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Quels métiers pour quelle justice ?

COINTAT (Christian)

RAPPORT D'INFORMATION 345 (2001-2002) - commission des lois


- Rapport au format Acrobat ( 1682 Ko )

Table des matières





N° 345

SÉNAT


SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juillet 2002

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission d'information (2) sur l'évolution des métiers de la justice,

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

(2) Cette mission d'information est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Christian Cointat, rapporteur ; MM. Jean-Pierre Sueur, José Balarello, Mme Josiane Mathon, MM. Paul Girod, Alex Türk, vice-présidents ; M. Lucien Lanier, Mme Michèle André, secrétaires ; MM. Laurent Béteille, Bernard Frimat, Charles Gautier, Patrice Gélard, Bernard Saugey, François Zocchetto.



Justice

CALENDRIER DES TRAVAUX
DE LA MISSION D'INFORMATION

Mardi 12 mars 2002 Constitution du Bureau

Mercredi 27 mars 2002 Organisation des travaux
Auditions

Jeudi 28 mars 2002 Audition du garde des Sceaux

Mercredi 10 avril 2002 Auditions

Mercredi 24 avril 2002 Auditions

Mardi 14 mai 2002 Auditions

Mercredi 15 mai 2002 Auditions

Mardi 28 mai 2002 Déplacement d'une délégation de la mission
au pôle économique et financier du tribunal
de grande instance de Paris

Mercredi 29 mai 2002 Auditions

Jeudi 30 mai 2002 Auditions

Du mardi 4 juin Déplacement d'une délégation de la mission
au jeudi 6 juin 2002 à Bordeaux

Mercredi 12 juin Déplacement d'une délégation de la mission
et jeudi 13 juin 2002 à Dijon

Mardi 18 juin 2002 Auditions

Mercredi 19 juin 2002 Déplacement d'une délégation de la mission
à Marseille

Mardi 2 juillet 2002 Adoption du rapport d'information par la
mission

Mercredi 3 juillet 2002 Présentation du rapport à la commission des Lois

LES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

Réunie, le 2 juillet 2002, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a adopté le rapport de M. Christian Cointat.

Au delà de la question cruciale des moyens, la mission, constituée à l'initiative du président de la commission des Lois, M. René Garrec, a passé au crible les différents métiers de la justice afin de déceler les évolutions intervenues et de proposer des pistes permettant d'améliorer le fonctionnement quotidien de la justice au service des citoyens.

A ce titre, la mission a étudié aussi bien l'évolution des métiers de magistrat, de fonctionnaire des greffes et d'auxiliaire de justice que l'émergence de nouveaux métiers tels ceux d'assistant de justice, de conciliateur, de médiateur ou de délégué du procureur.

Elle s'est penchée sur les orientations apparemment contradictoires que constituent, d'une part, la spécialisation des juridictions, avec l'instauration de pôles spécialisés, d'autre part, la mise en place d'une justice de proximité, notamment à travers le développement des maisons de justice et du droit.

Elle s'est particulièrement interrogée, dans ce cadre, sur les moyens d'accroître la participation des citoyens à la bonne marche de la justice.

Elle s'est également intéressée aux incidences croissantes de la construction européenne et de l'ouverture à l'international sur l'exercice des métiers de la justice.

La mission a considéré que l'évolution des métiers de justice devait tendre vers une justice à la fois plus simple, plus rapide, plus lisible et plus proche des citoyens.

Ses 40 recommandations reposent sur cinq axes principaux.

? Désengorger la justice


- en concentrant l'action des juges du siège sur leurs missions de nature juridictionnelle ;

- en favorisant le règlement des conflits en amont des procédures, de manière à ce que le juge soit le dernier recours quand tous les autres moyens permettant une conciliation ont échoué.

? Améliorer l'organisation du travail des juridictions

- en favorisant l'aide à la décision du magistrat par des assistants de justice au statut rénové ou par des greffiers qui le souhaiteraient ;

- en professionnalisant la gestion des juridictions grâce au recours à des professionnels compétents, greffiers ou personnes extérieures, sur lesquels les chefs de juridiction pourraient se reposer.

? Instaurer une véritable justice de proximité associant les citoyens

- en améliorant l'accueil et l'information du public, notamment par la poursuite du développement des guichets uniques des greffes.

- en confortant le juge d'instance dans un rôle de juge de proximité chargé d'animer, avec le concours de citoyens, une politique active de règlement alternatif des conflits, au civil comme au pénal.

- en instituant au civil des « juges de paix délégués », juges non professionnels de carrière, correctement rémunérés et formés, dotés de larges pouvoirs en matière de règlement des conflits en amont de la procédure judiciaire ;

- en confortant, au pénal, les actuels délégués du procureur ;

- en expérimentant l'échevinage dans les juridictions civiles et pénales de droit commun, des assesseurs non professionnels au profil ciblé pouvant intervenir pour garantir une collégialité aux côtés d'un juge professionnel unique.

? Poursuivre le mouvement de spécialisation des juridictions

La création de nouveaux pôles de compétences spécialisés devrait pour garantir la qualité des jugements dans les matières complexes.

? Favoriser l'émergence d'une véritable communauté judiciaire

Une grande partie des incompréhensions actuelles entre les différents acteurs de la justice pourrait être levée si ces professionnels apprenaient à mieux se comprendre, notamment par le biais de formations croisées.

La mission a souligné que ces orientations n'impliquaient pas de bouleversement mais qu'elles supposaient une volonté politique affirmée de réforme et d'action, assortie de l'engagement formel de mettre à la disposition de la justice les moyens humains, matériels et financiers appropriés, faute de quoi l'exercice ne pourrait rester qu'au stade des bonnes intentions.

LES 40 RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

I. LES MAGISTRATS

Recommandation n° 1
 : Favoriser la diversification du recrutement des magistrats.

- développer l'intégration directe des magistrats ;

- instituer une indemnité spécifique au profit des candidats à l'intégration directe issus du secteur privé ayant accompli leur stage et attendant la décision définitive de la commission d'avancement ;

- utiliser pleinement la possibilité de recrutement de magistrats exerçant à tire temporaire.

Recommandation n° 2 : Calibrer les futurs recrutements de magistrats en fonction des capacités de formation.

Recommandation n° 3 : Prendre en compte les aptitudes des auditeurs de justice avant une première affectation.

Recommandation n° 4 : Recentrer le juge du siège sur ses missions juridictionnelles :

- supprimer l'ensemble des tâches du juge faisant double emploi ou s'avérant inefficaces (paraphes de registres, injonction de faire, affirmation des procès verbaux) ;

- poursuivre le mouvement amorcé en 1995 en faveur d'un transfert de tâches du juge vers le greffier en chef, sous réserve d'associer pleinement les personnels des greffes et de les former en conséquence ;

- engager une réflexion sur l'opportunité de maintenir le traitement du contentieux de masse lié aux infractions routières dans les attributions du juge ;

- réduire la présence des magistrats aux seules commissions administratives dont les activités mettent en cause les libertés publiques ou relèvent par nature de la sphère judiciaire.

Recommandation n° 5 : Conserver la qualité de magistrat aux membres du parquet.

Recommandation n° 6 : Veiller au maintien du contrôle de l'instruction par un magistrat.

Recommandation n° 7 :  Rationaliser le rôle du juge de l'application des peines :

- donner au juge des enfants compétence en matière d'exécution des peines d'incarcération des mineurs.

- simplifier les règles de répartition des compétences entre les différentes juridictions afin d'éviter de multiplier les transfèrements de détenus qui sont dangereux et mobilisent inutilement les forces de l'ordre.

- permettre au juge de l'application des peines de donner des commissions rogatoires.

II. LES FONCTIONNAIRES DES GREFFES

Recommandation n° 8 : 
Favoriser une spécialisation progressive des greffiers au moyen de la formation continue, tout en préservant la polyvalence des corps grâce à des passerelles entre les différentes fonctions.

Recommandation n° 9 : Élever à bac + 2 le niveau de diplôme requis pour pouvoir se présenter au concours de greffier.

Recommandation n° 10 : Lisser davantage les recrutements des personnels des greffes.

Recommandation n° 11 : Améliorer la formation :

- allonger la durée de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers ;

- valoriser les fonctions d'enseignant à l'École nationale des greffes ;

- accroître les liens entre l'École nationale des greffes et l'École nationale de la magistrature en vue de formations croisées ;

- tenir davantage compte des aptitudes des stagiaires aux différents postes proposés pour les affectations à la sortie de l'École nationale des greffes ;

- développer des formations obligatoires d'adaptation aux postes pour l'ensemble des catégories de personnels.

III. L'AIDE À LA DÉCISION DES MAGISTRATS

Recommandation n° 12 : 
Doter les assistants de justice d'un statut plus attractif :

- allonger le nombre d'heures et d'années d'exercice des fonctions d'assistants de justice ;

- revaloriser le montant des vacations horaires ;

- créer des passerelles vers la magistrature.

Recommandation n° 13 : Permettre aux greffiers en chef et aux greffiers d'occuper des fonctions d'aide à la décision des magistrats, actuellement dévolues aux assistants de justice.

Recommandation n° 14 : Créer de nouvelles fonctions d'assistants du parquet, pouvant être exercées soit par des assistants de justice, soit par des greffiers, notamment afin d'aider les magistrats du parquet à participer aux politiques publiques.

IV. LA GESTION DES JURIDICTIONS

Recommandation n° 15
 : Améliorer le dialogue social au sein des juridictions :

- mieux former les chefs de juridiction et les chefs de greffe au management ;

- développer les sessions de formation commune aux magistrats et aux fonctionnaires afin de favoriser une même culture de gestion.

Recommandation n° 16 Rénover l'administration des juridictions :

- doter les juridictions d'un véritable service gestionnaire spécialisé en renforçant notablement les équipes des actuelles cellules de gestion ;

- doter les chefs de juridiction d'une « équipe de cabinet » animée par un secrétaire général institutionnalisé et professionnalisé.

Recommandation n°17 : Renforcer les services administratifs régionaux (SAR) :

- renforcer les effectifs des services administratifs régionaux pour leur permettre de faire face à la poursuite de la déconcentration des crédits ;

- doter les services administratifs régionaux d'un véritable statut, en inscrivant leur existence dans le code de l'organisation judiciaire et en définissant plus précisément leur rôle et leurs compétences par rapport aux greffes des juridictions ;

- créer un statut de secrétaire général de service administratif régional auquel pourraient postuler les greffiers en chef ou des fonctionnaires d'autres administrations.

Recommandation n° 18 : Clarifier les relations hiérarchiques entre les chefs de juridiction et les chefs de greffe :

- donner aux chefs de juridiction autorité sur le fonctionnement des services de leur juridiction ;

- reconnaître au chef de greffe, par délégation et sous le contrôle des chefs de juridiction, un pouvoir de direction et de gestion de l'ensemble des services administratifs.

Recommandation n° 19 : Réexaminer le choix du préfet comme ordonnateur secondaire des dépenses des juridictions qui, sans susciter de difficultés dans la pratique, paraît peu compatible avec le principe de l'indépendance de la justice.

Recommandation n° 20 : Doter chaque cour d'appel d'un service de communication, placé sous la responsabilité d'un magistrat et composé d'une équipe qualifiée.

V. LES AVOCATS

Recommandation n° 21 :
 Remettre à plat le système d'aide juridictionnelle mis en place en 1991, afin d'allouer aux avocats une rémunération équitable et décente en concertation étroite avec les instances représentatives de la profession.

Recommandation n° 22 : Engager une discussion avec les États membres de l'Union européenne sur la question d'une réduction du taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux prestations fournies par les avocats.

Recommandation n° 23 : Poursuivre, en concertation avec l'ensemble des professionnels concernés, et pas seulement les avocats, la réflexion en vue de favoriser le développement des réseaux interdisciplinaires.

Recommandation n° 24 : Réformer la formation des avocats :

- diversifier les profils en réformant l'examen d'entrée aux centres régionaux de formation professionnelle des avocats ;

- transformer la formation initiale en formation en alternance ;

- regrouper les centres régionaux de formation professionnelle des avocats.

VI. LES RELATIONS ENTRE MAGISTRATS ET AVOCATS

Recommandation n° 25 : 
Aménager les formations des magistrats et des avocats afin de favoriser une meilleure connaissance réciproque :

- mettre en place un tronc commun de formation entre les élèves avocats et les auditeurs de justice,

- allonger les stages pratiques effectués tant par les avocats dans les juridictions que par les auditeurs dans les cabinets d'avocats. En contrepartie, supprimer le stage extérieur de dix semaines actuellement inclus dans la scolarité de l'École nationale de la magistrature ;

- renforcer les formations continues croisées entre les avocats et les magistrats.

Recommandation n° 26 : Institutionnaliser une concertation entre les chefs de juridiction et le bâtonnier.

Recommandation n° 27 : Mieux associer les avocats à l'organisation des juridictions et au bon déroulement des procédures par le biais d'une simplification et d'une rationalisation du déroulement des audiences tant civiles que pénales.

VII. LES AUTRES AUXILIAIRES DE JUSTICE

Recommandation n° 28 : 
Étendre les compétences des notaires, notamment en déjudiciarisant certaines procédures à leur profit (envoi en possession des successions, changements de régimes matrimoniaux, partages impliquant des mineurs).

Recommandation n° 29 : Rechercher les voies permettant de donner aux huissiers des moyens supplémentaires, compatibles avec le nécessaire respect des libertés individuelles, pour assurer une exécution plus efficace des décisions de justice.

Recommandation n° 30 : Mieux garantir la compétence des experts :

- rendre plus transparente la procédure d'établissement des listes d'experts ;

- renouveler l'inscription des experts tous les cinq ans ;

- donner une formation juridique aux experts.

VIII. LA JUSTICE DE PROXIMITÉ ET LA PARTICIPATION DES CITOYENS

Recommandation n° 31 : 
Améliorer l'accueil du public, notamment par le développement des guichets uniques des greffes.

Recommandation n° 32 : Conforter le juge d'instance comme juge de proximité chargé d'animer une politique de règlement alternatif des conflits mise en oeuvre, sous son contrôle, grâce à une participation accrue des citoyens.

Recommandation n° 33 : Instituer des « juges de paix délégués », magistrats non professionnels de carrière, mais correctement rémunérés et formés, dotés de pouvoir élargis en matière de règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire.

Recommandation n° 34 : Conforter les délégués du procureur qui deviendraient des magistrats non professionnels de carrière, désignés à titre individuel par le procureur de la République, correctement rémunérés et formés de manière à être susceptibles d'accomplir l'ensemble des mesures alternatives aux poursuites.

Recommandation n° 35 : Maintenir les associations dans un rôle d'accompagnement et de soutien de la politique pénale d'alternatives aux poursuites.

Recommandation n° 36 : Expérimenter dans certaines juridictions le recours à des assesseurs non professionnels aux compétences bien définies avec des profils de recrutement parfaitement ciblés - ils ne seraient donc pas tirés au sort -, auxquels serait délivrée une formation adéquate.

IX. LA SPÉCIALISATION DES JURIDICTIONS

Recommandation n° 37 : 
Poursuivre le mouvement de spécialisation des juridictions dans des matières complexes (propriété intellectuelle, droit de la concurrence, droit des sociétés, droit bancaire).

Recommandation n° 38 : Mettre en relation les compétences des magistrats et les profils de postes spécialisés.

Recommandation n° 39 : Rendre la formation obligatoire avant l'entrée en fonction d'un magistrat d'un pôle spécialisé.

Recommandation n° 40 : Rendre plus attractif le statut des assistants spécialisés :

- améliorer leur rémunération ;

- étendre leur champ d'intervention ;

- valoriser, lors de leur retour dans leur corps d'origine, l'expérience acquise au sein de l'institution judiciaire.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Asphyxiée par un manque de moyens, la justice n'est pas en état de répondre aux attentes croissantes de nos concitoyens.

Améliorer son efficacité exigera de lui allouer des moyens supplémentaires, humains, matériels et financiers. De nouveaux effectifs devront venir au secours des 7.000 magistrats, des 8.000 greffiers et des 11.000 autres agents des greffes. On ne pourra pas, en outre, faire l'économie d'une rationalisation de l'organisation judiciaire à travers la redéfinition, maintes fois envisagée mais toujours différée, de la carte judiciaire.

Mais, au-delà des ces questions cruciales, d'ailleurs régulièrement soulevées par la commission des Lois1(*), se profile celle, tout aussi fondamentale, de la définition des métiers de la justice, à savoir des missions revenant aux différents acteurs de la communauté judiciaire et des conditions d'exercice de leurs fonctions.

La fin de l'année 2000 et le début de l'année 2001 ont été marqués par de profonds mouvements revendicatifs traversant les différentes professions de la justice : magistrats, personnels des greffes, avocats2(*).

Dépassant les questions purement matérielles, votre commission des Lois a souhaité analyser les causes profondes du malaise ayant touché ces professions.

Elle a également souhaité faire le point sur l'émergence des nouvelles fonctions ayant accompagné le développement des mesures alternatives de règlement des conflits : délégués ou médiateurs du procureur, en matière pénale, conciliateurs de justice et médiateurs, en matière civile. Ces fonctions sont souvent exercées à titre bénévole dans de nouveaux types d'implantations judiciaires de proximité, telles les maisons de justice et du droit ou les antennes de justice.

A cette fin, à l'initiative de son président, M. René Garrec, la commission des Lois a désigné en son sein une mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.

Cette mission a décidé de centrer son étude sur les juridictions de droit commun de l'ordre judiciaire.

Elle n'a donc inclus dans le champ de ses travaux ni les juridictions consulaires ni les administrateurs et mandataires judiciaires, qui ont fait l'objet de trois projets de loi examinés par le Sénat en février dernier3(*). En outre, ne souhaitant pas interférer avec les travaux respectifs des commissions d'enquête sénatoriales sur les prisons4(*) et la délinquance des mineurs5(*), elle n'a traité ni des personnels de l'administration pénitentiaire ni de ceux de la protection judiciaire de la jeunesse.

La mission a particulièrement centré sa réflexion sur la manière dont les métiers de la justice devraient évoluer pour répondre à deux exigences contradictoires en apparence : la proximité, d'une part, la spécialisation des contentieux, d'autre part.

Les citoyens sont en effet demandeurs d'une justice plus proche d'eux. Cette notion de proximité recouvre bien entendu une dimension géographique. Elle s'entend également en termes de facilité d'accès à la justice, de simplicité des procédures et de rapidité. Elle intègre, enfin, un besoin croissant d'écoute du justiciable, à l'heure où les contentieux de masse conduisent le juge à raisonner de plus en plus en termes de productivité et de rendement.

Inversement, la complexité croissante des contentieux exige une spécialisation de plus en plus poussée par matières, conduisant à des regroupements de juridictions en pôles de compétence, donc à un éloignement géographique du justiciable.

Enfin, la mission n'a pas manqué de se pencher sur les incidences croissantes de la construction européenne et de l'ouverture à l'international sur l'exercice des métiers de la justice.

Dans ce cadre, la mission a procédé à de nombreuses auditions au Sénat. Outre Mme Marylise Lebranchu, précédent garde des Sceaux, elle a entendu MM. Guy Canivet et Jean-François Burgelin, respectivement premier président et procureur général de la Cour de cassation, ainsi que trente-six personnalités représentant, pour la plupart, les différentes organisations professionnelles de magistrats, fonctionnaires des greffes et auxiliaires de justice6(*).

Elle s'est, en outre, déplacée à plusieurs reprises sur le terrain à la rencontre des magistrats, des personnels des greffes, des agents des structures de justice de proximité et des auxiliaires de justice. Elle s'est ainsi rendue au pôle économique et financier de Paris, à Bordeaux, siège de l'École nationale de la magistrature, à Dijon, siège de l'École nationale des greffes, et à Marseille, notamment au pôle économique et financier.

Au cours de ces déplacements, les membres de la mission ont rencontré des magistrats et des personnels des greffes qui, malgré les conditions très difficiles d'exercice de leurs fonctions, dues au déséquilibre flagrant entre l'ampleur de la mission confiée à la justice et les moyens mis à sa disposition, gardaient une foi profonde en leur mission au service du justiciable. Il est urgent de mettre à profit ces énergies menacées par l'amertume et le découragement. La France dispose en matière de justice d'un « outil » remarquable. Elle n'a pas le droit de le laisser s'étioler.

La mission a également consulté l'ensemble des juridictions en envoyant un courrier à la Cour de cassation, aux cours d'appel et aux tribunaux de grande instance7(*). Le taux de réponse s'est révélé relativement peu élevé (un cinquième) mais les contributions reçues recèlent de nombreuses pistes de réflexion. Que les magistrats et personnels y ayant participé soient remerciés.

Après avoir initialement programmé la fin de ses travaux pour le mois d'octobre, la mission a considéré qu'il serait utile de livrer ses observations avant que n'intervienne la discussion annoncée d'un projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.

Au cours de ses travaux, la mission d'information - dont l'action se situe dans le prolongement des rapports Haenel-Arthuis8(*) et Jolibois-Fauchon9(*) - a pu mettre en lumière des points de convergence et ouvrir quelques pistes de réflexion permettant d'avoir une vision plus précise des mesures à prendre pour aboutir à une justice rénovée, responsable, plus citoyenne et donc plus efficace.

La justice est en effet mal perçue par les citoyens. Elle leur apparaît trop compliquée, trop rigide, trop lourde, trop lente et surtout trop éloignée de leurs préoccupations.

L'évolution des métiers de justice doit donc conduire vers une justice à la fois plus simple, plus rapide, plus lisible et plus proche des citoyens. Il importe de rapprocher la justice du citoyen mais également le citoyen de la justice.

À cet effet, la mission a dégagé cinq axes principaux.

· Désengorger la justice

Il importe, en premier lieu, de dégager les magistrats des tâches non indispensables, notamment !

- en concentrant l'action des juges du siège sur leurs missions de nature juridictionnelle.

Un certain nombre de tâches accomplies par le juge pourraient être purement et simplement supprimées. D'autres pourraient être transférées soit aux greffiers, dans la ligne du mouvement amorcé en 1995, soit à des auxiliaires de justice, notaires ou huissiers en particulier, soit à l'administration. Enfin, la participation des magistrats à de trop nombreuses commissions doit être revue, notamment par le législateur pour celles dont la composition est fixée par la loi.

- en favorisant le règlement des conflits en amont des procédures.

Pour reprendre un thème fort des entretiens de Vendôme : « le tout judiciaire n'a pas de sens ». Le juge doit être, en effet, le dernier recours, quand tous les autres moyens permettant une conciliation ont échoué. Par ailleurs, il conviendra de s'interroger sur le moyen de limiter les recours abusifs, notamment certaines plaintes avec constitution de partie civile, qui représentent la grande majorité des affaires ouvertes dans les cabinets d'instruction et dont 80 % aboutissent à un non-lieu.

· Améliorer l'organisation du travail des juridictions

- en favorisant l'aide à la décision du magistrat.


Le statut des assistants de justice, dont l'utilité n'est plus mise en doute par les magistrats, doit être conforté. Leur situation est en effet trop précaire. La durée de leur service est trop courte, ce qui demande du temps aux magistrats pour former leurs assistants successifs. Par ailleurs, il convient de proposer aux greffiers d'accomplir également cette mission d'aide à la décision.

- en professionnalisant la gestion des juridictions.

La gestion des juridictions doit être effectuée sous l'autorité des chefs de juridiction, cette condition étant essentielle à l'indépendance de la justice. Mais elle doit être confiée à des professionnels compétents sur lesquels les chefs de juridiction peuvent se reposer.

Les greffiers en chef et les greffiers devraient être en mesure d'acquérir une véritable spécialisation dans les tâches de gestion. Les corps doivent cependant rester polyvalents, des passerelles devant être instituées entre les différentes filières.

En outre, les juridictions ne doivent pas écarter la possibilité de recourir à des spécialistes de la gestion extérieurs aux corps des greffes ou de la magistrature. Les moyens des services administratifs régionaux (SAR) devraient être renforcés et leurs relations avec les greffiers en chefs des juridictions devraient être précisées.

