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Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale


Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

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CHAPITRE VI

LE SÉNAT ET L'INTERNATIONAL


XI. LA DIVERSIFICATION DE L'ACTION DU SENAT, NOTAMMENT POUR LA PROMOTION DU BICAMÉRISME

Au cours des dernières années, l'action du Sénat en matière internationale s'est substantiellement accrue. L'activité traditionnelle des principaux acteurs sénatoriaux s'est approfondie et a été complétée par le développement d'actions nouvelles. Cela principalement dans deux domaines spécifiques : la diplomatie et la coopération technique interparlementaires. Ce mouvement a contribué à l'émergence d'une véritable diplomatie parlementaire.


A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ACTIVITÉ TRADITIONNELLE DU SÉNAT


1. Le Président du Sénat

Le Président du Sénat joue un rôle de premier plan en matière diplomatique et internationale, et les autres autorités concernées du Sénat (Président de la commission des Affaires étrangères, Président de la délégation pour l'Union européenne et Présidents de groupe d'amitié...) y sont étroitement associées. A ce titre, le Président reçoit un nombre58(*) de plus en plus important de chefs d'État ou de Gouvernement, de Présidents d'assemblée, d'ambassadeurs ou de ministres ou autres hautes personnalités étrangères et accomplit une dizaine de voyages à l'étranger par an.


2. La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.

. L'action du Sénat dans le domaine international est, parallèlement, assurée par la commission des Affaires étrangères qui intervient, ainsi que dans une moindre mesure la commission des Finances, dans le domaine de l'autorisation de la ratification des conventions et accords internationaux. Une quarantaine de conventions ou accords internationaux sont examinés en moyenne chaque année par le Sénat, qui est saisi dans 85 % des cas en première lecture.

. Outre sa dimension législative, l'action internationale de la commission des Affaires étrangères s'exerce également dans le cadre de sa fonction d'information et de contrôle, qui se traduit par une quarantaine d'auditions59(*) par an, la publication de rapports d'information et le déplacement de missions d'information.

3. Les autres acteurs

De nombreux autres organismes sénatoriaux constitués jouent également un rôle significatif dans le suivi des questions internationales ou européennes. Il s'agit spécifiquement de la Délégation pour l'Union européenne mais aussi de l'ensemble des délégations et commissions, dans leur domaine respectif de compétences (notamment la commission des Finances pour ce qui est, en matière législative, de l'examen des conventions fiscales et, en matière de contrôle, du suivi de travaux d'organisations internationales telles que le F.M.I. ou la Banque mondiale).

L'intérêt du Sénat pour l'international a été récemment souligné par la mise en place au sein du Bureau de deux délégations chargées de suivre et d'animer deux secteurs particuliers importants de l'activité internationale du Sénat : la délégation à la coopération interparlementaire présidée par M. Serge Vinçon, Vice-Président du Sénat et la délégation à la coopération décentralisée que préside M. Jean-Claude Gaudin, Vice-Président du Sénat.

On doit également mentionner que, depuis 1994, le Sénat s'est doté d'une structure administrative chargée de soutenir l'activité internationale du Sénat. C'est ainsi que le service des relations internationales, qui s'est progressivement étoffé, apporte notamment son soutien à l'activité des groupes sénatoriaux d'amitié, aux actions de coopération interparlementaire et à l'accueil des personnalités ainsi que de stagiaires étrangers, en collaboration avec les autres services du Sénat.


B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE L'ACTIVITÉ INTERNATIONALE DU SÉNAT


1. Les groupes d'amitié comme vecteur privilégié de l'action internationale du Sénat

Au cours des dernières années, les groupes d'amitié60(*) ont fait l'objet d'une attention particulière61(*), compte tenu de leur activité croissante dans le domaine de la diplomatie interparlementaire.

. Le Bureau du Sénat a adopté en décembre 1998 différentes mesures destinées à dynamiser et à assurer une meilleure coordination de l'action des groupes d'amitié et, le 23 mai 1999, un arrêté (n° 99-68) dont l'objectif fondamental était de « professionnaliser » les groupes et d'en faire un vecteur privilégié de l'action internationale du Sénat.

Cette dernière réforme, engagée par le Président du Sénat ainsi que par M. Jean Faure, alors Vice-Président chargé par le Bureau de suivre et de coordonner l'action des groupes sénatoriaux d'amitié, partait du constat que les groupes sénatoriaux disposaient, à travers la réception de délégations étrangères et des missions qu'ils effectuent à l'étranger62(*), d'un potentiel de contacts importants qu'il convenait de valoriser.

Dans cette perspective, la réforme s'est traduite par trois évolutions principales :

. l'élargissement des missions des groupes au-delà de leur mission -classique- d'établissement de relations politiques et d'amitié, dans trois directions : le renforcement du rôle culturel et économique de la France à l'étranger ; le soutien au développement de la coopération décentralisée ; la contribution à la coopération interparlementaire ;

.
l'abaissement des seuils d'effectifs requis pour la constitution des groupes d'amitié ; 

. enfin, l'implication d'un plus grand nombre de sénateurs favorisée par l'instauration de trois nouvelles règles : la désignation d'un Président délégué par pays (excepté pour les micro-États) dans les groupes régionaux ; la limitation à 2 du nombre de groupes sénatoriaux concernant un seul pays pouvant être présidés par un même sénateur ; la limitation à un du nombre de groupes sénatoriaux régionaux pouvant être présidés par un même sénateur.

