorsque la zone industrielle est située dans une zone à risques. Dans certains domaines, il faut réduire la vulnérabilité des zones de crue.

M. Michel Souplet - Je partage votre avis. Toutefois, je pense qu'il ne faut pas que les décisions soient prises arbitrairement à l'échelon plus élevé. En d'autres termes, il faut privilégier la concertation locale. Les décisions ne doivent pas s'appliquer uniformément à l'ensemble du territoire.

M. Jean-François Picheral - Je suis un élu du sud de la France. Hier, dans l'Hémicycle, nous avons débattu de la forêt. Nous responsabilisons considérablement les propriétaires privés. Dans le domaine de la police de l'eau, je pense qu'il faudrait responsabiliser les collectivités territoriales et les exploitants privés. Les obligations devraient être semblables à celles que nous avons votées pour la forêt. Il faut surtout coordonner l'action publique.

M. Bernard Baudot - Nous allons essayer de coordonner l'action des services. De nombreuses Associations syndicales autorisées (ASA) ne fonctionnent plus. Je crois que nous avons besoin de la volonté des élus d'accepter de remettre en cause l'existence de certaines ASA et de regrouper l'ensemble des collectivités sur un territoire pertinent, c'est-à-dire sur un bassin hydrographique. Cela permettra d'apporter l'appui technique sur les aménagements nécessaires. Nous avons besoin d'un lien fort avec les collectivités. Concernant la responsabilité des propriétaires privés, nous devons aller plus loin. Il faut signaler dans les actes de cession et de location les obligations et les informations portant sur la zone inondable. La responsabilité ne concerne pas que les pouvoirs publics. Pour les propriétaires riverains, le problème porte sur la gestion et la restauration des cours d'eau. Au terme du projet de loi sur l'eau, nous avons pris plusieurs dispositions. En cas d'urgence, les collectivités auront le droit, par arrêté préfectoral et sans enquête publique, d'intervenir sur le long des cours d'eau. En outre, le projet de loi prévoit que par enquête publique, des servitudes soient créées au long des cours d'eau pour permettre aux collectivités d'entretenir et de surveiller. Le coût sera réparti sur chacun des riverains. Ce point est important. Par ailleurs, une décentralisation est prévue sur le domaine public fluvial. Elle permettra aux départements ou aux ententes interdépartementales de gérer et d'entretenir les cours d'eau. Concernant les zones d'expansion naturelles ou les zones de surinondation, nous avons proposé d'instituer, à la demande des collectivités, des servitudes de surinondabilité en amont des zones habitées. Nous allons accentuer l'inondabilité sur ces zones. Nous n'allons pas nous contenter de les laisser telles qu'elles sont. Si une personne n'accepte pas les contraintes de la servitude, elle pourra demander le rachat de son terrain. Le Conseil d'Etat a trouvé cet équilibre raisonnable. Nous pourrions concevoir que la loi fasse obligation d'informer lorsqu'une personne achète ou loue sur une zone qui est susceptible d'être inondée. Toutefois, nous sommes confrontés à des problèmes relatifs au cadastre et à la modernisation de la conservation des hypothèques. Enfin, nous avons prévu des interventions plus fortes des agences sur les zones d'expansion des crues et sur les zones qui ont subi des imperméabilisations. A ce titre, des redevances concerneront les imperméabilisations et les grands aménagements. En contrepartie, les agences pourront intervenir sur les zones d'expansion et leur aménagement et sur l'entretien et la restauration des cours d'eau.

M. le Président - Monsieur le directeur, je vous remercie.

23. Audition du colonel Lagrange, responsable du Centre d'opérations interarmées, chargé du territoire national (COIA) (14 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui le colonel Lagrange, responsable du Centre d'opérations interarmées, chargé du territoire national.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment au colonel Lagrange.

Je vous donne immédiatement la parole. Nous vous poserons nos questions ensuite.

Colonel Lagrange - Au sein du Centre Opérationnel Interarmées, où je suis en poste depuis six ans, je suis chargé de la coordination entre le domaine politique et militaire. Concrètement, je transforme les directives du ministre et du Gouvernement en ordre d'opérations pour les armées. Au nom du chef d'état-major des armées et sous les ordres de l'amiral qui commande le COIA, il m'appartient de fixer le volume des renforcements, les règles selon lesquelles les militaires sont engagés et les conditions de soutien nécessaires pour l'engagement des armées.

Vous m'avez transmis une première question sur les procédures régissant l'engagement des armées. En dehors des cas d'urgence, il existe sur le territoire national deux modes d'engagement :

- la réquisition générale au titre de l'ordre public, qui est généralement ordonnée par les préfets - elle résulte d'une ancienne loi sur l'engagement de la force armée ;

- un « contrat » entre l'autorité civile et l'autorité militaire pour l'engagement, sous forme de concours, des armées -cette procédure repose sur une instruction interministérielle signée par le Premier Ministre en 1984 et qui détermine non seulement les conditions et les responsabilités selon lesquelles les militaires sont engagés au profit des autorités civiles, mais aussi les conditions financières et les responsabilités administratives.

Ce sont les deux grands modes qui prévoient l'engagement des forces armées sur le territoire. La demande de concours, qui ne fait l'objet d'aucun document formalisé, donne lieu à un protocole co-signé par le préfet qui a émis la demande et l'officier général de la zone de défense qui, par sa signature, engage le ministre de la Défense. De manière générale, ce protocole a besoin d'être signé avant l'engagement, sauf cas d'urgence. Or dans la Somme, nous étions face à un cas d'urgence, ce qui n'a pas permis d'établir les protocoles au préalable.

Dans les faits, les armées ont été engagées largement avant la demande formelle du préfet, qui a été signée le 3 avril. Devant l'ampleur de la catastrophe, nous avions en effet placé des forces en état d'alerte. Dès le 3 avril, nous avons donc pu organiser une reconnaissance aérienne, pour avoir une idée précise de l'ampleur des dégâts. Cet engagement s'est fait à la suite d'une demande téléphonique, confirmée par message. La procédure de demande de concours, qui peut paraître lourde, peut donc être anticipée en cas d'urgence. Nous avons en effet de fréquents contacts téléphoniques et nous pouvons le cas échéant placer nos unités en état d'alerte. De ce fait, les délais d'intervention ont été largement réduits lorsque le préfet nous en a fait la demande. Je précise que ce sont les préfets qui doivent formuler une demande de secours. Il n'est pas prévu que le président d'un conseil régional, d'un conseil général ou qu'un maire puisse lancer un appel de ce type.

Je souhaiterais brièvement revenir sur les conditions dans lesquelles les armées interviennent. Les armées interviennent sur le territoire national en complément des unités dont cela est la vocation. Notre rôle n'est pas de remplacer les pompiers, les unités de la Sécurité civile ou le SAMU, mais d'intervenir en cas d'urgence, pour manifester la solidarité nationale ou lorsque l'Etat décide d'affirmer sa position. Nous intervenons dans des domaines qui nous sont particuliers : défense nucléaire, bactériologique et chimique, transport aérien, surveillance, organisation en état-major, etc.