· Instaurer une véritable justice de proximité associant les citoyens

Une justice plus proche des citoyens doit avant tout permettre un meilleur accueil et une meilleure information du public ainsi qu'une participation accrue des citoyens à la bonne marche de la justice.

La poursuite de la mise en place de guichets uniques des greffes, point unique d'accès à la justice, permettrait d'assurer une interface de proximité entre le citoyen et la justice en lui rendant plus transparentes les arcanes de cette dernière.

L'institution de services de communication au niveau des cours d'appel permettrait à la justice de transmettre des informations vers la cité tout en libérant les juges d'une pression médiatique parfois insupportable.

La nécessité de rendre la justice plus proche des citoyens implique de conforter le juge d'instance dans un rôle de juge de proximité chargé d'animer, avec le concours de citoyens, une politique active de règlement alternatif des conflits, au civil comme au pénal. Son action s'appuierait sur les implantations de justice de proximité que sont les maisons de justice et du droit et les actuels tribunaux d'instance.

Au civil, pourraient être institués des « juges de paix délégués », juges non professionnels de carrière, correctement rémunérés et formés, dotés de larges pouvoirs en matière de règlement des conflits en amont de la procédure judiciaire. Sous le regard du juge de proximité et agissant essentiellement en équité, ils seraient l'expression d'une justice « hors du Palais », facilement accessible et à l'écoute de chacun.

Au pénal, seraient confortés les actuels délégués du procureur, qui deviendraient des magistrats non professionnels de carrière, désignés à titre individuel par le procureur de la République, correctement rémunérés et formés de manière à pouvoir accomplir l'ensemble des mesures alternatives aux poursuites.

Les associations seraient maintenues, sous le contrôle du parquet, dans leur rôle essentiel d'accompagnement et de soutien de la politique pénale d'alternatives aux poursuites.

Afin d'ouvrir davantage la justice vers l'extérieur et de constituer un relais vers la société civile, il pourrait être envisagé de développer l'échevinage dans les juridictions civiles et pénales de droit commun. Pourrait être expérimenté, dans certaines juridictions, le recours à des assesseurs non professionnels, aux compétences bien définies, avec des profils de recrutement parfaitement ciblés et auxquels serait délivrée une formation adéquate. Ces assesseurs pourraient intervenir pour garantir une collégialité aux côtés d'un juge professionnel unique.

D'une manière générale, il convient d'ailleurs d'ouvrir aux juridictions des possibilités d'expérimentation.

· Poursuivre le mouvement de spécialisation des juridictions

Il convient de favoriser un équilibre entre généralistes et spécialistes. Le juge ne peut pas être spécialiste en tout car le droit devient de plus en plus compliqué. Cette évolution suppose le développement, par spécialités, de nouveaux pôles de compétences. Cette orientation n'est pas incompatible avec une justice plus proche du citoyen et plus compréhensible par celui-ci. Elle lui offre en effet « clarification » et « expertise ».

Des filières de formation appropriées devraient être mises en place et la spécialisation devrait être prise en compte, s'agissant de la mobilité des magistrats afin que l'expérience et la formation acquises ne soient pas « perdues » par suite des obligations découlant d'un plan de carrière.

Le statut des assistants de justice spécialisés doit, enfin, être rendu plus attractif.

· Favoriser l'émergence d'une véritable communauté judiciaire

Il convient de diversifier le recrutement des magistrats en l'ouvrant davantage sur l'extérieur, notamment en éliminant certains freins actuels à l'intégration directe de personnes qualifiées.

Le profil des futurs avocats doit également être diversifié pour répondre aux exigences nouvelles de spécialisation, en particulier dans le domaine économique et financier.

L'amélioration des relations entre les différents acteurs de la communauté judiciaire constitue une condition essentielle au bon fonctionnement de la justice. Une grande partie des incompréhensions actuelles entre magistrats et avocats pourrait être levée si ces professionnels apprenaient à mieux se connaître, notamment par le biais de formations croisées.

Au sein des juridictions, le dialogue social doit être amélioré entre les magistrats et les personnels des greffes.

*

Ces orientations n'impliquent pas de bouleversement de l'existant. Elles supposent, cependant, une volonté politique affirmée de réforme et d'action assortie de l'engagement formel de mettre à la disposition de la justice les moyens humains, matériels et financiers appropriés, faute de quoi l'exercice ne pourrait rester qu'au stade des bonnes intentions. Comme le résumait un magistrat : « les besoins montent par l'ascenseur alors que les moyens sont acheminés par l'escalier, pour autant qu'ils suivent ». Or, on sait ce qu'il advient quand l'intendance ne suit pas.

PREMIÈRE PARTIE
LA DIFFICILE MUTATION
DE LA COMMUNAUTÉ JUDICIAIRE

La communauté judiciaire n'a cessé de s'enrichir de nouveaux métiers. Elle ne saurait désormais se réduire à la seule image, encore présente dans certains esprits, des « gens de justice » caricaturés par Honoré Daumier au XIXème siècle, qui n'englobait que les magistrats et les avocats.

Les métiers de la justice regroupent un ensemble beaucoup plus vaste composé, d'une part, de professionnels exerçant des métiers très diversifiés au sein d'une même juridiction (magistrats, greffiers en chef, greffiers, agents de Catégorie C, assistants de justice et agents de justice) et, d'autre part, d'auxiliaires de justice, partenaires indispensables au bon fonctionnement de l'institution judiciaire (avocats, avoués près les cours d'appel, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, huissiers de justice, notaires, experts judiciaires).

CHAPITRE PREMIER
DES INTERROGATIONS FORTES
AU SEIN DE L'INSTITUTION JUDICIAIRE

I. DES MAGISTRATS EN PROIE À UNE CRISE D'IDENTITÉ

Les magistrats occupent une place essentielle au sein du service public de la justice.

Une récente enquête de satisfaction réalisée auprès des usagers de la justice et publiée en mai 200110(*) a fait ressortir que les justiciables portaient une appréciation favorable sur ces professionnels. La grande majorité des personnes interrogées a estimé que les juges auxquels ils avaient eu affaire s'étaient montrés honnêtes (pour 81 % des interrogés), avaient compris le problème posé (pour 76 % d'entre eux ) et avaient fait preuve de qualités humaines (selon 73% des sondés).

Pourtant, les récents mouvements de protestation de magistrats de l'année 2001 ont révélé une crise profonde.

Au-delà des inquiétudes exprimées liées à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 relative à la protection de la présomption d'innocence et aux droits des victimes et au manque de moyens asphyxiant le fonctionnement quotidien des juridictions, la mission a constaté, au cours de ses auditions, et à l'occasion de ses déplacements, que les magistrats étaient en proie à une crise d'identité profonde, liée tant à la mutation profonde du corps des magistrats, à leur mode de recrutement et à leur formation, qu'à la dispersion de leurs missions et aux exigences nouvelles imposées par l'ouverture sur l'international et l'intégration au sein de l'Union européenne.

A. UNE MUTATION PROFONDE DU CORPS DES MAGISTRATS

Au 1er juillet 2001, le nombre de magistrats professionnels s'élevait à 7.02711(*), parmi lesquels on distinguait 6.846 magistrats exerçant leurs fonctions dans les juridictions et 181 magistrats affectés auprès de l'administration centrale.

L'affirmation selon laquelle ces effectifs demeurent très proches de ceux du milieu du XIXème siècle paraît erronée. En effet, à l'époque, le nombre de magistrats incluait également les juges non professionnels (juges consulaires, juges coloniaux, juges de paix suppléants), qu'on oublie souvent de déduire pour établir cette comparaison.

Avec 13 magistrats pour 100.000 habitants, la France12(*), comme l'Italie et l'Espagne, se situe dans la moyenne de l'Union européenne. Elle se place après l'Allemagne (32 magistrats) et la Belgique (16 magistrats), mais devant le Royaume-Uni situé en fin de classement avec 5,5 magistrats.

Il convient toutefois d'utiliser avec prudence ces comparaisons compte tenu de la diversité de l'organisation judiciaire en Europe. Ainsi, le système judiciaire allemand repose exclusivement sur des magistrats professionnels, tandis que le Royaume-Uni recourt largement à des magistrats non-professionnels (33.945 sur 37.213).

1. Un juge professionnalisé contraint à la mobilité

Le magistrat du XXIème siècle diffère radicalement des anciens juges de paix supprimés en 1958, qui jouissaient d'une autorité morale et d'une situation sociale établies. Elus puis nommés à partir du Consulat, ces derniers étaient désignés parmi les notables locaux et faiblement rémunérés.

Recrutés majoritairement par concours, les magistrats judiciaires sont des agents publics de l'Etat et exercent leur activité à titre professionnel. Comme l'a souligné M. Claude Hanoteau, directeur de l'Ecole nationale de la magistrature à la mission d'information, « on ne s'improvise pas juge ». Les magistrats sont devenus des techniciens du droit très compétents, chargés de l'application et de l'interprétation des textes en vigueur. La magistrature nécessite un niveau de technicité croissant du fait de la complexité des procédures et de l'entrée en vigueur des lois nouvelles.

En outre, l'enracinement local des anciens juges de paix a cédé le pas aux exigences toujours renforcées de mobilité s'imposant aux magistrats.

Avant la réforme issue de la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut de la magistrature et au Conseil supérieur de la magistrature (CSM), peu d'obligations de mobilité statutaires s'imposaient aux magistrats13(*).

Toutefois, la pratique du Conseil supérieur de la magistrature a toujours consisté à encourager la mobilité. Ainsi le CSM a conduit à instituer deux règles de principe relatives à la durée d'exercice : la règle des deux ans, destinée à faire en sorte qu'un magistrat demeure dans un même poste au moins deux ans, avant d'obtenir une mutation ou un avancement, et la règle des dix ans, tendant à éviter qu'un magistrat n'exerce ses fonctions plus de dix ans dans la même juridiction.

La loi organique du 25 juin 2001 précitée a donc renforcé les exigences de mobilité statutaires en instituant de nouvelles règles en matière d'avancement, et en imposant une mobilité géographique non seulement aux chefs de juridiction après sept ans d'exercice au sein d'une même juridiction, mais aussi aux juges spécialisés à l'issue de dix années d'exercice dans le même tribunal14(*).

La volonté du législateur était justifiée par le double souci d'enrichir l'exercice des fonctions juridictionnelles et de se prémunir contre les dérives possibles d'une trop grande implication dans la vie locale.

Elément important de leur positionnement social, la situation matérielle des magistrats, dont le déroulement de carrière n'était pas aligné sur celui des magistrats de l'ordre administratif ni sur celui des magistrats de l'ordre financier, a été substantiellement revalorisée depuis la loi organique du 25 juin 2001 précitée.

L'amélioration des rémunérations n'a toutefois bénéficié qu'aux seuls magistrats situés en haut de la hiérarchie15(*), excluant ainsi les magistrats débutant leur carrière16(*) sur lesquels pèsent pourtant des responsabilités et des sujétions souvent lourdes.

Ces derniers n'ont bénéficié d'aucune valorisation spécifique de leur traitement, qui demeure strictement rattaché à la grille indiciaire de la fonction publique, à l'instar des fonctionnaires de catégorie A.

La situation des jeunes magistrats français s'avère cependant plus favorable que celle de la plupart de leurs homologues de l'Union européenne, le traitement perçu en début de carrière étant en effet légèrement supérieur à celui des magistrats allemands, espagnols et belges. L'Italie se distingue par la faiblesse des rémunérations allouées à ses magistrats tandis qu'au Royaume-Uni, le niveau de rémunération est très élevé.

2. Un corps fortement féminisé

En quelques années, le corps de la magistrature s'est largement féminisé, la proportion de femmes magistrats passant de 28,5 % en 1982 à 50,5 % en 2001.

Cette évolution a tendance à s'amplifier, comme en témoigne le graphique ci-dessous :

Nombre de femmes
admises au concours d'entrée à l'ENM depuis 1989
(en pourcentage)

Source : Ecole nationale de la magistrature

M. Claude Hanoteau, directeur de l'Ecole nationale de la magistrature a indiqué à la mission au cours de son déplacement à Bordeaux, que le profil type de l'auditeur de justice était en réalité celui d'une jeune auditrice dont les caractéristiques sont les suivantes :

- elle est issue du premier concours, après avoir suivi une préparation à l'Institut d'études judiciaires (IEJ) de Paris II ;

- elle est titulaire d'un diplôme d'études approfondies ;

- elle est originaire de la région parisienne ;

- elle est âgée de 23 ans.

Comme le soulignait M. Dominique Matagrin, président de l'Association professionnelle des magistrats, « en ce qui concerne le métier en tant que tel, la considération du sexe doit être tenue pour indifférente pour des raisons de principe évidentes, et parce qu'il ne semble pas que la féminisation, sinon en des temps très anciens, [...] ait jamais soulevé de difficultés notables. »

Toutefois, cette évolution n'est pas sans conséquences pratiques sur la gestion du corps en raison des congés maternité et des vacances de poste temporaires pouvant en résulter.

Ainsi que l'a regretté la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel : « la féminisation est malheureusement insuffisamment prise en compte par la création de postes de juges placés qui permettent d'assurer des remplacements en particulier lors des congés maternité ».

On observe d'ailleurs une augmentation des demandes d'aménagement du temps de travail ces dernières années17(*). La fonction de juge d'instruction est la moins féminisée (49,4 % de femmes), celle de juge des enfants la plus féminisée (67,6 % de femmes).

3. Des interrogations liées au jeune âge des auditeurs de justice

L'âge moyen des auditeurs de justice de la promotion 2002 s'élève à 23 ans (tous concours confondus)18(*).

Dans leur grande majorité, les magistrats qui débutent leur carrière sont donc âgés de moins de trente ans. Au vieillissement du corps, observé jusqu'en 1970, a donc succédé un rajeunissement très net, qui se poursuit.

Une telle évolution du corps, composé d'une large base constituée par les moins de 50 ans et d'un sommet en pointe, a engendré une situation de blocage dans l'avancement des carrières, la part des emplois du premier grade et hors hiérarchie étant restée faible.

La loi organique du 25 juin 2001 précitée, en restructurant le corps par le biais d'une augmentation substantielle du nombre d'emplois situés au premier grade et hors hiérarchie, a tenté de remédier à cette situation.

Il est cependant encore prématuré de dresser un bilan de cette réforme.

En revanche, il est permis de s'interroger sur le jeune âge des magistrats qui débutent leur carrière, et plus particulièrement sur leur aptitude à assumer, à peine sortis de l'Ecole nationale de la magistrature, de lourdes responsabilités. M. Claude Hanoteau, directeur de l'ENM, a estimé que l'âge ne semblait pas constituer un handicap pour l'exercice des fonctions juridictionnelles, la solennité de la justice tendant à conférer une certaine autorité au jeune magistrat.

Il s'est toutefois inquiété d'un changement des mentalités au sein du corps et de la disparition du tutorat dans l'institution judiciaire, en partie liée à la suppression de la collégialité au sein des formations de jugement : « les occasions de poursuivre la formation au cours des premières années d'affectation semblent devenir de plus en plus rares ».

L'attention de la mission d'information a été appelée sur la nécessité d'engager une réflexion sur la question de l'accession graduelle aux responsabilités en fonction de l'âge, qui pourrait se nourrir de l'exemple des Pays-Bas. Les magistrats néerlandais accèdent aux responsabilités par paliers et n'exercent la plénitude de leurs fonctions juridictionnelles qu'à l'issue d'une période de maturation correspondant à dix années d'exercice.

Certains magistrats ont également fait part à la mission du sentiment de solitude et d'isolement que pouvaient éprouver les jeunes magistrats au cours de leurs premières années d'exercice.

L'Association française des magistrats instructeurs s'est en particulier inquiété du grand nombre de postes de juge d'instruction situés dans de très petites juridictions (un tribunal de grande instance à une seule chambre par exemple) offerts à la sortie de l'Ecole.

Cette observation concerne d'ailleurs l'ensemble des fonctions de magistrats et tout particulièrement celles exercées à juge unique.

Les magistrats se trouvent donc actuellement confrontés à une série de mutations auxquelles ils doivent s'adapter et qui affectent parfois leur place au sein de la société, elle aussi marquée par des évolutions importantes.

La mission a également souhaité s'intéresser au mode de recrutement et à la formation qui déterminent et façonnent les futurs magistrats.

B. DES INQUIÉTUDES À L'ÉGARD DU MODE DE RECRUTEMENT ET DE LA FORMATION DES MAGISTRATS

La magistrature semble marquée par un recrutement peu diversifié et une formation s'adaptant difficilement à l'augmentation des effectifs.

1. Un corps peu diversifié

L'ensemble des magistrats rencontrés ou auditionnés par la mission a reconnu l'importance de la diversification du recrutement, présentée comme une richesse pour le corps, et comme un moyen de libérer la magistrature de l'esprit de caste dont elle est parfois prisonnière.

L'arrivée de magistrats ayant déjà acquis une expérience professionnelle et des compétences techniques spécialisées paraît unanimement acceptée par le corps judiciaire, à condition qu'ils soient soumis à une formation probatoire et de qualité, ce qui suppose l'accomplissement d'un stage en juridiction et d'une formation théorique à l'ENM suffisamment longs.

A cet égard, un certain nombre de magistrats s'est élevé contre l'institution des concours complémentaires19(*) issus de la loi organique du 25 juin 2001 précitée20(*).

En effet, contrairement aux autres modes de recrutement, les candidats reçus reçoivent une formation à l'ENM (d'une durée limitée à six mois) à l'issue de laquelle ils sont automatiquement nommés dans leur fonction sans aucun contrôle de leurs aptitudes professionnelles, ce qui signifie qu'une fois admis au concours, les candidats sont certains d'intégrer la magistrature.

Une telle situation est apparue choquante aux yeux d'un grand nombre de magistrats rencontrés par la mission, qui ont suggéré de rendre cette formation obligatoire.

Force est de constater qu'en dépit d'une volonté affichée d'ouverture, le corps des magistrats éprouve des difficultés à intégrer des magistrats provenant d'horizons différents et ayant antérieurement exercé une activité professionnelle, notamment dans le secteur privé.

a) La prégnance des concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature

Ainsi, la grande majorité des magistrats demeure recrutée par les concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature ainsi que le montre le tableau ci-après :

Origine du recrutement des magistrats depuis 1991

 

Nomination de magistrats issus de l'ENM

Concours exceptionnels

Conseillers de cour d'appel
en service extraordinaire

Détachement judiciaire

Recrutement latéral intégration directe

Total

1991

196

 
 
 

51

247

1992

169

90

 
 

57

316

1993

179

 
 
 

26

205

1994

167

 
 
 

15

182

1995

155

 
 
 

10

165

1996

114

 
 
 

14

128

1997

106

 

3

 

14

123

1998

147

 

2

3

24

176

1999

154

99

14

4

26

297

2000

161

90

 

10

35

296

2001

196

 
 

10*

35*

241*

2002

208*

125

 

10*

35*

378*

* prévisions
Source : Chancellerie


La plupart des postes offerts au concours d'entrée à l'ENM sont attribués aux candidats issus du premier concours21(*) (77 % des postes de magistrats ont été pourvus par le premier concours depuis 1991).

La grande majorité des candidats admis, le plus souvent issus de la filière universitaire classique (titulaires d'une maîtrise de droit, d'un DEA ou du diplôme d'un Institut d'études politiques), ne possède aucune expérience professionnelle. Le recrutement des magistrats demeure donc très homogène.

Les candidats admis par la voie des deuxième et troisième concours, qui s'adressent respectivement à des fonctionnaires ayant une expérience professionnelle de quatre années et à des personnes qui, durant huit ans, ont exercé une ou plusieurs activités professionnelles, ou un ou plusieurs mandats politiques, représentent une part marginale des promotions d'auditeurs de justice (22 % sur la période 1991 à 2001).

En outre, les tentatives de recrutement parallèle destinées à faire entrer dans la magistrature des personnes dotées de profils différents n'ont pas rencontré le succès escompté, en dépit de la volonté affichée par le législateur et tout particulièrement de la commission des Lois du Sénat.

b) La perte de vitesse de l'intégration directe

La voie de l'intégration directe, instituée en 199222(*) et ouverte par les articles 22, 23 et 40 de l'ordonnance organique n° 58-1270 relative au statut de la magistrature, autorise la nomination aux fonctions de magistrat d'une personne titulaire d'une maîtrise et justifiant d'une activité professionnelle d'au minimum 7 ans la qualifiant particulièrement pour les fonctions judiciaires.

Cette voie d'accès apporte ainsi au corps  une respiration précieuse et permet un élargissement de ses bases de recrutement. Elle présente en outre l'avantage substantiel de faire face aux besoins en personnel exigés par l'augmentation des flux du contentieux. Les avantages de l'intégration par cette voie latérale de recrutement semblent faire l'objet d'un consensus de la part de l'ensemble des magistrats entendus par la mission.

Au cours de son déplacement au pôle économique et financier du tribunal de grande instance de Paris, la mission a rencontré une magistrate du parquet recrutée par intégration directe, ayant exercé les fonctions de directrice juridique au sein d'une grande entreprise, qui semblait en effet apporter une compétence spécialisée très utile au fonctionnement du pôle.

Bien qu'elle permette le recrutement de juristes expérimentés, d'avocats inscrits au barreau, de fonctionnaires de l'administration en activité (administration préfectorale notamment), et même de personnalités du secteur privé, cette voie d'accès à la magistrature paraît en perte de vitesse, compte tenu de la baisse du nombre de candidats admis accusée ces dernières années (35 en 2002 contre 57 en 1992).

Face à un tel constat, il est permis de s'interroger sur l'attractivité réelle de ce mode de recrutement.

En effet, plusieurs magistrats recrutés par cette voie ont souligné les difficultés matérielles auxquelles les candidats à l'intégration directe étaient confrontés.

La lourdeur du mécanisme de sélection, conjuguée à la complexité des procédures de nomination23(*), peut conduire le candidat à l'intégration directe à attendre près d'une année entre la présentation de sa candidature et sa nomination effective dans les fonctions de magistrat.

Durant tout ce temps, à l'exception de la période de stage24(*), les candidats ne perçoivent aucun traitement puisqu'ils n'ont pas encore intégré la magistrature. Cette situation paraît particulièrement préjudiciable aux cadres du secteur privé et aux avocats qui, pour accomplir leur stage, quittent leur emploi, et ne perçoivent plus aucune source de revenus à l'issue du stage.

Afin d'améliorer l'attractivité du recrutement par la voie de l'intégration directe et de ne pas décourager les candidats issus du secteur privé, la mission d'information propose donc l'institution d'une indemnité spécifique allouée aux candidats ayant accompli leur stage et attendant la décision définitive de la commission d'avancement.

En outre, la magistrate du parquet rencontrée au pôle économique et financier du tribunal de grande instance de Paris a fait observer qu'« aucune perspective d'avancement n'[était] offerte aux candidats intégrant la magistrature au second grade », leurs carrières étant strictement alignées sur celles des jeunes magistrats débutants affectés en premier poste, sans que leur âge ou leur expérience professionnelle soient pris en compte.

c) L'échec du recrutement des magistrats à titre temporaire

En outre, le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire, institué en 199525(*), « a été un échec », comme l'a souligné la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel.

Cette voie d'accès pourtant originale avait été instaurée pour permettre l'exercice de certaines fonctions par des magistrats non professionnels, afin de rapprocher la justice du citoyen, ce dernier participant ainsi au fonctionnement de l'institution judiciaire.

Ces magistrats, qui peuvent exercer les fonctions de juge d'instance ou d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance pour une durée de sept ans non renouvelable, présentent la particularité de pouvoir exercer concomitamment une activité professionnelle compatible avec les fonctions judiciaires. Ce dispositif offrait de nombreux avantages liés à sa souplesse, à son faible coût26(*) et à la garantie d'obtenir des candidatures émanant de personnes dotées d'une solide expérience.

