Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale

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Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

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• AVANT-PROPOS
• PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
• CHAPITRE I
  
  LE MANDAT SÉNATORIAL
• I. LE MODE D'ÉLECTION DU SÉNAT : DES AMÉNAGEMENTS SOUHAITABLES, SOUS RÉSERVE DE RESPECTER LES SPÉCIFICITÉS SÉNATORIALES
• A. LE BICAMÉRISME DIFFÉRENCIÉ EST UN ÉLÉMENT FONDATEUR DE LA TRADITION PARLEMENTAIRE FRANÇAISE DEPUIS 1875
• B. POUR AUTANT, DES CRITIQUES LANCINANTES SONT FORMULÉES CONTRE CERTAINS ÉLÉMENTS DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS
• II. L'ACTUALISATION DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS, NÉCESSAIRE POUR AMÉLIORER LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LE SÉNAT, TOUT EN COUPANT COURT AUX CRITIQUES QUI LE FRAGILISENT
• A. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RAMENER À 30 ANS L'ÂGE D'ÉLIGIBILITÉ DES SÉNATEURS
• 1. L'âge de l'éligibilité des sénateurs : un problème plus apparent que réel
• 2. Les propositions du groupe de réflexion sur l'âge d'éligibilité des sénateurs
• B. LE GROUPE DE RÉFLEXION PRÉCONISE DE RÉDUIRE LA DURÉE DU MANDAT SÉNATORIAL À SIX ANS, TOUT EN MAINTENANT LE RENOUVELLEMENT PARTIEL DU SÉNAT, PAR MOITIÉ TOUS LES TROIS ANS
• 1. La durée du mandat sénatorial : une question désormais difficile à éluder
• a) Le régime actuel : un mandat long avec, pour corollaire, le renouvellement partiel du Sénat
• b) La question du hiatus entre la durée du mandat des sénateurs et celle du mandat de la plupart des élus locaux
• c) Plusieurs propositions de loi organiques récentes ont préconisé une réduction de la durée du mandat sénatorial
• d) La question connexe du rythme de renouvellement du Sénat
• (1) Les trois formes envisageables de renouvellement
• (2) Les solutions préconisées par les auteurs des propositions de loi organique
• e) Le problème des mesures transitoires
• 2. Les propositions du groupe de réflexion sur la durée du mandat et les questions connexes
• C. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RÉÉQUILIBRER LE MODE DE SCRUTIN SÉNATORIAL EN TENANT COMPTE, NON SEULEMENT DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES, MAIS AUSSI DU PAYSAGE DE LA DÉCENTRALISATION
• 1. Les traits caractéristiques du mode de scrutin des sénateurs ont été conçus pour leur permettre de représenter les collectivités territoriales, en particulier chacune des communes
• 2. Une juste représentation des communes implique de trouver un point d'équilibre entre la représentation des zones rurales et des villes
• a) Le dilemme de la représentativité du Sénat : trop de rural ou pas assez d'urbain ?
• b) Les initiatives législatives récentes
• (1) La proposition de loi présentée en 1998 par le groupe socialiste
• (2) La proposition de loi présentée en 1999 par la majorité sénatoriale
• (3) Le projet de loi présenté en 1999 par le Gouvernement Jospin, profondément modifié par l'Assemblée nationale
• 3. La décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, tout en ayant consacré la spécificité constitutionnelle du Sénat, permet aujourd'hui de reprendre le débat sur des bases claires
• a) Le collège électoral des sénateurs doit rester majoritairement composé d'élus locaux, la participation de délégués supplémentaires ne devant pas aller au-delà d'un simple « correctif démographique »
• b) Les voies restant ouvertes aujourd'hui, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel
• 4. Les propositions du groupe de réflexion sur le mode de scrutin sénatorial
• D. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE D'ACTUALISER LA RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES DÉPARTEMENTS SUR LA BASE DU RECENSEMENT DE 1999, LE NOMBRE DE SÉNATEURS DEVANT RESTER GLOBALEMENT STABLE À QUELQUES UNITÉS PRÈS
• 1. Un principe constitutionnel : la répartition par département des sièges de sénateurs doit tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation
• 2. La relative stabilité de l'effectif du Sénat depuis 1875
• a) L'effectif du Sénat sous la IIIème République
• b) L'effectif de la seconde chambre sous la IVème République
• c) L'effectif du Sénat sous la Vème République
• 3. Les propositions récentes d'ajustement du nombre et de la répartition des sièges du Sénat
• a) Plusieurs initiatives législatives non prises en considération par le Sénat
• b) Les propositions formulées depuis le rejet des projets de loi de février 2000
• 4. Pour tirer les conséquences des données démographiques récentes, le Sénat peut opter entre deux formules : majorer le nombre de ses sièges ou procéder à une nouvelle répartition à effectif constant
• a) La reconduction de la clé de répartition de 1976 conduirait à majorer l'effectif total du Sénat
• b) La redistribution sans accroissement de l'effectif total du Sénat soulèverait « la question du cliquet »
• 5. Les propositions du groupe de réflexion sur le nombre et la répartition des sièges du Sénat
• CHAPITRE II
  