Revenons à présent sur la chronologie des événements. Dès le 3 avril, on nous a demandé un concours pour deux sections. Ce même jour, une section de l'armée de l'air a effectué des reconnaissances, ce qui nous a permis d'engager la réflexion dès le 4 avril. Dans un deuxième temps, sur réquisition du préfet, nous avons engagé des unités pour renforcer les polices urbaines dans la surveillance des zones abandonnées par la population, à Abbeville puis à Amiens. Enfin, compte tenu de l'ampleur des difficultés rencontrées par la population, nous avons été sollicités vers le 15 avril pour lui apporter de l'aide, en assurant notamment son ravitaillement et en évitant son isolement. Le 27 avril, à la suite d'une réunion interministérielle à l'Hôtel Matignon, il a été demandé aux armées de mettre en place une participation militaire à la cellule interministérielle de préparation et de planification pilotée par le préfet Moracchini. Nos officiers ont donc rejoint la préfecture d'Amiens le 30 avril et ont commencé à travailler, dans un premier temps pour définir des axes d'efforts, puis pour les exécuter.

A ce jour, 15.000 journées de travail ont été fournies dans le cadre de cette action, pour plus de la moitié par des unités spécialisées du Génie qui ont engagé des moyens très lourds. Les unités venaient essentiellement de l'armée de terre, mais aussi de l'armée de l'air. Le commandement de ces unités était assuré par le général Gaubert, l'officier général de la zone de défense Nord. Il est le représentant du chef d'état-major des armées auprès du préfet.

Sur le terrain, le délégué militaire départemental a été associé très rapidement à la conduite de la crise et c'est sans doute pour cela que la coordination civilo-militaire s'est aussi bien déroulée. Pour nous, la zone de défense est le point de coordination civilo-militaire. Le rôle du préfet de zone a d'ailleurs été clairement mis en exergue dans l'affaire de Vimy puisque c'était le préfet du Nord qui pilotait l'ensemble de l'opération. Mais dans le cas de la Somme, puisqu'un seul département était concerné, il était normal qu'il se « décentralise » auprès du préfet de ce département.

Vous m'avez posé une question sur la satisfaction des élus et de la population. Cette satisfaction tient à plusieurs facteurs, notamment la rapidité d'engagement. Nous avons également beaucoup aidé la population, ce qui est toujours très gratifiant, surtout dans cette région qui a été privée de ses troupes depuis les récentes réorganisations et où la population garde un fort lien affectif avec l'armée. De manière générale, nous avons d'ailleurs été très contents de nos contacts avec la population et les élus locaux. Mais nous avons aussi rencontré des difficultés. Nous avons par exemple mis beaucoup de temps pour trouver avec la direction départementale de l'équipement une solution hydraulique au problème posé par les inondations.

Concernant un éventuel allégement de la procédure, je ne sais pas s'il serait possible. Avant d'engager nos armées, nous avons en effet besoin d'un document écrit. Mais il est aussi important d'établir des contacts téléphoniques avant de prendre une décision d'engagement. Même lorsque la crise ne semble pas concerner l'armée, il est très important que les autorités locales pensent à l'impliquer dans leurs réflexions. C'est sans doute là, dans ces contacts personnels, que la procédure pourrait être allégée, plutôt que dans un engagement formalisé. On pourrait évidemment imaginer, dans les zones fréquemment touchées par les inondations ou les feux de forêt, des protocoles selon lesquels l'armée mettrait un certain nombre de moyens à disposition des préfets et de la Sécurité civile. Mais il ne faut sans doute pas abuser de ces protocoles dans une armée à la recherche d'un nouvel équilibre. De plus, la multiplication des papiers ne remplacera jamais les relations humaines.

Revenons à présent sur la question des unités en état d'alerte. Il serait évidemment souhaitable de disposer d'unités en état d'alerte sur l'ensemble du territoire national pour répondre aux besoins des autorités civiles. Nous avons une longue expérience en la matière. Jusqu'à l'année dernière, nous avions toujours une section en état d'alerte dans chaque zone de défense. Mais hormis pour des incidents mineurs, je ne vois pas très bien ce que nous pourrions faire avec trente hommes, surtout lorsqu'ils sont à Colmar et qu'ils doivent intervenir à Charleville. Nous préférons donc jouer aujourd'hui sur la notion de pré-alerte et d'engagements des moyens disponibles. Nous connaissons ces moyens et nous choisissons les mieux adaptés à la situation. Nous avons donc abandonné l'idée d'un système d'alerte sur l'ensemble du territoire national car elle était inefficace et il ne me semble pas nécessaire de faire une proposition dans ce sens.

Le dernier point sur lequel je voudrais revenir est celui de la professionnalisation des armées. Depuis deux ans, 2.000 militaires ont été engagés chaque jour dans des actions de participation à la défense civile. Plus de la moitié d'entre eux sont des professionnels. Or, durant cette période je n'ai pas ressenti de modification, ni dans les conditions ni dans l'efficacité de la coordination civilo-militaire. Il est certain qu'une armée professionnelle a, par habitude, plusieurs métiers, ce qui n'était forcément pas le cas d'une armée composée d'appelés. Le changement se fait plutôt ressentir dans le format de nos unités. L'armée est en effet passée de 200.000 à 130.000 hommes. Nous n'avons donc plus les mêmes capacités d'intervention qu'auparavant, surtout lorsque l'on connaît l'ampleur de nos interventions au Kosovo, en Bosnie, en Afrique ou dans les départements d'outre-mer.

Je n'ai pas d'avis à donner sur un éventuel changement des mesures d'alerte ou sur la professionnalisation. Cela n'est pas mon rôle. On pourrait en revanche imaginer de renforcer les unités militaires de sécurité civile -des militaires mis à la disposition du Ministère de l'Intérieur. Ce sont en effet des spécialistes des catastrophes, avec lesquels nous travaillons très souvent, en particulier à l'étranger. Il ne serait donc pas très utile de les utiliser pour remplir des sacs de sables et renforcer des digues. Quant à les renforcer, tout dépend de l'origine des renforts. Il faudrait peut-être mieux conserver quelques unités du Génie, aptes à utiliser des engins très lourds, plutôt que d'augmenter le nombre d'unités militaires de sécurité civile. Je ne vois donc pas l'intérêt de trop modifier le dispositif actuel.

Concernant enfin les charges financières, elles sont essentiellement dues à la nourriture. J'ignore exactement comment elles seront remboursées, mais je sais qu'un groupe interministériel travaille sur cette question. Nous avons également dépensé pour environ 500.000 francs de carburant et pour à peu près autant de frais aéronautiques. Il faut enfin intégrer les indemnités de service en campagne. Néanmoins, les charges financières liées à cette opération ne devraient pas être énormes.

M. le Président - Merci pour cet exposé précis. Nous allons maintenant vous poser nos questions.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Dans la Somme, nous avons effectivement ressenti votre présence, même dans les locaux de la Préfecture. Je dois dire que vous avez été particulièrement efficaces dans la gestion de cet événement, notamment sa gestion médiatique. En effet, si les sinistrés se sont dits aussi satisfaits de votre action, c'est non seulement par ce qu'ils en vivaient, mais aussi par ce qu'ils en lisaient dans la presse.

Vous avez parlé tout à l'heure des sacs de sable. Beaucoup de personnes se sont interrogées sur le rôle des militaires du Génie. Etait-ce vraiment à eux de remplir des milliers de sacs de sable ? N'aurait-il pas été possible de mieux harmoniser votre action et celle de la DDE ? Quel était le rôle de ces deux partenaires ?

M. le Président - Il nous a semblé que, dans cette affaire, l'apport essentiel de l'armée a été sa capacité à travailler en état-major, ce que ne savent pas faire les civils. C'est lorsque l'armée a pris les affaires en main qu'un plan global a pu être établi et qu'une autorité s'est mise en place.

M. le Rapporteur - Pour schématiser, hormis celui du préfet, tous les autres bureaux de la préfecture étaient occupés par l'armée...

