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Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale


Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

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OBSERVATIONS DES GROUPES

OBSERVATIONS DU GROUPE
COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN
SUR LES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
DU GROUPE DE REFLEXION SUR L'INSTITUTION SENATORIALE

Le groupe communiste républicain et citoyen s'est inscrit, de manière constructive, dans le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale.

Le groupe communiste républicain et citoyen défend, en effet, depuis longtemps, l'idée d'une réforme importante, sinon radicale, du Sénat. Il apprécie donc que le constat d'une nécessaire évolution soit aujourd'hui faite, même si sur un certain nombre de points, il considère que les dispositions préconisées sont, soit trop timides, soit contraires à l'idée d'ouverture démocratique.

D'emblée, le groupe CRC a regretté que la majorité sénatoriale n'envisage pas une réforme en profondeur du Sénat en se limitant à des mesures parfois significatives, mais qui, malgré tout, ne modifient pas l'équilibre actuel.

Avant d'examiner les principales propositions émanant du groupe de réflexion, rappelons quels sont les grands axes de la réflexion du groupe communiste républicain et citoyen sur l'institution sénatoriale.

En premier lieu, il apparaît nécessaire, au regard d'une nécessaire réforme démocratique, de replacer toute réflexion sur le Sénat dans le contexte de l'ensemble des institutions nationales, mais aussi, européennes.

En second lieu, au regard de l'Histoire et du caractère conservateur conféré, à tort ou à raison, à la seconde chambre, le groupe communiste républicain et citoyen pose deux questions :

- une deuxième chambre est-elle nécessaire dans un régime démocratique ?

- si la réponse est positive, quel sera son rôle, son mode d'élection, ses pouvoirs ?

Le groupe communiste républicain et citoyen estime que l'existence d'une deuxième assemblée se justifie, mais dans le cadre d'un nouveau rôle spécifique soumis au débat, clairement défini par la Constitution.

Ce nouvel ordonnancement institutionnel s'avère d'autant plus urgent que la crise profonde de la représentation politique s'accroît, comme l'a montré le résultat du premier tour de l'élection présidentielle et le niveau historique atteint par l'abstention lors des toutes récentes élections législatives.

Comme nous l'avons regretté, le champ du groupe de travail était limité à la rénovation de l'institution sénatoriale et c'est dans ce cadre que le groupe communiste républicain et citoyen est amené à faire quelques remarques.

LA REPRESENTATIVITE DU SENAT

Il approuve la proposition de réduction du mandat de 9 à 6 ans, qu'il préconise depuis des années.

La nécessité de rapprocher le Sénat de la réalité politique, économique et social du pays nécessite, de surcroît, l'instauration d'un renouvellement intégral et non en deux fois tous les trois ans comme le propose la majorité du groupe de réflexion. En toute logique, il serait alors nécessaire d'effectuer un renouvellement général en 2004.

D'accord avec l'idée d'abaisser l'âge d'éligibilité, il propose de fixer cet âge à vingt-trois ans, comme pour les députés.

Le groupe CRC approuve la proposition d'adaptation de la répartition des sièges sénatoriaux au recensement de 1999 alors que la référence actuelle demeure toujours celui de 1975. Il regrette que la majorité actuelle du Sénat n'ait pas accepté de voter le projet gouvernemental qui proposait cette mesure en 2000, écartant ainsi son application lors du renouvellement de 2001.

De manière plus générale, le groupe CRC, conscient d'un fort déficit de représentativité du Sénat au regard de l'étendue de ses pouvoirs, estime, si ces pouvoirs demeurent, nécessaire d'envisager en lien avec le mode de scrutin, une réforme plus radicale de cette représentativité et notamment d'un meilleur rééquilibrage entre les zones urbaines et les zones rurales. Pourquoi ne pas substituer à la clef de répartition actuelle un quotient population nationale/nombre de sièges, comme le proposait François GOGUEL en son temps. Cette clef pourrait également être envisagée à l'échelle régionale.

Le groupe CRC préconise, pour le moins, le maintien de la proportionnelle dans les départements comptant trois sénateurs et suggère de descendre le plancher de l'application dans les départements comptant deux sénateurs. Il regrette la volonté de la majorité sénatoriale de ramener ce seuil aux départements désignant quatre sénateurs. La proportionnelle étendue a permis l'élection d'un plus grand nombre de sénatrices et constitue donc un gage pour l'application réussie de la loi sur la parité et pour le rajeunissement du Sénat. Par ailleurs, le mode de scrutin majoritaire dans le cadre d'une élection au suffrage indirect a trop longtemps favorisé la notabilité qui s'est notamment manifestée par l'opposition de l'application de la loi sur la parité précitée.

Le groupe CRC approuve la volonté d'accroître le nombre d'électeurs sénatoriaux. Il rappelle toutefois que c'est à la suite d'un recours émanant de membres de la majorité sénatoriale que le Conseil Constitutionnel à censurer la disposition législative qui instituait la règle d'un grand électeur désigné pour 300 habitants.

Sans être opposé par principe à la meilleure représentation des départements et régions ils estiment nécessaire de répondre à la question déjà évoquée : le Sénat peut-il légitimement conserver des pouvoirs constitutionnels aussi étendus tout en aspirant à un renforcement de sa représentation des collectivités locales ? Deux conceptions de la démocratie ne s'affrontent-elles pas en filigrane : l'une renforçant l'idée de représentation, l'autre recherchant une meilleure assise sur la réalité de la population.

La prise en compte de l'intercommunalité évoquée par le document, prend place dans cette problématique.

Le groupe communiste républicain et citoyen note, malgré les réserves fortes, édictées ci-dessus, une volonté du groupe de réflexion de prendre, enfin, en compte, la nécessité de faire évoluer sensiblement la représentativité du Sénat.

