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Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale


Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

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PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE RÉFLEXION

I - LE MANDAT SÉNATORIAL

1 - AGE D'ÉLIGIBILITÉ DES SÉNATEURS

Souhaitant maintenir une différence de principe avec l'Assemblée nationale, le groupe de réflexion propose un abaissement de l'âge d'éligibilité des sénateurs à trente ans3(*).

2 - LA DURÉE DU MANDAT

Le groupe de réflexion :

2.1. propose une réduction de la durée du mandat sénatorial à 6 ans4(*),

2.2. préconise un renouvellement par moitié tous les 3 ans plutôt qu'un renouvellement par tiers tous les 2 ans5(*),

2.3. estime souhaitable de s'en remettre à la commission des lois pour déterminer les mesures transitoires de telle sorte que la réduction du mandat sénatorial commence à s'appliquer, pour la première fois, dès le prochain renouvellement du Sénat et sans remettre en cause la durée des mandats actuellement en cours.

3 - LA RÉPARTITION ET LE NOMBRE DES SÉNATEURS

Le groupe de réflexion a retenu le principe d'une actualisation de la répartition des sièges entre les départements en fonction du recensement de 1999, le nombre de Sénateurs devant rester globalement stable à quelques unités près6(*).

4 - LE MODE DE SCRUTIN

4.1.
Le groupe de réflexion a proposé de maintenir le département comme circonscription d'élection des Sénateurs.

4.2. Il a opté pour l'élection des sénateurs à la proportionnelle à partir de 4 Sénateurs par département7(*).

5 - LE COLLÈGE ÉLECTORAL DU SÉNAT

5.1.
Le groupe de réflexion s'est prononcé en faveur de l'augmentation du nombre des électeurs sénatoriaux :

- pour une meilleure prise en compte du fait urbain et notamment de la place des grandes villes dans le collège sénatorial,

- pour donner une meilleure représentation aux départements et aux régions, qui procèderaient à l'élection de délégués supplémentaires, à l'instar des communes les plus peuplées.

5.2. Le groupe de réflexion a évoqué la possibilité de prévoir l'élection des délégués sénatoriaux par priorité parmi les suivants de liste afin de renforcer leur légitimité.

5.3. Enfin, il a souhaité qu'une réflexion soit engagée sur la prise en compte, le moment venu, des intercommunalités dans le collège électoral du Sénat.

II - LE SÉNAT, REPRÉSENTANT CONSTITUTIONNEL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

1 - LE SÉNAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le groupe de réflexion recommande :

1.1. l'institution d'un Observatoire de la Décentralisation. Cet organe, purement interne au Sénat, s'appuierait sur le concours du Service des Collectivités territoriales. L'Observatoire serait notamment chargé d'établir un « tableau de bord » financier et budgétaire et d'élaborer des études générales, y compris de droit comparé, sur la décentralisation et les collectivités territoriales ;

1.2. la poursuite de l'élaboration régulière de rapports d'information sur la décentralisation établis par une mission d'information commune sans préjudice de la possibilité pour les commissions de créer des missions d'information ou des groupes de travail sur des sujets particuliers ;

1.3. la programmation en séance publique, à périodicité régulière, de débats sur les collectivités territoriales à partir de questions orales avec débat.

1.4. une meilleure identification, dans la Constitution, du rôle législatif du Sénat pour les textes portant sur les principes fondamentaux de la décentralisation, le Sénat étant le représentant constitutionnel des collectivités territoriales
.

A cet effet, l'examen de ces textes serait assorti des garanties de procédure suivantes :

-  dépôt des projets de loi en premier sur le Bureau du Sénat ;

absence de déclaration d'urgence afin de garantir un examen approfondi de ces textes ;

- application à ces textes du régime juridique des lois organiques, qui implique notamment qu'en cas de désaccord avec le Sénat, l'Assemblée nationale peut avoir le « dernier mot » à la condition de se prononcer à la majorité absolue de ses membres.

1.5. En conséquence, le groupe de réflexion souhaite la poursuite de la navette sur la proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, adoptée par le Sénat en juin 2000 et en instance à l'Assemblée nationale.

La discussion de ce texte pourrait constituer le point de départ d'une réflexion constitutionnelle d'ensemble sur la décentralisation, portant notamment sur la prise en compte des spécificités des DOM par une adaptation du droit commun et la reconnaissance d'un droit à l'expérimentation locale de réformes susceptibles d'être étendues après évaluation.

2 - LE SÉNAT ET LES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Le groupe de réflexion a retenu un certain nombre de propositions et de recommandations de nature à améliorer la participation aux élections au Conseil Supérieur des Français de l'étranger et à mieux marquer la fonction constitutionnelle de représentation par le Sénat des Français expatriés.