Colonel Lagrange - Nous ne devons tout de même pas trop en faire. Nous ne pouvons en effet pas entrer en force dans un système qui n'est pas le nôtre. Nous ne pouvons qu'y participer.

Concernant nos rapports avec la DDE, je suis incapable de vous dire comment ils devraient se dérouler. Je sais simplement que c'est par l'intermédiaire de la DDE que nous avons été sollicités. Dans sa demande du 3 avril, le préfet nous a demandé de participer au renforcement des digues avec des unités du Génie, des bateaux à fond plat et de la main d'oeuvre. Nous avons donc demandé à des militaires de remplir des sacs de sable, comme nous l'avions fait il y a trois ans à la frontière germano-polonaise. Par la suite, une coordination s'est instaurée. Nous avons notamment placé auprès du préfet un officier chargé de sa communication et le 27 avril, l'ensemble des interlocuteurs avait déjà étudié toutes les possibilités.

M. le Président - Il y avait eu une première réflexion mais cela a éclaté au grand jour le 27 avril.

Colonel Lagrange - Cela est certain. Nous avions formalisé les différents plans pour trouver les personnes nécessaires.

M. le Président - Et vous avez bien fait les choses puisque vous avez même fait venir le Ministre.

Colonel Lagrange - Le ministre tenait à être présent.

M. le Rapporteur - Vous avez quitté les lieux depuis quelques jours. Il était prévu que le Génie réaliserait certains travaux, en particulier le démontage de ponts et leur remplacement. Or du jour au lendemain, l'armée est partie. On nous avait pourtant dit que le Génie s'en chargerait. Je m'interroge sur cette interruption alors que les travaux pour lesquels votre intervention était prévue ne sont pas achevés.

Colonel Lagrange - Je ne suis pas sûr que le Génie ait été mandaté pour réaliser ces travaux. Pour moi, le seul travail que le Génie doit encore réaliser consiste en l'aménagement d'une plate-forme. Ce travail est le seul qui nous a été demandé de manière formelle. Si aucune demande formelle ne nous est faite, il est évident que nous ne pouvons pas rester au-delà d'un certain temps. Nous sommes sur place depuis le 3 avril mais ce n'est pas notre rôle que de remplacer les personnels de la DDE. Nous savons par exemple faire des ponts, mais ce n'est pas notre rôle.

M. Hilaire Flandre - Cela semble logique.

M. le Président - Je le comprends parfaitement, mais les populations locales imaginaient que l'armée resterait pendant plusieurs mois pour participer aux travaux qui ont été programmés. On a par exemple annoncé que l'armée et la DDE feraient sauter des goulots d'étranglement mais les travaux n'ont toujours pas été réalisés et l'armée est partie. Nous ressentons donc une sorte de frustration psychologique.

M. le Rapporteur - C'était justement le sens de ma question sur le pont Belley de Pont-Rémy. Il a été annoncé que ce point serait détruit avec l'aide de l'armée, mais il ne l'a pas été et nous ne savons toujours pas s'il le sera.

M. le Président - Cela étant, pendant la période de crise, la communication a été particulièrement bien faite, ce qui a contribué à maintenir le moral des sinistrés. Pour l'action psychologique, l'armée est bien meilleure que les civils.

M. le Rapporteur - Cela est peut-être dû à ce que qu'évoquait le colonel Lagrange tout à l'heure. Cela fait longtemps qu'il n'y a plus de militaires dans la Somme. Quand ils arrivent, on leur déroule le tapis rouge...

M. Hilaire Flandre - Cela était certainement aussi dû à leur unicité de commandement et à leur rapidité d'exécution.

M. Jean-Guy Branger - Je tiens à dire au colonel Lagrange que j'ai particulièrement apprécié son exposé. Vous êtes resté très modeste eu égard à l'engagement de l'institution militaire dans cette affaire. Certes, vous avez bien rappelé que votre rôle consistait à intervenir en complément des unités civiles, mais il faut rendre hommage à l'action spectaculaire conduite par les armées. Nous avons eu affaire à de grands professionnels. Aucune autre institution que l'armée me semble à même d'engager autant de moyens dans un délai aussi court. Votre action a été exemplaire et nous ne pouvons que nous en réjouir.

M. Jean-François Picheral - De quel ministre dépendez-vous ?

Colonel Lagrange - Du ministre de la Défense.

M. Jean-François Picheral - Je m'associe au propos de Monsieur Branger sur votre action.

M. Michel Souplet - Je crois moi aussi que l'armée s'est montrée particulièrement efficace. Cela m'amène d'ailleurs à me poser une question. Si l'action de l'armée a été aussi efficace, c'est parce que le préfet de la Somme l'a appelée et qu'elle est arrivée immédiatement. Cette expérience ne devrait-elle pas nous amener à réfléchir sur la mise en place d'une procédure d'intervention aussi rapide dans d'autres domaines ? Pour prendre un exemple, il y a deux ans, à Compiègne, un malfaiteur s'était échappé après avoir tué plusieurs personnes. Il s'était caché dans un marais et la police avait besoin de le retrouver rapidement. Or nous avons dû attendre trois heures et demie avant qu'un hélicoptère de la police n'intervienne, alors qu'il y a, à Compiègne, des hélicoptères militaires. Dans un cas de ce type, le sous-préfet aurait-il pu demander à l'armée d'intervenir ?

Colonel Lagrange - L'emploi des moyens aériens est complexe car nous avons besoin dans ce domaine d'une décision du cabinet du ministre. Si le général qui commande la zone de défense est convaincu de l'urgence d'une situation, il peut téléphoner à la base pour lui demander de se préparer à intervenir, mais le problème est de faire comprendre à nos interlocuteurs du cabinet du ministre la réalité de cette urgence.

M. le Président - Mon colonel, nous vous remercions pour votre intervention. Nous nous permettrons, le cas échéant, de vous téléphoner pour compléter notre rapport.

24. Audition de M. Bernard Rousseau, président de France Nature Environnement (14 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Bernard Rousseau, président de France Nature Environnement.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Bernard Rousseau.

Monsieur Rousseau, vous êtes le président de France Nature Environnement. De quelle structure s'agit-il exactement ?

M. Bernard Rousseau - France Nature Environnement est une fédération nationale d'associations de protection de la nature et de l'environnement. Il s'agit aussi bien d'associations nationales -comme la Ligue pour la protection des oiseaux ou Espaces naturels de France- que régionales -comme Nord Nature ou la FRAPMA- ou départementales. France Nature Environnement regroupe au total 130 organisations. Notre objectif est de réduire ce nombre en favorisant les regroupements régionaux. L'idéal serait en effet de ne plus avoir qu'une trentaine d'organisations.

Si nous comptons toutes les associations fédérées directement ou indirectement par France Nature Environnement, cela représente environ 3.000 organisations et 90.000 adhérents. Au niveau du « chevelu » associatif, nos adhérents sont probablement sept ou huit fois plus nombreux mais nous n'avons pas d'estimation exacte de leur nombre. Dans un seul département, on peut en effet trouver 300 à 400 associations environnementales à un titre ou à un autre.

L'action de France Nature Environnement se situe au niveau national. Nous avons une assemblée générale annuelle, un conseil d'administration et un président élu chaque année. Pour ce qui me concerne, je suis président depuis trois ans.