Pourtant, la Chancellerie n'a fait qu'un usage parcimonieux et décevant de cette voie d'accès : 6 magistrats à titre temporaire ont ainsi été recrutés en 1998, 4 en 1999, 2 en 2000, aucun en 2001 et 1 en 200227(*). Ces recrutements sont restés limités au cadre expérimental déterminé par la loi de programme de 1995 et concernent donc uniquement 4 cours d'appel. La Chancellerie semble avoir très modérément apprécié ce dispositif qu'elle jugeait « trop éloigné de la culture française ».

La mission, convaincue de l'intérêt du recours à des magistrats exerçant à titre temporaire, invite la Chancellerie à utiliser pleinement cette voie de recrutement.

La mission a pu constater que la plupart des chefs de juridiction approuvait ce dispositif. Tout en soulignant que, « contrôlé étroitement par la commission d'avancement28(*), leur recrutement ne fait plus l'objet de récriminations », un président de tribunal de grande instance a toutefois indiqué que « si les avocats ayant réussi dans leur profession [faisaient] d'excellents magistrats, l'acclimatation des cadres issus du secteur privé [était] plus aléatoire. »

Ce même chef de juridiction s'est néanmoins interrogé sur les modalités retenues, et plus particulièrement sur les risques d'affecter immédiatement ces magistrats dans les juridictions de première instance, compte tenu de la généralisation des formations à juge unique : « ils devront d'emblée travailler seuls et souvent sans aide de leurs collègues sur-occupés dans leurs propres fonctions. Reste à savoir s'il ne faudrait pas plutôt les affecter en priorité au sein des cours d'appel, où ils seront épaulés par des magistrats expérimentés dans le cadre des formations collégiales ».

Sans remettre en cause la vocation première de ces magistrats à titre temporaire, avant tout juges de proximité, il semble légitime de poser la question de leur formation effective afin qu'ils puissent être en mesure d'exercer leurs fonctions de manière satisfaisante.

2. L'absorption du nombre, principal défi lancé à la formation

a) Des effectifs toujours plus nombreux pour des capacités d'accueil ayant atteint leurs limites

Si les effectifs de magistrats paraissent notoirement insuffisants compte tenu de l'encombrement des juridictions et de l'entrée en vigueur des lois nouvelles, il convient de souligner les efforts de créations de postes menés depuis 1995 par la Chancellerie.

Depuis quelques années, on observe un accroissement très net du nombre des postes offerts aux concours d'entrée à l'ENM, qui est passé de 110 en 1994, à 145 en 1995 et 250 en 200229(*).

Pour faire face à cette augmentation, l'Ecole a bénéficié d'un renforcement substantiel de ses moyens, avec un budget en nette progression (+17,21 %)30(*). La mission, au cours de son déplacement à Bordeaux, a pu constater que les capacités d'accueil de cet établissement avait atteint leurs limites.

Son directeur a toutefois indiqué que l'affectation de moyens nouveaux permettrait à son établissement « d'absorber » de nouveaux élèves, par exemple en louant des locaux à l'extérieur de l'ENM.

Il s'est davantage inquiété des capacités d'accueil des juridictions31(*), qui ne peuvent recevoir en stage qu'un ou deux élèves à la fois et semblent avoir atteint leurs limites.

Par conséquent, l'arrivée prochaine des futurs candidats admis, issus du concours complémentaire organisé récemment, soulève de fortes interrogations. L'ENM, après avoir lancé des appels à candidature, se trouve en effet confrontée à une pénurie de stages proposés par les juridictions.

Sans remettre en cause la nécessité d'un renforcement des moyens de la justice et, partant, d'accroître les effectifs, la mission d'information invite la Chancellerie à « calibrer » les futurs recrutements de magistrats annoncés dans la loi de programme en cours de préparation en fonction des capacités de formation.

Il convient en effet d'éviter de porter atteinte à la qualité actuelle de la formation initiale des magistrats, reconnue par tous les interlocuteurs rencontrés par la mission.

Pour le directeur de l'ENM, « la difficulté des années à venir est de faire face au nombre ».

b) Des interrogations sur le niveau des candidats reçus aux concours

Face à l'augmentation des recrutements observée ces dernières années, la mission d'information s'est interrogée sur le niveau des candidats admis. Certains magistrats ont regretté que la note d'admissibilité aux concours soit inférieure à la moyenne. En 1999, le dernier admissible issu du premier concours avait obtenu une moyenne de 9 sur 20 et ceux issus des deuxième et troisième concours une moyenne respective de 8,19 et 8,13 sur 20.

La Chancellerie s'efforce néanmoins de préserver la qualité du recrutement en maintenant une certaine homogénéité du niveau entre les trois concours. C'est ce qui l'a conduite, ces dernières années, à reporter sur le premier concours un certain nombre de postes prévus pour les deuxième et troisième concours et rarement pourvus dans leur intégralité (21 postes en 1999, 19 en 2000).

Les inquiétudes de la mission n'ont pas pour autant été dissipées. En effet, lors de son audition, le syndicat de la magistrature a indiqué que 214 auditeurs de justice seulement avaient été sélectionnés en 2001 alors que 250 postes avaient été offerts aux concours, la Chancellerie ayant expliqué cette situation par le niveau trop faible des candidats.

3. Des améliorations souhaitables en faveur de la formation initiale des auditeurs de justice

La mission d'information a choisi de s'intéresser plus spécifiquement à la formation initiale des auditeurs de justice, ciment du devenir du magistrat.

Sa qualité est unanimement reconnue, et l'ENM est présentée comme un instrument incontournable. Elle permet aux auditeurs de justice affectés à leur premier poste d'être immédiatement opérationnels.

La durée de la formation, passée de 24 à 31 mois en dix ans, est jugée satisfaisante et ne paraît pas devoir être allongée. En outre, l'option contraire présenterait l'inconvénient de retarder la prise de fonction des futurs magistrats, alors même que la justice se caractérise actuellement par son asphyxie et son manque de moyens.

a) Une formation théorique et pratique globalement satisfaisante

La formation se déroule en plusieurs phases :

Phase généraliste

Phase spécialisée



Source : Ecole nationale de la magistrature

La formation théorique dispensée à l'ENM (7 mois) a vocation à développer une réflexion sur les fonctions judiciaires et à transmettre l'ensemble des savoir-faire professionnels32(*). Une partie de l'enseignement est consacrée à la découverte des fondamentaux de l'existence des magistrats à travers des études de cas concrets et des mises en situation basées sur des exercices de simulation d'audiences.

Une autre partie de la scolarité est dédiée à la pratique du métier (écoute des témoins, interrogatoires d'une personne mise en examen) et à la découverte du contexte dans lequel les magistrats évoluent (découverte du monde syndical, rencontre avec les élus locaux).

La pédagogie repose sur des méthodes dynamiques originales : un travail en petits groupes d'une quinzaine de personnes, ces groupes étant formés pour toute la durée de la scolarité33(*).

La place prépondérante des enseignements consacrés au droit pénal doit être soulignée et a pu surprendre la mission d'information, compte tenu des compétences techniques exigeantes que requièrent les fonctions du siège. Cette « hypertrophie du pénal » a surpris notre collègue José Balarello, qui a fait remarquer que l'activité des tribunaux était consacrée à 80 % aux affaires civiles contre 20 % seulement aux affaires pénales. Toutefois, il est apparu que la place importante occupée par le droit pénal dans la formation initiale se justifiait par un double souci. Il s'agit, d'une part, de contrebalancer l'enseignement dispensé à l'université, principalement centré sur le droit civil, et donc de renforcer des compétences parfois lacunaires en droit pénal. D'autre part, l'ENM, guidée par un souci d'efficacité, s'est efforcé d'adapter la scolarité aux profils des postes offerts à l'issue de la formation, les auditeurs de justice étant affectés en grand nombre aux fonctions du parquet (40 % des auditeurs de la promotion 2000).

La formation pratique s'effectue durant le stage en juridiction (14 mois), pendant lequel les auditeurs accomplissent les actes judiciaires des fonctions du siège et du parquet.

Pour l'encadrement de ces stages, l'ENM s'appuie sur des magistrats délégués à la formation placés auprès de chaque cour d'appel et sur des directeurs de centre de stage situés dans chacun des tribunaux accueillant des auditeurs. Ainsi que l'a indiqué M. Eric Maillaud, sous-directeur des stages à l'ENM, « en juridiction, les auditeurs de justice ne sont pas utilisés à vider les tiroirs ». La mission d'information, lors de sa rencontre avec les délégués des élèves des promotions 2000, 2001, 2002, a d'ailleurs pu constater que ces derniers étaient satisfaits de leur expérience en juridiction.

Toutefois, il est permis de s'inquiéter de l'avenir de l'encadrement de la formation initiale par les magistrats placés auprès des juridictions, qui repose essentiellement sur le volontariat. Compte tenu de la surcharge de travail qui affecte les magistrats et de l'absence d'obligation d'exercer des responsabilités en matière de formation, ces derniers se révèlent de moins en moins enclins à jouer ce rôle de relais et d'encadrement pourtant essentiel. Ainsi que l'a souligné le responsable de la formation de la cour d'appel de Dijon, les candidatures se font rares.

b) Des interrogations

Au-delà de l'appréciation satisfaisante portée par l'ensemble du corps des magistrats sur la formation initiale, quelques interrogations se sont fait jour .

En premier lieu, la pertinence du stage extérieur34(*) accompli en début de scolarité n'apparaît pas évidente, comme l'a indiqué à la mission l'ensemble des délégués des auditeurs de justice des trois dernières promotions. Un auditeur de la promotion 2002 s'est réjoui d'un stage accompli en Turquie, tandis qu'une auditrice (de la promotion 2000), issue du concours interne, a jugé son stage en administration décevant. Il est apparu que ce stage extérieur dépendait fortement de l'organisme d'accueil et n'était pas forcément adapté au profil du stagiaire. Le jugeant soit trop court, soit trop long, certains délégués ont fait valoir qu'il serait préférable d'accomplir plusieurs stages de courte durée au sein de chaque type d'organisme d'accueil afin d'éviter des expériences stériles, d'une part, et de confronter l'auditeur à une plus grande diversité d'interlocuteurs, d'autre part.

En second lieu, les conditions d'attribution des postes offerts à la sortie de l'école peuvent également surprendre. La mission d'information attache une grande importance à cette question fondamentale pour l'avenir des futurs magistrats, susceptibles d'être fortement marqués par leur première affectation.

Elle regrette ainsi que la liste des postes fournie par la Chancellerie ne tienne pas compte des aptitudes et compétences des auditeurs de justice. C'est ainsi que la désaffectation pour les fonctions de magistrat du parquet a conduit mécaniquement à l'augmentation du nombre de postes de parquetier à la sortie de l'école (un tiers environ en moyenne ces dernières années).

Plus encore que l'absence d'implication de la Chancellerie dans l'élaboration de la liste des postes proposés, la mission s'est inquiété des modalités de choix des postes, essentiellement guidées par des critères géographiques.

Il convient en effet de souligner le décalage entre le droit et la pratique en ce domaine. La formation à l'ENM revêt un caractère probatoire et donne lieu à un classement par ordre de mérite permettant aux auditeurs de justice de choisir sur la liste proposée par le ministère de la justice. Toutefois, en pratique, force est de constater que la première affectation est librement choisie par les auditeurs de justice. Chaque promotion négocie en son sein l'attribution des postes, le critère du classement n'intervenant que très marginalement.

L'adéquation du profil et des aptitudes des futurs candidats à leur première affectation ne constitue donc pas un élément déterminant. La priorité accordée au choix géographique a d'ailleurs été confirmée par la plupart des délégués des auditeurs rencontrés par la mission.

La mission juge regrettable que l'aptitude pour l'exercice de certaines fonctions ne soit pas davantage prise en compte dans le choix de la première affectation des auditeurs de justice.

A cet égard, M. Claude Hanoteau, directeur de l'Ecole, a dénoncé l'absence d'implication de la Chancellerie sur cette question, estimant qu'il n'appartenait pas à l'ENM, dont le rôle se limite à accorder des brevets d'aptitude à une fonction particulière, d'intervenir dans le processus de nomination, au risque « d'un mélange des genres fâcheux pour le bon fonctionnement de l'institution judiciaire. »

Actuellement, la gestion des premières affectations s'effectue donc a minima et consiste à éviter les affectations les plus problématiques.

Depuis 1996, le jury de classement, sur la base des notes d'études et de stages, dispose d'un pouvoir de recommandation35(*) quant à l'aptitude de l'auditeur à certaines fonctions. Il en a toutefois fait un usage parcimonieux (1 recommandation en 1996, 5 en 1997, 4 en 1998 et 1999 et 3 en 2000).

En outre, ces recommandations sont d'une portée limitée, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 93-336 DC du 27 janvier 1994, ayant relevé qu'elles ne devaient être mentionnées qu'à l'occasion de la première affectation et « ne sauraient lier le Conseil supérieur de la magistrature à qui il appartient d'émettre en toute indépendance un avis sur la nomination des auditeurs de justice ».

En effet, le Conseil supérieur de la magistrature peut émettre un avis défavorable pour la nomination d'un auditeur de justice, en fonction des éléments d'évaluation contenus dans le dossier36(*).

De manière générale, le CSM a tendance à émettre des avis favorables, sauf lorsque le caractère innoportun de la nomination paraît manifeste. Ainsi qu'il l'a lui-même indiqué, « sur les deux promotions de 1999 et 2000, ont été émis trois avis défavorables pour des postes du siège et deux pour des postes du parquet37(*) ».

S'il paraît opportun d'éviter la nomination d'un auditeur à un poste qui ne correspond pas à ses aptitudes, il semble indispensable d'assurer une étroite correspondance entre le profil du poste choisi et les compétences effectives du futur magistrat. Une telle exigence ne paraît pas de nature à fragiliser l'indépendance des magistrats mais apparaît plutôt comme la meilleure garantie de leur efficacité au sein de l'institution judiciaire.

4. La formation continue, un droit reconnu par les textes mais peu effectif

La formation continue des magistrats a été instaurée par le décret n° 72-355 du 4 mai 1972 et confiée à l'Ecole nationale de la magistrature.

Il convient de noter qu'il appartient à l'établissement public de Paris de l'ENM de concevoir et d'organiser les actions de formation destinées aux magistrats.

En outre, un nombre important de sessions et de séminaires se déroule dans ses locaux.

a) Les stages proposés par l'Ecole nationale de la magistrature

Aucune obligation ne s'impose aux magistrats38(*), mais ils disposent statutairement d'un droit à la formation de cinq jours par an. L'éventail des stages et séminaires offert par l'ENM est très vaste39(*).

Le nombre de magistrats inscrits est en augmentation constante. 4.000 magistrats ont suivi une action de formation en 2000, soit près de 60 % des effectifs de magistrats, contre 3.500 en 1999, soit une hausse de près d'un septième de la fréquentation.

De nombreux interlocuteurs de la mission ont néanmoins regretté la relativité de l'effectivité de ce droit à la formation continue, souvent limité en raison de la surcharge de travail pesant sur les magistrats et du manque de moyens des juridictions.

Conscients qu'ils ne seront pas remplacés et soucieux d'éviter un amoncellement de leurs dossiers, ces derniers hésitent à quitter leur juridiction. Ainsi, la totalité des places offertes par l'ENM pour l'année 2000 (27.071 jours) n'a pas été utilisée. Près de 3.000 jours de formation ont été annulés en raison de l'insuffisance des candidats ayant postulé pour ces actions.

b) La mise en place de la formation continue déconcentrée

Parallèlement, a été créée en 1990 et officialisée par un décret du 25 septembre 1995 la formation continue déconcentrée. Organisée au niveau des cours d'appel, elle est destinée à compléter le dispositif national et vise à répondre « aux besoins locaux » des magistrats afin, notamment, d'approfondir les particularités locales et d'étudier les questions d'actualité.

Elle rencontre un certain succès puisqu'elle connaît une nette progression s'agissant tant du nombre des actions menées (250 en 1999 contre 360 en 2000), que de la participation des magistrats (passant de 3.000 à plus de 4.500).

Elle s'appuie, dans chaque cour d'appel, sur un magistrat délégué à la formation40(*) qui propose un programme annuel de formation destiné aux magistrats du ressort, et dont les priorités ont été préalablement déterminées par les chefs de cour.

Un rapport de janvier 2000 relatif à la situation de ces magistrats41(*) a fait ressortir que l'essor de la formation déconcentrée dépendait étroitement de leur degré d'implantation et de leur disponibilité.

Il est apparu que leur disponibilité en ce domaine était étroitement conditionnée par leur charge de travail, elle-même étroitement liée aux priorités du chef de juridiction. Ainsi, certains chefs de cour ont su développer de véritables plans de formation en donnant des moyens aux magistrats délégués à la formation et en le déchargeant de certaines obligations pour disposer du temps nécessaire.

Cependant, cette situation est loin d'être homogène puisque la moyenne des actions réalisées en 2000 (10 actions par cour d'appel) masque un écart important entre cours d'appel (entre 3 et 19 actions en fonction de la cour concernée). Bien que ces disparités aient tendance à s'estomper, des efforts restent à accomplir pour encourager l'engagement des chefs de cour en faveur du développement de la formation continue.

5. L'ouverture de la formation à l'environnement international

Les formations initiale et continue se sont efforcées de prendre en compte la dimension européenne et, plus largement, internationale.

La venue de nombreuses délégations étrangères à l'ENM favorise la découverte par les magistrats du fonctionnement des systèmes judiciaires étrangers.

Le droit communautaire est abordé (dans le cadre de la formation initiale) par le biais de conférences et de groupes de travail fonctionnant en ateliers co-animés par des magistrats spécialistes en droit communautaire ou international (membre du service juridique de la Commission, référendaires de la Cour de justice des Communautés européennes) et des maîtres de conférence. L'accent a également été mis sur les stages à l'étranger, notamment par le biais du stage extérieur (60 stages à l'étranger ont été accomplis par les auditeurs de justice de la promotion 2002).

Afin de mieux répondre aux enjeux européens, l'ENM a initié la création d'un réseau européen de formation judiciaire qui rassemble les écoles de formation des magistrats de l'ensemble des pays de l'Union européenne depuis la fin de l'année 2001.

La mission se félicite du positionnement de l'ENM en la matière et estime, à l'instar de M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, que la constitution d'un tel réseau mériterait d'être institutionnalisée car « la création d'un espace européen de justice suppose, au premier chef, que les juges des différents Etats de l'Europe reçoivent une formation appropriée qui leur permette non seulement de connaître le droit communautaire et la convention européenne des droits de l'homme, mais aussi les systèmes juridiques et judiciaires des pays de l'Union avec lesquels ils auront à entretenir des relations de coopération. L'acquisition de ces connaissances théoriques et pratiques suppose des échanges et une formation partiellement commune des juges européens ».

Grâce à l'appui des programmes de financement européens destinés à la formation des juristes (Falcone, Grotius...), l'ENM a intensifié les échanges entre magistrats. Des échanges d'auditeurs sont organisés et permettent une mise en commun des techniques juridiques et des procédures.

Depuis deux ans, une action de formation commune aux auditeurs de justice français et aux élèves magistrats espagnols est co-organisée par les deux écoles sur le thème de l'entraide judiciaire. Ainsi ont-ils pu rédiger ensemble une commission rogatoire. Un accord de coopération a été également conclu avec les Pays-Bas et un autre est actuellement en cours avec le Portugal.

En outre, chaque maître de conférence doit, en complément de la formation qu'il dispense à l'ENM, accomplir une mission internationale.

Si les efforts de l'ENM paraissent indéniables, il convient néanmoins de relever en parallèle les insuffisances des enseignements dispensés en amont aux magistrats par l'Université, qui ne consacre qu'un temps très limité et, par conséquent, insuffisant, au droit communautaire (35 heures) et au droit international (36 heures). Des développements complémentaires ne sont qu'optionnels.

A la différence de l'ENM, le programme universitaire ne semble pas avoir pleinement intégré l'influence des droits européen et international sur l'évolution des métiers de la justice.

Pourtant, l'Europe et le droit international ont profondément bouleversé le métier de magistrat, qui s'exerce désormais bien au-delà du cadre franco-français.

C. DES MAGISTRATS PARFOIS DÉSORIENTÉS PAR LA NÉCESSAIRE OUVERTURE AU DROIT EUROPÉEN

L'Europe est venue modifier profondément le paysage judiciaire français. Autrefois subordonné aux seules règles nationales, le juge est désormais conduit non seulement à appliquer directement le droit européen, mais à adapter ses modes de raisonnement ainsi que ses méthodes de travail à des exigences nouvelles.

1. Un droit européen devenu désormais incontournable

a) Le juge français, promoteur du droit européen

La primauté des normes européennes et internationales sur les lois nationales a conduit le magistrat à enrichir, interpréter, voire écarter la loi nationale.

La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés, la jurisprudence de la Cour de Strasbourg mais aussi le droit communautaire et la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes s'imposent désormais aux juges français.

Ainsi, l'absence de transposition par la France d'une directive communautaire, une fois le délai de mise en oeuvre expiré, ne saurait empêcher les justiciables de s'en prévaloir en justice, de même qu'une telle situation ne saurait conduire les juridictions nationales à l'écarter. Toutefois, pour produire des effets directs dans les relations juridiques entre les Etats membres et les justiciables, la directive doit créer des obligations claires, précises et inconditionnelles42(*).

Chaque juge national, pour trancher un litige qui lui est soumis, peut donc être appelé à interpréter un texte de droit communautaire et s'il le faut à écarter l'application de la loi nationale.

La Cour de cassation a d'ailleurs reconnu ce principe de longue date dans un arrêt du 24 mars 1975 (Société des cafés Jacques Vabre). Ainsi que l'a souligné M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, « nous sommes, juges nationaux, les premiers juges du droit européen».

En outre, un juge national confronté à un délicat problème d'interprétation de la norme communautaire peut consulter la Cour de justice des communautés européennes par la technique du renvoi préjudiciel43(*).

b) Les méthodes du juge français contraintes par le droit communautaire

Le juge est désormais contraint de s'ouvrir à des concepts et à des critères nouveaux, étrangers au droit français. Sa logique traditionnelle et ses mécanismes de raisonnement en sont profondément affectés.

Des notions nouvelles d'inspiration essentiellement anglo-saxonne telles que la proportionnalité, l'effectivité, le délai raisonnable ou encore l'impartialité imposent aux magistrats des exigences nouvelles, qui ont d'ailleurs déjà inspiré des modifications législatives importantes (par exemple la présence d'un avocat dès la première heure de garde à vue introduite par la loi du 15 juin 2000). Une telle évolution laisse présager une profonde transformation de la procédure pénale et, partant, du mode d'exercice du métier.

L'Association française des magistrats instructeurs a fait état des difficultés d'adaptation des juges face au formalisme procédural accru ayant résulté de l'imprégnation du droit français par le droit anglo-saxon, alors même que les juridictions sont asphyxiées par l'insuffisance de moyens.

A cet égard, un certain nombre de magistrats n'a pas manqué de relever les inévitables paradoxes de la situation actuelle. Ainsi, l'instauration d'un appel devant les cours d'assises a entraîné un encombrement des juridictions44(*) et indirectement contribué à allonger les délais de jugement.

De même, l'impact de la gratuité de la délivrance de la première reproduction de chaque acte à l'ensemble des avocats (décret du 31 juillet 2001), qui s'inscrivait initialement dans le mouvement de la protection de la présomption d'innocence et du renforcement des droits de la défense, suscite de fortes inquiétudes au sein des juridictions. Cette mesure, destinée à l'origine à améliorer la situation des justiciables semble au contraire avoir aggravé, voire même désorganisé considérablement le travail de l'ensemble des personnels, et donc nui indirectement au justiciable.

Plus encore que les conditions d'exercice du métier, la perception même du métier de magistrat est affectée par la perméabilité du droit français aux concepts anglo-saxons, l'introduction de concepts empiriques se heurtant au système juridique français qui repose encore sur des catégories juridiques très rigides.