Ce sont, selon lui, les éléments essentiels du travail effectué.

LE SENAT ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES


Le groupe CRC affirme l'idée de débats réguliers sur les collectivités territoriales

Il est par contre défavorable à l'accroissement des compétences législatives du Sénat sur les questions liées aux collectivités territoriales. La Constitution précise que le Sénat les représente. Mais en aucun cas, l'esprit et la lettre de la Constitution, et au-delà, la tradition républicaine, n'envisagent de donner la primauté à l'assemblée issue du suffrage indirect dans un domaine législatif, ce qui serait le cas avec le dépôt obligatoire de ces textes sur le bureau du Sénat.

LE SENAT ET LES FRANÇAIS ETABLIS HORS DE FRANCE

Le groupe CRC approuve globalement les propositions du groupe de réflexion sur ce thème.

LA FONCTION LEGISLATIVE

En préalable, le groupe CRC rappelle son attachement au débat en séance publique qui constitue, par essence, l'expression de la démocratie parlementaire. C'est en effet la séance publique qui garantit l'expression pluraliste, la confrontation des idées, le pleines respect du droit d'amendement et c'est un point qui préoccupe fortement nos concitoyens, la transparence des discussions. L'idée préconisée par le groupe de réflexion de favoriser le débat en commission au nom de l'efficacité n'est pas nouvelle. Cela fait de nombreuses années que la majorité sénatoriale tente de confiner le débat aux enceintes fort restreintes des commissions législatives dont la vocation est de préparer le débat et non pas d'en constituer le seul cadre.

Le groupe CRC, une fois cette objection de principe émise, n'est pas hostile pour les conventions internationales ou certains textes de codification à une limitation du débat en commission, mais cela, à la seule condition de l'octroi du pouvoir à chaque groupe de pouvoir demander le débat en séance publique s'il le juge politiquement nécessaire. Le groupe de réflexion confère l'organisation de cette restriction du débat en séance publique à la seule conférence des présidents, c'est-à-dire à la majorité sénatoriale en dotant le gouvernement d'un droit d'opposition.

Le groupe CRC s'interroge sur les propositions concernant la discussion des textes sur la base des conclusions des commissions. Les sénateurs, dans leur ensemble, doivent pouvoir être saisis du projet de loi initial en discussion. Ils ne doivent pas être obligé de le faire sur la base des choix de la majorité d'une commission. Dans la période récente où les commissions sénatoriales modifiaient largement les textes présentés par le gouvernement, l'application de la disposition proposée aurait pour conséquence d'empêcher le débat sur les textes originels.

Le groupe CRC s'oppose à la limitation de la discussion générale en seconde lecture qui confine les interventions à celles du gouvernement et de la majorité sénatoriale.

Il désapprouve toute extension des pouvoirs des commissions mixtes paritaires, contraire à l'amélioration de la transparence de la vie parlementaire.

LE CONTROLE, L'EVALUATION ET PROSPECTIVE

Le groupe CRC appuie l'idée d'une seconde séance mensuelle réservée.

Par contre, il estime nécessaire de faire le bilan de la discussion budgétaire au parlement et de définir la réalité des compétences des assemblées dans ce domaine. A l'heure où la population regrette l'éloignement croissant des centres de décisions, la lumière doit être faite sur les mécanismes de décisions budgétaires. Il s'agit d'une question clef pour le redressement du rôle du politique face au pouvoir économique.

Le groupe CRC constate que la volonté de « rationaliser » le débat budgétaire, c'est-à-dire de réduire le temps de discussion et sa publicité, accompagne la réduction croissante de ses moyens réels d'intervention sur des décisions prises au plan européen. Il refuse la transformation du parlement, dans ce domaine, en chambre d'enregistrement.

L'EUROPE, L'INTERNATIONAL ET LA COMMUNICATION

Le groupe CRC souligne depuis des années l'insuffisance des compétences du parlement national à l'égard des normes européennes. Il préconise de modifier l'article 88-4 de la Constitution, qui organise les modalités d'examen des projets d'actes communautaires par l'Assemblée Nationale et le Sénat, en donnant un caractère de mandat impératif aux résolutions votées par ces assemblés, à l'égard des ministres français négociant à Bruxelles.

Le groupe CRC estime nécessaire, non seulement un débat en cas d'engagement des troupes françaises dans un conflit, mais aussi un vote.

Il s'interroge sur la nécessité de nouvelles dépenses de communication. Il n'approuve pas l'installation d'un correspondant de Reuter en concurrence avec l'AFP.

OBSERVATIONS DU GROUPE DE L'UNION CENTRISTE
SUR LES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
DU GROUPE DE RÉFLEXION SUR L'INSTITUTION SÉNATORIALE

Le Groupe de l'Union Centriste salue la qualité de la réflexion engagée en faveur d'une rénovation de l'institution sénatoriale qui lui paraît, sur plusieurs points, répondre aux orientations qu'il a lui-même préconisées.

Tout en insistant à nouveau sur la nécessaire restauration de la loi dans son caractère général, permanent, normatif et dans sa portée ainsi que sur l'affirmation plus forte de la primauté du politique dans notre assemblée, le Groupe de l'Union Centriste se félicite particulièrement de la volonté du groupe de réflexion d'accentuer la fonction de contrôle et d'évaluation du Sénat à laquelle il est lui-même très attaché.

Il a souhaité, tout en approuvant pour l'essentiel les propositions et recommandations du groupe de réflexion, faire les observations suivantes.