  LE SÉNAT, REPRÉSENTANT CONSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
  (ARTICLE 24 DE LA CONSTITUTION)
• III. LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉPUBLIQUE
• A. LE CONSTAT : UNE « ASSEMBLÉE DE PROXIMITÉ » À L'ÉCOUTE DES ÉLUS LOCAUX
• B. UN PARADOXE CONSTITUTIONNEL : L'ABSENCE DE PRÉROGATIVE PARTICULIÈRE DU SÉNAT À L'ÉGARD DES TEXTES CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
• C. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : CONFORTER LE SÉNAT DANS SON RÔLE SPÉCIFIQUE À L'ÉGARD DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
• 1. L'institutionnalisation de la réflexion sénatoriale sur les libertés territoriales
• a) La création d'un Observatoire de la décentralisation
• b) La publication régulière de grands rapports d'information sur la décentralisation
• c) L'organisation régulière en séance publique de débats sur la décentralisation
• 2. Une meilleure identification dans la Constitution du rôle législatif du Sénat à l'égard des textes portant sur les principes fondamentaux de la décentralisation
• IV. LA REPRÉSENTATION CONSTITUTIONNELLE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
• A. LA REPRÉSENTATION PARLEMENTAIRE DES FRANÇAIS EXPATRIÉS
• B. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
• 1. L'amélioration de la participation aux élections du Conseil supérieur des Français de l'étranger
• 2. Une identification plus claire de la mission de représentation des Français de l'étranger
• CHAPITRE III
  
  LA FONCTION LÉGISLATIVE
• V. LE CONSTAT : LE TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE DOMINÉ PAR LES DISCUSSIONS LÉGISLATIVES AU DÉTRIMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE
• A. UNE CONTRAINTE CONSTITUTIONNELLE : LA PRIMAUTÉ DE LA SÉANCE PUBLIQUE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI AVEC LE RISQUE D'UNE REDONDANCE ENTRE LE TRAVAIL DE COMMISSION ET DANS L'HÉMICYCLE
• B. LE DÉSÉQUILIBRE ENTRE LA FONCTION LÉGISLATIVE ET LA FONCTION DE CONTRÔLE
• C. L'INSUCCÈS AU SÉNAT DES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES : UN RÉGIME LOURD ET COMPLEXE
• D. UN ÉLÉMENT DE COMPARAISON : LA PROCÉDURE D'EXAMEN SIMPLIFIÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
• VI. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA RECHERCHE D'UNE GESTION PLUS RATIONNELLE DU TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE PAR UNE MEILLEURE ARTICULATION AVEC LE TEMPS DES COMMISSIONS, LA MODERNISATION DES MÉTHODES DU TRAVAIL LÉGISLATIF PAR UNE DIVERSIFICATION DES PROCÉDURES EN FONCTION DE LA NATURE ET DE LA PORTÉE DU TEXTE EN EXAMEN
• A. L'ACCROISSEMENT DU RÔLE DÉLIBÉRATIF DES COMMISSIONS
• 1. Le vote en commission : une procédure limitée à certains textes et subordonnée à l'accord du Sénat
• 2. La discussion des textes sur la base des conclusions de la Commission saisie au fond
• B. L'INSTITUTION PAR LE RÈGLEMENT DE DEUX NOUVELLES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES AU LIEU ET PLACE DES ACTUELLES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES
• 1. La procédure d'examen simplifié
• 2. Le vote sans débat des projets de loi portant sur des conventions internationales ou sur les conventions fiscales
• C. LA LIMITATION DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE À PARTIR DE LA DEUXIÈME LECTURE
• D. LE REGROUPEMENT ET LE VOTE GLOBAL DES AMENDEMENTS RÉPÉTITIFS OU DE PURE TECHNIQUE LÉGISLATIVE : UN SIMPLE CHANGEMENT DE PRATIQUE DANS LA PRÉSIDENCE DES DÉBATS
• E. LA RECHERCHE D'ACCORDS PARTIELS PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE : UNE PRATIQUE À PRIVILÉGIER
• F. LA CONSULTATION DU CONSEIL D'ETAT SUR LES PROPOSITIONS DE LOI SÉNATORIALES
• ANNEXES
  