Il recommande :

2.1. de faire explorer par le ministère des Affaires étrangères les voies et moyens susceptibles d'améliorer le taux de participation aux élections au Conseil Supérieur des Français de l'étranger (CSFE) ;

2.2. d'abroger l'interdiction de toute propagande électorale à l'étranger (article 5 de la loi du 7 juin 1982) ;

2.3. de favoriser le développement de liens institutionnels entre le Sénat et le Conseil Supérieur des Français de l'étranger, notamment en posant le principe d'une audition annuelle par la commission des Affaires étrangères du ministre des affaires étrangères en sa qualité de Président du CSFE ;

2.4. d'établir, selon une périodicité à définir, un rapport d'information sur les problèmes des Français de l'étranger ;

2.5. de veiller à ce que les déplacements officiels de Sénateurs à l'étranger permettent d'étudier systématiquement, avec le concours du Quai d'Orsay, la situation des Français établis dans le pays concerné et donnent lieu à compte-rendu dans les rapports d'information des missions des commissions et des groupes d'amitié.

2.6. Le groupe de réflexion a, par ailleurs, évoqué la possibilité pour le Président du Sénat de parrainer au Sénat une « journée annuelle des Français de l'étranger ».

III - LA FONCTION LÉGISLATIVE

1 - LE VOTE EN COMMISSION DE CERTAINS TEXTES

Le groupe de réflexion recommande une modification constitutionnelle qui autoriserait le vote en commission de certains textes8(*). Les modalités de cette nouvelle procédure seraient précisées par une loi organique, puis par le règlement de chacune des deux Assemblées.

La loi organique déterminerait la liste des textes susceptibles de relever de cette procédure qui pourrait concerner notamment les projets de loi de codification, les projets de loi de ratification des ordonnances, les textes autorisant l'approbation ou la ratification de conventions internationales et les textes considérés comme techniques par la Conférence des Présidents.

L'application de cette nouvelle procédure devrait être subordonnée au vote du Sénat sur les conclusions de la Conférence des Présidents et ne pourrait être engagée en cas d'opposition du Gouvernement.

Le Règlement fixerait les modalités de discussion en commission qui devraient assurer la publicité des débats, garantir les droits des sénateurs, auteurs d'amendements et préserver l'exercice des prérogatives constitutionnelles du Gouvernement.

La Conférence des Présidents serait chargée d'éviter la concomitance entre la séance publique et la réunion d'une commission appelée à voter un texte de loi.

2 - LA DISCUSSION DES TEXTES SUR LA BASE DES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION SAISIE AU FOND9(*)


Afin d'éviter la redondance de la présentation des amendements en commission, puis en séance publique, le groupe de réflexion préconise une révision constitutionnelle autorisant la discussion des projets de loi ou des textes transmis par l'Assemblée nationale sur la base des conclusions de la commission saisie au fond sauf opposition du Gouvernement sur les textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire.

3 - L'INSTITUTION PAR LE RÈGLEMENT DE DEUX NOUVELLES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES AU LIEU ET PLACE DES ACTUELLES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES10(*)

3.1. La procédure d'examen simplifiée
procéderait de l'initiative du Président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement. Le recours à cette procédure devrait être approuvé par le Sénat statuant sur les conclusions de la Conférence des Présidents. Cette procédure ne pourrait s'appliquer à certains textes importants tels qu'ils sont énumérés par l'article 47 nonies du Règlement et aurait notamment pour effet de limiter les droits de parole dans la discussion générale et dans la discussion des articles.

Pour les textes inscrits à l'ordre du jour prioritaire, le Gouvernement pourrait exercer un droit d'opposition.

3.2. Le groupe de réflexion s'est également prononcé en faveur d'une procédure de vote sans débat des conventions internationales et des conventions fiscales qui pourrait être décidée par la Conférence des Présidents, sur la proposition de la commission intéressée.

4 - LA LIMITATION DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE À PARTIR DE LA DEUXIÈME LECTURE11(*)

Le groupe de réflexion préconise une modification du Règlement du Sénat afin de prévoir que, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, la discussion générale serait limitée, à partir de la deuxième lecture, aux interventions du Gouvernement et du rapporteur au fond.

5 - LE REGROUPEMENT ET LE VOTE GLOBAL DES AMENDEMENTS RÉPÉTITIFS OU DE PURE TECHNIQUE LÉGISLATIVE12(*)

Le groupe de réflexion recommande que, par une évolution de la pratique de la présidence des débats, les amendements répétitifs ou de pure technique législative puissent, en cas d'accord entre la commission et le Gouvernement, faire l'objet d'une adoption globale au début de la discussion des articles.