I - Le mandat sénatorial

Point 3 - Le Groupe de l'Union Centriste approuve les principes énoncés relatifs à la représentativité du Sénat mais souhaite que le nombre des sénateurs reste constant.(*)

II - Le Sénat représentant constitutionnel des collectivités territoriales et des Français établis hors de France

Adopté par le Groupe

III - La fonction législative

Point 6 - Concernant la recherche d'accords partiels par la commission mixte paritaire, le Groupe de l'Union Centriste émet un avis réservé.

Point 7 - Concernant la consultation du Conseil d'Etat sur les propositions de loi, le Groupe de l'Union Centriste s'interroge sur le risque d'une possible contradiction avec le principe de séparation des pouvoirs (en vertu des articles 37,38 et 39 de la Constitution et de l'ordonnance du 31 juillet 1945, le Conseil d'Etat est le conseiller du Gouvernement).

IV - Le contrôle, l'évaluation et la prospective

Point 1 - L'affirmation constitutionnelle de la fonction de contrôle, d'évaluation et de prospective répond pleinement au souhait du Groupe de l'Union Centriste qui préconise toutefois de compléter l'amendement proposé à l'article 24 de la Constitution :

"Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du gouvernement et des administrations publiques - (le reste sans changement)".

Point 3 - La programmation, la coopération, la coordination et l'information concernant l'exercice de la fonction de contrôle, d'évaluation et de prospective.

Concernant l'alinéa 3-1, le Groupe de l'Union Centriste émet des réserves sur la nécessité d'une programmation semestrielle pouvant conduire à une rigidification excessive, dans un domaine où il est important de pouvoir réagir à une actualité immédiate et de conserver une grande latitude d'initiative et d'action. Il propose la suppression du programme semestriel des actions de contrôle.

Point 5 - Concernant l'évaluation, le Groupe de l'Union Centriste tient à ce que soit rappelé et souligné en priorité le rôle des rapporteurs des projets ou propositions de loi qui ont en charge de veiller à la mise en oeuvre de la loi dans des délais convenables et notamment à la publication rapide par le gouvernement des textes d'application nécessaires.

Le Groupe propose de compléter ainsi ce paragraphe : "...un meilleur suivi de l'application des lois notamment par la pleine utilisation, par les rapporteurs, de leurs prérogatives en ce domaine, (le reste sans changement)".

Point 7 - Concernant la dynamisation et la rénovation des procédures de questionnement, et particulièrement le paragraphe 7-3 relatif aux questions orales thématiques, le Groupe de l'Union Centriste s'interroge sur :

. le risque de double emploi avec les questions orales sans débat,

. la limitation du champ des questions orales thématiques aux sujets intéressant les collectivités locales et aux problèmes de société,

. les contraintes qui pourraient résulter de la systématisation d'une séance mensuelle.

V - Le Sénat et L'Europe

Adopté par le Groupe

VI - Le Sénat et l'International

Si le Groupe de l'Union Centriste juge nécessaire l'information systématique du Parlement lorsque la France engage ses troupes dans des opérations extérieures, il considère toutefois que le principe relève plus de bonnes pratiques gouvernementales que de l'ordre constitutionnel.

VII - La communication

S'il considère que l'amplification de la communication du Sénat répond incontestablement à une nécessité, le Groupe de l'Union Centriste se demande si l'attribution d'une dotation de communication à chaque commission (point 1) ne risque pas d'accentuer encore "l'institutionnalisation" excessive de la communication de notre Assemblée. Il souhaite qu'une réflexion plus approfondie soit engagée sur ce point.

CONTRIBUTION DU GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS
À LA RÉFLEXION SUR L'AVENIR DE L'INSTITUTION SÉNATORIALE

Les remarques des membres du Groupe des Républicains et Indépendants portent essentiellement sur deux points : le mandat sénatorial (I), et la fonction législative (II).

I - Le mandat sénatorial :

Le Groupe souhaite la fixation à 30 ans de l'âge d'éligibilité et approuve le mandat de 9 ans. Au cas où le mandat de 6 ans serait retenu, le Groupe se prononce pour un renouvellement par moitié tous les 3 ans. Le Groupe est également favorable à une actualisation de la répartition des sièges entre les départements en fonction des résultats du recensement de 1999, en maintenant le nombre de sièges globalement stable. Si cette proposition devait être retenue, il faudrait alors instaurer la proportionnelle dans les départements comptant au minimum 5 sénateurs. S'agissant de la parité, point non évoqué dans les propositions du groupe de travail, le Groupe rappelle qu'elle ne se conçoit que dans les départements où les sénateurs sont élus à la proportionnelle, et se prononce pour l'adoption du système municipal afin de remplacer les dispositions actuelles. S'agissant du nombre de grands électeurs, le Groupe souhaite une augmentation raisonnable de la représentation départementale et régionale.

En outre, le Groupe émet un net avis défavorable à la prise en compte des intercommunalités dans le collège électoral sénatorial. Une telle prise en compte suppose en effet l'élection au suffrage universel des membres des structures intercommunales, ce à quoi s'est jusqu'à présent opposé le Sénat.

II - La fonction législative :

Le Groupe émet un avis défavorable au vote en commission de certains textes, mais n'est pas opposé à la discussion en séance des textes déjà amendés par la commission saisie au fond. Dans ce dernier cas, il refuse cependant de donner au gouvernement la possibilité de s'opposer à la mise en oeuvre d'une telle procédure, car cela rendrait alors cette procédure sans effet.

Le Groupe propose également de donner le caractère de loi organique à tous les textes concernant le Sénat, afin que ces textes soient votés en termes identiques par les deux assemblées.

Les Sénateurs Républicains et Indépendants approuvent globalement le reste des propositions du groupe de réflexion.