Corseté par le code de procédure pénale ou le nouveau code de procédure civile, le magistrat est, dans le même temps, sommé de s'adapter à des catégories juridiques évolutives. Force est de constater que les repères du magistrat paraissent désormais brouillés.

c) Un juge fragilisé, voire menacé, s'il ne s'adapte pas à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

Alors que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, au même titre que celle de la Cour de justice des communautés européennes, s'impose désormais aux magistrats, des décisions peuvent être interprétées comme de véritables menaces pour l'avenir de certaines fonctions.

M. Jean-François Burgelin, procureur général près la Cour de cassation, s'est inquiété de la « crise actuelle » vécue par le parquet général à la suite d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêt Reinhardt et Slimane Kaïd contre France du 31 mars 1998).

Cet arrêt, vivement contesté par l'ensemble des membres du parquet général, a en effet remis en cause une pratique instaurée par une coutume centenaire selon laquelle les avocats ne prenaient leurs conclusions qu'après avoir reçu communication du rapport, de la note et du projet d'arrêt élaborés par le conseiller-rapporteur.

Or, la cour a jugé que le secret du délibéré s'étendait aux travaux du rapporteur, empêchant ainsi sa communication aux parties ainsi qu'à l'avocat général. Depuis janvier 2002, les avocats généraux n'ont donc plus accès ni à la conférence préparatoire ni aux délibérés de la Cour de cassation.

M. Jean-François Burgelin a dénoncé la position de la Cour européenne, expliquant qu'elle avait entraîné un regrettable affaiblissement du parquet général qui, compte tenu de ses effectifs insuffisants, n'était plus désormais en mesure de requérir dans toutes les affaires comme la loi l'y obligeait pourtant45(*).

On ne saurait nier qu'une telle évolution, qui va dans le sens d'une meilleure prise en compte des droits des justiciables et procède donc de valeurs incontestables, contient peut-être en germe une remise en cause de l'existence même du parquet général de la Cour de cassation, voire sa nécessaire redéfinition.

2. Le développement de la coopération judiciaire internationale : une impérieuse nécessité

a) La multiplication des mécanismes institutionnels

L'entraide judiciaire internationale (tant pénale que civile) conditionne l'exécution des décisions et l'efficacité de la justice au-delà des frontières nationales.

Comme l'a fort justement fait remarquer M. Jean-Paul Collomp, inspecteur général des services judiciaires, au cours de son audition, les effets de la coopération judiciaire communautaire sont plus perceptibles en matière pénale, où l'entraide judiciaire se développe, qu'en matière civile, pour laquelle « il est ici possible de comparer le droit européen à l'Arlésienne ».

La mise en place du troisième pilier du traité de l'Union européenne consacré à la justice et aux affaires intérieures a permis des avancées dans le domaine pénal. Ce troisième pilier s'appuie essentiellement sur deux instruments : Europol (instance de coopération policière) et Eurojust46(*), qui a vocation à coordonner dans certains domaines (criminalité organisée, terrorisme) l'action des autorités judiciaires des Etats parties.

Depuis mars 2001, chaque Etat membre a détaché à Bruxelles un procureur, ou l'équivalent, afin de faciliter la coordination des enquêtes judiciaires en matière pénale et l'exécution des commissions rogatoires.

Les négociations entre les Etats de l'Union européenne sur Eurojust n'ont toutefois pas abouti à la création d'un parquet européen, mais cette idée progresse. Certains juges, lors de l'appel de Genève de 1996, avaient souhaité l'institution d'un parquet européen.

Le Sénat s'est d'ailleurs prononcé en faveur de l'institution d'un procureur européen le 28 mars 2001 et la commission des Lois a récemment adopté une résolution47(*), approuvant dans ses grandes lignes le dispositif proposé par la Commission européenne tendant à réviser les traités afin de créer un procureur européen chargé de la protection des intérêts financiers de la Communauté48(*).

En matière civile, des progrès sont perceptibles depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le 1er mai 1999.

Cette nouvelle étape vers une Europe judiciaire a permis la communautarisation des domaines civil et commercial. Au cours de l'année 2000, deux règlements communautaires ont été adoptés sur la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (Bruxelles I) et en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs (Bruxelles II).

Plus récemment, une décision du 18 mai 2001 a prévu la mise en place d'un réseau judiciaire européen dans tous ces domaines à compter du 1er décembre 2002.

La constitution d'un véritable espace européen, au sein duquel les magistrats devront trouver leur place, est donc en marche.

b) La création des magistrats de liaison

L'avènement d'une véritable culture judiciaire européenne et internationale a enrichi l'éventail des fonctions juridictionnelles, susceptibles d'être exercées par les magistrats.

L'échange de magistrats de liaison entre les pays de l'Union européenne a permis l'instauration de relations de confiance et une meilleure connaissance des systèmes judiciaires européens.

En France, la création de tels postes date de 199349(*). Sept magistrats occupent actuellement les fonctions de magistrats de liaison et sont installés en Allemagne, aux Etats-Unis, en Italie, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en République tchèque.

Nommés par arrêté du ministre de la Justice, ces magistrats sont mis à la disposition du ministère des affaires étrangères et sont placés sous l'autorité de l'ambassadeur de France du pays d'accueil. Ils sont en général installés dans les locaux du ministère de la justice de ce pays.

S'agissant de la gestion de ces magistrats, un effort de transparence mériterait d'être accompli par la Chancellerie. En effet, les postes budgétaires sont localisés dans des juridictions et donc prélevés sur leurs effectifs, alors qu'ils s'apparentent à de véritables mises à disposition.

Les magistrats de liaison exercent des missions non juridictionnelles très diversifiées, consistant essentiellement à favoriser :

- l'entraide judiciaire (s'agissant du suivi des commissions rogatoires internationales, des procédures d'extradition...) ;

- la coopération judiciaire en matière de formation ;

- la communication au pays d'accueil (universités, administrations...) des informations sur le droit et les institutions juridiques et judiciaires françaises.

D'une manière générale, leur présence est très appréciée et permet des échanges fructueux, notamment entre les Etats de l'Union européenne.

3. Un statut désormais protégé et encadré par le droit européen

Désormais, le statut du juge français ne relève plus du seul Etat national, mais dépend également des normes internationales.

Une charte européenne sur le statut du juge a en effet été élaborée en juillet 1998, elle prévoit que ce statut tend « à assurer la compétence, l'indépendance et l'impartialité que toute personne attend légitimement des juridictions et de chacun et chacune des juges auxquels est confiée la protection [des] droits ».

Elle énonce une série de principes généraux relatifs au recrutement, à la formation initiale, aux règles de nomination et au droit de constituer des organisations professionnelles.

Comme l'a souligné M. Jean-Paul Collomp, inspecteur général des services judiciaires : « pratiquement tous les magistrats en possèdent un exemplaire et le consultent régulièrement. Cette charte constitue un repère ».

En outre, le statut et le rôle des professionnels de la justice ont été abordés dans le cadre d'une réflexion récente sur l'efficacité de la justice menée par un comité d'experts du Conseil de l'Europe (réuni à Bayonne du 27 février au 1er mars 2002). Les axes de travail dégagés devraient permettre au Conseil de l'Europe de préparer « un projet d'instrument permettant l'évaluation du fonctionnement de la justice »50(*).

En moins d'un demi-siècle, le magistrat français est donc devenu à la fois acteur de la construction européenne, promoteur du droit international, bénéficiaire mais parfois aussi victime de cette internationalisation du droit. Cette évolution l'a donc conduit, souvent de bon gré, parfois à reculons, à s'extraire des schémas traditionnels.

D. UN NÉCESSAIRE RECENTRAGE DU JUGE SUR SES MISSIONS NATURELLES

1. Un juge aux figures multiples

Le rôle du juge dans la société française est apparu comme une question centrale tout au long des auditions et au cours des déplacements organisés par la mission.

Avant même d'aborder la réalité concrète du périmètre d'intervention du magistrat judiciaire, il ne paraît pas inutile de réfléchir aux figures de représentation théorique du juge découlant de l'évolution du droit et des attentes des citoyens.

M. François Ost, universitaire belge, a distingué trois modèles de juge : le juge Jupiter avec son imperium, qui dit le droit, le juge Hercule qui, selon la propre expression de l'auteur, « s'astreint à d'épuisants travaux de justicier51(*) », et le juge Hermès, qui contribue à établir le dialogue entre tous les acteurs de la société. M. François Ost a par ailleurs complété son analyse en proposant une autre classification, qui fait apparaître la figure du juge pacificateur, celui qui apaise, celle du juge arbitre, qui s'éteint avec sa décision, et enfin celle du juge entraîneur, qui s'implique dans « le jugement pré-sentenciel et post-sentenciel ».

Actuellement, la figure du juge Hercule semble prédominante, tant en ce qui concerne les juges du siège que ceux du parquet. Le champ d'intervention du juge n'a en effet cessé de s'élargir.

2. Un éparpillement des missions dévolues aux magistrats du siège qui fragilise leur place au sein de l'institution judiciaire

La dispersion et la multiplication des tâches des juges du siège ont fait l'objet de vives critiques de la part de l'ensemble des magistrats entendus par la mission d'information.

En effet, ces magistrats cumulent actuellement de nombreuses missions parmi lesquelles on distingue des tâches purement juridictionnelles ayant pour principal objet de « dire le droit » et de trancher des litiges, auxquelles s'ajoutent des tâches situées à mi-chemin entre le juridictionnel et l'administratif, et enfin des missions essentiellement administratives.

a) La juxtaposition des missions

Cette juxtaposition de missions est depuis quelques années de moins en moins bien acceptée en raison de la conjugaison de plusieurs facteurs :

L'explosion de la demande de droit a conduit les magistrats à intervenir dans tous les domaines, tant en matière civile que pénale.

Ainsi que l'a récemment écrit M. Jean-François Burgelin, procureur général près la Cour de cassation, « chaque homme veut trouver dans la justice un moyen d'atténuer les douleurs de la vie, quelle qu'en soit l'origine. Depuis le handicap de la naissance jusqu'à l'accident de montagne, en passant par des difficultés d'emploi ou de logement, toutes les misères que l'on rencontre dans l'existence doivent trouver réparation grâce à l'intervention du juge52(*) ».

Le juge est désormais devenu « le gardien de toutes les promesses », pour reprendre le titre d'un ouvrage publié il y a quelques années par M. Antoine Garapon, magistrat.

Cette judiciarisation croissante de la société trouve son origine dans l'effritement des structures traditionnelles de régulation sociale, lié notamment à l'éclatement de la famille, à l'affaiblissement de l'école, à la montée de la précarisation et au recul de la religion.

Le manque de moyens, caractérisé par l'insuffisance des effectifs de magistrats et de fonctionnaires, constitue une deuxième clef d'explication. Cette situation a entraîné un certain découragement chez les magistrats et les empêche d'accomplir avec la sérénité et avec le recul nécessaires les tâches qui leur sont dévolues.

L'entrée en vigueur des réformes nouvelles a également contribué à alimenter l'activité juridictionnelle. La loi du 15 juin 2000 relative à la protection de la présomption d'innocence a, par exemple, institué un juge des libertés et de la détention qui a engendré une charge de travail supplémentaire ayant conduit à la suppression ou au report de nombreuses audiences.

Il est donc patent que les juges du siège ne parviennent plus à assurer la totalité de leurs tâches.

Ce constat n'est pas nouveau. Ainsi, la commission de contrôle Haenel-Arthuis53(*) en 1991 et la mission d'information Jolibois-Fauchon54(*) en 1996 avaient déjà, en leur temps, souligné la nécessité d'un recentrage du juge du siège sur ses missions essentielles.

b) Les efforts en vue d'un recentrage du juge

Des efforts ont été accomplis en faveur d'un tel mouvement.

La déjudiciarisation de certains contentieux de masse, pour lesquels la saisine du juge n'intervient plus qu'en cas de contentieux déclaré, a constitué le premier axe de réforme. Elle a notamment concerné les contentieux relatifs aux chèques sans provision, aux accidents de la route (loi dite Badinter n° 85-677 du 5 juillet 1985 relative aux accidents de la circulation terrestre), plus récemment encore aux dossiers de surendettement (transférés à des commissions de surendettement en vertu de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, à la procédure civile, pénale et administrative). De nombreux interlocuteurs rencontrés par la mission ont d'ailleurs relevé que la réforme du surendettement avait donné satisfaction en permettant de désengorger efficacement les juridictions55(*).

Le transfert aux greffiers en chef de certaines compétences de nature quasi-juridictionnelles normalement dévolues au juge a constitué le second volet de la réforme. Ce transfert a concerné l'établissement des certificats de nationalité, la réception du consentement à l'adoption et les déclarations conjointes de changement de nom d'un enfant, ou encore la vérification des comptes de tutelle (visas et contrôle des comptes)56(*).

En dépit de ces avancées, le nécessaire recentrage demeure toujours d'actualité. En effet, de nombreux exemples ont été cités de manière récurrente pour illustrer la dispersion des missions confiées aux juges du siège, parmi lesquels le suivi des mesures de tutelle (gestion des biens des mineurs et des majeurs incapables), d'assistance éducative, ou encore la procédure de saisie-arrêt des rémunérations57(*).

Plusieurs pistes tendant à réduire le champ d'intervention des juges du siège ont été évoquées devant la mission d'information.

c) La suppression pure et simple de certaines tâches et procédures constitue une première proposition intéressante

Ainsi que l'a suggéré l'Association nationale des juges d'instance, la suppression de la cotation et des paraphes obligatoires de certains registres (livres, registres et répertoire des officiers de l'état civil, des conservateurs des hypothèques, des notaires....) pourrait être envisagée, dans le prolongement de la suppression des paraphes des livres de paie opérée par un décret du 28 janvier 2000 au titre de la simplification administrative.

La procédure d'affirmation des procès-verbaux, par ailleurs déjà dressés par des agents assermentés (en matière de balisage des ports maritimes, d'infractions à la distribution d'énergie par EDF-GDF ou encore d'infractions douanières), paraît également inutile.

Les entretiens de Vendôme mentionnent d'autres tâches indues, d'ailleurs déjà effectuées par d'autres organismes ou administrations, comme notamment la conservation des doubles des registres de l'état civil (disponibles à la mairie), les visites semestrielles dans les hôpitaux psychiatriques58(*), déjà effectuées tous les trimestres par le parquet.

Il est également permis de s'interroger sur l'opportunité de maintenir la procédure de l'injonction de faire (près de 6.000 requêtes par an), qui ne revêt aucun caractère exécutoire, et ne dispense donc pas le demandeur de saisir le juge au fond pour obtenir un titre exécutoire en cas de refus.

La mission d'information préconise la suppression de l'ensemble des tâches du juge faisant double emploi ou s'avérant inefficaces.

d) Le transfert de certaines tâches de caractère quasi juridictionnel vers d'autres acteurs de la justice (greffiers en chef, officiers publics et ministériels) pourrait également être envisagé

Les homologations de changement de régime matrimonial, l'adoption, la réception des déclarations de nationalité59(*), la procédure d'injonction de payer60(*) pourraient aisément être retirées au juge pour être confiés à d'autres.

En revanche, la mission d'information demeure plus réservée sur la question d'un éventuel transfert des missions du juge en matière de tutelle.

Plusieurs acteurs se sont déclarés prêts à assumer de nouvelles tâches afin d'enrichir l'exercice de leur métier et de permettre une rationalisation du fonctionnement de la justice.

Néanmoins, les greffiers en chef rencontrés par la mission d'information lors de son déplacement à Dijon, tout en approuvant le principe d'un éventuel transfert de compétences, se sont fait l'écho des difficultés éprouvées en 1995, lors du transfert de la vérification des comptes de tutelle. Ils ont souligné la surcharge de travail qui en avait résulté et l'absence de formation en matière comptable et financière.

La mission d'information juge souhaitable la poursuite du mouvement amorcé en 1995 en faveur d'un transfert de tâches du juge aux greffiers en chef. Elle tient cependant à souligner la nécessité d'associer pleinement les personnels des greffes à une telle réforme.

En outre, la mission tient à souligner qu'un tel transfert ne saurait s'effectuer à moyens constants et sans que soient prévus des délais d'entrée en vigueur suffisamment longs pour permettre aux intéressés d'acquérir les compétences requises.

Par ailleurs, les notaires se sont déclarés très favorables à un transfert de certaines tâches, notamment en matière d'homologation des changements de régime matrimonial, d'envoi en possession des successions ou de partage impliquant un mineur sans homologation judiciaire. Leur qualité d'officier public et ministériel et d'auxiliaire de justice constitue une garantie suffisante pour qu'ils puissent se voir confier certaines tâches actuellement dévolues au juge, le cas échéant avec le contreseing d'un deuxième notaire.

e) Des interrogations sur la poursuite du mouvement de déjudiciarisation pourtant fréquemment suggérée par les interlocuteurs de la mission

Il s'agit, une fois encore d'alléger le travail du juge en évitant son intervention en première ligne au profit d'un rôle de recours.

La déjudiciarisation de la procédure de divorce par consentement mutuel a été fréquemment mise en avant. La Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel a, en particulier, préconisé de permettre aux époux de décider de leur divorce par une convention sans intervention du juge, chacun étant assisté d'un avocat différent61(*).

Toutefois, il semble que le législateur, à l'occasion de l'examen de la réforme du divorce présentée en février 2002 par Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, n'ait pas souhaité s'engager dans cette voie, estimant que la vérification de l'accord entre les parties devait être garantie par un juge. C'est pourquoi la mission n'a pas jugé opportun de retenir une telle orientation.

La limitation du périmètre d'intervention du juge, s'agissant de certaines infractions au code de la route, a également été souhaitée par un grand nombre d'interlocuteurs.

M. Olivier Aimot, premier président de la cour d'appel de Rennes, membre de la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, a indiqué qu'en Bretagne, « la moitié de l'activité pénale des tribunaux correctionnels est relative à la délinquance routière, due notamment à des problèmes d'alcoolémie », afin de mettre en exergue la nécessité de décharger le juge du traitement de ce contentieux de masse.

L'Union syndicale de la magistrature est allée dans le même sens s'agissant des excès de vitesse : « La gestion des excès de vitesse doit être modifiée. En effet, un même radar peut, sous un tunnel en Savoie, identifier près de 3.000 personnes en infraction en une seule journée.  La capacité de traitement d'un tribunal de police dans une juridiction moyenne est de 2.000 affaires par an. Nous voyons donc qu'un tunnel peut à lui tout seul générer une fois et demie la capacité annuelle d'absorption d'un tribunal de police ».

Or, le transfert de ce contentieux de masse au profit d'une autorité administrative paraît possible compte tenu du caractère automatique des sanctions résultant de telles infractions.

Les inconvénients d'une telle réforme n'ont toutefois pas échappé à la mission d'information. Il existe un effet un risque de « déshumanisation » du traitement de ces affaires, la sanction pré-déterminée devenant automatique et le justiciable n'ayant plus d'interlocuteur à qui s'adresser sauf en cas d'appel de la décision.

S'il est toujours possible de faire valoir des difficultés financières devant le juge pour le paiement d'une amende, il ne paraît pas certain que l'administration fasse preuve de la même capacité d'écoute...

La mission d'information souhaite qu'une réflexion s'engage sur l'opportunité de maintenir le traitement du contentieux de masse lié aux infractions routières dans les attributions du juge afin qu'une telle réforme, si elle s'avérait opportune, puisse être conduite dans l'intérêt du justiciable.

En outre, si certains contentieux étaient retirés au juge, il conviendrait de déterminer avec précision quelles autorités seraient désormais chargées de prendre en charge ces affaires.

Une solution originale proposée au cours des entretiens de Vendôme a retenu l'attention de la mission. Elle consisterait à transférer certains contentieux particuliers (fiscaux, douaniers, vols dans les grands magasins) à des organismes autorisés à prononcer des sanctions mineures et composés paritairement de représentants des administrations concernées et de citoyens.

Cette nouvelle voie de traitement des affaires présente de nombreux avantages, en permettant  notamment de désengorger les tribunaux, d'associer les citoyens à certaines décisions intéressant la société, d'encadrer le pouvoir de l'administration et, enfin, de créer une nouvelle forme de justice plus rapide, mais également plus humaine. Elle demande évidemment la mise en place des garde-fous nécessaires à la garantie des droits des justiciables.

f) Des réserves quant au développement de l'arbitrage

L'Association professionnelle des magistrats a pour sa part préconisé d'encourager l'arbitrage, dont le champ d'application est actuellement limité aux contrats conclus à raison d'une activité professionnelle62(*).

Toutefois, si un effort en faveur du recours à la clause compromissoire s'avère utile dans les contrats entre professionnels, un consensus s'est dégagé contre l'élargissement de la clause compromissoire dans les relations non professionnelles. En effet, l'arbitrage apparaît comme une justice très onéreuse. Il soulève également une question de principe liée à la remise en cause des fonctions régaliennes de l'Etat.

La plupart des avocats entendus par la mission ont fait part d'expériences d'arbitrage mitigées. Ainsi que l'a indiqué la Conférence des bâtonniers, la chambre d'arbitrage créée en 1994 dans la région Rhône-Alpes (réunissant des avocats, des notaires et des huissiers) n'a connu que deux affaires.

Si l'arbitrage apparaît incontournable pour certains professionnels, il ne paraît pas souhaitable de développer cette voie dans le domaine du droit judiciaire privé.

3. La participation controversée des magistrats aux commissions administratives

La multiplication des participations aux commissions administratives, qualifiées par un chef de tribunal de grande instance de « commissions parasites » a été unanimement dénoncée.

Elle concerne tant les magistrats du siège que ceux du parquet. Cette activité s'avère très chronophage et est de moins en moins bien acceptée par les magistrats, soucieux de traiter leurs dossiers dans des délais acceptables.

La liste des commissions administratives et organismes divers dans lesquels les magistrats sont susceptibles d'être présents a été établie à l'occasion des entretiens de Vendôme.

On en dénombre 135 au total qui recouvrent des domaines très variés, notamment électoral (commission de propagande pour l'élection des députés, commission locale de contrôle de la campagne électorale pour l'élection du président de la République), social (commission d'admission à l'aide sociale, commission départementale de la médaille de la famille française...), économique et fiscal (commission de protection des obtentions végétales, commission d'autorisation de transport de débit de boissons), ou encore en matière d'aménagement foncier et rural (commission consultative paritaire nationale des baux ruraux).

L'exigence d'une présence de magistrats au sein de ces commissions est devenue purement formelle et principalement destinée à « faire preuve de courtoisie à l'égard de la Chancellerie », ainsi que l'a indiqué Mme Marylise Lebranchu, ancien garde des Sceaux, lors de son audition.

Force est de constater que, dans de nombreux cas, leur présence s'avère inutile. Ainsi que l'a fait observer M. Jean-Paul Collomp lors de son audition, le législateur porte en grande partie la responsabilité de cette dérive puisque la plupart de ces commissions sont de création législative et que « lorsqu'elles sont de créations réglementaires, il s'agit de décrets d'application ».

La mission d'information estime donc indispensable que le législateur se saisisse de cette question afin, d'une part, de dresser un inventaire des commissions dans lesquelles la présence d'un juge ne paraît pas nécessaire et de supprimer cette participation, d'autre part, de se montrer plus vigilant à l'avenir et de limiter cette participation à des hypothèses limitativement énumérées.

Deux critères suggérés par un certain nombre de magistrats auditionnés apparaissent pertinents et semblent susceptibles de légitimer leur présence au sein des commissions extra-juridictionnelles :

- lorsque les décisions rendues mettent en cause les libertés publiques ;

- lorsque ces décisions intéressent l'institution judiciaire en général (y compris la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire).

La mission propose de réduire la présence des magistrats aux seules commissions administratives dont les activités mettent en cause les libertés publiques ou relèvent par nature de la sphère judiciaire.

4. La participation des magistrats aux politiques publiques

La nécessité de recentrer les magistrats sur leurs tâches essentielles, accrue par le manque de moyens de la justice, a conduit la mission à s'interroger sur le bien-fondé de leur participation aux politiques publiques.