Nous tirons nos ressources de cotisations, d'expertises associatives, d'aides du ministère de l'Environnement et des autres ministères -dans le cadre des emplois-jeunes notamment. Notre fédération joue un rôle d'animation au niveau national. Elle assure l'interface entre les différents acteurs. De manière générale, je dirais qu'aujourd'hui, les organisations non gouvernementales sont de plus en plus sollicitées et par de plus en plus de monde. J'en veux pour preuve la référence du président de la République à France Nature Environnement lors de son discours d'Orléans, ville dans laquelle se situe notre siège administratif.

Nous sommes organisés en réseaux thématiques transversaux par rapport aux associations fédérées et à leurs militants. Il existe, par exemple, un réseau sur le milieu naturel, un autre sur la chasse et la protection des grands carnassiers et d'autres sur les déchets, la santé, l'énergie ou l'eau, chacun d'entre eux étant animé par un pilote et par un directoire désignés par le conseil d'administration de France Nature Environnement. J'ai personnellement la responsabilité du réseau Eau qui regroupe environ 250 spécialistes associatifs sur cette problématique. La plupart d'entre eux participent aux conseils d'administration des agences de l'eau, des comités de bassin ou des commissions départementales des carrières. Les membres du mouvement associatif français sont d'ailleurs de plus en plus souvent sollicités pour participer à des structures de concertation dans lesquelles ils rencontrent des socioprofessionnels, des élus ou des représentants de l'administration. Nous jouons donc un rôle de régulation à ce niveau.

Concernant les problèmes d'inondations, ils relèvent bien évidemment des compétences du réseau Eau. A ce titre, je me suis moi-même occupé longuement du problème de la Loire. J'ai notamment travaillé sur les différents plans Loire et sur les problèmes d'inondations. J'ai d'ailleurs eu l'occasion d'écrire des articles dans diverses publications sur ce sujet.

M. le Président - Nos investigations portent sur les inondations de la Somme. Quelle appréciation portez-vous sur ces inondations ?

M. Bernard Rousseau - Ce problème est complexe. Il n'existe pas de solution simple. Pour s'en convaincre, il suffit de recenser l'abondante littérature en la matière. D'excellents auteurs ont en effet répertorié les précédentes crues. Le premier problème est donc sans doute celui de la mémoire humaine. En règle générale, on a tendance à rechercher des références dans l'histoire. Par rapport aux évènements climatiques, l'échelle d'observation humaine n'est souvent pas adaptée pour élaborer des référentiels fiables.

Pour prendre le cas de la Loire, on n'a pas enregistré de crue majeure depuis 1866. La mémoire de ces évènements s'estompe donc progressivement et il faut chercher sur les berges des fleuves les marques des crues précédentes. Ces marques laissent souvent sceptiques les personnes qui ne les ont pas vécues. Dans le cas de la Loire, nous avons même noté que ces marques pouvaient être remises en cause par des personnes qui pensent que de telles crues ne pourront plus jamais se reproduire parce que le Massif central a été végétalisé et parce que l'on a construit des barrages.

Il faut aussi tenir compte des lits et des bassins versants. Ces derniers peuvent en effet restituer les crues, mais de manière différente. Dans la Loire par exemple, l'abaissement du lit du fleuve peut favoriser le passage des crues. De ce fait, des crues qui auraient pu déclencher autrefois un état d'alerte n'ont plus aucune conséquence et l'on a tendance à perdre la mémoire du danger. Mais nous avons également noté que l'abaissement du lit de la Loire avait des inconvénients -qui ne se révèlent pas dans les crues petites ou moyennes mais qui peuvent se révéler lors de crues importantes- comme la végétalisation des parties qui ne sont plus submergées. En outre, du fait de l'abaissement du lit de la Loire, certaines digues de protection se sont retrouvées « suspendues » et se sont affaiblies. Leur risque de rupture s'est donc considérablement aggravé. Or il vaut toujours mieux une inondation programmée plutôt qu'une inondation due à la rupture d'une digue.

M. le Président - Quel jugement portez-vous sur la politique d'aménagement des cours d'eau en France ?

M. Bernard Rousseau - De manière générale, l'action en faveur des fleuves me semble délaissée. Pendant longtemps, le discours officiel avait pour seule orientation le développement urbain. On a souvent tendance, en effet, à penser que si une commune située en zone inondable émet des règles de non-urbanisation, cela sera pénalisant pour son développement économique. Le problème, c'est que notre société ne sait pas raisonner selon une échelle temporelle d'un siècle et demi. Au fond, si nous nous occupons des inondations, c'est parce que la nature nous rappelle à l'ordre. Mais c'est avant l'inondation qu'il faut conduire une stratégie de développement, en décidant notamment de ne pas urbaniser certaines zones, ce qui pose toutes sortes de problèmes.

Il existe un autre débat sur ces inconvénients qui peuvent apparaître de manière aléatoire mais je n'ai pas la prétention d'apporter des solutions en la matière. Je sais seulement que la politique d'aménagement des fleuves n'a pas pris en compte ce risque. Ainsi, dans le bassin de la Loire, tous les fossés qui servent à évacuer les eaux après les crues ont été calibrés en fonction de la plus forte crue décennale. Par conséquent, s'il y avait une inondation importante, nous risquerions d'avoir dans cette région des eaux stagnantes.

Dans la Somme, il y a peut-être aussi eu un défaut d'entretien ou de prospective. Des zones humides ont été urbanisées alors qu'elles n'auraient pas dû l'être. On peut aussi noter la surprenante variabilité du climat, qui est peut-être liée à l'effet de serre. Mais comme des incidents de cette nature se sont déjà produits par le passé, il faut en transmettre la mémoire pour en tenir compte dans les schémas d'aménagement des communes.

M. le Président - Vous avez évoqué l'effet de serre. Quel est votre sentiment sur les changements climatiques actuels ? Sommes-nous en train de vivre un changement profond ? Des inondations exceptionnelles telles que celles de la Somme pourraient-elles se reproduire plus fréquemment ?

M. Bernard Rousseau - Si l'on observe la série de catastrophes qui ont affecté notre pays, on pourrait avoir tendance à conclure en ce sens mais, comme ces évènements se sont déjà produits par le passé, je ne pense pas que l'on puisse conclure de façon aussi directe. Toutefois, de plus en plus de scientifiques se rallient à l'hypothèse du changement climatique. On observe en effet des sécheresses surprenantes dans certaines régions et une réalimentation rapide des nappes phréatiques dans d'autres. Ces phénomènes pourraient très bien se reproduire, ce qui nous amène à nous poser la question suivante : socialement, serait-il acceptable qu'une crue de la Loire détruise le potentiel économique acquis depuis cent ans ? Cela serait bien sûr inacceptable. Nous devons donc réfléchir à des solutions.

Personnellement, je pense que nous avons besoin d'une prise de conscience pour favoriser le traitement de cette question. Le problème, c'est que nous avons un lourd « passif » dans ce domaine. On a urbanisé à outrance, sans respecter les principes élémentaires de précaution et la situation risque d'être longue à rétablir. C'est un travail de longue haleine, mais je ne vois pas d'autre solution. Il faut travailler au cas par cas et le plan Loire est un bon exemple de ce qui peut-être fait. C'est en effet grâce à la mobilisation des associations que ce plan a pu être établi. Nous avons pu développer une réflexion sur les savoir-faire, les méthodes et la manière de travailler. Des groupes de ce type devraient, peut-être, être créés dans des zones particulièrement vulnérables.