OBSERVATIONS DE M. JACQUES PELLETIER,
PRÉSIDENT DU GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL, EUROPÉEN, RELATIVES AU RAPPORT DU GROUPE DE RÉFLEXION SUR L'INSTITUTION SÉNATORIALE

Dans la perspective de modifier la représentativité et la légitimité de notre Haute Assemblée, le groupe de travail a déterminé les orientations générales de recommandations aujourd'hui formulées. Celles-ci appellent cependant à nouveau certaines remarques :

LE MANDAT SENATORIAL

S'agissant en premier lieu de l'âge d'éligibilité des sénateurs : le groupe propose un abaissement de l'âge des sénateurs à 30 ans, afin de mettre en phase le Sénat avec les aspirations de la population, les jeunes notamment. Ceci apparaît contestable dans la mesure où en 2002 les plus de 35 ans représentent 55 % de la population française ! C'est pourquoi le seuil de 35 ans demeure adapté à la réalité de la structure sociale.

S'agissant en second lieu de la durée du mandat sénatorial, il importe de préserver l'indépendance des sénateurs, celle-ci constituant une des spécificités majeures des membres de la Haute Assemblée, par l'affirmation d'un mandat long. (9 ans)

Pour ce qui concerne la répartition et le nombre des sénateurs, le principe d'une actualisation de la répartition des sièges entre les départements et ce, en fonction du dernier recensement, paraît satisfaisant. Il en est de même pour le mode de scrutin, s'agissant de maintenir le département comme circonscription d'élection des sénateurs, associé à l'usage de la proportionnelle à partir de 4 sénateurs par département.

LA FONCTION LEGISLATIVE

Pour ce qui concerne en premier lieu l'autorisation du vote en commission, il importe d'exprimer certaines réserves liées notamment à l'absence de solennité que revêtirait cette procédure, aux difficultés pratiques de sa mise en oeuvre, à la moindre publicité des débats et des échanges avec les membres des autres commissions.

S'agissant en second lieu de la consultation du Conseil d'Etat sur les propositions de loi, celle-ci apparaît une entrave non négligeable à la liberté offerte aux parlementaires de déposer des propositions et d'organiser leur discussion.

ORGANISATION INTERNE DU SENAT

Il semble en dernier lieu utile de préconiser la création au sein de la Haute Assemblée d'un poste de Médiateur du Sénat offrant l'opportunité de considérer et de favoriser le règlement de différends entre les parlementaires et l'administration, et d'une manière générale entre toutes les personnes physiques et morales s'exprimant dans l'enceinte de l'Assemblée.

Ce poste, tenu par une personnalité de haut rang (sénateur ou non), pourrait être créé à l'occasion du prochain renouvellement.

OBSERVATIONS
DU GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE
SUR LES CONCLUSIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION
SUR LA RÉNOVATION DE L'INSTITUTION SÉNATORIALE

Les propositions du groupe de réflexion sur la révision de l'institution sénatoriale appellent du groupe RPR les observations suivantes :

Pour l'essentiel, le groupe est en concordance avec les conclusions du groupe de réflexion et notamment celles concernant la procédure d'élaboration des lois, les modalités de contrôle, la place du Sénat dans les relations européennes et internationales, la communication et la place des Français à l'étranger.

Par ailleurs, la réduction de la durée du mandat des Sénateurs ne peut être envisagée qu'avec une réforme du mode de scrutin actuel, relevant le scrutin majoritaire aux départements élisant trois Sénateurs, et non plus seulement deux, et en règle générale en revenant à la proposition de loi sénatoriale sur le mode d'élection des Sénateurs.

De même, la réduction de la durée du mandat sénatorial ne peut être envisagée sans repenser la place que le Sénat doit tenir, d'une part, dans son rôle de représentant des Français de l'étranger, et d'autre part, dans la défense des collectivités territoriales sur la base de la proposition de loi constitutionnelle déposée en 2001 par le Président PONCELET.

GROUPE DE REFLEXION SUR L'INSTITUTION SENATORIALE
Éléments de réflexion du groupe socialiste

Le groupe socialiste s'est très volontiers inscrit dans le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale créé au sein du Bureau du Sénat à l'initiative de M Christian Poncelet, Président du Sénat. Il tient à souligner l'atmosphère sereine et l'état d'esprit positif qui a régné tout au long de ces travaux, présidés par M. Daniel HOEFFEL, Vice-Président du Sénat.

Si la plupart des objectifs, des pistes de réflexions ou des propositions du groupe de réflexion reçoivent un accueil plutôt favorable du groupe socialiste, sous réserve des modalités de mise en oeuvre, il est aussi des points sur lesquels le groupe socialiste émet un avis négatif, en particulier sur :

. le relèvement du seuil d'application du mode de scrutin à la représentation proportionnelle à partir de 4 siéges pour l'élection des sénateurs,

. le renouvellement par moitié tous les trois ans,

. l'extension des prérogatives du Sénat sur les textes portant sur les principes de la décentralisation ou de la libre administration des collectivités territoriales,

Le mandat sénatorial :

Le groupe socialiste très attaché au bicamérisme plaide depuis longtemps pour une réforme en profondeur du Sénat. Pour redonner sa vraie place au Sénat et lui conférer une plus grande légitimité et autorité politique, la question du mandat sénatorial et donc celle de sa représentativité constituent un préalable qui suppose une profonde réforme du mode d'élection des sénateurs.

Le groupe socialiste est tout à fait opposé à la proposition relevant le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel à 4 sièges, en contradiction avec l'objectif affiché par le groupe de réflexion d'assurer une meilleure représentativité et une meilleure image du Sénat dans l'opinion publique. En effet il apparaît de plus en plus contestable de considérer qu'un seul courant politique emporte tous les sièges d'un département lorsque des courants minoritaires pourraient être légitimement représentés en raison du nombre de sièges à pourvoir. En outre, une telle disposition est un frein évident à la féminisation de cette Assemblée.