Depuis une vingtaine d'années, notamment dans le cadre de la politique de la ville, les juges sont sortis des palais de justice pour se rendre sur le terrain. L'ouverture du magistrat sur la cité et son association aux politiques partenariales apparaissent désormais inévitables. Le juge ne peut plus s'isoler dans sa tour d'ivoire au risque de se couper des réalités.

a) Une vocation nouvelle des magistrats du parquet bien acceptée

Les magistrats du parquet sont très sollicités à cet égard et ont bien intégré cette évolution.

Au cours de son audition, l'Association des magistrats du parquet s'en est d'ailleurs fait l'écho : « le rôle du magistrat était autrefois de traiter les affaires et requérir à l'audience. Les magistrats restaient dans leur cabinet [...]. Aujourd'hui, les motifs de déplacement sur le terrain deviennent de plus en plus nombreux ».

Depuis 1983, le parquet s'est vu confier la charge d'impulser et de coordonner des politiques publiques en relation étroite avec les élus et les représentants de l'Etat.

Cette initiative a été le fruit d'une volonté de l'Etat de développer des politiques partenariales dans le double souci de prévenir la délinquance, d'une part, et de favoriser la réinsertion, d'autre part.

Cette démarche s'est concrétisée par la mise en place de nombreux outils dont le parquet est devenu un acteur essentiel. La mise en oeuvre de contrats locaux de sécurité (CLS), créés par voie de circulaire en octobre 199763(*), qui fonctionnent en partenariat entre la justice et les élus locaux, a constitué une des pierres angulaires de cette évolution.

On recense actuellement près de 550 contrats locaux de sécurité. Deux circulaires du 5 janvier et du 9 mars 1998 ont contribué à impliquer de façon très importante l'autorité judiciaire.

Les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) et les groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD) offrent d'autres exemples de ces relations partenariales entre les autorités régaliennes de l'Etat et les acteurs de la démocratie locale.

L'importance du temps consacré aux activités non juridictionnelles s'impose désormais comme une évidence. Une étude réalisée de juin à novembre 1999 pour analyser les charges de travail des parquets généraux a fait ressortir que la répartition du temps de travail entre les activités juridictionnelles et non juridictionnelles oscillait entre 45 % et 50 % pour les petites et moyennes juridictions (comprenant en moyenne entre 3 et 9 magistrats) et 40 % pour les plus importantes64(*). Ainsi plus la taille du parquet augmente, plus le temps consacré aux activités juridictionnelles décroît.

Le temps dont disposent les magistrats pour travailler sur les procédures et les dossiers s'en trouve donc nécessairement limité.

En dépit d'une dégradation manifeste des conditions de travail du parquet liées à la pénurie des moyens et à l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 relative à la protection de la présomption d'innocence, tous les magistrats du parquet ont approuvé cette mission nouvelle et n'ont pas manifesté la volonté d'en être déchargés.

Leur participation aux politiques publiques permet aux magistrats du parquet de recevoir des informations mais également d'en donner. M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux confirme ainsi « qu'il n'est pas imaginable que les magistrats, qui sont seuls légitimes à prononcer des mesures de répression, se désintéressent tant de l'amont que de l'aval. »

De plus, l'engagement du parquet dans les politiques publiques a également modifié leur positionnement au sein de l'institution judiciaire. Ainsi, ils sont devenus l'interface entre les magistrats du siège et les décideurs extérieurs (autorité préfectorale, élus locaux).

Sans remettre en cause leur participation à cette mission nouvelle, tous les interlocuteurs du parquet rencontrés par la mission ont fait état des difficultés à assumer ce rôle en raison d'un manque de moyens. M. André Ride a en effet indiqué que « lorsque vous êtes procureur de la République avec un seul substitut et que vous êtes engagé dans toutes les actions de la politique de la ville, vous avez dans le même temps à assurer votre tâche première, c'est-à-dire faire appliquer la loi dans votre ressort. Des choix doivent être faits. Ce choix est malheureusement vite fait lorsque vous n'avez pas les moyens d'assumer vos deux missions. ».

La mission partage pleinement ces préoccupations. Consciente de la nécessité d'associer l'autorité judiciaire à la conduite des politiques publiques, elle juge indispensable de renforcer les moyens du parquet pour lui permettre d'exercer correctement cette mission.

Il est apparu choquant que les procureurs ne disposent ni d'une équipe, ni d'un secrétaire général (dans les juridictions les plus importantes) pour leur apporter un soutien. Actuellement, les magistrats du parquet participent seuls aux réunions et établissent leurs statistiques et leurs rapports sans aucune aide particulière et souvent sans moyens matériels conséquents.

La mission suggère la création de nouvelles fonctions d'assistants du parquet, qui pourraient être exercées soit par des assistants de justice, soit par des greffiers, afin de lui permettre de participer aux politiques publiques.

b) Une mission difficilement compatible avec celles des magistrats du siège

Contrairement à leurs collègues du parquet, les magistrats du siège ne souhaitent pas participer aux politiques publiques.

La Conférence nationale des premiers présidents, au cours de son audition, a expliqué avoir débattu particulièrement sur cette question pour en conclure que « l'action du juge ne doit pas faire l'objet d'une contractualisation qui pourrait faire douter de son impartialité dans les litiges dont il serait saisi [...] ».

Cette différence de position entre le siège et le parquet résulte de la distinction qui existe entre ces deux fonctions. Alors que les magistrats du parquet ont pour vocation naturelle de défendre l'intérêt général et d'appliquer la politique pénale du Gouvernement, les magistrats du siège quant à eux ont à juger des situations individuelles. L'association de ces derniers à la définition des politiques publiques les expose inévitablement à engager la juridiction à laquelle ils appartiennent ou à renier leur « liberté juridictionnelle ».

La mission d'information, tout en comprenant les réserves émises par les magistrats du siège65(*), tient toutefois à souligner que certaines fonctions, en particulier celles de juge des enfants et de juge de l'application des peines qui sont largement ouvertes sur l'extérieur, ne sauraient faire l'économie d'un engagement minimal avec leurs partenaires, le parquet étant amené à jouer un rôle d'interface. Ces magistrats ont en effet un besoin impérieux de se déplacer sur le terrain, de travailler en équipe et de visiter les établissements avec lesquels ils travaillent.

E. LES INTERROGATIONS ACTUELLES SUR LE STATUT DES MAGISTRATS DU PARQUET

1. Conserver la qualité de magistrat aux membres du parquet, un sentiment unanimement partagé au sein de la magistrature

Une réflexion sur le champ d'intervention du juge ne saurait faire l'économie de la question du statut du parquet et d'une éventuelle séparation des carrières entre le siège et le parquet.

On rappellera brièvement que le système judiciaire français permet à l'ensemble des magistrats de bénéficier d'une formation commune et de prêter un serment identique lors de leur entrée en fonction.

Néanmoins, le rôle, le mode de nomination et les relations avec la Chancellerie diffèrent selon que le magistrat relève du siège ou du parquet.

Ainsi que le souligne M. Jean-Paul Collomp, inspecteur général des services judiciaires, « le métier de poursuivre n'est pas le même métier que celui de dire le droit ».

La mission du ministère public consiste en effet à exercer l'action publique, à diriger les enquêtes, à contrôler la police judiciaire en matière pénale et à agir pour la défense de l'ordre public en matière civile.

Les rôles dévolus au siège et au parquet sont donc très différents. Les magistrats du siège et ceux du parquet exercent donc deux métiers nettement distincts.

M. Pierre Vittaz, président de la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel s'est d'ailleurs fait l'écho de cette différence lors de son audition : « le juge est un arbitre entre des positions antagonistes qui opposent la société à des particuliers ou des particuliers entre eux [...]. Le procureur n'est pas un juge, mais un magistrat [...]».

Contrairement aux magistrats du siège qui sont inamovibles, les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs supérieurs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des Sceaux dont ils dépendent et qui peut, en outre, adresser des instructions aux procureurs généraux.

En dépit des divergences fonctionnelles et statutaires qui caractérisent ces deux métiers, la mission, au cours de ses auditions et lors de ses déplacements, a pu constater que le principe selon lequel les fonctions dévolues au parquet devaient être exercées par des magistrats, garants des libertés publiques et de l'intérêt général, n'était pas contesté au sein de la magistrature.

Tous les magistrats rencontrés par la mission ont estimé que le ministère public était détenteur d'un véritable pouvoir juridictionnel, notamment s'agissant de l'opportunité des poursuites, ce qui justifie pleinement qu'il ne soit pas assimilé à un corps de fonctionnaires.

L'Association des magistrats du parquet a, lors de son audition, indiqué que le ministère public ne pouvait être réduit à une simple partie poursuivante alors que certaines de ses missions naturelles, au demeurant renforcées par la loi du 15 juin 2000 précitée, les portaient vers la protection des libertés individuelles, notamment à travers le contrôle des gardes à vue, la visite des locaux de garde à vue et l'aide aux victimes.

Une décision du Conseil constitutionnel n° 93-326 DC du 11 août 1993 est allée dans ce sens en affirmant que « l'autorité judiciaire qui, en vertu de l'article 66 de la Constitution assure le respect de la liberté individuelle comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet. » M. Pierre Truche, président de la Commission de réflexion sur la justice mise en place en 1997, s'est clairement prononcé en faveur du maintien de la qualité de magistrat aux membres du ministère public66(*).

La plupart des magistrats du parquet ont, en outre, fait valoir devant la mission que leur rôle ne pouvait se résumer à celui de simple accusateur public mais s'étendait au contraire à la défense de l'intérêt général. « Il n'est pas rare que des magistrats du parquet qui ne sont pas convaincus de la solidité d'un dossier refusent de requérir une peine. »67(*) Ils ont également indiqué devoir enquêter à charge et à décharge.

M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, a également pointé le risque qu'une séparation des carrières ne conduise à un affaiblissement de l'autorité et de la légitimité du magistrat du parquet non seulement vis à vis de ses interlocuteurs naturels (gendarmerie et police), mais également à l'égard de ses autres interlocuteurs extérieurs (préfet, élus locaux).

En revanche, d'autres acteurs extérieurs à l'institution judiciaire même, en particulier certains officiers de police judiciaire (commissaires de police) et certains avocats, souhaiteraient faire prévaloir un système à l'anglo-saxonne dans lequel, d'une part, les avocats ont un poids déterminant dans l'enquête68(*) et, d'autre part, les membres du parquet sont des fonctionnaires.

Un tel schéma conduirait les membres du ministère public à perdre leur qualité de magistrat pour devenir des fonctionnaires de l'Etat dotés d'un nouveau statut particulier.

La mission d'information tient à souligner la nécessité de conserver la qualité de magistrat aux membres du parquet.

La question plus spécifique des liens du parquet avec la Chancellerie n'a pas été évoquée devant la mission d'information, mais mériterait à elle toute seule un long développement69(*).

2. Des interrogations sur la séparation des carrières

Dans le prolongement de ce débat, la question du maintien de l'unité de corps au sein de la magistrature a été évoquée à de nombreuses reprises devant la mission et il est apparu que les avis étaient partagés.

La Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel s'est déclarée favorable à une séparation des fonctions du siège et du parquet au motif qu'« un même corps réunit les juges et les procureurs, ce qui entretient leur soupçon d'inféodation des juges au pouvoir exécutif, ainsi qu'un certain déséquilibre dans le procès du fait de la proximité du juge et du représentant de l'accusation ».

La relation spécifique qu'entretient le parquet avec le pouvoir politique, conjuguée avec l'appartenance à un même corps, apparaît en effet, selon la Conférence des premiers présidents de cour d'appel, de nature à laisser perdurer une confusion des rôles dans l'esprit des justiciables et plus généralement dans l'opinion publique et elle serait nuisible, voire incompatible avec l'exigence d'impartialité qui s'impose aux juges du siège. Depuis 1996, la Conférence souhaite qu'une clarification soit opérée afin que deux corps soient créés.

S'il ne lui paraît pas indispensable de remettre en cause le principe d'une même formation pour chacun des corps, elle suggère en revanche que les serments soient différents.

La Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel propose toutefois de conserver une certaine souplesse en réservant la possibilité de passer d'un corps à l'autre, au moins durant les cinq premières années de la vie professionnelle.

Cette position est cependant apparue très isolée au sein de la magistrature. En effet, l'ensemble des magistrats rencontrés par la mission a marqué son attachement à l'unité du corps. L'unité des carrières du siège et du parquet a été présentée unanimement comme un enrichissement réciproque de fonctions qui partagent une même éthique et une même culture.

Les représentants des promotions des auditeurs de justice rencontrés par la mission au cours de son déplacement ont pleinement partagé cette analyse, soulignant que le choix des postes au cours de la première affectation n'était pas figé, ce qui rendait le métier de magistrat très intéressant. M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, a en outre mis en avant le risque qu'une séparation des carrières conduise à un affaiblissement du ministère public et à une « fonctionnarisation rampante », selon sa propre expression.

Il apparaît donc que le débat reste ouvert.

3. Les difficultés actuelles des magistrats du parquet

La mission ne saurait conclure sur la question du parquet sans évoquer les difficultés actuelles, maintes fois mentionnées par les intéressés tout au long de ses travaux, et plus particulièrement :

- les pouvoirs de direction de la police judiciaire dévolus au parquet résultant du code de procédure pénale (articles 12 et 42) qui se heurtent au nombre insuffisant des officiers de police judiciaire, à un déficit de formation, à des problèmes d'organisation et à une certaine contestation de la part des commissaires de police. La police de proximité, devenue une priorité a pris le pas sur la police d'investigation aujourd'hui sacrifiée ;

- les conditions de travail qui ne cessent de se dégrader en raison des contraintes particulières du métier de « parquetier ». Le service doit être assuré vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Nombre de magistrats travaillent parfois sept jours et sept nuits de suite. Dans les plus petites juridictions, ces longues permanences ont une fréquence très régulière (une semaine sur deux). Le travail des magistrats du parquet est parfois comparable à celui des internes des hôpitaux.

Cette situation préoccupante s'est traduite par une crise des recrutements, voire des vocations. D'après l'Association des magistrats du parquet, pour un magistrat du siège souhaitant être appelé au parquet, il existerait huit magistrats désireux d'opérer le mouvement inverse.

Cette information n'a pas été confirmée par la Chancellerie70(*), qui reconnaît néanmoins l'existence d'une certaine désaffection des magistrats pour les fonctions du parquet.

Le Conseil supérieur de la magistrature, dans son rapport d'activité pour 1999, avait déjà signalé ces départs massifs du parquet vers des fonctions du siège : « on observe qu'un nombre croissant de magistrats du second grade se porte candidats à des fonctions du même niveau hiérarchique au siège alors que l'inverse ne se vérifie pas. Le très faible nombre de candidats à des postes de substitut, fort convoités naguère, voire ici ou là, une absence totale de candidature, conduit aux mêmes conclusions71(*) ». Ce constat ne cesse de se confirmer depuis lors et paraît inquiétant.

Les magistrats du parquet se trouvent donc actuellement à la croisée des chemins, et il paraît très difficile de définir précisément quels seront les futurs contours de ce métier s'il ne dispose pas rapidement des moyens suffisants pour remplir sa mission.

II. DES FONCTIONNAIRES DES GREFFES DÉCOURAGÉS

Trop souvent, l'institution judiciaire est assimilée aux magistrats, comme l'école est réduite à ses professeurs. Pourtant, les personnels des greffes constituent un maillon essentiel de la chaîne judiciaire dont la solidité doit être affermie.

L'évolution des métiers de ces fonctionnaires de l'Etat met en lumière un décalage croissant, source de tensions, entre la hausse de leur niveau de recrutement et la nature des tâches qui leur sont assignées. Clarification et spécialisation constituent aujourd'hui les maître-mots d'une nécessaire modernisation.

A. UN SERVICE PUBLIC RÉCENT

1. Une fonctionnarisation progressive

Les personnels des greffes sont des fonctionnaires de l'Etat depuis moins de trente ans.

La loi n° 65-1002 du 30 novembre 1965 portant réforme des greffes des juridictions civiles et pénales et supprimant la vénalité des charges est entrée en vigueur le 1er décembre 1967, assortie d'une période transitoire de dix ans au cours de laquelle ont coexisté, dans les juridictions, des fonctionnaires des greffes et des officiers publics et ministériels.

La loi n° 79-44 du 18 janvier 1979 a fait des greffiers en chef et des greffiers des conseils de prud'hommes, fonctionnaires départementaux depuis 1946, des fonctionnaires de l'Etat.

Plus tard, en 1988, la décentralisation et le transfert des charges de la justice à l'Etat ont entraîné l'intégration d'une partie des personnels départementaux mis à la disposition des juridictions dans un corps des agents des cours et tribunaux.

Enfin, trois décrets du 30 avril 199272(*) ont opéré la fusion entre les agents des cours, des tribunaux et des conseils de prud'hommes, en créant un corps unique de greffiers en chef, un corps unique de greffiers et des corps de fonctionnaires des catégories C et D des services judiciaires et en les dotant d'un statut, actualisé à plusieurs reprises depuis73(*).

La fonctionnarisation des services judiciaires s'est donc effectuée progressivement, ce qui explique en partie certaines disparités actuelles dans la composition et la structure des différents corps dont il a été fait état, à Bordeaux, devant une délégation de la mission.

2. Des effectifs en forte croissance mais encore insuffisants

Au 30 mai 2002, les effectifs budgétaires des services judiciaires s'élevaient à 1.690 greffiers en chef, 7.480 greffiers, 11.209 agents de catégorie C, dont 9.495 agents de bureau et 1.714 agents des services techniques74(*).

Ces effectifs se sont considérablement accrus depuis trente ans, puisque le nombre des greffiers en chef et des greffiers a été multiplié par 1,9 et celui des fonctionnaires de catégorie C par 2,3.

En 2002, conformément au plan pluriannuel de recrutement prévu par le protocole d'accord signé le 1er décembre 2000 entre la garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, et quatre organisations syndicales de fonctionnaires à la suite de mouvements de mécontentement, 10 postes de greffiers en chef et 500 postes de greffiers ont été créés. Ils doivent être pourvus par un concours exceptionnel de recrutement, s'ajoutant au recrutement de 500 greffiers déjà intervenu en 2001.

Pour autant, le ratio magistrats/fonctionnaires ne cesse de baisser, comme le déplorait notre regrettée collègue Dinah Derycke dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2002 présenté au nom de la commission des Lois75(*). Il est passé de 2,82 en 1999 à 2,61 en 2002.

3. Un personnel jeune et féminisé

Les fonctionnaires des greffes, en particulier les greffiers et les agents de catégorie C, constituent une population jeune et fortement féminisée.

Les moins de 40 ans représentent 29 % des personnels de bureau, 33 % des greffiers et 26 % des greffiers en chef.

La proportion des femmes est de 71 % parmi les greffiers en chef, de 81 % parmi les greffiers et de 87 % parmi les personnels de bureau.

Comme il l'a été indiqué à la mission lors de son déplacement à Dijon, cette situation emporte des conséquences non négligeables sur le fonctionnement des greffes en raison du taux élevé d'agents à temps partiel76(*) et des absences pour congé de maternité ou de garde d'enfant malade.

4. Des professionnels appréciés

L'enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice réalisée en mai 2001 par l'Institut Louis Harris pour le compte de la mission de recherche droit et justice a fait état d'un jugement positif à l'égard des personnels des greffes.

87 % des interviewés estimaient que les fonctionnaires du tribunal avaient été courtois, 86 % respectueux, 78 % compétents, 77 % humains, 74 % clairs dans leurs explications. Par ailleurs, 70 % déclaraient que les fonctionnaires les avaient bien compris et 67 % qu'ils avaient été disponibles.

Toutefois, cette satisfaction générale masque des appréciations plus nuancées selon la juridiction ou la situation de l'usager.

Tous contentieux confondus, les usagers considéraient que les fonctionnaires pourraient faire preuve d'une plus grande empathie. 30 % estimaient ainsi avoir été mal compris et mal écoutés par leurs interlocuteurs et 44 % ne pas avoir été bien soutenus.

Les interviewés dont l'affaire relevait d'une juridiction pénale se montraient plus critiques : 37 % des usagers du tribunal de police et 40 % des usagers du tribunal correctionnel estimaient avoir été mal compris.

Enfin, la satisfaction de ceux qui avaient perdu leur procès (devant les juridictions civiles) était encore plus faible : 43 % déclaraient avoir été compris, 42 % écoutés et 31 % soutenus.

L'institution judiciaire dispose aujourd'hui d'une génération entière de fonctionnaires des greffes fortement imprégnée des valeurs du service public de la justice sur laquelle elle peut compter. Pourtant, la multiplication des tâches, jointe au manque d'effectifs, a entraîné une confusion dans les responsabilités de chacun et un sentiment généralisé de lassitude et de découragement.

B. UNE NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES ATTRIBUTIONS DE CHACUN

1. La double mission juridictionnelle et d'administration des personnels des greffes

La spécificité des greffes tient à leur double mission juridictionnelle et d'administration.

Leur mission traditionnelle est en effet l'assistance du juge et l'authentification des actes judiciaires77(*). En outre, à la différence d'autres administrations, les services judiciaires ne disposent pas de corps des services déconcentrés à vocation d'administration générale.

Comme le soulignait la commission de réflexion sur l'évolution des métiers des greffes : « Depuis la fonctionnarisation, l'institution évolue dans une logique fonctionnelle dans laquelle les fonctions de gestion et les fonctions d'assistance du juge sont assurées par les mêmes acteurs. L'alternative d'une logique organisationnelle séparant strictement la fonction de gestion de la fonction judiciaire a été écartée, afin d'éviter les pratiques antérieures à la fonctionnarisation et le risque d'atteinte à l'indépendance de l'institution judiciaire.78(*) »

C'est ainsi que s'est développée une culture de la polyvalence au sein des greffes. Elle a permis aux fonctionnaires de faire face à l'alourdissement progressif de leurs tâches, au prix d'une confusion des rôles et d'un malaise croissants.

2. Un sentiment de lassitude face à l'alourdissement des tâches et à la confusion des rôles

a) Les greffiers en chef : des administrateurs à temps plein

Fonctionnaire de catégorie A, le greffier en chef a vocation à exercer des fonctions d'administration, d'encadrement, de gestion, d'enseignement et d'assistance du juge dans les actes de sa juridiction79(*).

Il prépare le budget de la juridiction et en assure l'exécution. Il veille à la bonne gestion des moyens matériels, des locaux et équipements dont il a la charge. Il assume également une mission d'animation et de direction d'une équipe de collaborateurs dont il coordonne l'activité.

Depuis la création des services administratifs régionaux en 1996, les greffiers en chef peuvent également exercer les fonctions de coordonnateur d'un service administratif régional dans une cour d'appel.

Praticien du droit, le greffier en chef doit par ailleurs être à même d'exercer toutes les fonctions du greffe. Il organise l'assistance des juges lors des audiences et au cours des procédures dont le greffe doit garantir le respect et l'authenticité.

Conservateur des actes, registres et archives de la juridiction, le greffier en chef en constitue la « mémoire ».

Il dispose également d'attributions propres qui, comme il l'a été indiqué précédemment, se sont accrues depuis quelques années dans le but d'alléger le fardeau du juge :

- au tribunal d'instance, en matière de cession et de saisie de rémunération, de procuration de vote, de consentement à l'adoption, de certificat de nationalité, de scellés et de tutelles ;

- au tribunal de grande instance, en matière de pièces à conviction, d'aide juridictionnelle ainsi qu'à l'occasion de différentes déclarations dans le domaine familial.

Comme on l'a vu de nouvelles tâches pourraient encore lui être confiées80(*).

L'appellation de greffier en chef reflète donc mal la diversité et l'importance des missions qu'il lui faut remplir. Elle prête à confusion et n'est guère valorisante, puisqu'elle laisse à penser qu'il s'agit d'une fonction exercée par un greffier et non d'un corps de catégorie A.

Les missions des greffiers en chef diffèrent selon les juridictions. Dans les plus importantes, le chef de greffe est assisté d'un ou de plusieurs greffiers en chef adjoints ou chefs de service, qui assurent sa suppléance en cas d'absence ou d'empêchement.

