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Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale


Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

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VI. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA RECHERCHE D'UNE GESTION PLUS RATIONNELLE DU TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE PAR UNE MEILLEURE ARTICULATION AVEC LE TEMPS DES COMMISSIONS, LA MODERNISATION DES MÉTHODES DU TRAVAIL LÉGISLATIF PAR UNE DIVERSIFICATION DES PROCÉDURES EN FONCTION DE LA NATURE ET DE LA PORTÉE DU TEXTE EN EXAMEN

Sur l'ensemble des contributions, cinq abordent la question de l'articulation entre les commissions législatives et la séance plénière, notamment celle du groupe de l'Union centriste qui propose de « réserver la séance publique à l'essentiel » et de « rationaliser les discussions des textes », c'est-à-dire d'éviter la redondance en séance publique des débats techniques ayant déjà eu lieu en commission : le Sénat doit mieux légiférer pour contrôler mieux, car il doit devenir « la chambre principalement en charge du contrôle ». De même, le groupe socialiste préconise de « réserver à la séance plénière les grands débats et les lois principales ». Dans le même esprit, le Président de la commission des Affaires économiques suggère de « réserver à la séance publique les textes ayant le plus d'impact sur la vie nationale ». A l'inverse, le Président de la commission des Affaires sociales a exprimé le souhait que la discussion d'amendements ne soit pas « escamotée ». De même, le groupe Communiste Républicain et Citoyen a réaffirmé son attachement au caractère démocratique et pluraliste des règles du débat en séance publique, qui doivent permettre à chaque sénateur ou à chaque groupe de défendre son point de vue ou de présenter chacun de ses amendements.

Par ailleurs, dans son discours d'orientation du 16 octobre 2001, le Président du Sénat a exprimé le souhait « d'une meilleure gestion du temps parlementaire qui, en ces temps d'inflation législative, apparaît trop lourdement hypothéqué par le travail législatif ».

« Retrouver le temps du débat implique, en effet, une amélioration de la programmation de nos travaux, un accroissement du rôle législatif des commissions et une réforme de la procédure d'examen des amendements, afin d'alléger et de dynamiser la discussion des textes en séance publique ». Car l'essentiel est de « retrouver le temps de débattre en séance publique : l'hémicycle doit devenir le coeur du débat républicain sur tous les sujets qui préoccupent nos concitoyens et conditionnent l'avenir de notre société ».

A partir de toutes ces prises de position, le groupe de réflexion a conclu dans sa majorité à la nécessité d'alléger, de moderniser et de dynamiser le débat en séance publique afin de le rendre plus vivant, plus interactif, plus attractif pour les sénateurs, mais aussi pour tous ceux qui suivent les travaux du Sénat dans les tribunes, à la télévision ou par la lecture du Journal officiel. Le Président du Sénat l'a souvent rappelé : il faut rendre le débat parlementaire plus lisible ou plus visible.

Pour le groupe de réflexion, le moment semble venu de proposer, sous la réserve permanente du respect des prérogatives constitutionnelles du Gouvernement, une modernisation des méthodes du travail législatif par une diversification des procédures d'examen des textes en fonction de leur nature ou de leur portée, sans altérer la qualité des débats, qui est la caractéristique reconnue des travaux du Sénat.

Si elle était retenue, cette modernisation entraînerait une révision de la Constitution ou du Règlement, mais d'autres améliorations de la procédure d'examen en séance publique peuvent être obtenues par de simples changements de pratique, comme c'est le cas pour le vote « global » des amendements répétitifs ou de pure technique législative ou juridique.

Si la modernisation du travail législatif est en soi un objectif à atteindre, elle contribuera à un rééquilibrage avec la fonction de contrôle, car le temps de séance publique, gagné avec la rationalisation des procédures d'examen, pourra être consacré au nécessaire développement des travaux de contrôle, de débat ou de questionnement. Dans la même logique, le groupe de réflexion proposera dans le cadre du chapitre sur la fonction de contrôle, d'instituer une seconde séance mensuelle réservée ; sans être « prédéterminé » par la Constitution, l'ordre du jour de cette séance pourrait comprendre des débats de contrôle ou de prospective, destinés notamment à donner un plus grand écho aux travaux d'information des commissions : ce « doublement » de l'ordre du jour réservé permettrait aussi de rattraper le retard constaté dans la ratification des conventions internationales ou des ordonnances de codification.