6 - LA RECHERCHE D'ACCORDS PARTIELS PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE


Le groupe de réflexion recommande comme une bonne pratique l'examen par la commission mixte paritaire, dans toute la mesure du possible, de l'ensemble des dispositions restant en discussion, en vue de favoriser la reprise des accords partiels lors de la nouvelle lecture.

7 - LA CONSULTATION DU CONSEIL D'ETAT SUR LES PROPOSITIONS DE LOI

Le groupe de réflexion suggère une révision de la Constitution afin de conférer au Président de chaque Assemblée la faculté de solliciter l'avis du Conseil d'Etat sur une proposition de loi avant son inscription à l'ordre du jour du Sénat.

IV - LE CONTRÔLE, L'ÉVALUATION ET LA PROSPECTIVE

1 - L'AFFIRMATION CONSTITUTIONNELLE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE

Le groupe de réflexion estime que la fonction de contrôle et d'évaluation devrait être consacrée et affirmée dans la Constitution au même titre que la fonction législative. A cet effet l'article 24 de la Constitution comprendrait un alinéa rédigé de la façon suivante : « Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue la législation et les politiques publiques. »

2 - Le groupe de réflexion préconise l'institution, par une modification de l'article 48 de la Constitution, d'une deuxième séance mensuelle réservée afin notamment de valoriser les travaux de contrôle, d'évaluation ou de prospective et de rattraper le retard constaté dans la transposition des directives européennes ou la ratification d'ordonnances.

3 - LA PROGRAMMATION, LA COOPÉRATION, LA COORDINATION ET L'INFORMATION CONCERNANT L'EXERCICE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE, D'ÉVALUATION ET DE PROSPECTIVE

3.1. Le groupe de réflexion préconise l'amélioration de la coordination et de la synergie entre les actions de contrôle, d'évaluation et de prospective par la mise au point d'un programme semestriel des actions de contrôle qui serait défini par une réunion spéciale de la Conférence des Présidents à laquelle seraient associés les présidents des délégations qui ne sont pas membres de la Conférence des Présidents. Ce programme, comme son exécution, feraient l'objet d'une politique d'information spécifique.

3.2. Le groupe de réflexion recommande un renforcement de la coopération entre les commissions permanentes par un recours privilégié à la formule de la mission commune d'information, dont les règles de désignation et les pouvoirs seraient précisés dans l'Instruction Générale du Bureau (sans préjudice de la possibilité pour les commissions de créer des missions d'information internes ou des groupes de travail).

4 - LA LOI DE FINANCES

Le groupe de réflexion souhaite :

4.1. la consolidation et l'élargissement du débat d'orientation budgétaire qui devrait englober, outre les finances publiques, les finances locales, sociales et européennes.

4.2. la poursuite de la modernisation des modalités de discussion de la loi de finances.

5 - L'ÉVALUATION


Le groupe de réflexion considère que l'évaluation de la loi doit devenir une priorité. Il préconise à cet effet un meilleur suivi de l'application des lois notamment par une redistribution des compétences de l'Office d'évaluation de la législation et une meilleure diffusion des rapports déposés par le Gouvernement.

6 - LE RENFORCEMENT DES MOYENS INTERNES ET EXTERNES

Le groupe de réflexion recommande :

6.1. la poursuite du renforcement, engagé depuis plusieurs années, des moyens d'expertise interne des commissions et des délégations et l'accompagnement de cette action par une meilleure coordination et une meilleure synergie des services chargés des études économiques, des études juridiques et des études relatives aux collectivités locales afin notamment de favoriser leur contribution aux travaux des commissions et des délégations ;

6.2. de compléter ces moyens, en tant que de besoin, par un développement du recours à des concours extérieurs (organismes publics ou privés, experts, universitaires...) pour la réalisation d'études ou d'expertises, notamment dans le cadre défini par le Bureau du Sénat et le Conseil de Questure du 20 décembre 2001.