La loi du 11 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs a constitué pour le groupe socialiste une première étape qui correspondait au rapport de force politique et arithmétique du moment.

En ce qui concerne le mode de scrutin le groupe socialiste préconise le statu-quo et donc le maintien de l'élection à la proportionnelle des sénateurs à partir de 3 sièges, afin de permettre une meilleure représentativité de toutes les composantes des collectivités territoriales dont il est le représentant et ainsi donner au Sénat, une plus grande spécificité par rapport à l'Assemblée nationale et de mieux équilibrer le fonctionnement des institutions. En effet, les motifs invoqués en faveur de l'élection de l'Assemblée nationale au scrutin majoritaire nécessaire pour dégager une majorité de Gouvernement ne valent pas à l'évidence pour le Sénat. Le bicamérisme n'est pas la ressemblance mais la complémentarité.

En ce qui concerne le collège électoral sénatorial il est favorable à l'augmentation des électeurs sénatoriaux, à une meilleure représentation des départements et des régions et propose d'établir une meilleure proportionnalité entre le nombre de délégués sénatoriaux et la population de chaque commune afin de mieux respecter le principe d'égalité du suffrage, dans le respect de la décision du Conseil Constitutionnel n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000.

Favorable à un abaissement de l'âge d'éligibilité des sénateurs à 23 ans, à la réduction du mandat sénatorial à 6 ans, il préconise aussi le renouvellement du Sénat en une seule fois, qui permettra en établissant une synchronisation entre les scrutins locaux et le mandat sénatorial, de mettre le Sénat plus en phase avec l'opinion publique.

S'agissant de la répartition et du nombre de sénateurs en fonction du recensement de 1999 le groupe socialiste y est également favorable et n'exclut pas le maintien de la clé de répartition actuelle. Il regrette que le Sénat ait refusé le débat en juin 2000 en votant la question préalable.

La fonction législative :

Le groupe socialiste est tout à fait favorable à une réelle rénovation des méthodes de travail afin de dynamiser davantage l'institution parlementaire et lui donner les moyens nécessaires pour accroître l'intérêt des grands débats et des travaux parlementaires.

Le groupe socialiste souscrit globalement aux orientations qui ont été retenues par le groupe de réflexion, sous réserve des conditions de mise en oeuvre et notamment des droits de l'opposition et du droit d'amendement. Cependant le groupe socialiste s'oppose à la proposition tendant à limiter la discussion générale à partir de la deuxième lecture qui porte atteinte aux droits d'expression de l'opposition.

Le Sénat et les collectivités locales :

Le groupe socialiste maintient son opposition à toute extension des prérogatives du Sénat fût- ce dans le domaine de la décentralisation.

Dans le texte de la Constitution de 1958, le principe de la représentation des collectivités territoriales est avant tout une règle de droit électoral, qui intéresse la façon dont les sénateurs doivent être élus. La formule figurant à l'article 24 alinéa 3 ne vise pas à définir la fonction institutionnelle particulière du Sénat. Si tel était le cas, le constituant de 1958 aurait donné au Sénat le dernier mot ou, à tout le moins, aurait exigé un vote en termes identiques pour tout ce qui a trait aux collectivités territoriales. Le Sénat est membre à part entière du Parlement, élu au suffrage universel indirect il représente, lui aussi, le peuple souverain. Il fait montre d'une universalité d'intérêts, il légifère sur tous les sujets, les sénateurs sont les élus de la Nation, ils sont comptables de l'intérêt général et aucunement des seuls intérêts des collectivités territoriales. La fonction du Sénat est plus large que la défense des collectivités locales.

Aujourd'hui, vouloir « recentraliser » la procédure législative concernant les textes relatifs aux principes fondamentaux de la décentralisation présente l'inconvénient de perturber gravement le fonctionnement serein et équilibré de nos institutions, en particulier le bicamérisme auquel nous sommes attachés et qui consacre la prééminence de la chambre élue au suffrage universel direct.

SOMMAIRE

Pages

PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION 17

CHAPITRE I LE MANDAT SÉNATORIAL 29

I. LE MODE D'ÉLECTION DU SÉNAT : DES AMÉNAGEMENTS SOUHAITABLES, SOUS RÉSERVE DE RESPECTER LES SPÉCIFICITÉS SÉNATORIALES 29

A. LE BICAMÉRISME DIFFÉRENCIÉ EST UN ÉLÉMENT FONDATEUR DE LA TRADITION PARLEMENTAIRE FRANÇAISE DEPUIS 1875 29

B. POUR AUTANT, DES CRITIQUES LANCINANTES SONT FORMULÉES CONTRE CERTAINS ÉLÉMENTS DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS 30

II. L'ACTUALISATION DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS, NÉCESSAIRE POUR AMÉLIORER LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LE SÉNAT, TOUT EN COUPANT COURT AUX CRITIQUES QUI LE FRAGILISENT 31

A. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RAMENER À 30 ANS L'ÂGE D'ÉLIGIBILITÉ DES SÉNATEURS 31

1. L'âge de l'éligibilité des sénateurs : un problème plus apparent que réel 31

2. Les propositions du groupe de réflexion sur l'âge d'éligibilité des sénateurs 32

B. LE GROUPE DE RÉFLEXION PRÉCONISE DE RÉDUIRE LA DURÉE DU MANDAT SÉNATORIAL À SIX ANS, TOUT EN MAINTENANT LE RENOUVELLEMENT PARTIEL DU SÉNAT, PAR MOITIÉ TOUS LES TROIS ANS 34