Pour ce qui concerne plus strictement la fonction législative, les propositions principales du groupe de réflexion tournent autour de deux idées force :

- l'accroissement du rôle délibératif des commissions,

- la réactivation des procédures abrégées d'examen en séance publique.

La mise en place de ces procédures ne devrait pas dispenser le Sénat d'une réflexion complémentaire sur la réduction de certains temps de parole, à l'instar de la pratique suivie au Parlement européen et à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Pour autant, le groupe de réflexion n'a pas formulé de proposition concrète en ce sens, conscient de ce qu'en ce domaine, il importait de trouver par un dialogue entre tous les groupes politiques un juste équilibre, susceptible de préserver tant les droits de chacun à la parole que la qualité des débats sénatoriaux.


A. L'ACCROISSEMENT DU RÔLE DÉLIBÉRATIF DES COMMISSIONS

Dans le souci de parvenir à une meilleure articulation entre le travail de commission et de la séance publique, le groupe de réflexion propose une double innovation : le vote en commission et/ou la discussion des textes sur la base des conclusions de la commission saisie au fond.

Ces deux propositions ont pour point commun de nécessiter une révision de la Constitution, car l'expérience impose de constater que la rénovation du débat parlementaire passe par une révision de l'article 42 de la Constitution et peut-être aussi par un aménagement constitutionnel des conditions d'exercice du droit d'amendement en séance publique.


1. Le vote en commission : une procédure limitée à certains textes et subordonnée à l'accord du Sénat

Cette procédure, qui s'inspire de l'exemple italien des leggine (littéralement les « petites lois ») a été proposée par le groupe socialiste et par le Président de la commission des Affaires économiques qui utilise la notion de « législation déléguée ».

A l'évidence, une telle innovation nécessiterait une révision de la Constitution, les modalités pratiques du vote en commission devant être ultérieurement précisées dans une loi organique ainsi que par le Règlement.

La contribution du groupe socialiste ouvre des pistes de réflexion de nature à entourer cette possibilité d'adoption « définitive » de certaines lois en commission « de garanties importantes tant sur le fond que sur la procédure à suivre » :

Sur le fond, la loi organique déterminerait la liste des textes susceptibles de relever de cette procédure qui pourrait concerner entre autres :

. les projets de loi de codification ;

. les projets de loi de ratification des ordonnances ;

. les textes autorisant l'approbation ou la ratification des conventions internationales (à l'exception de certains traités essentiels, Maastricht, Amsterdam, Cour Pénale Internationale) ;

. les textes considérés comme « techniques » par la Conférence des Présidents.

Le recours au vote en commission serait subordonné au vote du Sénat qui statuerait sur la base des conclusions de la Conférence des Présidents : le vote en commission ne serait pas possible en cas d'opposition du Gouvernement.

Les règles de discussion en commission devraient :

- assurer la publicité des débats (publication d'un compte rendu intégral ou analytique, présence du public, retransmission télévisée éventuelle en direct, ...), ce qui supposerait que la réunion de commission se tienne dans la Salle Clemenceau ou la salle Médicis, qui, pour la circonstance, seraient transformées en un « mini-hémicycle » ;

- garantir les droits des sénateurs, auteurs d'amendements ;

- préserver l'exercice des prérogatives constitutionnelles du Gouvernement (droit à la parole, vote unique, exceptions d'irrecevabilité, ...).

Il reste que cette procédure, pour être opérante, ne devra pas reproduire à l'identique toutes les contraintes de la séance publique, dans la mesure où elle s'appliquerait par hypothèse à des textes considérés comme « techniques ». Il appartiendrait par ailleurs à la Conférence des Présidents d'éviter la concomitance entre la séance plénière et la réunion d'une commission appelée à voter un texte de loi.


2. La discussion des textes sur la base des conclusions de la Commission saisie au fond

Cette proposition avancée par le groupe socialiste, les Présidents de la commission des Affaires économiques et de la commission des Lois suppose une révision de l'article 42 de la Constitution en ce qu'il prévoit que chaque Assemblée délibère sur le texte présenté par le Gouvernement et, au cours de la navette, sur le texte qui lui est transmis.

Le groupe de réflexion propose de retenir cette mesure de simplification et de rationalisation de la discussion en séance publique des articles d'un texte, dans la mesure où elle présenterait l'avantage inappréciable d'éviter autant que faire se peut la réitération de la présentation des amendements en commission, puis en séance publique.