D'une manière générale, le poids de leurs tâches administratives les empêche souvent, en pratique, de jouer tout rôle d'assistance du magistrat et, parfois, d'exercer eux-mêmes les compétences autrefois dévolues aux juges. Telle est la raison pour laquelle, l'Union syndicale autonome justice et le Syndicat des greffiers de France ont souhaité devant la mission que certaines des attributions des greffiers en chef, par exemple les certificats de propriété et de notoriété, puissent être transférées ou, à tout le moins, déléguées aux greffiers, ce qui permettrait au droit de rejoindre la pratique et d'assurer la continuité du service public81(*).

Mais les greffiers sont eux aussi astreints à de lourdes tâches.

b) Les greffiers : les « notaires des juridictions »

Fonctionnaire de catégorie B placé sous l'autorité du greffier en chef82(*), le greffier a pour missions principales l'assistance du magistrat et l'authentification des actes juridictionnels.

Au-delà de la transcription fidèle des débats à l'audience, il est responsable du respect et de l'authenticité de la procédure tout au long de son déroulement. Aussi est-il souvent qualifié, comme il l'a été rappelé devant des membres de la mission à Dijon, de « technicien de la procédure », de « notaire de la juridiction ».

Le greffier enregistre les affaires, prévient les parties des dates d'audience et de clôture, dresse les procès-verbaux, rédige des actes et met en forme les décisions. Il assiste le juge à l'audience.

Son rôle est essentiel : toute formalité, tout acte accompli en son absence pourraient être frappés de nullité.

Dès l'introduction de la demande et tout au long de la procédure, il est l'intermédiaire entre les parties et le juge. Il est également l'interlocuteur privilégié des auxiliaires de justice.

Le greffier est également un agent d'encadrement chargé de coordonner les activités des agents d'exécution. Selon l'importance des juridictions et leur organisation, il peut être investi de responsabilités de gestion et diriger un des services du greffe. Il peut également exercer les fonctions de chef de greffe.

Enfin, le greffier a également vocation à exercer des fonctions d'accueil et d'information du public. En pratique, il n'en a pas le temps, au grand regret de nombreux greffiers rencontrés par la mission.

En effet, les auditions et les déplacements de la mission, les contributions écrites qu'elle a reçues ont montré qu'en raison du manque d'effectifs et de l'alourdissement des tâches83(*), les greffiers étaient amenés, de plus en plus, à remplir des fonctions incombant aux greffiers en chef, au détriment de leur mission première d'authentification des procédures et des actes.

Un chef de cour a ainsi indiqué à la mission, dans une contribution écrite, que « Dans la pratique, cette mission d'authentification des actes juridictionnels a tendance à se vider de son sens et à n'avoir plus qu'un contenu formel. (...) L'assistance des greffiers aux audiences devient très aléatoire et l'authentification se limite de leur part à la relecture des jugements et arrêts avant leur signature et à l'apposition de la formule exécutoire accompagnée du sceau. »

Cette dérive, contraire aux dispositions du code de l'organisation judiciaire, est d'autant plus regrettable que l'assistance du greffier s'avère essentielle dans les procédures orales sans représentation obligatoire, de surcroît lorsque le justiciable saisit le juge par simple déclaration.

Parallèlement, les greffiers accomplissent des tâches qu'ils considèrent comme subalternes. La frustration est d'autant plus grande que leur niveau d'études est de plus en plus élevé84(*) et que leur rémunération reste faible. « On fait tout et n'importe quoi » a indiqué une greffière du tribunal de grande instance de Bordeaux.

Dans ces conditions, et selon les termes employés par un procureur de la République dans une contribution écrite aux travaux de la mission, le choix de la carrière de greffier risque de devenir « un choix négatif, à défaut d'avoir réussi le concours de la magistrature ou de greffier en chef. »

Certains greffiers regrettent de ne pouvoir exercer des tâches jugées valorisantes. Par exemple, d'aucuns aimeraient pouvoir jouer un rôle d'aide à la décision du magistrat, qu'il s'agisse de la recherche de jurisprudence, de la rédaction de notes de synthèse ou de l'élaboration de projets de décision. Les organisations syndicales, en particulier le Syndicat des greffiers de France, souhaiteraient même les voir pratiquer des conciliations et des médiations.

Le recours aux agents placés pour faire face aux vacances de postes, s'il peut être encouragé, ne constitue qu'un palliatif insuffisant.

Souvent, les missions des greffiers sont remplies par des agents de catégorie C qui acceptent, pour un salaire inchangé, ces responsabilités nouvelles, lourdes mais intéressantes. Il s'agit toutefois d'un cautère sur une jambe de bois, qui contribue à la confusion généralisée des tâches et à la propagation d'un sentiment de malaise.

c) Les fonctionnaires de catégorie C : un nombre élevé de « faisant fonction de »

Placés également sous l'autorité du greffier en chef de la juridiction85(*), les fonctionnaires de catégorie C appartiennent à différents corps interministériels, répartis entre une filière administrative (les agents administratifs et les adjoints administratifs) et une filière technique (les agents des services techniques, les ouvriers professionnels, les conducteurs d'automobiles). Ils concourent au fonctionnement des différents services du greffe : parquet, service correctionnel, service civil, fonctions administratives...

Les agents de la filière administrative, appelés personnels de bureau, sont chargés de l'exécution des tâches administratives et travaillent en étroite collaboration avec les greffiers chargés de les encadrer.

A titre exceptionnel et temporaire, ils peuvent, après avoir prêté serment, être chargés des fonctions dévolues aux greffiers, en particulier l'assistance aux audiences et l'authentification des actes.

Comme on l'a vu, le manque d'effectifs rend cette pratique courante, même si aucune estimation fiable n'a pu être fournie86(*).

Les agents des services techniques et les ouvriers professionnels sont chargés de l'exécution du service intérieur et de tâches de maintenance. Ils peuvent contribuer à l'exécution de tâches administratives.

Les conducteurs d'automobiles sont chargés de la conduite des véhicules de fonction (dont bénéficient les chefs de cour et les chefs de juridiction) ou des véhicules de service des juridictions.

Il est actuellement question de regrouper les agents administratifs et les adjoints administratifs en un seul corps87(*). Certaines organisations syndicales souhaiteraient également que les personnels de bureau soient assimilés à des agents de catégorie B. La représentante de la CGT entendue par la mission a toutefois fait valoir la nécessité de préserver le recrutement de personnes n'ayant pas le baccalauréat.

d) Un sentiment généralisé de malaise

Le constat d'un « malaise des greffes », dressé dès 1990 par M. Dominique Le Vert88(*), conseiller d'Etat, s'avère donc plus que jamais d'actualité.

Lors de ses auditions et de ses déplacements, la mission a pu mesurer le sentiment de frustration et de désabusement qui affectait les personnels des greffes.

La multiplication des « faisant fonction de » qui caractérise actuellement l'institution judiciaire -greffiers faisant fonction de greffiers en chef, agents de catégorie C faisant fonction de greffiers- engendre une confusion des rôles et une crise d'identité préjudiciables au bon fonctionnement des juridictions.

Les inquiétudes des fonctionnaires sont avivées par la concurrence que représentent les assistants de justice et les agents de justice, personnels au statut précaire chargés d'accomplir des tâches d'aide à la décision et d'accueil dont ils considèrent qu'elles relèvent de leur compétence mais qu'ils sont dans l'impossibilité d'assumer.

Les agents des greffes attendent actuellement, avec impatience et amertume, une reconnaissance aussi bien salariale que statutaire de la réalité des missions accomplies. « Nous n'avons plus que notre conscience professionnelle, c'est tout ce qui nous reste », indiquait une greffière du tribunal de grande instance de Dijon aux membres de la mission.

L'une des organisations syndicales reçues par la mission souhaiterait même l'élaboration d'un nouveau statut, dérogatoire du statut général de la fonction publique, au profit des greffiers en chef et des greffiers, sur le modèle de celui des magistrats. Ils en attendent une reconnaissance de la spécificité de leurs tâches et des possibilités accrues de revalorisation salariale.

Au-delà du nécessaire renforcement des effectifs et de la revalorisation de la grille indiciaire, il apparaît souhaitable de favoriser une adaptation des personnels à des fonctions de plus en plus spécialisées.

3. L'exigence d'une spécialisation accrue des agents

En 1998, la commission de réflexion sur l'évolution des métiers des greffes avait préconisé la création de deux grandes filières, l'une administrative et technique, l'autre consacrée au droit et à la procédure. Cette proposition a été reprise devant la mission par le Syndicat des greffiers de France mais a suscité l'opposition de l'Union syndicale autonome justice, attachée à la polyvalence des agents89(*).

La direction des services judiciaires a élaboré un référentiel des métiers de greffe, destiné à favoriser une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Ce document volumineux, qui sera prochainement diffusé sur le réseau intranet-justice, recense pour chaque fonction-type les activités, le niveau d'autonomie, le degré de technicité et les compétences exigés de l'agent.

La mise en place de filières aurait pour avantages d'assurer un réel professionnalisme, la continuité dans l'accomplissement des tâches, une répartition plus claire des rôles au sein de l'institution judiciaire et une meilleure formation. Elle offrirait aux greffiers en chef et aux greffiers la possibilité d'être mieux reconnus et valorisés dans les domaines juridique et administratif.

Une filiarisation intégrale semble toutefois difficile à mettre en oeuvre en raison non seulement du manque de moyens de l'institution judiciaire mais également de la faible mobilité des personnels, du risque d'un cloisonnement des métiers et « d'un certain élitisme dans le corps des greffiers en chef, les fonctions de gestion et d'administration étant considérées par certains comme des fonctions nobles permettant de faire carrière », selon la commission de réflexion sur l'évolution des métiers des greffes.

La mission considère que, tout en favorisant une spécialisation progressive des agents au moyen de la formation continue, il convient de préserver la polyvalence des corps des greffes, grâce à des passerelles entre les différentes fonctions.

La polyvalence favorise en effet une mobilité professionnelle entre juridictions et services et un enrichissement des tâches
. Comme le rappelait un procureur de la République dans sa contribution écrite aux travaux de la mission : « Une évolution des métiers de la justice ne peut s'envisager que si l'on considère que ces métiers ne sont pas autant de cadres rigides. Une approche par métiers serait un contresens si elle revenait à accentuer la spécialisation et à isoler des filières hermétiques les unes par rapport aux autres, sans reconnaître le fond commun qui unit les différents corps de personnels. »

C. UN RECRUTEMENT ET UNE FORMATION PERFECTIBLES

Au cours de sa visite de l'Ecole nationale des greffes de Dijon90(*), la mission a pu mesurer la compétence, le dynamisme et le dévouement des enseignants et de l'équipe de direction, leur volonté de dispenser une formation initiale et continue de qualité aux personnels des greffes.

Malheureusement, le cadre réglementaire dans lequel ils inscrivent leur action ne leur permet pas de contribuer de manière totalement satisfaisante à la professionnalisation des métiers.

1. Un recrutement déséquilibré

Le recrutement des fonctionnaires des greffes souffre d'un double défaut : le niveau des candidats est désormais bien supérieur à celui des postes proposés, ce qui est source de déceptions ; les concours sont organisés par à-coups, ce qui nuit à une bonne gestion des effectifs et des carrières.

a) Un niveau d'études de plus en plus élevé

Le concours externe de recrutement des greffiers en chef est ouvert aux titulaires d'une licence ou d'un diplôme équivalent, âgés de 35 ans au plus tard au 1er janvier de l'année du concours -des reports d'âge sont possibles dans certains cas. Le concours interne est ouvert aux fonctionnaires justifiant de 4 ans de services publics au 1er janvier de l'année du concours.

Le concours externe de recrutement des greffiers est ouvert aux titulaires du baccalauréat ou d'une capacité en droit ou d'un titre équivalent. Le concours interne est ouvert aux fonctionnaires justifiant de 4 ans de services publics au 1er janvier de l'année du concours.

Selon les statistiques fournies par l'Ecole nationale des greffes, 8,9 % des 493 greffiers stagiaires en 2001 étaient titulaires d'un diplôme équivalent à bac + 5 ou plus, 49,09 % d'un diplôme à bac + 4, et 11,36 % d'un diplôme à bac + 3.

En 2002, 90 % des 350 candidats admis aux concours externes avaient un niveau d'études supérieur ou égal à bac + 3.

Un projet de réforme de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers est en cours d'élaboration, prévoyant notamment le relèvement du niveau de recrutement des greffiers en chef à bac + 4 et des greffiers à bac + 2. Mais l'entrée en vigueur de ce texte achoppe en raison des conséquences indiciaires d'une telle mesure.

Le relèvement du niveau de recrutement ne ferait que mettre le droit en adéquation avec les faits et valoriser des métiers d'une grande technicité. S'agissant des greffiers en chef, il ne semble cependant pas opportun de porter à bac + 4 ce niveau, dans la mesure où il dépasserait alors le niveau exigé pour l'entrée à l'Ecole nationale d'administration et à l'Ecole nationale de la magistrature (bac + 3).

La mission préconise de rehausser à bac + 2 le niveau de diplôme requis pour pouvoir se présenter au concours de greffier.

b) La nécessité de lisser davantage les recrutements

Par ailleurs, la mission a pu constater que l'Ecole nationale des greffes éprouvait des difficultés pour dispenser dans de bonnes conditions une formation de qualité aux stagiaires recrutés par la voie de concours exceptionnels.

En effet, la dimension des locaux et le nombre d'enseignants ont été fixés pour accueillir des promotions de 250 stagiaires au maximum. Or, 500 greffiers ont été recrutés en 2001, puis à nouveau 500 en 2002, par la voie de concours exceptionnels.

Si elle juge nécessaire d'augmenter sensiblement les effectifs des greffes, la mission ne peut que regretter les pratiques de la Chancellerie qui voient se succéder des périodes de recrutement massifs à des périodes d'absence de recrutement empêchant une bonne gestion des effectifs et des carrières.

Cette insuffisante maîtrise de la gestion des effectifs, qui ne permet pas de faire coïncider les départs et les arrivées, engendre également une désorganisation des services et accroît la confusion des rôles au sein des juridictions, obligées de pallier les absences indifféremment par des agents de catégorie B ou C.

La mission rappelle donc la nécessité de lisser davantage les recrutements des personnels des greffes.

2. Une formation initiale trop courte

En application de leurs statuts, les greffiers en chef et les greffiers stagiaires issus des concours externes ou internes reçoivent une formation initiale à l'Ecole nationale des greffes.

Celle dispensée aux greffiers en chef et aux greffiers recrutés par concours est actuellement d'une durée de 12 mois : 4 mois de scolarité à l'Ecole nationale des greffes pour les greffiers en chef (2 mois pour les greffiers), 7 mois environ de stages pratiques en juridiction (9 mois pour les greffiers), et 5 semaines de stage de pré-affectation.

Depuis un arrêté du 5 mars 2001, les agents et les adjoints administratifs issus des concours externes bénéficient également d'une formation initiale. La durée de cette formation est de 8 semaines dont 1 semaine d'enseignement à l'Ecole nationale des greffes et 7 semaines d'enseignement professionnel et de stages en juridiction ou services.

La durée de la formation initiale dispensée aux personnels des greffes est manifestement insuffisante pour leur permettre d'acquérir les compétences requises par la diversification et l'alourdissement de leurs tâches. Les carences de l'enseignement sont particulièrement évidentes en matière de gestion et d'informatique, en dépit des efforts fournis par l'Ecole, car les stagiaires sont généralement issus des facultés de droit.

Le projet de réforme de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers précité prévoit, outre le relèvement du niveau de recrutement, l'allongement de la formation initiale à 18 mois.

La mission insiste sur la nécessité de réaliser cette réforme dans les plus brefs délais et d'y associer davantage l'Ecole nationale des greffes, qui dispose d'une capacité d'expertise indéniable.

L'allongement de la durée de la formation initiale permettra de professionnaliser davantage les personnels, notamment dans les techniques d'organisation et de gestion.

Il importe également de valoriser les fonctions de maître de conférence et de formateur à l'Ecole nationale des greffes en favorisant la carrière de ceux qui y consacrent une partie de leur vie professionnelle et en reconnaissant la vocation des greffiers à exercer des fonctions d'enseignement, reconnaissance qui leur est sans doute refusée en raison de ses conséquences indiciaires. De plus, la scolarité doit être relayée sur le terrain par des maîtres de stage choisis et formés par l'Ecole nationale des greffes.

Enfin, comme l'a suggéré M. Jacques Fayen, directeur de l'Ecole, il conviendrait d'instituer un examen de sortie ou un tableau d'aptitude afin que les affectations tiennent davantage compte des aptitudes de l'agent à occuper tel ou tel poste, plutôt que de son rang de classement, et ne reposent plus sur des critères essentiellement géographiques.

La mission préconise d'allonger la durée de la formation initiale, de valoriser les fonctions d'enseignant à l'École nationale des greffes dans la gestion des carrières et de tenir davantage compte des aptitudes des stagiaires aux différents postes proposés pour les affectations à la sortie de l'Ecole.

Elle recommande également un accroissement des liens entre l'École nationale des greffes et l'École nationale de la magistrature en vue de formations croisées.

3. La nécessité de développer des formations continues obligatoires

La formation continue des personnels des greffes repose depuis trop longtemps sur le volontariat.

Durant leur carrière les greffiers en chef et les greffiers peuvent, s'ils le souhaitent, participer à des sessions de formation permanente organisées à l'échelon national par l'Ecole nationale des greffes ou à l'échelon régional par les greffiers en chef formateurs régionaux.

Toutefois, en début de carrière, la formation permanente revêt un caractère obligatoire. En effet, en application d'un arrêté du 16 mars 1993 et conformément à leur statut particulier, les greffiers en chef et les greffiers doivent recevoir dans les deux ans qui suivent leur titularisation une formation d'une durée de deux mois (un mois pour les greffiers) dans l'une des quatre spécialités suivantes : « direction-administration », « droit et procédures », « communication et technologies » ou « enseignement professionnel » (« acte de la juridiction », « encadrement-gestion », « accueil » ou « informatique » pour les greffiers).

Selon l'équipe de direction de l'Ecole nationale des greffes, ces spécialités n'ont pas véritablement répondu au double objectif qui leur était assigné : obtenir un allongement de la formation initiale et accroître la professionnalisation des agents, sans pour autant remettre en cause leur polyvalence. En effet, les greffiers en chef et les greffiers recherchent une formation de pré-affectation et choisissent leur spécialité en l'absence de toute perspective de carrière.

Le projet de réforme du statut des greffiers en chef et des greffiers précité comporte la suppression des spécialités au profit d'une formation continue obligatoire de 10 jours par an pendant 5 ans.

Enfin, les greffiers en chef et les greffiers peuvent être astreints à une obligation de formation, notamment en cas de changement d'affectation91(*). Cette disposition reçoit une application pour les nominations dans certaines fonctions, en particulier dans les services administratifs régionaux.

Dans la perspective d'une professionnalisation accrue des greffes, la mission préconise de développer les formations obligatoires d'adaptation aux postes pour l'ensemble des catégories de personnels.

Le mal-être des magistrats et des fonctionnaires des greffes ainsi analysé est d'autant plus grand qu'ils doivent désormais s'adapter à un nouveau mode de fonctionnement des juridictions, à de nouvelles méthodes de travail, destinés à répondre à un contentieux croissant et complexe ainsi qu'à la demande pressante des usagers de la justice d'un meilleur accès au droit.

III. DE NOUVEAUX MODES DE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS

A. DES RELATIONS PARFOIS CONFLICTUELLES

La question de la dégradation des relations au sein des juridictions apparaît à bien des égards comme un poncif : quelle communauté n'est pas en proie à des tensions, des frustrations, des rancunes ?

Elle semble pourtant incontournable tant les auditions et les déplacements réalisés par la mission et les enquêtes diligentées par la Chancellerie se rejoignent pour mettre en lumière un manque de dialogue social, une faible implication des magistrats et une association insuffisante des agents des greffes au fonctionnement des juridictions.

1. Le manque de dialogue social : un lieu-commun

Si des dissensions existent entre les différentes catégories de fonctionnaires, elles s'estompent généralement dans des revendications communes face aux magistrats.

Les fonctionnaires des greffes souffrent d'un manque de considération alors qu'ils éprouvent le sentiment, comme l'indiquait l'Union syndicale autonome justice de « faire la carrière des magistrats ». Une greffière rencontrée par la mission lors de l'un de ses déplacements dénonçait ainsi le mépris dans lequel les magistrats tenaient « le personnel » de la juridiction.

Le syndicat C-Justice a toutefois fait observer que les magistrats apportaient une aide aux agents de catégorie C dans leurs relations parfois tendues avec leur encadrement, c'est-à-dire les greffiers en chef et les greffiers.

Le rapport de l'inspection générale des services judiciaires sur la communication et le dialogue social remis à la garde des Sceaux en juin 2001 confirme ces impressions.

Il relève en outre que « le double rattachement fonctionnel et hiérarchique des fonctionnaires des greffes est de plus en plus ressenti comme une difficulté. Les agents expriment leur embarras à être tiraillés entre la loyauté qu'ils doivent à leur supérieur hiérarchique, le greffier en chef, et les exigences d'un magistrat avec lequel ils travaillent quotidiennement ».

A la différence des fonctionnaires des greffes, les magistrats semblent peu impliqués dans la vie de leur juridiction et ne pas souhaiter être davantage associés aux décisions concernant son fonctionnement. Beaucoup considèrent ainsi que leur métier se limite au traitement des affaires dont ils ont la charge.

Cette faible implication, relevée par l'inspection générale des services judiciaires, a été vivement regrettée par l'un des magistrats du pôle économique et financier du tribunal de grande instance de Marseille dans lequel s'est rendue une délégation de la mission.

Ce malaise indéniable puise ses racines dans les méthodes traditionnelles de travail des magistrats, solitaires mais fortement dépendantes des greffes, dans le cloisonnement des corps de fonctionnaires des services judiciaires, dans le rapprochement des niveaux de formation et de diplôme qui rend moins légitime la différence de statut, de rémunération et de pouvoirs, enfin dans l'alourdissement des tâches dû à la montée des contentieux et à la complication des procédures.

La difficile mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans les juridictions a contribué à aviver ces tensions.

2. La difficile mise en oeuvre des trente-cinq heures

L'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) ont été mis en place dans la fonction publique, et donc dans les juridictions, à partir du 1er janvier 2002 selon les conditions fixées par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000.

a) Des jours de repos supplémentaires en contrepartie d'un élargissement des horaires d'ouverture des juridictions aux usagers

Depuis le 1er janvier 2002, tous les personnels des greffes bénéficient d'une durée annuelle de travail de 1.600 heures pour un agent à temps complet. Cinq jours de repos annuels ont été accordés en contrepartie d'un élargissement des horaires d'ouverture des juridictions aux usagers et d'une organisation du temps de travail en cycles hebdomadaires.

De leur côté, les magistrats de l'ordre judiciaire exerçant leurs fonctions en juridiction et à l'Ecole nationale des greffes sont soumis à un régime forfaitaire de temps de travail. Ils bénéficient chaque année de 45 jours de repos dont 25 jours de congés annuels réglementaires, non compris les 2 jours de fractionnement, et de 20 jours de réduction du temps de travail92(*).

Comme le soulignait notre regrettée collègue Dinah Derycke dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2002 présenté au nom de la commission des Lois93(*), les organisations syndicales de fonctionnaires et de magistrats ont estimé insuffisantes les mesures d'accompagnement prévues94(*) et déploré tant les modalités d'application des trente-cinq heures proposées par la Chancellerie, que la méthode de consultation retenue95(*), soulignant le manque de dialogue social.

La mission a pu constater au cours de chacun de ses déplacements que la mise en oeuvre des trente-cinq heures perturbait le fonctionnement des juridictions.

b) Un fonctionnement des juridictions perturbé

Des chefs de cour et des magistrats ont déploré une moins grande disponibilité, un changement d'état d'esprit des fonctionnaires dont les yeux seraient désormais rivés sur l'horloge.

Un premier président de cour d'appel a fait état, dans une contribution écrite remise à la mission, « du décalage qui tend à se créer entre le rythme de travail respectif des magistrats et des greffiers qui a été encore accru par la mise en oeuvre de l'ARTT. »

Les personnels des greffes, quant à eux, se sont plaints des charges de travail supplémentaires induites par l'allongement des heures d'ouverture des juridictions en contrepartie de congés supplémentaires.