  LE BICAMÉRISME ÉQUILIBRÉ
• CHAPITRE IV
  
  
  LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION
  ET DE PROSPECTIVE
• VII. LA FONCTION DE CONTRÔLE, DEUXIÈME PILIER DE L'ACTIVITÉ PARLEMENTAIRE
• A. LES PARADOXES DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE
• B. L'IMPORTANCE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE : UN CRÊNEAU D'ACTION QUI DEVRAIT ÊTRE PRIVILÉGIÉ PAR LE PARLEMENT EN GÉNÉRAL ET PAR LE SÉNAT EN PARTICULIER
• C. LA DIVERSITÉ DES MOYENS EXISTANTS
• 1. Les structures
• 2. Les prérogatives d'information, de contrôle et d'enquête
• 3. Les moyens
• 4. Les moyens institutionnels d'expertise externe
• D. LES OBSTACLES AU DÉVELOPPEMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE
• VIII. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
• A. L'AFFIRMATION CONSTITUTIONNELLE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE ET D'ÉVALUATION
• B. L'INSTITUTION D'UNE DEUXIÈME SÉANCE MENSUELLE RÉSERVÉE
• C. LA PROGRAMMATION ET LA COORDINATION DES INITIATIVES ; LA SYNERGIE ENTRE LES STRUCTURES EXISTANTES ; LE DÉVELOPPEMENT DE L'INFORMATION
• 1. La programmation et la coordination : une Conférence des Présidents consacrée au contrôle
• a) d'optimiser tant l'utilisation de l'ordre du jour réservé que la procédure des questions ;
• b) d'éviter les redondances ou les concomitances entre les actions envisagées ;
• c) d'effectuer, si nécessaire, les arbitrages qui pourraient s'avérer nécessaires ;
• d) de disposer, ne serait-ce qu'en termes de communication, d'un programme exhaustif des actions projetées par le Sénat.
• 2. Le renforcement de la coopération entre les commissions permanentes par le moyen, notamment, de la mission d'information commune
• 3. Une information synthétique sur les actions de contrôle
• a) permanente via le site Internet ;
• b) périodique via le Feuilleton, le Bulletin des Commissions, Info Sénat, Sénat Actualités ;
• c) ponctuelle par les communiqués à la presse.
• D. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE L'EXAMEN DES LOIS DE FINANCES
• E. LA VALORISATION DE L'ÉVALUATION
• a) l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques créé par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 a été supprimé par l'article 94 de la loi de finances pour 2001. Il a été remplacé au Sénat50
• b) l'office d'évaluation de la législation créé par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996 n'a manifestement pas trouvé son « rythme de croisière » ni répondu aux attentes qui avaient justifié sa création : L'office n'a publié que deux rapports ... Est-ce imputable à sa « structure bicamérale » ou à la surcharge de travail des deux commissions des Lois ?
• c) en revanche, le groupe de réflexion a considéré qu'une éventuelle scission de l'Office des choix scientifiques et technologiques était inopportune, le fonctionnement bicaméral de cet Office ayant permis la mise en commun de moyens importants. Tout au plus, serait-il souhaitable de favoriser une meilleure coordination entre les travaux de l'office et ceux des autres organes du Sénat et de voir dans quelle mesure l'Office, comme son homologue anglais, pourrait établir et publier de brèves et synthétiques notes sur des problèmes d'actualité (une procédure identique pourrait être envisagée par la délégation à la Planification pour des études brèves de méthodologie économique).
• F. LE RENFORCEMENT DES MOYENS
• 1. La poursuite du renforcement des moyens d'expertise interne
• 2. Le développement des concours extérieurs
• G. LA DYNAMISATION ET LA RÉNOVATION DES PROCÉDURES RELATIVES AUX QUESTIONS PARLEMENTAIRES
• 1. Un meilleur suivi des conclusions des commissions d'enquête et des missions d'information
• 2. Les questions d'actualité au Gouvernement
• 3. Les séances de questions orales thématiques
• 4. Le renouveau des questions orales avec débat
• 5. L'amélioration du délai de réponse aux questions écrites
• H. LA MISE EN PLACE DE « GRANDS COLLOQUES DU SÉNAT »
• CHAPITRE V
  