Toutefois, pour éviter le grief -infondé- d'un retour à la IVème République, le groupe de réflexion propose de prévoir que le Gouvernement disposerait d'un droit d'opposition pour les projets de loi déposés ou transmis au Sénat : il semble a priori que cette procédure est peu adaptée à certains textes comme les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la Sécurité sociale et les révisions constitutionnelles.

Cette question de principe mise à part, la discussion des textes sur la base des conclusions de la commission pose moins de problèmes techniques que l'adoption des lois en commission.

Cette procédure ne porterait aucune atteinte au droit d'amendement des parlementaires non membres de la commission, puisque les amendements « extérieurs » seraient débattus en séance publique selon les modalités de droit commun. Elle ne lèserait pas non plus le Gouvernement dans l'exercice de ses prérogatives constitutionnelles, dans la mesure notamment où il pourrait par exemple invoquer l'article 40 contre les modifications proposées par la commission ou recourir au « vote bloqué » en séance publique.

La mise en débat des conclusions de la commission existe déjà pour les propositions de loi ou de résolution pour lesquelles le Sénat (article 42, 6c du Règlement) délibère sur le texte rapporté par la commission.

Faut-il envisager le dépôt direct d'amendements en commission avec la fixation d'un premier délai limite pour le dépôt des amendements avant la réunion de la commission ? Cette formule présente plus d'inconvénients que d'avantages, dans la mesure en particulier où elle risquerait d'alourdir la réunion de commission ou d'altérer la spécificité du travail en commission qui bénéficie de règles de publicité moins strictes qu'en séance publique. La réunion de la commission et l'examen en séance publique sont deux étapes bien distinctes et aux caractéristiques différentes.

Quoi qu'il en soit, la procédure de discussion des textes sur la base des conclusions de la commission, sauf opposition du Gouvernement, éviterait en partie la redondance entre le travail en commission et en séance publique : les propositions de la commission, intégrées dans le texte soumis à la délibération du Sénat, ne feraient plus l'objet d'amendements déposés en séance publique, ce qui n'empêcherait nullement le rapporteur de présenter, chaque fois que nécessaire, l'économie générale des propositions de la commission sur tel ou tel article important du projet de loi.

Comme le souligne le Président de la commission des Lois, ce « mode de discussion, respectueux du droit d'amendement de chaque sénateur et du Gouvernement, permet de faire l'économie de débats purement techniques sur des amendements de forme, de codification ou de cohérence, indispensables à la bonne lisibilité de la loi, mais inutilement consommateurs de temps ».

Prenant pour exemple la discussion des propositions de loi sénatoriales dans le cadre des séances mensuelles réservées, le Président de la commission des Lois tient à marquer à juste titre que « l'examen des lois de toute nature sur la base du texte de la commission ne prive ni le Gouvernement ni les sénateurs à titre individuel de la plénitude de leurs droits de débattre et de proposer des amendements. Sur le fond, elle correspondrait d'assez près à la situation actuelle qui conduit à l'adoption en séance publique de plus de 90 % des amendements proposés par la commission ».


B. L'INSTITUTION PAR LE RÈGLEMENT DE DEUX NOUVELLES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES AU LIEU ET PLACE DES ACTUELLES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES

Le groupe de réflexion propose d'introduire dans le Règlement du Sénat deux nouvelles procédures réellement simplifiées, sous la réserve de laisser en amont de la séance publique un temps suffisant de réflexion, ce qui suppose que le rapport de la commission soit disponible dans des délais raisonnables, pour permettre aux sénateurs et aux groupes de prendre connaissance des travaux de la commission saisie au fond.


1. La procédure d'examen simplifié

Compte tenu des contraintes d'ordre constitutionnel, la simplification escomptée ne pourrait porter sur les conditions d'exercice du droit d'amendement, mais presque exclusivement sur les droits ou les temps de parole qui n'ont pas de support constitutionnel.

Cette procédure procéderait de l'initiative du Président de la commission saisie au fond, d'un Président de groupe ou du Gouvernement. Le recours à cette procédure devrait être approuvé par le Sénat statuant sur les conclusions de la Conférence des Présidents ; pour les textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire, le Gouvernement pourrait exercer un droit d'opposition. Cette procédure ne pourrait s'appliquer à certains textes importants tels qu'ils sont énumérés à l'article 47 nonies du Règlement36(*).

· Dans la discussion générale les temps d'intervention seraient les suivants :

- rapporteur au fond : 10 minutes,

- rapporteur pour avis : 5 minutes,

- un représentant par groupe ou un non-inscrit : 5 minutes.