1. La durée du mandat sénatorial : une question désormais difficile à éluder 34

a) Le régime actuel : un mandat long avec, pour corollaire, le renouvellement partiel du Sénat 35

b) La question du hiatus entre la durée du mandat des sénateurs et celle du mandat de la plupart des élus locaux 35

c) Plusieurs propositions de loi organiques récentes ont préconisé une réduction de la durée du mandat sénatorial 36

d) La question connexe du rythme de renouvellement du Sénat 38

(1) Les trois formes envisageables de renouvellement 38

(2) Les solutions préconisées par les auteurs des propositions de loi organique 38

e) Le problème des mesures transitoires 39

2. Les propositions du groupe de réflexion sur la durée du mandat et les questions connexes 40

C. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RÉÉQUILIBRER LE MODE DE SCRUTIN SÉNATORIAL EN TENANT COMPTE, NON SEULEMENT DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES, MAIS AUSSI DU PAYSAGE DE LA DÉCENTRALISATION 42

1. Les traits caractéristiques du mode de scrutin des sénateurs ont été conçus pour leur permettre de représenter les collectivités territoriales, en particulier chacune des communes 42

2. Une juste représentation des communes implique de trouver un point d'équilibre entre la représentation des zones rurales et des villes 44

a) Le dilemme de la représentativité du Sénat : trop de rural ou pas assez d'urbain ? 44

b) Les initiatives législatives récentes 45

(1) La proposition de loi présentée en 1998 par le groupe socialiste 45

(2) La proposition de loi présentée en 1999 par la majorité sénatoriale 46

(3) Le projet de loi présenté en 1999 par le Gouvernement Jospin, profondément modifié par l'Assemblée nationale 46

3. La décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, tout en ayant consacré la spécificité constitutionnelle du Sénat, permet aujourd'hui de reprendre le débat sur des bases claires 49

a) Le collège électoral des sénateurs doit rester majoritairement composé d'élus locaux, la participation de délégués supplémentaires ne devant pas aller au-delà d'un simple « correctif démographique » 50

b) Les voies restant ouvertes aujourd'hui, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel 50

4. Les propositions du groupe de réflexion sur le mode de scrutin sénatorial 51

D. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE D'ACTUALISER LA RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES DÉPARTEMENTS SUR LA BASE DU RECENSEMENT DE 1999, LE NOMBRE DE SÉNATEURS DEVANT RESTER GLOBALEMENT STABLE À QUELQUES UNITÉS PRÈS 53

1. Un principe constitutionnel : la répartition par département des sièges de sénateurs doit tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation 55

2. La relative stabilité de l'effectif du Sénat depuis 1875 56

a) L'effectif du Sénat sous la IIIème République 56

b) L'effectif de la seconde chambre sous la IVème République 56

c) L'effectif du Sénat sous la Vème République 57

3. Les propositions récentes d'ajustement du nombre et de la répartition des sièges du Sénat 58

a) Plusieurs initiatives législatives non prises en considération par le Sénat 59

b) Les propositions formulées depuis le rejet des projets de loi de février 2000 60

4. Pour tirer les conséquences des données démographiques récentes, le Sénat peut opter entre deux formules : majorer le nombre de ses sièges ou procéder à une nouvelle répartition à effectif constant 61

a) La reconduction de la clé de répartition de 1976 conduirait à majorer l'effectif total du Sénat 62

b) La redistribution sans accroissement de l'effectif total du Sénat soulèverait « la question du cliquet » 63

5. Les propositions du groupe de réflexion sur le nombre et la répartition des sièges du Sénat 63

CHAPITRE II LE SÉNAT, REPRÉSENTANT CONSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE (ARTICLE 24 DE LA CONSTITUTION) 69

I. LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉPUBLIQUE 70

A. LE CONSTAT : UNE « ASSEMBLÉE DE PROXIMITÉ » À L'ÉCOUTE DES ÉLUS LOCAUX 70

B. UN PARADOXE CONSTITUTIONNEL : L'ABSENCE DE PRÉROGATIVE PARTICULIÈRE DU SÉNAT À L'ÉGARD DES TEXTES CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 75

C. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : CONFORTER LE SÉNAT DANS SON RÔLE SPÉCIFIQUE À L'ÉGARD DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 77

1. L'institutionnalisation de la réflexion sénatoriale sur les libertés territoriales 77

a) La création d'un Observatoire de la décentralisation 77

b) La publication régulière de grands rapports d'information sur la décentralisation 78

c) L'organisation régulière en séance publique de débats sur la décentralisation 78

2. Une meilleure identification dans la Constitution du rôle législatif du Sénat à l'égard des textes portant sur les principes fondamentaux de la décentralisation 79

II. LA REPRÉSENTATION CONSTITUTIONNELLE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE 81

A. LA REPRÉSENTATION PARLEMENTAIRE DES FRANÇAIS EXPATRIÉS 81

B. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION 83

1. L'amélioration de la participation aux élections du Conseil supérieur des Français de l'étranger 83

2. Une identification plus claire de la mission de représentation des Français de l'étranger 84

CHAPITRE III LA FONCTION LÉGISLATIVE 87

I. LE CONSTAT : LE TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE DOMINÉ PAR LES DISCUSSIONS LÉGISLATIVES AU DÉTRIMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE 87

A. UNE CONTRAINTE CONSTITUTIONNELLE : LA PRIMAUTÉ DE LA SÉANCE PUBLIQUE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI AVEC LE RISQUE D'UNE REDONDANCE ENTRE LE TRAVAIL DE COMMISSION ET DANS L'HÉMICYCLE 87