Dans une contribution écrite aux travaux de la mission, M. Dominique Matagrin, président de l'Association professionnelle des magistrats (APM) a relevé que « l'expérience dira ce qu'il en est vraiment mais, en dehors de complications liées non à l'organisation du travail des magistrats mais à celle de leurs collaborateurs - ce qui n'est pas indifférent pour le service dans son ensemble, évidemment ! -, les trente-cinq heures ne changent pas grand chose pour nos collègues qui, à juste titre, ont été considérés comme relevant des fonctions de conception et d'encadrement bénéficiant d'une compensation forfaitaire et qui, de toutes façons, sont bien au-delà des trente-cinq heures (....).

« Pour l'immense majorité, l'attribution de jours de congés supplémentaires ne fait que consacrer des pratiques anciennes qui permettaient aux magistrats, outre les congés auxquels ils ont droit comme tout un chacun, de se mettre à jour dans leur travail en profitant de périodes de service dit allégé (...) ».

Si elle ne doit pas être dramatisée, la dégradation des relations entre les magistrats et les fonctionnaires au sein des juridictions semble bien réelle et appelle des réponses rapides.

3. Renouer les fils du dialogue

Face à un tel constat, la Chancellerie a engagé une réflexion en proposant, notamment, la création d'organismes régionaux de participation communs aux magistrats et aux fonctionnaires des services judiciaires.

Elle a également créé récemment, au sein du ministère, un poste de directeur de projet chargé de promouvoir le dialogue social et d'améliorer la gestion des ressources humaines, qu'elle a confié à Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil96(*).

Cependant, comme l'a relevé l'inspection générale des services judiciaires, les instances de dialogue, assemblées générales97(*) et commissions98(*), existent déjà au sein des juridictions même si elles demeurent « sous-employées ».

Entre les juridictions, les organes de dialogue social déconcentré restent méconnus, les comités techniques paritaires des services judiciaires et les comités d'hygiène et de sécurité départementaux apparaissant comme le « seul espace de dialogue social ». Selon l'inspection, rares seraient les réunions conjointes entre magistrats ou entre chefs de greffe des cours d'appel et des tribunaux de grande instance.

Il semble donc inutile de créer de nouvelles structures qui seraient vouées à un sort identique en l'absence d'évolution des mentalités.

La mission considère que l'amélioration du dialogue social implique de mieux former les chefs de juridiction et les chefs de greffe au management et de développer les sessions de formation communes aux magistrats et aux fonctionnaires afin de favoriser une même culture de gestion.

De telles formations permettent en effet aux uns et aux autres de mieux connaître leurs exigences et leurs contraintes respectives. Elles doivent contribuer à l'adoption d'une nouvelle organisation du travail.

B. UNE NOUVELLE ORGANISATION DU TRAVAIL INDUISANT DE NOUVEAUX MÉTIERS

Au cours de ses déplacements et de ses auditions, la mission a pu constater l'apparition de nouveaux modes de fonctionnement des juridictions tendant à promouvoir le travail en équipe et l'aide à la décision des magistrats, à améliorer l'information de l'usager et à développer le recours à l'informatique et aux nouvelles technologies.

De nouveaux métiers se dessinent pour répondre à des besoins émergents ou mal satisfaits, avec les assistants de justice, les agents de justice ou encore les techniciens informatiques. Leur statut reste toutefois extrêmement précaire et doit être revu afin qu'ils jouent un rôle complémentaire et non concurrent de celui des fonctionnaires des greffes.

1. Constituer autour du magistrat une équipe chargée de l'assister

Le cloisonnement des services et l'isolement des individus doivent céder la place au travail en équipes chargées d'apporter une véritable aide à la décision des magistrats.

a) Un trop grand cloisonnement

L'organisation actuelle des juridictions et les méthodes traditionnelles de travail des magistrats ne sont plus adaptées pour répondre à un contentieux croissant et complexe, aux exigences des justiciables de décisions rapides et de qualité, au défi lancé par des auxiliaires de justice regroupés en cabinets performants.

Un hiatus s'est formé entre la façon de travailler, artisanale et solitaire du magistrat, enfermé dans son cabinet, plongé dans ses dossiers et préoccupé par le seul souci d'évacuer ses affaires, et la nécessité de répondre à un contentieux qui revêt aujourd'hui un caractère « industriel ».

La réduction progressive des décisions collégiales et le développement de l'informatique risquent de favoriser cette tendance à l'isolement, au repliement sur soi qui caractérise encore certains comportements.

L'organisation actuelle des juridictions ne permet pas toujours aux fonctionnaires de s'impliquer dans leur travail et de suivre une procédure depuis son enregistrement jusqu'à sa clôture. Le cloisonnement des services conduit à une perte d'intérêt pour le métier et à la routine.

Indépendamment du nécessaire renforcement des moyens de l'institution judiciaire, il convient donc de conduire une réflexion sur la notion de services et sur le découpage des juridictions en chambres afin de favoriser la constitution d'équipes autour des magistrats, sans pour autant provoquer une balkanisation de l'organisation.

b) La nécessité d'apporter aux magistrats une aide à la décision

Les magistrats entendus par la mission ont unanimement fait part de leur besoin de disposer, en sus de greffiers et de secrétaires, de collaborateurs de haut niveau capables d'effectuer des recherches documentaires, des analyses juridiques, de rédiger des notes de jurisprudence et des notes de synthèse des dossiers ainsi que, parfois, des projets de décision.

Ils seraient ainsi à même d'endiguer les flux d'affaires nouvelles, de résorber les stocks, de rendre des décisions de meilleure qualité et d'être mieux préparés face aux cabinets d'avocats.

Comme le relevait M.  Jean-Louis Castagnède, président de chambre à la cour d'appel de Bordeaux, la nécessité de traiter rapidement les dossiers ne doit pas se traduire par une moindre écoute des justiciables et une motivation insuffisante des jugements. En effet, les citoyens sont prêts à accepter une décision défavorable à la condition d'en comprendre les raisons et d'avoir le sentiment d'avoir été entendus.

c) La création des assistants de justice

A l'initiative de notre collègue Pierre Fauchon, la loi n° 95-125 du 8 février 1995, relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, a autorisé le recrutement d'assistants de justice auprès des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance et des cours d'appel99(*).

La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a étendu cette faculté à la Cour de cassation.

Recrutés pour une période de deux ans, renouvelable une fois, parmi les titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années d'études supérieures en matière juridique, ces assistants sont chargés, sous réserve de certaines incompatibilités, d'apporter leur concours aux magistrats du siège et du parquet, d'effectuer des recherches documentaires, des analyses juridiques, de rédiger des notes de jurisprudence et des notes de synthèse des dossiers ainsi que, parfois, des projets de décision sur les instructions et les indications des magistrats.

Leur recrutement et leur gestion sont déconcentrés au niveau des cours d'appel. Ils perçoivent des vacations horaires100(*) dont le nombre ne peut excéder 80 par mois et 720 par an. Ils étaient 1.232 au 1er janvier 2002.

Le profil type d'un assistant de justice est celui d'un étudiant, ou plutôt d'une étudiante, titulaire le plus souvent d'un diplôme de troisième cycle universitaire en fin de parcours ou venant de quitter l'université.

Les magistrats rencontrés par la mission ont exprimé leur satisfaction d'avoir à leurs côtés des collaborateurs de valeur qui leur apportent un soutien précieux dans la préparation des décisions.

De leur côté, les assistants de justice rencontrés à Bordeaux apprécient la diversité des tâches qui leur sont confiées, le rapport de confiance qu'ils nouent avec le magistrat et l'expérience qu'ils acquièrent. Ils éprouvent le sentiment de contribuer à l'accélération du traitement des dossiers.

L'utilité de la fonction est désormais reconnue de tous.

En revanche, les magistrats déplorent le fort taux de rotation des assistants de justice, qui mettent rapidement un terme à leur contrat soit parce qu'ils ont été reçus à un concours de la fonction publique soit parce qu'ils ont trouvé un emploi durable dans le secteur privé. Ils jugent regrettable de devoir sans cesse consacrer du temps et des efforts à la formation d'assistants éphémères.

Une vice-présidente de tribunal de grande instance chargée d'un tribunal d'instance indiquait ainsi dans une contribution écrite adressée à la mission : « Le système actuel d'assistance du juge n'est pas satisfaisant. L'assistant de justice est recruté et affecté sans transparence suffisante. Son utilité reste limitée et précaire. Le juge doit passer beaucoup de temps à le former s'il souhaite le rendre apte à rédiger des projets de décision et cette formation n'est pas rentabilisée eu égard à la brièveté du contrat de l'assistant dont le terme est fréquemment anticipé pour des raisons liées à la modification de son parcours universitaire ou professionnel. »

De leur côté, les assistants de justice, du moins ceux rencontrés à Bordeaux, s'inquiètent de la précarité de leur statut, en particulier de l'impossibilité de prolonger leur contrat au-delà de quatre ans, et de la faiblesse de leur rémunération ; ils souffrent parfois d'un manque de reconnaissance au sein de la juridiction et aspirent à pouvoir se présenter aux concours internes de la fonction publique101(*).

Enfin, les organisations représentatives des personnels des greffes s'inquiètent de voir exercer par d'autres des fonctions dont elles considèrent qu'elles relèvent de la compétence des greffiers en chef ou même des greffiers.

d) Les pistes de réforme

La mission s'est donc interrogée sur les pistes de réforme susceptibles d'être envisagées pour pérenniser cette fonction indispensable d'aide à la décision du magistrat102(*).

Une première piste pourrait consister dans la création d'un nouveau corps de fonctionnaires, intermédiaire entre les magistrats et les greffiers en chef, inspiré du Rechtspfleger allemand103(*). M. Marc Moinard, procureur général près la cour d'appel de Bordeaux, a toutefois rappelé à une délégation de la mission qu'un tel corps avait été créé en 1977 mais que sa constitution fut rapidement interrompue.

En effet, la création d'un nouveau corps n'irait pas sans difficultés, confusions et tensions : opposition des greffiers en chef et des greffiers, risque de perte de compétence des assistants de justice, qui sont actuellement des étudiants de haut niveau, risque d'une magistrature à deux vitesses composée, d'un côté, d'étudiants ayant réussi les concours externes, de l'autre, d'anciens assistants de justice ayant échoué au concours de l'Ecole nationale de la magistrature mais bénéficiant d'une intégration directe. M. Marc Moinard a ainsi précisé qu'actuellement la commission d'avancement104(*) était très réticente à accorder le bénéfice de l'intégration directe à des assistants de justice.

Plutôt que de créer un nouveau corps de fonctionnaires, la mission estime qu'il convient de doter les assistants de justice d'un statut plus attractif, pour les étudiants et les magistrats, en allongeant le nombre d'heures et d'années d'exercice des fonctions, en revalorisant le montant des vacations horaires et en créant des passerelles vers la magistrature. Ainsi les magistrats français pourraient-ils bénéficier de collaborateurs de qualité, à plein-temps ou à mi-temps s'il s'agit d'étudiants, sur le modèle des référendaires à la Cour de justice des Communautés européennes.

Cette proposition se trouve confortée par les propos qu'a tenus M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, devant la mission : « il conviendrait de reprendre à notre compte ce que connaissent les juridictions de common law avec ce qu'on appelle les clerks. Ainsi, à la Cour suprême du Canada, chaque juge dispose d'un groupe de cinq ou six clerks qu'il recrute lui-même directement. Ces clerks restent auprès de ce juge pendant quatre ans, et au bout de ces quatre ans, ils parviennent très facilement à trouver un emploi valorisé dans un contentieux qu'ils auront pratiqué.

« Si l'on veut donner de bons collaborateurs aux juges, il faut, me semble-t-il, aller dans ce sens, car ces jeunes juristes connaissent bien la jurisprudence : ils sont formés au nouveau droit, ils ont envie de travailler et de valoriser leurs fonctions, ils sont très actifs. D'ailleurs, à ce sujet, certaines expériences sont très positives, je pense aux référendaires à la Cour de justice des Communautés européennes, notamment. »

Pour autant, la mission considère que l'amélioration du statut des assistants de justice ne doit pas conduire à écarter les greffiers en chef et les greffiers des fonctions d'aide à la décision des magistrats.

Certes, les greffiers en chef s'étaient opposés, au milieu des années 1980, à la création de deux filières au sein de leur corps, l'une administrative, l'autre juridictionnelle, « ratant peut-être le coche » selon l'expression de M. Marc Moinard.

Le premier président de la cour d'appel de Lyon portait un jugement encore plus sévère en indiquant à la mission : « avec l'introduction de l'informatique dans les juridictions, les greffiers sont de plus en plus déchargés de la dactylographie des jugements et arrêts, mission qu'ils acceptent d'ailleurs avec réticences et qui a tendance à être remplie par les magistrats. Cette mutation est de nature à compromettre l'avenir de la profession de greffier qui, à terme, risque de devenir inutile. Pour autant, on constate trop d'hésitation de la part des greffiers à s'investir, aux côtés des magistrats et sous leur contrôle, dans une mission d'aide à la décision qui aurait pu correspondre à celle qui a finalement été dévolue aux assistants de justice. »

Toutefois, comme il l'a été indiqué, leur niveau s'est élevé depuis plusieurs années, un grand nombre d'entre eux détenant des diplômes du troisième cycle universitaire, et beaucoup préfèreraient se consacrer à ces tâches juridiques plutôt qu'à la gestion.

Telle est la raison pour laquelle, la mission approuve la proposition de la commission de réflexion sur l'évolution des métiers des greffes de créer des fonctions de greffier en chef référendaire et de greffier rédacteur, complémentaire des assistants de justice.

Il s'agit de permettre aux greffiers en chef et aux greffiers d'occuper des fonctions d'aide à la décision des magistrats, actuellement dévolues aux assistants de justice.

2. Améliorer l'information du justiciable

Organisées en services trop cloisonnés, les juridictions semblent également encore insuffisamment ouvertes sur les justiciables. Essentielles, les fonctions d'accueil sont actuellement occupées par les agents de justice, emplois-jeunes au statut précaire, et non par des greffiers. Par ailleurs, des services de communication devraient être créés pour donner des informations sur les procédures en cours.

a) L'exercice des fonctions d'accueil par des agents de justice : un pis-aller

Dans le cadre de la mission « emplois-jeunes », la direction des services judiciaires s'est engagée, en 1999, à recruter sous contrat de droit public 1.050 agents de justice, âgés de 18 à 26 ans, pour une durée de 5 ans.

Ces agents assurent des fonctions d'accueil dans les juridictions, dans les maisons de justice et du droit et au sein des conseils départementaux d'accès au droit. Souvent, ils se voient également confier des tâches de correspondant informatique local ou remplissent l'ensemble des fonctions dévolues aux personnels de bureau. Ils bénéficient du tutorat d'un fonctionnaire expérimenté et d'une formation.

Le plan de recrutement de ces agents est presque achevé105(*). Il ressort d'une enquête portant sur 279 personnes, effectuée fin septembre 2000, que 58,73 % de ces agents déclaraient un niveau de formation égal ou supérieur à bac + 2. La délégation de la mission qui s'est rendue à Bordeaux a pu constater que cette proportion était comparable parmi les agents de justice qu'elle a rencontrés.

Cette situation révèle les insuffisances des structures d'accueil des usagers de la justice dans nos juridictions.

La notion même de service public impose aux administrations la mise en oeuvre d'une politique d'accueil performante. Cette exigence est encore plus forte pour le service public de la justice en raison de la complexité des procédures, de la multiplicité des contentieux et du contexte économique et social.

Telle est la raison pour laquelle, le décret n° 92-414 du 30 avril 1992 précité consacre la vocation des greffiers à exercer des fonctions d'accueil, et la circulaire n° 83-70 du 2 août 1983 confie la mission d'accueil du public, sous le contrôle des chefs de juridiction et des greffiers en chef, aux greffiers possédant une grande connaissance de la juridiction et une culture juridique de bon niveau.

Le recrutement d'agents de justice pour exercer des fonctions d'accueil apparaît à bien des égards comme un palliatif devant l'insuffisance des effectifs de greffiers et soulève donc des interrogations de principe. En tout état de cause, il convient de leur dispenser une formation solide.

Enfin, à l'instar des autres emplois-jeunes, les agents de justice se trouvent dans une situation de grande précarité puisque leur sort à l'issue de leur contrat de 5 ans reste incertain.

Les juridictions s'en inquiètent, comme en témoigne la contribution d'un procureur de la République : « une préoccupation particulière concerne les agents de justice dont le contrat viendra à expiration prochainement (pour les premiers au printemps 2003) : qu'adviendra-t-il de ces personnes qui, localement, ont acquis une expérience, une connaissance et un réseau de correspondants ? Qu'adviendra-t-il également des contrats en cause : seront-ils reconduits ou repris et par qui ? Il y a lieu d'être très inquiet sur le devenir de ces jeunes et des contrats correspondants. En effet, les communes qui les prenaient financièrement en charge refusent de pourvoir les postes vacants (lorsqu'un agent démissionne après avoir réussi à un concours) pour ne pas avoir à supporter la charge ultérieure de l'indemnisation chômage des agents en fin de contrat. »

b) Les guichets uniques des greffes : une expérience à développer

La mission juge également indispensable de développer l'expérimentation réussie d'un guichet unique des greffes (GUG) lancée en 1998. Elle a concerné cinq sites pilotes : Angoulême, Compiègne, Limoges, Nîmes et Rennes, et vise à simplifier les démarches du justiciable. Elle consiste à offrir un point d'accueil centralisé et un point d'entrée procédural pour l'ensemble des juridictions situées sur un même site.

Ce guichet unique permet à tout citoyen de recevoir des informations précises, d'avoir la possibilité de recourir à des modes diversifiés de règlement des différends, d'être orienté vers des professionnels spécialisés et des instances de conciliation et de médiation, d'introduire une requête à l'occasion d'une affaire dispensée de ministère d'avocat, d'être renseigné sur le déroulement de la procédure et de former un recours.

Une enquête de satisfaction fait état de la réussite de cette expérimentation tant du point de vue du justiciable que des magistrats et fonctionnaires. Ces GUG ont permis des gains de productivité en raison des tâches transférées à l'accueil. D'autres cours d'appel ont donc mis en place des services analogues (Agen, Douai, Toulouse, Versailles...). De nouvelles expérimentations sont prévues en 2002, notamment à Aix-en-Provence, Bordeaux, Dijon et Fort de France.

c) La communication externe

L'information des citoyens est actuellement rendue difficile par la multiplicité des réformes, la désinformation liée aux affaires pénales médiatisées, le silence dans lequel les magistrats doivent se cantonner alors que les parties utilisent tous les moyens de communication pour n'exprimer que des points de vue au procès.

Cette information est d'autant plus nécessaire que nos concitoyens éprouvent un sentiment d'incompréhension devant la complexité des institutions judiciaires et la technicité du langage juridique.

Telle est la raison pour laquelle, outre l'amélioration des fonctions d'accueil, la mission juge indispensable de doter chaque cour d'appel d'un service de la communication, placé sous la responsabilité d'un magistrat et composé d'une équipe qualifiée.

M. Pierre Vittaz, président de la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, a indiqué que les cours d'appel de Paris et de Rennes avaient déjà institué des chargés de communication. Il s'est déclaré favorable à ces initiatives et a prôné leur généralisation.

L'informatique et les nouvelles technologies de l'information constituent également des supports de communication performants appelés à se développer.

3. Développer l'informatique et les nouvelles technologies de l'information

L'informatisation et le recours aux nouvelles technologies de l'information constituent un enjeu majeur pour la modernisation du ministère de la justice. Ils devraient modifier en profondeur l'exercice des métiers, le micro-ordinateur reléguant dans le musée de l'histoire la plume d'oie illustrée par Honoré Daumier.

Pour l'instant leur impact reste limité en raison des disparités importantes suivant les cours et les juridictions et du manque de techniciens qualifiés.

Il convient de veiller à ce que les nouvelles technologies deviennent un instrument de décloisonnement entre les services, d'ouverture des juridictions sur l'extérieur et non d'isolement des magistrats et des fonctionnaires.

a) Les conséquences de l'informatisation sur le fonctionnement interne des juridictions

En octobre 1998 a été engagée la mise en place d'un réseau intranet ministériel, le réseau privé virtuel justice (RPVJ). Elle se poursuit aujourd'hui avec la création de sites documentaires et d'application partagés entre l'administration centrale et les services déconcentrés.

Mme Catherine Trochain, première présidente de la cour d'appel de Caen, présidente de la Commission de l'informatique, des réseaux et de la communication électronique (COMIRCE) a indiqué à la mission que 25.000 agents du ministère étaient actuellement connectés à l'intranet-justice, l'objectif étant de permettre à l'ensemble des personnels d'y accéder.

Les nouvelles technologies de l'information permettent de décloisonner le fonctionnement des services, de favoriser l'échange et d'ouvrir la voie au travail en équipe. Elles induisent un changement des méthodes de travail des magistrats et des personnels des greffes et deviennent un instrument du dialogue social au sein des juridictions : frappe de leurs jugements par les magistrats et simple mise en forme par les greffes, forums de discussion, gestion de courriers commune à plusieurs services, gestion de la liste des experts judiciaires...

M. Joël Rech, représentant du syndicat des greffiers de France, a indiqué à la mission que le télétravail « permettrait aux agents de demeurer dans leur juridiction, tout en apportant un secours ponctuel aux agents d'autres juridictions, ne serait-ce que pour effectuer des tâches purement administratives comme la frappe des décisions. »

Peut-être les nouvelles technologies de l'information affecteront-elles également les relations hiérarchiques au sein des juridictions ? En effet, avec la mise en ligne des circulaires et de la documentation, les chefs de cour et de juridiction verront s'affaiblir leur rôle d'intermédiaire entre la Chancellerie et les services judiciaires.

Ces modifications sont parfois mal vécues, tant par les magistrats qui se refusent à utiliser eux-mêmes l'ordinateur, que par les fonctionnaires des greffes qui se sentent menacés.

L'informatique doit également permettre d'établir des indicateurs permettant de contribuer à une meilleure allocation des ressources des juridictions et d'offrir une meilleure qualité du service public de la justice

Enfin, une réflexion est en cours en vue d'assurer l'interopérabilité des systèmes informatiques des différents ministères afin que ce décloisonnement des structures concerne l'ensemble de l'administration. A titre d'exemple, la police et la gendarmerie, qui devront bientôt modifier leurs équipements, ont constaté que leurs systèmes informatiques n'étaient pas compatibles. Cette question est essentielle pour les magistrats, en particulier ceux du parquet, qui entretiennent des relations permanentes avec les officiers de police judiciaire.

b) Un support performant pour la communication externe

Les nouvelles technologies devraient favoriser l'accès au droit des citoyens.

Le site web du ministère de la justice constitue un outil de communication essentiel. Des sites régionaux sont en cours de développement afin de permettre aux usagers d'obtenir des informations sur leurs juridictions : cinq cours d'appel et trois tribunaux de grande instance ont créé leurs propres sites. Des formulaires justice sont mis en ligne pour faciliter leurs démarches.

Un guichet unique des greffes dématérialisé dénommé « visio-greffe106(*) » a été mis en place en mai 2001 dans l'arrondissement du tribunal de grande instance de Limoges, permettant aux usagers de la justice situés dans des communes très éloignées du siège du tribunal de grande instance d'accomplir des actes de greffe, de recevoir des informations sur l'état d'avancement de leur procédure, de retirer des documents « officiels » en temps réel, sans se déplacer et sous le contrôle de fonctionnaires de justice. Une extension de cette expérimentation doit être entreprise en 2002 dans des zones rurales de métropole et d'outre mer.

Les nouvelles technologies sont également un facteur de modernisation des relations de l'institution judiciaire avec les auxiliaires de justice et les collectivités locales.