Par convention établie en Conférence des Présidents, le Gouvernement disposerait d'un temps de parole équivalent à la commission saisie au fond.

· La discussion de l'article unique ou des articles serait également resserrée ou condensée sur les articles faisant l'objet d'amendements ; en l'absence d'amendement, le Président de séance passerait directement au vote sur l'ensemble qui ne donnerait pas lieu à des explications de vote.

Si des amendements37(*) ont été déposés, seuls les articles en cause seraient appelés par le Président de séance. Sur chaque amendement pourraient intervenir l'auteur, la commission saisie au fond, le Gouvernement et un orateur d'opinion contraire. Sauf dérogation accordée par le Président de séance, aucune parole sur l'article ne serait admise, non plus que les explications de vote sur l'article ou les amendements. En revanche, chaque groupe pourrait expliquer son vote pour cinq minutes maximum sur l'ensemble du texte.


2. Le vote sans débat des projets de loi portant sur des conventions internationales ou sur les conventions fiscales

Les projets concernant les conventions internationales ou les conventions fiscales qui, en principe, ne se prêtent pas au dépôt d'amendements, pourraient faire l'objet, sur la proposition de la commission compétente et par décision de la Conférence des Présidents, d'un vote sans débat, sur le modèle de la procédure pratiquée par l'Assemblée nationale (article 107 du Règlement de l'Assemblée nationale) ; ces projets de loi seraient appelés par le Président de séance et directement mis aux voix, sans discussion générale ou sans explication de vote, sauf autorisation expresse de la Conférence des Présidents.

Une telle procédure permettrait, du moins peut-on l'espérer, de résorber le retard de la France dans la ratification ou l'approbation des conventions internationales car ce sont le plus souvent ces textes qui sont les victimes toute désignées de l'encombrement de l'ordre du jour et des arbitrages de dernière minute du ministère des Relations avec le Parlement38(*).

*

* *

A l'évidence, le succès de ces deux procédures repose sur le pari d'un consensus le plus large entre les groupes et le Gouvernement pour recentrer autant que possible le débat en séance publique compte tenu du travail approfondi réalisé en amont de la séance publique par la commission et présenté dans le rapport.


C. LA LIMITATION DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE À PARTIR DE LA DEUXIÈME LECTURE

Pour l'ensemble des textes, y compris ceux qui ne feraient pas l'objet de la procédure simplifiée, le groupe de réflexion propose de limiter la discussion générale, à partir de la deuxième lecture, aux interventions du rapporteur au fond et du Gouvernement, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, afin d'éviter les inévitables redites par rapport à la première lecture.

Il va sans dire que les sénateurs pourraient expliquer leur vote sur l'ensemble du texte.

Cette mesure de rationalisation de la navette, qui est préférable à la multiplication des déclarations d'urgence, supposerait une révision du Règlement du Sénat.


D. LE REGROUPEMENT ET LE VOTE GLOBAL DES AMENDEMENTS RÉPÉTITIFS OU DE PURE TECHNIQUE LÉGISLATIVE : UN SIMPLE CHANGEMENT DE PRATIQUE DANS LA PRÉSIDENCE DES DÉBATS

Le groupe de réflexion propose de reprendre une idée évoquée par le Président de la commission des Lois, qui suggère de regrouper dans un seul amendement « certaines modifications répétitives » ou le transfert des dispositions d'un article dans un autre.

Force est de constater que l'exigence de faire un amendement par idée ou modification et par article conduit à un véritable travail de « dentellière » qui nuit parfois à la clarté ou à la lisibilité du débat en séance publique, notamment pour le public présent dans les tribunes.

De tels aménagements, certes de détail, mais qui feraient gagner du temps, sont possibles, sans qu'il soit nécessaire de réviser le Règlement.

Qui plus est, pour certaines modifications répétitives ou pour la codification, il est d'ores et déjà possible de déposer des « amendements-balai ».

De tels amendements pourraient être appelés en début de séance et faire l'objet d'une adoption globale, « sans opposition », lorsqu'ils recueillent l'accord à la fois de la commission et du Gouvernement.


E. LA RECHERCHE D'ACCORDS PARTIELS PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE : UNE PRATIQUE À PRIVILÉGIER

Aux termes de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ».