7 - LA DYNAMISATION ET LA RÉNOVATION DES PROCÉDURES DE QUESTIONNEMENT

Le groupe de réflexion recommande :

7.1. La mise à profit de la deuxième séance mensuelle réservée afin de prévoir, par exemple, la programmation systématique du débouché en séance publique des travaux des commissions d'enquête et des missions d'information communes ;

7.2. Le retour à un tour plus spontané pour les questions d'actualité au Gouvernement en privilégiant les thèmes en relation directe avec l'actualité (programmation de ces séances de questions le mardi à 16 heures 30, une fois par semaine) ;

7.3. La programmation une fois par mois de « questions orales thématiques » sur des sujets intéressant les collectivités locales ou sur des problèmes de société (débat d'une heure trente, à partir d'une dizaine de questions adressées à un ministre et réparties à la proportionnelle des groupes) ;

7.4. Un renouveau des questions orales avec débat en les recentrant sur des sujets sensibles ;

7.5. L'amélioration du délai de réponse aux questions écrites par l'institution de « questions signalées » ou la programmation de séances de questions orales reprenant certaines des questions écrites restées sans réponse.

8 - DIVERS

Le groupe de réflexion préconise :

8.1. L'organisation de « grands colloques du Sénat » avec la participation de parlementaires, de représentants de la société civile et de personnalités qualifiées sur les sujets d'actualité ou de société ;

8.2. L'établissement et la diffusion de notes d'actualité sous l'égide, d'une part, de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques et, d'autre part, de la Délégation à la planification.

V - LE SÉNAT ET L'EUROPE

1. Pour permettre au Sénat d'exercer une influence accrue sur le processus de décision européen, le groupe de réflexion préconise une modification de l'article 73 bis du Règlement du Sénat afin de favoriser l'adoption des « résolutions européennes » dans des délais plus courts :

- en autorisant la délégation pour l'Union européenne de rapporter elle-même une proposition de résolution lorsque la commission saisie au fond en formule la demande ;

- en substituant un délai d'un jour franc à l'actuel délai de 10 jours prévu à l'alinéa 8 à l'issue duquel l'adoption de la proposition de résolution devient résolution du Sénat.

2. Le groupe de réflexion souhaite un renforcement des échanges interparlementaires avec les secondes chambres des États membres et des États candidats à l'admission à l'Union européenne :

- dans le cadre de l'Association des Sénats d'Europe,

- par le développement des réunions de travail des commissions et délégations du Sénat avec les commissions des différents États membres et des États candidats à l'admission et les commissions du Parlement européen.

3. Le groupe de réflexion apporte son appui à la création d'une seconde chambre européenne représentant les parlements nationaux au sein des institutions européennes, et chargée notamment de veiller au respect du principe de subsidiarité

VI - LE SÉNAT

ET « L'INTERNATIONAL »

Le groupe de réflexion propose :

1. l'introduction de l'obligation constitutionnelle d'un débat parlementaire en cas d'engagement des troupes françaises en dehors du territoire national ;

2. une transmission officielle par le Gouvernement de la liste de l'ensemble des conventions et accords internationaux conclu chaque année ;

3. une amélioration de l'information du Sénat sur l'activité des organisations internationales où le Sénat est représenté au moyen de délégations par :

- la publication de rapports d'activité plus synthétiques ;

- des communications régulières, d'une part, des présidents desdites délégations auprès des commissions concernées, et, d'autre part, des représentants des groupes politiques au sein de ces délégations auprès de leurs groupes respectifs ;

4. Une meilleure programmation des séances publiques consacrées à la ratification des accords internationaux.

VII - LA COMMUNICATION

Le groupe de réflexion estime que la politique de communication sur les travaux du Sénat devrait être amplifiée. A cet effet il préconise :

1. l'attribution d'une dotation de communication à chaque commission lui permettant de mieux faire connaître ses travaux ;

2. l'installation d'un correspondant de l'agence Reuters au Sénat et la souscription d'un abonnement à cette agence.

3. une plus large diffusion des rapports les plus importants du Sénat auprès du grand public et de l'ensemble des élus locaux, notamment par la recherche d'un meilleur équilibre entre les supports traditionnels et les nouvelles technologies de l'information et de la communication.



* 3 M. BEL et M. BRET ayant proposé un abaissement à 23 ans.

* 4 A l'exception de M. PELLETIER, favorable au maintien de la durée actuelle, M. BEL souhaitant pour sa part que l'alternative entre une durée de 6 ans ou 5 ans reste, pour l'instant, ouverte.

* 5 M. BEL et M. BRET se sont, pour leur part, exprimés en faveur d'un renouvellement intégral.

* 6 M. BEL et M. BRET n'ont pas, pour leur part, exclu le principe de l'application de la clé de répartition traditionnelle, qui se traduirait par la création d'un certain nombre de sièges supplémentaires.

* 7 M. BEL et M. BRET se sont prononcés en faveur de l'application de la proportionnelle à partir de 2 sénateurs par département.

* 8 Réserves de M. Robert BRET.

* 9 Réserves de M. Robert BRET.

* 10 Idem.

* 11 Réserves de M. Robert BRET.

* 12 Idem

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