M. Hilaire Flandre - A vous écouter, il existerait deux types de société : la première serait marquée par le principe de précaution et le risque zéro ; la seconde accepterait le risque. Or, si nous avions opté pour le premier choix, nous aurions laissé la Gaule telle qu'elle est décrite dans les manuels d'histoire. Elle serait toujours un pays de forêts et de marécages.

M. Bernard Rousseau - Si vous avez vu dans mon point de vue une invitation à la première de vos propositions, c'est que je me suis mal exprimé. Pour moi, le risque zéro n'existe pas. Malheureusement, dans la région de la Loire, certains élus locaux ont utilisé cet argument, contribuant ainsi à l'accréditer. Or, notre société ne doit pas seulement se préoccuper du court terme ; elle doit aussi prendre en compte le risque aléatoire à long terme. Il faut donc inverser la tendance et étudier sérieusement les problématiques avant que les catastrophes se produisent, pour en minimiser les conséquences sociales et économiques.

M. Pierre Martin, Rapporteur - Ma question porte sur la gestion des bassins, en particulier ceux de la Seine, de l'Oise et de la Somme. Pensez-vous que cette gestion est suffisamment coordonnée ? Pensez-vous qu'elle ait pu avoir une influence sur les inondations de la Somme ?

M. Bernard Rousseau - Nous avons un dispositif de gestion des bassins avec les Agences de l'eau. Malheureusement, leurs compétences ne sont pas suffisamment précises en matière d'inondations. De plus, j'ai l'impression que la gestion inter-bassins est très peu développée, ce qui n'est pas une bonne chose. Il semble en effet qu'il y ait des problèmes d'interface entre ces bassins. C'est d'ailleurs pour cela que France Nature Environnement a réclamé, dans le cadre de la nouvelle loi sur l'eau, de nouveaux outils transversaux, pour faire face notamment aux inondations.

Quant aux rumeurs faisant état d'un déversement des eaux du bassin de la Seine dans celui de la Somme, je ne me prononcerai pas sur ce sujet. Il s'agit en effet d'une question scientifique très complexe. Je crois savoir qu'un rapport a été publié sur ce sujet. Je crois également savoir qu'il n'y a pas de connexion entre les deux bassins. J'attends donc d'avoir tous les éléments en main pour me faire une opinion. Ce qui est sûr, c'est que nous devons faire progresser la gestion inter-bassins et qu'il faut lancer des politiques transversales. C'est d'ailleurs pour cela que je suis favorable au Fonds national de solidarité pour l'eau.

M. Hilaire Flandre - Est-il possible d'envisager que des nappes d'eau souterraines puissent interférer les unes par rapport aux autres ? Le fait de conserver des nappes d'eau importantes en Champagne pour protéger Paris peut-il avoir des conséquences sur le niveau des nappes de Picardie ?

M. Bernard Rousseau - A mon sens, seuls les géologues peuvent répondre à cette question. Mais il faut bien voir que les quantités d'eau présentes dans ces nappes sont considérables. Certaines d'entre elles représentent jusqu'à 10 milliards de m3 d'eau. A une telle échelle, l'homme ne peut donc avoir aucune influence.

M. le Président - Merci Monsieur Rousseau pour votre intervention. Vous nous avez apporté quelques éclaircissements précieux. Nous nous permettrons peut-être, si vous nous y autorisez, de reprendre contact avec vous avant de rédiger notre rapport.

25. Audition de M. Bruno Ledoux, consultant dans le domaine de la prévention des risques et de l'inondation, auteur du rapport « Les catastrophes naturelles en France » (27 juin 2001)

M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Bruno Ledoux, consultant dans le domaine de la prévention des risques et de l'inondation, auteur du rapport « Les catastrophes naturelles en France », qui a créé un cabinet d'études sur les risques naturels. Monsieur Ledoux, nous allons vous entendre sur les inondations dans la Somme, problématique qui fait l'objet d'une enquête menée par notre commission.

Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Bruno Ledoux.

M. Bruno Ledoux - Je suis consultant indépendant dans le domaine de la prévention des risques naturels. J'ai maintenant une expérience d'une dizaine d'années dans ce domaine. J'ai débuté dans une filiale d'ingénierie technique chez un courtier d'assurance, qui s'intéressait aux risques industriels et qui a souhaité développer des compétences dans le domaine des risques naturels. J'ai ensuite travaillé deux ans dans un centre de recherche sur l'aménagement du territoire à Montpellier, et depuis six ans, je suis installé comme consultant sur les problématiques de prévention des risques naturels. Je me suis adjoint l'assistance d'un juriste car comme vous avez pu le constater, le domaine de la prévention des risques naturels fait de plus en plus appel à des problématiques relevant du domaine juridique. Je travaille essentiellement pour les services de l'Etat (services centraux du ministère de l'Environnement, du ministère de l'Equipement, du ministère de l'Intérieur...), mais également pour les services déconcentrés de l'Etat (DIREN, DDE...). Il m'est par ailleurs arrivé de remplir des missions pour le compte de compagnies d'assurance. Je travaille toujours en étroite collaboration avec les collectivités locales, mais celles-ci ne sont jamais maîtres d'ouvrage de mes études. Toutes les études que je suis amené à conduire, dans des domaines que je vous décrirai très rapidement, font essentiellement l'objet de financements et de maîtrises d'ouvrage de l'Etat.

J'interviens principalement dans trois domaines.

Tout d'abord sur l'approche socio-économique du risque inondation.

Je conduis des réflexions a posteriori sur des catastrophes récentes, afin d'évaluer leurs impacts socio-économiques. Ces catastrophes sont essentiellement des inondations, même s'il m'arrive d'intervenir sur les écoulements de terrain. Mes réflexions permettent de procéder à des simulations a priori, c'est-à-dire de procéder à une modélisation des conséquences des grandes crues. J'ai ainsi travaillé sur la simulation des grandes crues dans la région parisienne ou sur la Loire moyenne qui se sont produites au cours de ces dernières années. Depuis quelque temps, je travaille aussi sur la problématique de la vulnérabilité, qui est une approche plus qualitative. Elle permet notamment de déboucher sur des stratégies de diminution des risques.

Mon intervention porte ensuite sur la gestion des zones inondables.

Il s'agit de la gestion des zones inondables en milieu urbain ou périurbain, à travers notamment les fameux outils PPR (Plans de prévention des risques naturels prévisibles), mais également en milieu rural ou naturel, sur la thématique de la préservation et de la restauration des champs d'expansion des crues.

Elle porte enfin sur la gestion des crises ou de la phase post-crise.

Dans ce domaine, j'interviens à la fois en France et à l'étranger, parfois dans le cadre d'un programme de recherche financé par le ministère de l'Environnement. Je travaille actuellement sur le Québec et la Pologne, mais j'ai aussi travaillé auprès de la commission de retour d'expérience de Monsieur Lefrou sur les départements de l'Aude et du Tarn, à la suite des crues de la fin 1999.

Enfin, je suis l'auteur d'un ouvrage de vulgarisation intitulé « Catastrophes naturelles en France », publié il y a cinq ans aux éditions Payot. Il y a deux ans, j'ai publié, en collaboration avec un chercheur de l'Ecole des Ponts, un ouvrage destiné à un public d'initiés et de spécialistes sur les différentes méthodes mises en place en France en matière d'évaluation des impacts socio-économique des crues. Pour terminer, depuis deux ans, mon bureau d'études publie une petite lettre d'information -tirée à 500 exemplaires- destinée à tous les gestionnaires du risque inondation en France sur le thème de la prévention des risques naturels. Je vous ai apporté le dernier numéro, qui traite des inondations en France et dans le monde au cours de l'année 2000.