  LE SÉNAT ET L'EUROPE
• IX. L'EUROPE : UNE PRIORITÉ SÉNATORIALE
• A. L'INSTITUTIONNALISATION DE QUESTIONS ORALES AVEC DÉBAT PORTANT SUR DES SUJETS EUROPÉENS 
• B. L'AMÉLIORATION DE LA PROCÉDURE D'EXAMEN DES PROJETS DE TEXTES EUROPÉENS ET DE L'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS « EUROPÉENNES »
• C. L'INSTALLATION D'UNE ANTENNE DU SÉNAT À BRUXELLES
• D. L'ASSOCIATION DES SÉNATS D'EUROPE
• X. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
• A. AMÉLIORER LA PROCÉDURE D'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES
• B. RENFORCER LES ÉCHANGES INTERPARLEMENTAIRES AVEC LES SECONDES CHAMBRES DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
• C. LE SOUTIEN À LA CRÉATION D'UNE SECONDE CHAMBRE EUROPÉENNE
• CHAPITRE VI
  
  LE SÉNAT ET L'INTERNATIONAL
• XI. LA DIVERSIFICATION DE L'ACTION DU SENAT, NOTAMMENT POUR LA PROMOTION DU BICAMÉRISME
• A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ACTIVITÉ TRADITIONNELLE DU SÉNAT
• 1. Le Président du Sénat
• 2. La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.
• 3. Les autres acteurs
• B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE L'ACTIVITÉ INTERNATIONALE DU SÉNAT
• 1. Les groupes d'amitié comme vecteur privilégié de l'action internationale du Sénat
• 2. La promotion du bicamérisme
• 3. La coopération interparlementaire
• XII. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
• A. L'OBLIGATION CONSTITUTIONNELLE D'UN DÉBAT PARLEMENTAIRE EN CAS D'ENGAGEMENT DES TROUPES FRANÇAISES À L'EXTÉRIEUR DU TERRITOIRE NATIONAL
• B. AMÉLIORER L'INFORMATION DU SÉNAT SUR L'ACTIVITÉ DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES OÙ CELUI-CI EST REPRÉSENTÉ
• C. PROGRAMMER LES DÉBATS EN SÉANCE PUBLIQUE CONCERNANT LES CONVENTIONS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
• D. QUATRIÈME PROPOSITION : INSTAURER UNE TRANSMISSION OFFICIELLE ET OBLIGATOIRE DE LA LISTE DES CONVENTIONS ET ACCORDS SIGNÉS, CHAQUE ANNÉE, PAR LE GOUVERNEMENT
• CHAPITRE VII
  
  LA COMMUNICATION
• XIII. LE CONSTAT : UNE POLITIQUE DE COMMUNICATION DIVERSIFIÉE
• A. LES PRÉCONISATIONS FORMULÉES EN 1990 ONT ÉTÉ MISES EN oeUVRE
• B. LE SÉNAT S'EST DOTÉ D'UNE PANOPLIE DIVERSIFIÉE D'INSTRUMENTS ET D'ACTIONS
• 1. Les actions de communication traditionnelles
• 2. Le recours croissant aux nouvelles technologies
• a) Le site www.senat.fr
• b) Ameli
• c) Les forums internet
• 3. La Chaîne parlementaire Public Sénat
• 4. L'ouverture sur l'extérieur : le développement de nouvelles actions « ciblées » en direction de publics déterminés et la mise en oeuvre d'une « politique culturelle »
• a) Les actions en direction des élus locaux
• b) Les actions en direction du monde de l'entreprise
• c) La mise en oeuvre d'une politique culturelle
• XIV. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA PRIORITÉ DE LA VALORISATION DES TRAVAUX LÉGISLATIFS ET DE CONTRÔLE
• A. VALORISER LA COMMUNICATION SUR LES TRAVAUX DES COMMISSIONS, EN DOTANT CES DERNIÈRES DE MOYENS SPÉCIFIQUES
• B. RECOURIR AUX SERVICES D'UNE SECONDE AGENCE DE PRESSE
• C. ACCROÎTRE LA DIFFUSION DES RAPPORTS DU SÉNAT
• TABLEAU RÉCAPITULATIF DES DISPOSITIONS
  CONCERNÉES PAR LES PRINCIPALES PROPOSITIONS
  ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
• OBSERVATIONS DES GROUPES