B. LE DÉSÉQUILIBRE ENTRE LA FONCTION LÉGISLATIVE ET LA FONCTION DE CONTRÔLE 89

C. L'INSUCCÈS AU SÉNAT DES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES : UN RÉGIME LOURD ET COMPLEXE 92

D. UN ÉLÉMENT DE COMPARAISON : LA PROCÉDURE D'EXAMEN SIMPLIFIÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE 94

II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA RECHERCHE D'UNE GESTION PLUS RATIONNELLE DU TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE PAR UNE MEILLEURE ARTICULATION AVEC LE TEMPS DES COMMISSIONS, LA MODERNISATION DES MÉTHODES DU TRAVAIL LÉGISLATIF PAR UNE DIVERSIFICATION DES PROCÉDURES EN FONCTION DE LA NATURE ET DE LA PORTÉE DU TEXTE EN EXAMEN 96

A. L'ACCROISSEMENT DU RÔLE DÉLIBÉRATIF DES COMMISSIONS 98

1. Le vote en commission : une procédure limitée à certains textes et subordonnée à l'accord du Sénat 98

2. La discussion des textes sur la base des conclusions de la Commission saisie au fond 100

B. L'INSTITUTION PAR LE RÈGLEMENT DE DEUX NOUVELLES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES AU LIEU ET PLACE DES ACTUELLES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES 101

1. La procédure d'examen simplifié 101

2. Le vote sans débat des projets de loi portant sur des conventions internationales ou sur les conventions fiscales 102

C. LA LIMITATION DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE À PARTIR DE LA DEUXIÈME LECTURE 103

D. LE REGROUPEMENT ET LE VOTE GLOBAL DES AMENDEMENTS RÉPÉTITIFS OU DE PURE TECHNIQUE LÉGISLATIVE : UN SIMPLE CHANGEMENT DE PRATIQUE DANS LA PRÉSIDENCE DES DÉBATS 103

E. LA RECHERCHE D'ACCORDS PARTIELS PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE : UNE PRATIQUE À PRIVILÉGIER 104

F. LA CONSULTATION DU CONSEIL D'ETAT SUR LES PROPOSITIONS DE LOI SÉNATORIALES 105

ANNEXES LE BICAMÉRISME ÉQUILIBRÉ 107

CHAPITRE IV LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE 111

I. LA FONCTION DE CONTRÔLE, DEUXIÈME PILIER DE L'ACTIVITÉ PARLEMENTAIRE 111

A. LES PARADOXES DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE 111

B. L'IMPORTANCE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE : UN CRÊNEAU D'ACTION QUI DEVRAIT ÊTRE PRIVILÉGIÉ PAR LE PARLEMENT EN GÉNÉRAL ET PAR LE SÉNAT EN PARTICULIER 111

C. LA DIVERSITÉ DES MOYENS EXISTANTS 112

1. Les structures 112

2. Les prérogatives d'information, de contrôle et d'enquête 113

3. Les moyens 115

4. Les moyens institutionnels d'expertise externe 115

D. LES OBSTACLES AU DÉVELOPPEMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE 116

II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION 117

A. L'AFFIRMATION CONSTITUTIONNELLE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE ET D'ÉVALUATION 117

B. L'INSTITUTION D'UNE DEUXIÈME SÉANCE MENSUELLE RÉSERVÉE 117

C. LA PROGRAMMATION ET LA COORDINATION DES INITIATIVES ; LA SYNERGIE ENTRE LES STRUCTURES EXISTANTES ; LE DÉVELOPPEMENT DE L'INFORMATION 118

1. La programmation et la coordination : une Conférence des Présidents consacrée au contrôle 118

a) d'optimiser tant l'utilisation de l'ordre du jour réservé que la procédure des questions ; 119

b) d'éviter les redondances ou les concomitances entre les actions envisagées ; 119

c) d'effectuer, si nécessaire, les arbitrages qui pourraient s'avérer nécessaires ; 119

d) de disposer, ne serait-ce qu'en termes de communication, d'un programme exhaustif des actions projetées par le Sénat. 119

2. Le renforcement de la coopération entre les commissions permanentes par le moyen, notamment, de la mission d'information commune 120

3. Une information synthétique sur les actions de contrôle 121

a) permanente via le site Internet ; 121

b) périodique via le Feuilleton, le Bulletin des Commissions, Info Sénat, Sénat Actualités ; 121

c) ponctuelle par les communiqués à la presse. 121

D. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE L'EXAMEN DES LOIS DE FINANCES 121

E. LA VALORISATION DE L'ÉVALUATION 122

a) l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques créé par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 a été supprimé par l'article 94 de la loi de finances pour 2001. Il a été remplacé au Sénat par un comité d'évaluation des politiques publiques propre au Sénat et rattaché à la commission des Finances, dont la composition est similaire à celle de l'ancien office. Le moment n'est-il pas venu, comme le pensait M. Alain Lambert, alors Président de la commission des Finances, de faire évoluer la composition et les fonctions du Comité d'évaluation des politiques publiques pour en faire une structure plus souple qui pourrait, le cas échéant, travailler avec la Délégation à la Planification ? Une réflexion et une concertation paraissent nécessaires. 123

b) l'office d'évaluation de la législation créé par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996 n'a manifestement pas trouvé son « rythme de croisière » ni répondu aux attentes qui avaient justifié sa création : L'office n'a publié que deux rapports ... Est-ce imputable à sa « structure bicamérale » ou à la surcharge de travail des deux commissions des Lois ? 124

c) en revanche, le groupe de réflexion a considéré qu'une éventuelle scission de l'Office des choix scientifiques et technologiques était inopportune, le fonctionnement bicaméral de cet Office ayant permis la mise en commun de moyens importants. Tout au plus, serait-il souhaitable de favoriser une meilleure coordination entre les travaux de l'office et ceux des autres organes du Sénat et de voir dans quelle mesure l'Office, comme son homologue anglais, pourrait établir et publier de brèves et synthétiques notes sur des problèmes d'actualité (une procédure identique pourrait être envisagée par la délégation à la Planification pour des études brèves de méthodologie économique). 124