M. le Président - Je vous propose de nous exposer, en quelques minutes, ce que vous pensez des inondations en France. Vous avez donc été associé au rapport de retour d'expérience de Monsieur Lefrou.

M. Bruno Ledoux - Je n'ai pas travaillé avec Monsieur Lefrou sur la Somme. En revanche, j'ai travaillé avec la commission d'enquête sur les inondations en Bretagne. Je tiens à préciser qu'en dix ans, je n'ai jamais eu l'occasion de travailler sur le département de la Somme. En outre, je n'ai jamais été confronté à la problématique des risques d'inondation par remontée de nappes. En 1995, le ministère de l'Environnement avait demandé à mon bureau d'études de réaliser une étude sur le dispositif d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. Dans ce dessein, nous avions récupéré le fichier de tous les arrêtés de catastrophes naturelles et analysé les nomenclatures. La nomenclature « Inondation par remontée de nappe » existait bel et bien, mais entre 1982 et fin 1994, seul un arrêté de reconnaissance de catastrophe naturelle portait sur ce type d'inondation.

Je ne m'exprimerai pas expressément sur la situation particulière de la Somme dans la mesure où, encore une fois, je ne suis pas intervenu en tant qu'expert dans cette région. Je tiendrai donc un discours général sur la prévention des inondations en France. Le fait de travailler dans un bureau d'études me place en position intéressante pour apprécier l'intérêt que les pouvoirs publics portent à cette question. Depuis dix ans que j'exerce dans ce domaine, les études sur les inondations ont été en augmentation constante.

Comme vous avez pu le comprendre, je ne suis pas un spécialiste de l'hydraulique au sens strict du terme. Je suis plutôt un expert, qui tente d'intervenir à l'interface entre la gestion du risque, d'une part, et les problèmes d'aménagement du territoire, d'urbanisme et de développement économique local, d'autre part. Sur cette thématique, et à partir des différents angles d'approche -économique, sociologique, juridique...-, se développent des réflexions et des études opérationnelles. Cela signifie que l'on est en train de passer de modalités de gestion du risque dites classiques ou structurelles -mobilisation d'ingénieurs pour mettre en oeuvre des méthodes lourdes de luttes contre l'inondation, mesures structurelles par endiguement, par recalibrage des rivières...- à des approches non structurelles, qui consistent à rendre compatibles la gestion et l'aménagement des territoires, en tenant compte de leurs particularités, notamment l'inondabilité. Encore une fois, les études dans ce domaine ont été en progression constante.

Au cours de mes expériences, j'ai accumulé une documentation très riche sur les risques naturels. La production de connaissances est impressionnante : on a en effet accumulé des connaissances sur l'origine des phénomènes, leurs conséquences, les différentes modalités de la gestion du risque, etc. Cela étant, l'on peine à passer aux actes, à mettre en oeuvre des mesures encore plus efficaces. A mon sens, l'on a encore tendance à aborder le problème exclusivement sous un angle technique, en oubliant que la gestion du risque est également un problème de choix de société. Le risque zéro n'existe pas, mais le degré de protection résulte d'un choix de société. A un moment donné, le technicien doit laisser sa place au politique, à qui il revient de prendre la décision finale. Cette décision traduit un choix de société. Cela n'est certes pas simple, d'autant que nous nous situons dans un cadre réglementaire, le PPR, qui se heurte à la volonté des élus locaux de définir par eux-mêmes le risque acceptable.

M. le Président - Que pensez-vous de l'organisation et du fonctionnement du système de prévision et d'annonce des crues en France, et éventuellement du système en vigueur dans la Somme ? Le PPR en matière d'inondation répond-il aux besoins exprimés sur le terrain ?

M. Bruno Ledoux - S'agissant du PPR, deux types de critiques sont possibles, selon le côté où l'on se place. De son côté, l'Etat présente cet outil comme étant une panacée. A l'inverse, d'autres ont tendance à le fustiger. J'essaie, pour ma part, d'adopter une position intermédiaire. Je pense que le PPR est indispensable car il est, à ce jour, le meilleur outil qui permette d'éviter les dérives comme celles que nous avons connues ces trente dernières années. Je pense notamment à l'urbanisation imprudente, voire dangereuse, dans les zones inondables. Bien entendu, pour éviter d'urbaniser dans les zones inondables, il convient, au préalable, d'apprécier l'aléa, c'est-à-dire à la probabilité de survenance de l'inondation. On est au coeur du problème de la Somme, où certains phénomènes sont tellement peu fréquents qu'ils sont sortis de notre mémoire. Parfois, nous ne les avons simplement pas suffisamment étudiés. Je pense que ceux qui se sont installés dans ces zones inondables l'ont fait en toute bonne foi. Je crois aussi que les permis de construire ont été délivrés en toute conscience. S'agissant d'inondations plus classiques -inondations de plaines, inondations torrentielles...-, nous avons accumulé en dix ans des connaissances poussées sur les risques. Ces connaissances reposent sur un nombre important de cartographies de risques. Le PPR permet, par cette connaissance, de mettre un frein au processus d'urbanisation dans les zones à risques. En ce qui concerne le département de la Somme, et compte tenu du dispositif de retour d'expérience, l'outil PPR devrait permettre, dans le futur, d'inscrire de manière pérenne dans les plans d'occupation des sols, les zones où l'on évitera dorénavant de construire.

En revanche, le PPR est très souvent présenté par les services de l'Etat comme l'unique réponse à la gestion du risque, ce qui me semble prétentieux car si cet outil permet d'agir sur le futur, n'étant pas rétroactif, il ne permet cependant pas d'agir sur l'existant. Or une grande partie du développement urbain des Trente Glorieuses ou de ces trente dernières années s'est faite dans les zones les plus faciles à urbaniser, proches des anciens bourgs historiques, c'est-à-dire des zones planes et inondables, situées dans les lits majeurs des rivières. C'est un état de fait, que nous devons accepter, d'autant que nous n'allons pas extraire de ces zones des dizaines de milliers de maisons. Au XIXème siècle, dans la Loire moyenne, autour de Tours et d'Orléans, on comptait 30.000 personnes habitant dans les zones inondables. Aujourd'hui, ce nombre est passé à 300.000. Le PPR permet de mettre fin aux constructions dans les zones exposées, mais ne permet pas de répondre au problème posé par les maisons déjà construites en zones inondables. Il importe donc de mettre en oeuvre d'autres types d'outils, pas nécessairement réglementaires, mais incitatifs, qui reposeraient sur des partenariats entre l'Etat et les collectivités locales. Ensemble, ces deux partenaires pourraient mettre en oeuvre une approche dite de « réduction de la vulnérabilité », qui consisterait à la fois à préserver l'existant dans la zone inondable et à diminuer les impacts des inondations et des crues le jour où elles surviennent. Tel a été le cas en Bretagne, où j'ai travaillé sur la zone industrielle de Redon. Les industriels qui étaient déjà implantés en 1995 avaient acquis une culture de la prévention des risques. Ils avaient ainsi pris un certain nombre de mesures d'aménagement de leurs installations, ce qui a diminué l'ampleur des dommages au moment des crues. C'est la démonstration que des entreprises peuvent vivre en zone inondable, tout en réduisant leur vulnérabilité à ce risque.