Il apparaît que les groupes sénatoriaux d'amitié connaissent, depuis lors, un succès renouvelé et sont notamment devenus les interlocuteurs réguliers d'organismes tels que le Centre français du Commerce Extérieur, la Direction des Relations Économiques Extérieures, ou le ministère des affaires étrangères.


2. La promotion du bicamérisme

Le Président du Sénat avait mis l'accent, dès 1998, sur le regain du bicamérisme dans les Parlements contemporains et sur la nécessaire promotion du bicamérisme dans le monde, et pris l'initiative de réunir au Sénat les Présidents des deuxièmes chambres de tous les Parlements du monde, en mars 2000.

Ce « Forum des Sénats du monde », le premier du genre, a permis d'analyser les multiples causes de ce nouvel essor du bicamérisme qui s'affirme comme une « idée d'avenir » et a contribué, selon le Président, à « l'émergence d'une prise de conscience du patrimoine commun des deuxièmes chambres du monde ».

Les initiatives du Sénat français ont été relayées : c'est ainsi que la Mauritanie a organisé à Nouakchott, en février 2001, un Forum des Sénats et secondes chambres des pays africains et du monde arabe.

Ainsi que cela a été indiqué au Chapitre V, sont désormais en place une association des Sénats d'Europe ainsi qu'une association des Sénats d'Afrique et des pays arabes. Ces deux associations constituent les premiers maillons d'une « Internationale Sénatoriale », dont le Sénat français apparaît comme le fédérateur.


3. La coopération interparlementaire

Bénéficiant du soutien et des initiatives du service des Relations internationales, la coopération interparlementaire, définie par le Président Jean Faure lors du colloque du 23 mai 2001 sur la diplomatie parlementaire comme « l'ensemble des actions permettant un échange de savoir et de méthode entre assemblées parlementaires », s'est notablement développée au cours des dernières années, sous l'effet d'une double évolution historique : l'effondrement des régimes communistes et la démocratisation progressive du continent africain.

C'est dans ce nouveau contexte que se sont inscrites, au cours des dernières années, les actions les plus significatives dans le domaine de la technique parlementaire, notamment au profit des nouvelles démocraties. Aux programmes de coopération et de développement traditionnels63(*) tels les stages de formation de fonctionnaires en collaboration avec l'assemblée nationale et l'Institut International d'Administration publique, désormais intégré par l'ENA, se sont ajoutées de nouvelles formes de coopération avec les parlements étrangers : l'assistance à l'intégration dans l'Union européenne des pays candidats et l'apport d'une expertise sur mesure (programmes TACIS et PHARE, en Géorgie, Russie, Pologne, Ouzbékistan), l'aide à la stabilisation des nouvelles démocraties en collaborant à la modernisation de leur Parlement (par exemple au Sénat du Royaume du Cambodge).



* 57 La réflexion sur la composition et les compétences de cette seconde chambre a été largement engagée par la Délégation pour l'Union européenne du Sénat notamment dans le rapport précité.

* 58 A titre d'exemple, en 2001 : 16 chefs d'Etat ou de Gouvernement, 15 Présidents d'assemblée, 18 ministres ou hautes personnalités étrangères...

* 59 Les auditions sont d'ailleurs ouvertes, en certaines circonstances, à des membres extérieurs à la commission : ouverture aux autres commissions concernées ou à l'ensemble des sénateurs (audition des ministres des affaires étrangères, de l'intérieur et de la défense à la suite des attentats du 11 septembre 2001), aux Présidents de groupe, aux Vice-Présidents et aux autres Présidents de commission (guerre du Golfe) afin d'assurer, même en l'absence de séance publique, une information suivie du Sénat en cas d'événements internationaux graves. Par ailleurs, des auditions communes sont régulièrement organisées avec la Délégation pour l'Union européenne, ou ouvertes aux membres des groupes d'amitié concernés.

* 60 Aujourd'hui les groupes sont au nombre de 79 dont 16 régionaux et 63 groupes mono pays. Ils couvrent au total 184 pays.

* 61 Parallèlement aux modifications réglementaires, le pôle « Groupes sénatoriaux » du service des Relations internationales mène depuis 1995 de nombreuses actions de dynamisation des groupes : assistance technique ; mise en contact avec des organismes experts extérieurs (IFRI, CERI, CFCE ...) ; organisation de colloques économiques : plus de 3.000 responsables d'entreprises ont été accueillis au Sénat dans ce cadre.

* 62 18 réceptions de délégations en 2001 et en moyenne 15 à 30 missions à l'étranger pour l'ensemble des groupes d'amitié.

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