F. LE RENFORCEMENT DES MOYENS 124

1. La poursuite du renforcement des moyens d'expertise interne 124

2. Le développement des concours extérieurs 125

G. LA DYNAMISATION ET LA RÉNOVATION DES PROCÉDURES RELATIVES AUX QUESTIONS PARLEMENTAIRES 126

1. Un meilleur suivi des conclusions des commissions d'enquête et des missions d'information 126

2. Les questions d'actualité au Gouvernement 127

3. Les séances de questions orales thématiques 127

4. Le renouveau des questions orales avec débat 127

5. L'amélioration du délai de réponse aux questions écrites 128

H. LA MISE EN PLACE DE « GRANDS COLLOQUES DU SÉNAT » 129

CHAPITRE V LE SÉNAT ET L'EUROPE 131

I. L'EUROPE : UNE PRIORITÉ SÉNATORIALE 131

A. L'INSTITUTIONNALISATION DE QUESTIONS ORALES AVEC DÉBAT PORTANT SUR DES SUJETS EUROPÉENS 131

B. L'AMÉLIORATION DE LA PROCÉDURE D'EXAMEN DES PROJETS DE TEXTES EUROPÉENS ET DE L'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS « EUROPÉENNES » 131

C. L'INSTALLATION D'UNE ANTENNE DU SÉNAT À BRUXELLES 132

D. L'ASSOCIATION DES SÉNATS D'EUROPE 133

II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL 133

A. AMÉLIORER LA PROCÉDURE D'ADOPTION DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES 134

B. RENFORCER LES ÉCHANGES INTERPARLEMENTAIRES AVEC LES SECONDES CHAMBRES DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE 135

C. LE SOUTIEN À LA CRÉATION D'UNE SECONDE CHAMBRE EUROPÉENNE 136

CHAPITRE VI LE SÉNAT ET L'INTERNATIONAL 137

I. LA DIVERSIFICATION DE L'ACTION DU SENAT, NOTAMMENT POUR LA PROMOTION DU BICAMÉRISME 137

A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ACTIVITÉ TRADITIONNELLE DU SÉNAT 137

1. Le Président du Sénat 137

2. La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées. 137

3. Les autres acteurs 138

B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE L'ACTIVITÉ INTERNATIONALE DU SÉNAT 139

1. Les groupes d'amitié comme vecteur privilégié de l'action internationale du Sénat 139

2. La promotion du bicamérisme 140

3. La coopération interparlementaire 140

II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL 141

A. L'OBLIGATION CONSTITUTIONNELLE D'UN DÉBAT PARLEMENTAIRE EN CAS D'ENGAGEMENT DES TROUPES FRANÇAISES À L'EXTÉRIEUR DU TERRITOIRE NATIONAL 141

B. AMÉLIORER L'INFORMATION DU SÉNAT SUR L'ACTIVITÉ DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES OÙ CELUI-CI EST REPRÉSENTÉ 142

C. PROGRAMMER LES DÉBATS EN SÉANCE PUBLIQUE CONCERNANT LES CONVENTIONS ET ACCORDS INTERNATIONAUX 142

D. QUATRIÈME PROPOSITION : INSTAURER UNE TRANSMISSION OFFICIELLE ET OBLIGATOIRE DE LA LISTE DES CONVENTIONS ET ACCORDS SIGNÉS, CHAQUE ANNÉE, PAR LE GOUVERNEMENT 143

CHAPITRE VII LA COMMUNICATION 145

I. LE CONSTAT : UNE POLITIQUE DE COMMUNICATION DIVERSIFIÉE 145

A. LES PRÉCONISATIONS FORMULÉES EN 1990 ONT ÉTÉ MISES EN oeUVRE 146

B. LE SÉNAT S'EST DOTÉ D'UNE PANOPLIE DIVERSIFIÉE D'INSTRUMENTS ET D'ACTIONS 146

1. Les actions de communication traditionnelles 146

2. Le recours croissant aux nouvelles technologies 147

a) Le site www.senat.fr 147

b) Ameli 149

c) Les forums internet 149

3. La Chaîne parlementaire Public Sénat 149

4. L'ouverture sur l'extérieur : le développement de nouvelles actions « ciblées » en direction de publics déterminés et la mise en oeuvre d'une « politique culturelle » 150

a) Les actions en direction des élus locaux 150

b) Les actions en direction du monde de l'entreprise 150

c) La mise en oeuvre d'une politique culturelle 150

II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION : LA PRIORITÉ DE LA VALORISATION DES TRAVAUX LÉGISLATIFS ET DE CONTRÔLE 151

A. VALORISER LA COMMUNICATION SUR LES TRAVAUX DES COMMISSIONS, EN DOTANT CES DERNIÈRES DE MOYENS SPÉCIFIQUES 152

B. RECOURIR AUX SERVICES D'UNE SECONDE AGENCE DE PRESSE 152

C. ACCROÎTRE LA DIFFUSION DES RAPPORTS DU SÉNAT 153

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES DISPOSITIONS CONCERNÉES PAR LES PRINCIPALES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION 155

OBSERVATIONS DES GROUPES 161



* 66 L'exposition, qui aura été visitée par plus de 130.000 visiteurs, a débuté à Paris, en septembre 1998, avant de devenir itinérante : elle s'est tenue successivement à Strasbourg, Lille, Caen, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Metz, Orléans, avant de s'achever en juin 2001 à Marseille.

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