En conclusion de ce point, le PPR est un outil efficace en ce qu'il permet d'agir sur le futur, mais il n'est pas une panacée. Par ailleurs, le PPR est un outil régalien, qui est mis en oeuvre à l'initiative de l'Etat, ce qui est parfois mal vécu par les élus locaux. Cela a été le cas avec son ancêtre, le PER, qui avait été créé en même temps que l'on mettait en oeuvre les lois de décentralisation. A mon sens, les services de l'Etat devraient faire un effort supplémentaire, pour rapprocher cet outil régalien des autres outils d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Cependant, c'est une démarche qui s'inscrit dans la durée. L'Etat a affiché la volonté de réaliser un grand nombre de PPR dans les prochaines années, ce qui est incompatible avec la démarche que je préconise. Cette démarche passe par une concertation en amont avec les collectivités locales et suppose que le ministère de l'Environnement affiche une forte volonté politique dans ce sens.

M. le Président - Si vous étiez amené à formuler des recommandations en matière de protection contre les inondations dans la Somme, quelles mesures préconiseriez-vous ? Ces mesures prendraient-elles en compte le mécanisme de remontée de la nappe phréatique ? Faut-il construire des bassins de rétention, faut-il remonter les digues ? Quels types d'ouvrages faut-il prévoir ? Les contre-fossés sont-ils des mesures efficaces ?

M. Bruno Ledoux - A mon sens, un approche globale est nécessaire, qui consisterait à mettre en oeuvre l'ensemble des mesures susceptibles de converger vers une réduction du risque. Il convient de gérer tout à la fois l'aspect temporel et l'aspect spatial. Par gestion temporelle, j'entends la mise en place de dispositifs de surveillance du risque d'inondation -surveillance de l'évolution de la nappe phréatique sur plusieurs années-, de façon à pouvoir anticiper le phénomène du mieux possible. Ainsi, outre la nécessité d'améliorer les connaissances sur le fonctionnement de la nappe, il faut améliorer les dispositifs de suivi. S'agissant de la gestion spatiale, je pense qu'il faut tirer des enseignements en matière d'occupation des sols, et éviter de développer les secteurs les plus exposés. En outre, et c'est là que j'atteins les limites de mes compétences, il faudra peut-être envisager la délocalisation de certains secteurs. Pour d'autres, il faudra envisager une gestion plus efficace des différents réseaux hydrographiques, afin de mieux drainer les secteurs, limitant ainsi les phénomènes de ruissellement, lorsque les sols sont saturés, et de remontée de nappe. Cependant, je ne me fais pas trop d'illusions quant à la possibilité de résoudre le problème des inondations par des mesures techniques d'ordre structurel.

M. le Président - Je crois que vous n'avez jamais travaillé sur le territoire de la Somme...

M. Bruno Ledoux - En effet.

M. le Président - Dans ce département, la remontée de la nappe pose problème. Avez-vous eu l'occasion de travailler sur une telle problématique dans d'autres régions ?

M. Bruno Ledoux - Je rentre d'une mission de quinze jours en Martinique, où j'ai travaillé sur la commune qui concentre toutes les activités économiques de l'île. Cette commune, qui est menacée par les inondations, est proche de la nappe. Tous les exutoires qui traversent la commune sont déversés dans la baie de Fort-de-France, qui s'envase. La mangrove progresse donc de manière significative.

Je vis à Montpellier, et je peux vous dire que les étangs du Languedoc sont sous-colmatés. Mais c'est un phénomène naturel : si on voulait lutter contre les millions de tonnes de sédiments qui sont régulièrement arrachés des versants, il faudrait se lancer dans un travail titanesque, allant d'ailleurs à l'encontre d'un phénomène naturel. On peut toutefois ralentir ce phénomène, en déterminant les origines et les causes de ces apports, en étudiant l'impact de certaines pratiques culturales... A mon sens, les populations et les collectivités locales doivent distinguer entre ce qui relève d'un phénomène naturel, qui est par définition inéluctable, et ce qui résulte de l'action humaine. On peut agir sur les facteurs d'aggravation du risque, en tentant de quantifier la réduction attendue, mais de manière générale, on sera réduit à constater le fonctionnement des milieux naturels.

M. le Président - Que pensez-vous de l'impact des techniques agricoles et forestières sur les risques d'inondation ? Dans le cas de la Somme, je ne pense pas que ces techniques aient eu une influence majeure sur ce qui s'est produit, mais j'aimerais malgré tout connaître votre point de vue.

M. Bruno Ledoux - Tous les études scientifiques convergent pour dire que les techniques agricoles et forestières et les risques d'inondation ne sont pas indépendants. Cela étant, ces techniques jouent pour des événements de petite ampleur. Bien entendu, cela ne diminue pas le choc psychologique de la population. Pour les événements majeurs, l'argument des techniques agricoles et forestières s'efface devant l'ampleur des écoulements qui se sont produits. A ce niveau, je pense que la communication à l'attention des habitants installés dans les zones à risque est fondamentale. Il importe de bien expliquer les enjeux ainsi que l'effet attendu de chaque action en matière de réduction du risque. L'on pourra peut-être améliorer les phénomènes de faible ou moyenne ampleur, mais il existe un seuil à partir duquel, quelles que soient les pratiques culturales et forestières, l'eau s'écoulera parce qu'elle ne peut plus s'infiltrer, ou parce que la nappe est complètement saturée.

M. le Président - En 1999, la Cour des Comptes a publié un rapport sur les inondations et la gestion des risques. Je présume que vous en avez eu connaissance. Quel est votre sentiment ?

M. Bruno Ledoux - En toute modestie, et pour un expert qui travaille sur les risques naturels depuis dix ans, je pense que la Cour des Comptes ne fait qu'écrire et formaliser ce qui est publié depuis une dizaine d'années. Elle a notamment mis en évidence le fait que la problématique de la gestion des risques était très éclatée, entre un très grand nombre de ministères. Selon elle, il faudrait introduire davantage de cohérence et une meilleure articulation entre les actions des différents intervenants. Pour ma part, tout ceci touche à une question fondamentale : la gestion de l'eau. Ces questions sont transversales et nécessitent, à ce titre, une approche interministérielle. Par ailleurs, on doit s'interroger sur l'organisation la plus efficace et la plus optimale des différentes compétences au sein des services de l'Etat, mais également entre les collectivités territoriales d'une part, et les services de l'Etat d'autre part. La Cour des Comptes a également attiré l'attention sur la question récurrente, depuis dix ans, du système d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. C'est un sujet fort méconnu. J'ai pu constater, au cours de mes interventions, notamment auprès des acteurs locaux, que le dispositif « CatNat » était peu connu. C'est un dispositif certes complexe, mais à mes yeux, il est unique au monde. Il importe d'en comprendre les tenants et les aboutissants. La Cour des Comptes, à l'instar de nombreux experts avant elle, avait attiré l'attention sur le fait que ce dispositif était quelque peu déresponsabilisant, dans la mesure où les seuils à partir desquels les assureurs sont autorisés à indemniser les victimes sont relativement bas. En ce qui concerne les inondations, la commission de l'eau qui examine les dossiers a fixé ce seuil à ce qu'on appelle la « crue décennale ». On peut se demander si cela répond à la volonté initiale du législateur lorsqu'il avait voté, en 1982, la loi sur l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. En particulier, on peut se demander si le législateur ne visait pas plutôt des événements exceptionnels que des événements récurrents. Par ailleurs, la Cour des Comptes a attiré l'attention sur un certain nombre de points, sans formaliser cependant les directions dans lesquelles il fallait clairement travailler. Globalement, je ne peux qu'adhérer à l'essentiel de ce qui a été dit.