Est-ce à dire pour autant que les membres de la commission mixte paritaire sont tenus d'examiner toutes les dispositions et de statuer sur chacune d'entre elles ? La pratique a été extrêmement variable, selon l'importance des points de divergence entre les deux assemblées :

1°) en cas de rejet, par l'une des deux assemblées, du texte, il va sans dire que l'échec de la procédure de la commission mixte paritaire peut être d'emblée constaté ;

2°) si les deux assemblées ont accepté d'examiner au fond le texte, tout dépend de l'importance des points de conflit car la non-adoption d'une seule disposition peut entraîner l'échec de l'ensemble de la procédure lorsque cette disposition revêt un caractère essentiel pour les députés ou les sénateurs.

Dans ce cas, deux hypothèses peuvent se présenter :

- ou bien la commission mixte paritaire examine par priorité le point de conflit et l'absence d'accord sur cette disposition entraîne l'échec de l'ensemble de la procédure,

- ou bien la commission mixte paritaire décide de réserver la ou les dispositions posant problème jusqu'à la fin de l'examen des dispositions du texte.

Mais une telle pratique n'est pas imposée par le texte de la Constitution, comme le Conseil constitutionnel a tenu à le rappeler dans sa décision du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse ; le Conseil a en effet considéré que lorsque la commission mixte paritaire ne s'accorde ni sur la révision, ni sur la suppression d'une des dispositions en discussion, elle doit être considérée comme n'étant pas parvenue à l'adoption d'un texte commun et l'échec de la commission mixte paritaire peut alors être constaté pour l'ensemble du texte.

Aussi bien, l'échec d'une commission mixte paritaire peut résulter du désaccord sur un seul des articles sans que les parlementaires membres de la commission mixte paritaire soient juridiquement tenus d'examiner l'ensemble des autres dispositions.

Sans aller jusqu'à imposer par la voie constitutionnelle l'examen de toutes les dispositions restant en discussion et la recherche d'accords partiels, ce qui serait, dans certaines hypothèses, irréaliste, voire contre-productif, le groupe de travail recommande comme une bonne pratique l'examen dans toute la mesure du possible de l'ensemble des dispositions restant en discussion, en vue de favoriser la reprise des accords partiels lors de la nouvelle lecture.

Car l'échec de la commission mixte paritaire ne signifie pas nécessairement l'arrêt du dialogue bicaméral, lequel peut se poursuivre jusqu'au « dernier mot » de l'Assemblée qui a la possibilité de reprendre des amendements adoptés par le Sénat lors de la nouvelle lecture, comme cela arrive plus fréquemment qu'on ne le croit d'ordinaire.


F. LA CONSULTATION DU CONSEIL D'ETAT SUR LES PROPOSITIONS DE LOI SÉNATORIALES

Dans sa contribution, le groupe socialiste suggère de permettre aux assemblées de saisir le Conseil d'Etat sur les propositions de loi. Aux termes de l'article 39 de la Constitution, les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Une telle disposition n'est pas prévue pour les propositions de loi, sauf que le Gouvernement a toujours la faculté motu proprio de saisir le Conseil d'Etat pour connaître son avis sur le texte d'une proposition de loi, comme il l'a fait en 2000 sur la proposition de loi de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, tendant à rénover la discussion budgétaire.

Aussi bien, la saisine directe du Conseil d'Etat, à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, supposerait une révision de la Constitution.

Le groupe de réflexion a fait sienne cette suggestion : la Constitution serait complétée pour conférer au Président de chaque Assemblée la faculté de solliciter l'avis du Conseil d'Etat sur une proposition de loi avant son inscription à l'ordre du jour du Sénat ou de l'Assemblée nationale.

Ainsi, le Conseil d'Etat ne serait plus exclusivement le Conseil du Gouvernement, mais aussi celui du Parlement.

Cette proposition s'inscrit dans la logique de la révision du 4 août 1995 qui, avec l'institution d'une séance mensuelle réservée, a favorisé la montée en puissance de l'initiative législative.



* 35 A partir de mars 1998 seulement.

* 36 Les textes constitutionnels, organiques ou portant amnistie, les textes financiers, les projets de loi d'habilitation de l'article 38 de la Constitution, la prorogation de l'état de siège, le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales, les principes fondamentaux de la décentralisation, les garanties fondamentales pour l'exercice des libertés publiques (il faudrait ajouter à cette liste les projets de loi de financement de la Sécurité sociale).

* 37 Faut-il envisager la publication au Journal Officiel de l'exposé sommaire des motifs de l'amendement, lorsque son auteur en ferait la demande ? Cette possibilité dispenserait dans certains cas l'auteur de l'amendement de le présenter oralement en séance.

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