M. le Président - Vous avez évoqué un seul cas d'arrêté d'inondation dû à la remontée de la nappe phréatique. Quelle commune cet arrêté concernait-il ?

M. Bruno Ledoux - De mémoire, cet arrêté a concerné deux communes de la Seine-Maritime. Cette information peut être retrouvée assez aisément, soit en interrogeant la Caisse centrale de réassurance, soit, si l'événement n'est pas trop ancien, en consultant le fichier des arrêtés de catastrophes naturelles, qui est mis en ligne sur le site du Ministère de l'Environnement. Il est probable qu'entre 1995 et 2001, d'autres communes ont fait l'objet d'un arrêté similaire.

M. le Président - Il n'en demeure pas moins que c'est un phénomène assez rare.

M. Michel Souplet - L'expérience de la Somme nous montre que nous tendons de moins en moins à accepter, au niveau individuel, ce qui aurait pu résulter de notre propre responsabilité. Aujourd'hui, il faut toujours trouver un responsable ! On se retourne ainsi contre les ingénieurs, contre les maires, et d'autres encore. A Roissy, par exemple, au moment des expropriations, un cahier des charges précis avait été élaboré : dans un rayon bien défini, on ne devait construire aucune habitation. Aujourd'hui, force est de constater que les habitations foisonnent dans cette zone. Pour revenir au contexte de la Somme, je pense que nous vivons un phénomène exceptionnel, qui dépasse le cadre de ce département. Vous disiez vous-même que vous n'aviez jamais eu l'occasion de travailler sur les remontées de nappes phréatiques. Or dans la Somme, les accidents résultent d'une conjonction d'événements, dont celui-là. J'habite dans l'Oise où le phénomène de remontée de nappe est connu, notamment dans les zones crayeuses. Au moment des inondations, la craie, comme une éponge, s'est gorgée d'eau. De mémoire d'homme, on n'avait jamais vu un tel phénomène. On est donc confronté à un cas d'exception auquel on ne peut pas trouver, je crois, de réponse totalement satisfaisante en matière de gestion du risque, à moins de geler des surfaces importantes. On ne comprendrait d'ailleurs pas ce gel de surfaces si l'on considère que c'est un événement exceptionnel, se produisant une fois tous les cent ans. Cette obsession à trouver un responsable -je m'en suis entretenu avec mon propre préfet il y a quelque temps- s'accompagne de réactions perverses : dans les administrations, on tend à ramifier les responsabilités, à « ouvrir le parapluie » afin de ne pas être traduit, un jour, devant les tribunaux. Où trouver le point d'équilibre, qui permette de répondre au risque récurrent ou exceptionnel, sans se réfugier dans des positions extrêmes ?

M. Bruno Ledoux - Vous avez posé, je crois, la bonne question. J'imagine que si le service de l'Etat avait proposé la cartographie correspondant à ce qui vient de se passer dans la Somme, avant que ne survienne l'inondation, cela aurait causé un tollé. Depuis dix ans que je m'interroge, je n'ai toujours pas la réponse : quel dispositif doit-on mettre en place pour aboutir, à l'échelle locale, à la notion de risque « acceptable » ou « socialement accepté » ? Pour ma part, je ne sais comment m'y prendre. L'Assemblée nationale et le Sénat ont voté la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. C'est peut-être là qu'on ressent un vide politique : la loi n'a pas affiché le risque de référence qu'il fallait prendre en compte dans les documents d'urbanisme. C'est une réflexion qui a été laissée aux techniciens, qui ont statué pour la crue centennale. Or rien ne justifie, dans chaque cas, que l'on retienne le critère de la crue centennale plutôt que la crue cinquantennale. Cela signifierait que l'on pourrait ne pas traiter de manière uniforme les différents risques et les différents territoires. Il faudrait initier un débat local aboutissant, in fine, à un choix de société vis-à-vis du risque socialement acceptable. C'est, bien entendu, un dossier très délicat. On pourrait très bien se dire que le phénomène de la Somme est tellement exceptionnel qu'il est « acceptable », économiquement et socialement. On vient de démontrer que la crue de 1910 en région parisienne coûterait entre 50 à 70 milliards de francs. Cela fait deux ans que cela se sait, mais depuis, je n'ai pas l'impression que le politique s'en préoccupe. Implicitement, cela ne rentre-il pas dans le cadre du risque acceptable ? Encore une fois, et sans prendre parti, je pense que ces problématiques devraient donner lieu à un vrai débat politique.

M. Michel Souplet - Dans ce cas, pourrait-on s'orienter vers une politique à plusieurs vitesses ? En France, nous nous dirigeons de plus en plus vers une politique d'interdits. Ne pourrait-on pas imaginer, à l'inverse, que le maire, étant prévenu de l'occurrence du risque, même à un horizon lointain, puisse dire à ceux qui sont demandeurs de permis de construire de signer une décharge, interdisant ainsi à l'habitant de se retourner contre le maire ou le préfet. Parallèlement, l'assureur augmenterait la prime d'assurance, du fait même de la signature de la décharge par le demandeur de permis de construire. A mon sens, une telle approche garantirait davantage de liberté. Or aujourd'hui, l'on se retrouve devant des positions rigides, qui ne peuvent être remises en cause.

M. Bruno Ledoux - Je pense qu'il faut distinguer le risque pour la vie humaine du risque économique. Ce sont deux éléments qui ne peuvent être traités de la même façon. Tout le monde s'accorde à dire que le risque humain doit être traité dans un souci de protection maximale. S'agissant du risque économique, votre proposition pose un problème juridique. En effet, quelle serait la valeur d'une telle décharge ? Par ailleurs, se pose le problème du dispositif d'indemnisation des catastrophes naturelles. Si ce dispositif n'existait pas, votre proposition pourrait être mise en oeuvre dès demain. Aujourd'hui, 90 % des Français ont souscrit une assurance multirisques habitation, qui finance les dommages d'à peine 10 % des Français qui sont régulièrement sinistrés. C'est grâce à la solidarité nationale que cette couverture d'assurance a pu être mise en place. Par le passé, les compagnies d'assurance n'assuraient pas ce type de risque. On pourrait porter le risque d'inondation à la connaissance de l'industriel qui souhaite s'installer dans une zone inondable, lui demandant de prendre les mesures nécessaires avec son assureur. Dans le cas qui nous concerne, il s'agit d'un système pseudo-assuranciel. Hormis la préfecture et l'industriel, un troisième acteur, l'Etat, est garant de la solidarité nationale au travers du système « CatNat ». En résumé, on ne peut pas laisser l'industriel et l'assureur régler le problème entre eux, dans la mesure où le jour il y a aura un dommage, les primes d'assurance de tous les Français serviront à indemniser l'industriel. Cette logique explique que l'Etat tente, notamment à travers l'outil PPR, de faire en sorte que le système « CatNat » ne dérape pas. En moyenne, sur vingt ans, les dommages représentent 1,5 milliard de francs par an, et ce chiffre va croissant. Le PPR permet de stabiliser cette progression.

Dans un système pseudo-assuranciel, l'Etat définit le montant de la prime ou de la franchise. L'assureur n'a donc pas de marge de manoeuvre directe sur le montant de la prime catastrophe naturelle puisque c'est une prime qui est fixée par l'Etat. L'assurance peut soit refuser d'assurer un industriel qui souhaite s'installer dans une zone à risque, soit accepter de le couvrir, auquel cas une prime, uniforme sur tout le territoire national, lui est appliquée. Il n'existe donc pas de levier de prévention, par le biais de l'assurance. Certains ont préconisé l'assouplissement du disposi