Il s'agit, dans les domaines civil et pénal, de réduire les charges liées à la saisie des données mais aussi d'accélérer le processus d'ensemble du traitement des affaires, de garantir la qualité de la transmission entre les juridictions et leurs partenaires : avocats, huissiers, avoués, donneurs d'ordre.

Une convention a été signée le 6 décembre 2000 par le directeur des services judiciaires et le président de la Chambre nationale des avoués pour relier les réseaux intranets du ministère et de la profession. L'objectif est d'accélérer le rythme du procès civil, de réduire les délais de transmission des actes, de supprimer les déplacements inutiles et les échanges de courrier superflus.

Une expérimentation doit également être conduite par le tribunal de grande instance et le barreau de Paris.

Le développement des nouvelles technologiques impose d'assurer la confidentialité des échanges de données souvent sensibles ; le ministère de la justice, gardien des libertés individuelles, ne doit pas perdre de vue cette exigence.

c) La gestion des ressources informatiques

La réussite de la politique informatique suppose d'y consacrer des effectifs importants et de qualité. De ce point de vue des efforts restent à accomplir.

De nouveaux métiers sont en germe. Actuellement, les correspondants locaux informatiques sont des greffiers des services administratifs régionaux et même, fréquemment, des agents de justice.

Dans les juridictions, les greffiers en chef font appel à des contractuels ou recourent à la sous-traitance pour assurer la maintenance des équipements.

L'opportunité de créer ou non une filière informatique au sein des métiers du ministère de la justice fait l'objet d'un débat. L'externalisation entraîne un abandon des savoir-faire et pose un problème de confidentialité des données. Le recrutement de fonctionnaires peut toutefois s'avérer lourd et suppose la mise en place d'une formation continue de haut niveau.

d) Le « tribunal du futur »

En avril 2000, la Commission de l'informatique, des réseaux et de la communication électronique a lancé puis piloté une étude de faisabilité sur « le tribunal du futur », juridiction intégrant pleinement les nouvelles technologies. Financée par le Fonds interministériel de modernisation, l'étude a été confiée à la société EGL.

Une proposition d'expérimentation a été validée le 27 mars 2002, autour de deux axes : le développement de la visioconférence et l'installation de bornes interactives.

Le droit européen, largement, et le droit français, spécifiquement107(*), admettent en l'encadrant le recours à la visioconférence.

Des expérimentations sont actuellement conduites en Grande-Bretagne, en Suède, en Italie et en Espagne. La Grande-Bretagne a déjà équipé 125 tribunaux et 75 établissements pénitentiaires. Un « criminal justice Act » de 1988 accordait valeur légale aux témoignages par visioconférence ; un « crime and discorder Act » de 1998 a imposé au juge, lorsque les moyens sont disponibles, de justifier la non utilisation de la visioconférence pour la comparution des détenus portant sur la détention provisoire.

En France, l'expérimentation sera conduite par la cour d'appel de Caen et le tribunal de grande instance de Lisieux dans le cadre :

- des débats devant les juges des libertés et de la détention et les juges de l'application des peines ;

- des débats devant les tribunaux correctionnels dans les affaires portant sur des intérêts civils, c'est-à-dire le contentieux de l'indemnisation.

Le ministère de la justice a déjà mis en ligne 17 formulaires pour les particuliers et 7 pour les professionnels. Les plus connus sont ceux qui permettent d'obtenir un extrait du casier judiciaire.

Une expérimentation est en cours consistant à mettre une borne à la disposition du public dans les commissariats, comportant des formulaires d'aide au dépôt de plainte pour des infractions simples et courantes. Les informations saisies par le particulier seront ensuite reprises par un officier de police judiciaire en vue de la mise en forme définitive de l'imprimé.

Par ailleurs, la dématérialisation des actes et l'utilisation des moyens informatiques (présentation par powerpoint) lors des audiences doivent être encouragées.

Il faudra prendre garde toutefois à ne pas déshumaniser la justice.

C. LA GESTION DÉCONCENTRÉE DES JURIDICTIONS

La cour d'appel est aujourd'hui l'échelon déconcentré de gestion des juridictions. Depuis 1996, les chefs de cour bénéficient du concours des services administratifs régionaux. Leur intervention ne va pas toutefois sans susciter des réticences de la part des juridictions. Au sein de ces dernières, la question de la gestion tripartite entre le président, le procureur et le chef de greffe demeure lancinante.

1. Le choix de la cour d'appel comme échelon déconcentré de gestion des juridictions

Dès 1986, le transfert à l'Etat des compétences exercées par les collectivités locales pour le fonctionnement et l'équipement des juridictions du premier degré s'est accompagné d'une recherche de déconcentration, en ces domaines, de la préparation budgétaire et de l'exécution de la dépense.

Ce n'est finalement qu'en 1995, après l'élaboration et l'abandon de plusieurs schémas d'organisation, que la cour d'appel a définitivement été identifiée comme le pôle régional de déconcentration pertinent et que diverses dispositions ont été prises afin de faciliter son rôle de synthèse et d'arbitrage.

L'absence d'administration départementale de la justice soulève de réelles difficultés de coordination avec les autres services de l'Etat, voire avec les autres services du ministère de la justice, ceux de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire. Mme Hélène Magliano, procureur général près la cour d'appel de Dijon, a ainsi observé que le ressort de sa cour d'appel s'étendait sur trois départements (Côte d'Or, Saône-et-Loire et Haute-Marne) et deux régions (Bourgogne et Champagne-Ardenne), ce qui compliquait le recours aux nouveaux groupements d'intervention régionaux (GIR).

A l'heure actuelle, à l'exception des crédits de rémunération, la totalité des crédits nécessaires au fonctionnement des juridictions est déconcentrée, principalement au niveau des cours d'appel.

Responsables du fonctionnement des juridictions de leur ressort, les chefs de cour assurent la programmation et la répartition des crédits délégués dans les domaines de l'équipement immobilier, du fonctionnement courant, de l'informatique déconcentrée, des frais de déplacement, de l'entretien immobilier, de la formation des personnels. Ils sont en outre chargés du contrôle de gestion des juridictions de leur ressort.

On rappellera que c'est également à l'échelon de la cour d'appel que sont assurées les gestions administrative et financière des magistrats et des fonctionnaires des services judiciaires, organisés les concours de recrutement régionalisé des fonctionnaires de catégorie B et C des services judiciaires, recrutés les agents non titulaires (vacataires, assistants de justice, agents de justice), développées les relations professionnelles et le dialogue social dans le cadre des comités techniques paritaires régionaux.

Pour accomplir ces tâches, les chefs de cour peuvent s'appuyer sur des services administratifs régionaux (SAR).

2. L'affirmation progressive des services administratifs régionaux

Créés par une circulaire du 8 juillet 1996, les services administratifs régionaux sont placés, dans chaque cour d'appel, sous l'autorité directe des chefs de cour et dirigés par un coordonnateur. Ils ont pour fonction de préparer, mettre en oeuvre et contrôler les actes et décisions de nature administrative nécessaires à la bonne administration du ressort.

Outre leurs missions traditionnelles dans les domaines de l'administration des moyens et de la gestion des personnels, les services administratifs régionaux sont désormais chargés de la gestion du parc informatique et du parc immobilier.

Par ailleurs, depuis 1998, ils se sont vus confier de nouvelles missions de contrôle des dépenses publiques, en matière de frais de justice et de gestion des subventions aux associations intervenant dans les activités pré-sentencielles, d'aide aux victimes et de médiation civile. Depuis cette date en effet, les chefs de cour arbitrent les montants des subventions allouées à chacune des associations de leur ressort intervenant dans ces secteurs.

Les fonctions de coordonnateur du service administratif régional sont partout exercées par des greffiers en chef, sauf à la cour d'appel de Paris et à la cour d'appel de Rennes où elles sont confiées à des magistrats.

En qualité de responsable du fonctionnement du SAR, le coordonnateur fédère l'activité d'une équipe composée principalement de greffiers en chef mais aussi de greffiers dont les fonctions sont très spécialisées et bien définies : le responsable de la gestion budgétaire, le responsable de la gestion des ressources humaines, le responsable de la gestion informatique, assisté généralement d'un adjoint, le responsable de la gestion de la formation. Le recrutement de techniciens informatiques spécialisés a permis la constitution au sein des cours d'appel d'un relais des centres de prestations régionaux en matière de maintenance de premier niveau des matériels et des applications informatiques.

Les juridictions d'un même arrondissement judiciaire (ressort d'un tribunal de grande instance) sont coordonnées au sein d'une cellule de gestion qui, tout en respectant l'autonomie budgétaire de chacune d'elles, est censée apporter la compétence et le soutien de personnels compétents. La cellule tient une comptabilité d'engagement pour chaque juridiction et constitue l'unique interlocuteur du SAR.

Comme le soulignait Mme Danielle Raingeard de la Blétière, première présidente de la cour d'appel de Dijon dans une contribution écrite aux travaux de la mission, il convient aujourd'hui de conduire plus avant la déconcentration de la gestion des juridictions, en direction de « l'arrondissement judiciaire qui est le bon niveau d'émergence des innovations et d'adaptation des réponses de l'institution au niveau local. »

Les chefs des tribunaux devraient disposer d'un véritable service gestionnaire spécialisé renforçant notablement les équipes des actuelles cellules de gestion.

Les services administratifs régionaux sont, quant à eux, les interlocuteurs uniques des préfets des départements, ordonnateurs secondaires, pour les engagements comptables et mandatements des dépenses d'intérêt régional, d'intérêt commun et locales.

La mission observe que le choix du préfet comme ordonnateur secondaire des dépenses des juridictions, s'il ne semble pas susciter de difficulté dans la pratique, paraît difficilement compatible avec le principe d'indépendance de la justice et mériterait d'être réexaminé.

Ainsi, la mise en place des services administratifs régionaux a entraîné une modification de la manière de gérer les moyens des juridictions. Comme le soulignaient MM. Michel Vigneron, premier président de la cour d'appel de Bordeaux, et Marc Moinard, procureur général, elle a contribué à sa professionnalisation. La mutualisation, par exemple en matière de passation des marchés publics, est source d'économies et d'efficacité tant le droit est complexe.

Toutefois, cette mutation ne va pas toujours sans difficulté ni heurt. La greffière en chef de la cour d'appel de Dijon a ainsi fait part à la mission de certaines tensions dans ses relations avec le SAR et de son regret de perdre en autonomie de gestion et en réactivité. Il est vrai que les moyens du service administratif régional de la cour d'appel de Dijon semblaient insuffisants pour répondre à toutes les demandes.

La mission juge donc indispensable de poursuivre le renforcement des effectifs des services administratifs régionaux pour leur permettre de faire face à la poursuite de la déconcentration des crédits.

Elle estime également que le moment est venu de doter les services administratifs régionaux d'un véritable statut, en inscrivant leur existence dans le code de l'organisation judiciaire et en définissant plus précisément leur rôle et leurs compétences par rapport aux greffes des juridictions
.

La création d'un statut d'emploi des chefs de SAR semble également nécessaire pour valoriser cette fonction occupée par des greffiers en chef de qualité mais également l'ouvrir à des fonctionnaires d'autres administrations, susceptibles de les faire bénéficier de leur expérience et de leur compétence, à l'instar de la nomination récente d'une sous-préfète au poste de secrétaire général de l'Ecole nationale de la magistrature.

D'après les renseignements fournis par la Chancellerie, un projet de décret serait en préparation tendant à créer un poste de secrétaire général de service administratif régional afin de permettre une ouverture et un choix plus larges de professionnels de la gestion.

La mission propose, afin de professionnaliser la gestion des juridictions, de créer un statut de secrétaire général de service administratif régional auquel pourraient postuler les greffiers en chef mais qui serait également ouvert à des fonctionnaires d'autres administrations.

M. Guy Canivet, premier président de la Cour de Cassation est allé plus loin en déclarant à la mission que : « Donner des pouvoirs de gestion aux greffiers ne me paraît pas une bonne solution. En effet, sans aller jusqu'à parler d'opposition, il y a de la méfiance dans les relations de pouvoir entre les juges et les greffiers. Les juges craignent que les greffiers ne prennent trop d'importance dans les juridictions et qu'eux ne soient privés non pas des pouvoirs de gestion mais des pouvoirs d'administration. Néanmoins, autant il appartient notamment au juge d'affecter les magistrats dans les chambres, d'administrer la juridiction en réglant les flux de contentieux, autant il ne devrait pas lui appartenir - et c'est même un peu contre nature - de faire de la gestion budgétaire.

« Il faut donc dégager un corps d'administrateurs des juridictions indépendant des greffes et des magistrats. Ses membres devraient avoir la culture et la déontologie des gestionnaires des juridictions d'Amérique du Nord, qui, eux, sont des magistrats, ou des administrateurs des juridictions supranationales, c'est-à-dire savoir gérer une juridiction, mais sur les instructions et sous les ordres d'un magistrat. »

Ces remarques, qui portent sur la gestion des juridictions et non sur les seuls services administratifs régionaux, renvoient à la question lancinante des relations entre les chefs de cour ou de juridiction et les chefs de greffe.

3. La question lancinante des relations entre les chefs de cour ou de juridiction et les chefs de greffe

Aux tensions résultant de l'existence des services administratifs régionaux s'ajoutent en effet les habituelles difficultés liées à la gestion tripartite des juridictions par le premier président de la cour d'appel (ou le président du tribunal de grande instance), le procureur général (ou le procureur de la République) et le chef de greffe.

a) Les ambiguïtés de la gestion tripartite

Les termes des articles R. 812-1 et R. 812-2 du code de l'organisation judiciaire qui définissent les responsabilités de chacun sont, il est vrai, pour le moins ambigus puisque le greffier en chef exerce ses attributions pour partie sous l'autorité et pour partie sous le contrôle des chefs de juridiction, sans que ces derniers puissent se substituer à lui.

Cette ambiguïté subsiste malgré une circulaire du 6 juin 1979 qui analyse la relation hiérarchique entre les chefs de juridiction et les chefs de greffe : l'autorité constitue le pouvoir d'ordonner et donc d'établir des orientations et des directives ; l'initiative des fonctions sous le contrôle des chefs de cour ou de juridiction revient au greffier en chef, chef de greffe.

Une clarification de ce texte à caractère réglementaire semble nécessaire. A l'instar des conférences des premiers présidents de cour d'appel et des procureurs généraux, la mission considère que les chefs de juridiction devraient conserver in fine le pouvoir de décision, dans la mesure où la façon de rendre la justice est étroitement dépendante des moyens accordés.

M. André Ride, président de la Conférence des procureurs généraux déclarait ainsi devant elle : « parce que la mise à disposition des moyens, forcément limités, d'une juridiction, tant en personnels qu'en crédits, a une incidence très directe sur la fonction judiciaire elle-même, dans la poursuite comme dans le jugement, il importe que ces décisions continuent à être prises dans le cadre de ce dialogue, et que la décision revienne aux deux chefs de juridiction, comme le veut la dyarchie qui préside au mode de fonctionnement des cours et tribunaux et qui garantit que les deux principes qui conditionnent l'exercice de la justice, la poursuite et le jugement, soient également pris en considération. »

En revanche, les chefs de cour ou de juridiction ne devraient pas s'impliquer dans la gestion au quotidien. Comme le faisait justement observer Mme Véronique Rodero, présidente de l'Association des greffiers en chef des tribunaux d'instance, « les hôpitaux ne sont pas gérés par les médecins. »

La mission propose, reprenant en cela les conclusions du rapport de notre collègue Jean Arthuis au nom de la commission sénatoriale de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, présidée par notre collègue Hubert Haenel108(*), que les chefs de juridiction aient autorité sur le fonctionnement des services de leur juridiction et que, par délégation et sous leur contrôle, le greffier en chef dirige et gère l'ensemble des services administratifs.

Pour autant, il est évident qu'indépendamment de toute clarification textuelle, la qualité des relations entre chefs de juridiction et chef de greffe restera la clef d'un bon fonctionnement.

Comme le rappelait à juste titre M. André Ride : « Premier président, procureur général et greffiers en chef des cours, président, procureur de la République et greffiers en chef des tribunaux de grande instance se réunissent de façon constante, que ce soit de manière informelle ou, de plus en plus souvent, institutionnelle, pour régler les questions relatives au fonctionnement de la juridiction. »

b) La mise en cause récurrente de la dyarchie

La dyarchie entre les magistrats du siège et ceux du parquet qui préside au fonctionnement des cours et des juridictions est régulièrement dénoncée par les premiers et revendiquée par les seconds.

La Conférence des premiers présidents de cour d'appel, favorable à la séparation du siège et du parquet, considère qu'au nom de l'indépendance de la justice et compte tenu du fait que le parquet constitue l'une des parties au procès, il ne devrait pas détenir de pouvoir de décision dans l'allocation des moyens de la juridiction.

Inversement, les magistrats du parquet sont attachés à conserver la maîtrise des moyens humains, matériels et financiers nécessaires à la conduite de leur action.

A la Cour de cassation, comme l'indiquait M. Jean-François Burgelin, son procureur général, le premier président a acquis au fil des ans la primauté par rapport au procureur général : « Lors des décennies antérieures, dans le cursus des magistrats responsables de la Cour de cassation, les premiers présidents étaient traditionnellement recrutés parmi les procureurs généraux. Tel fut le cas de nombre de mes prédécesseurs. Quittant leurs fonctions de procureur général pour devenir premier président, ceux-ci avaient tendance à « emporter » avec eux les responsabilités qui leur étaient propres. C'est ainsi que le centre de documentation de la Cour de cassation, qui ressortissait à l'autorité du procureur général, dépend maintenant de la première présidence. Il en est de même du budget de la Cour de cassation. Ainsi, historiquement s'explique un affaiblissement de l'autorité administrative du procureur général au profit de la première présidence. La dyarchie est déséquilibrée au sein de la cour. »

Selon le procureur général de la Cour de cassation, sous la pression de l'Europe, la tendance actuelle irait dans le sens d'une primauté accrue des premier présidents et présidents sur les procureurs généraux et procureurs de la République.

Après en avoir longtemps débattu, la commission sénatoriale de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire avait estimé « qu'il convenait de doter chaque juridiction d'un chef unique - le premier président pour la cour d'appel, le président pour le tribunal de grande instance - afin d'en faciliter la gestion et de simplifier les rapports administratifs avec l'extérieur. »

En contrepartie, elle avait souligné la nécessité de « garantir le plus efficacement possible l'indépendance du parquet en donnant au procureur général et au procureur la pleine maîtrise des moyens matériels nécessaires à son activité, c'est-à-dire des locaux, des personnels, une enveloppe budgétaire autonome, les quelques services en commun faisant l'objet d'un accord entre le président et le procureur109(*). »

La mission n'a pas pris parti sur la question compte tenu de son lien étroit avec celle du statut du parquet.

Dans l'immédiat et en tout état de cause, elle juge nécessaire de doter les chefs de cour et les chefs de juridiction d'une « équipe de cabinet » animée par un secrétaire général institutionnalisé et professionnalisé.

*

En quelques années, les juridictions ont donc vécu d'indéniables bouleversements dans leurs modes de fonctionnement. Cette mue, qui n'est pas encore terminée, exige des efforts d'adaptation importants de la part des magistrats et des fonctionnaires des greffes. Ceux-ci sont tout à fait capables de les accomplir et disposés à le faire pour peu qu'on leur accorde la considération qu'ils méritent. Les lourdeurs imputées au fonctionnement des services judiciaires sont inhérentes à la fonction publique dans son ensemble.

Plus généralement, c'est l'ensemble de la communauté judiciaire qui doit s'adapter aux attentes des citoyens d'une justice plus simple, plus rapide et plus claire, à l'accroissement et à la complication des contentieux, à la concurrence européenne et internationale et à l'évolution des technologies de l'information et de la communication.

Pour prendre toute la mesure des mutations de la communauté judiciaire, la mission s'est donc également intéressée à l'évolution des métiers des auxiliaires de justice qui jouent un rôle non moins essentiel que les magistrats et les fonctionnaires.

CHAPITRE II
DES AUXILIAIRES DE JUSTICE
CONFRONTÉS À DES DIFFICULTÉS MULTIPLES

La justice ne se réduit aux seuls membres des juridictions. D'autres acteurs concourent, à l'extérieur de l'institution judiciaire, à son bon fonctionnement.

Les avocats, les avoués de cour d'appel, les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ainsi que les notaires, les huissiers de justice et les experts judiciaires s'avèrent des partenaires indispensables à la bonne marche du service public de la justice.

Sensible aux difficultés rencontrées par les magistrats et les personnels des greffes, la mission d'information n'est pas non plus restée sourde aux attentes de ces collaborateurs habituels ou occasionnels des juridictions sur le devenir de leurs professions.

I. LE MALAISE DES AVOCATS

Les avocats constituent la profession réglementée la plus connue.

Les mouvements de protestation de décembre 2000 et janvier 2001, principalement liés à l'insuffisance de leur rétribution au titre de l'aide juridictionnelle, ont révélé un malaise certain.

Au-delà de ces événements, la mission d'information a pu constater que cette profession, plus de dix ans après la profonde réforme du 31 décembre 1990110(*), éprouvait des difficultés d'adaptation, qu'il s'agisse de son évolution sociologique, des contraintes liées à l'ouverture internationale, de la formation ou encore des disparités observées dans l'exercice du métier d'avocat.

A. UNE PROFESSION DÉSORMAIS PLURIELLE

Il paraît aujourd'hui difficile, tant les profils sont multiples, de déterminer le portrait type de l'homme ou de la femme exerçant le métier d'avocat.

1. Une population en augmentation constante et fortement féminisée

D'après les informations fournies par la Chancellerie, on recensait au 2 janvier 2001 38.140 avocats sur l'ensemble du territoire, dont 32.076 inscrits au tableau111(*) (84 %) et 6.064 inscrits sur la liste de stage (16 %). La population des avocats a connu une forte croissance depuis dix ans (ils n'étaient que 29.696 en 1992, soit + 28,4 %).

L'année 2000-2001 marque l'augmentation la plus sensible depuis 1996 avec 1.695 avocats supplémentaires, le barreau de Paris ayant largement contribué à cette évolution (875 inscrits supplémentaires, soit + 51 %).

Ce nombre est cependant moins élevé que dans la plupart des pays de l'Union européenne, puisqu'on recense plus de 104.000 avocats au Royaume-Uni, plus de 110.000 en Allemagne, l'Italie détenant le record avec 135.000 avocats112(*).

La profession d'avocat, à l'instar de celle de magistrat, majoritairement exercée par des hommes il y a vingt ans113(*), s'est largement féminisée, les femmes représentant 46 % de l'ensemble (17.534).

Cette tendance masque toutefois des disparités d'un barreau à l'autre, le barreau de Versailles se caractérisant par une forte présence des femmes contrairement à celui de Nantes (40,9 %). La taille des barreaux ne semble pas constituer un critère pertinent pour déterminer la proportion de femmes au sein de la profession114(*).

Une accélération de ce mouvement de féminisation paraît prévisible, les femmes représentant actuellement près de 61 % des avocats stagiaires. Les femmes inscrites sur la liste de stage ont contribué à la hausse du nombre d'avocats constatée entre les années 2000 et 2001 à hauteur de 25 % contre 7 % pour les hommes.

Le tableau ci-dessous résume l'ensemble de ces évolutions :

Evolution du nombre d'avocats inscrits au tableau
et sur la liste de stage selon le sexte entre 2000 et 2001

Sexe et catégorie

2 janvier 2000

2 janvier 2001

Variation
2000-2001 (%)

TOTAL
Inscrits au tableau
Inscrits sur la liste de stage

36 445
30 928
5 517

38 140
32 076
6 064

4,7
3,7
9,9

HOMMES
Inscrits au tableau
Inscrits sur la liste de stage

20 039
17 782
2 257

20 606
18 226
2 380

2,8
2,5
5,4

FEMMES
Inscrites au tableau
Inscrites sur la liste de stage

16 406
13 146
3 260

17 534
13 850
3 684

6,9
5,4
13,0

Source : Ministère de la Justice, DACS, Cellule Etudes, « Statistiques sur la profession d'avocat - situation au 2 janvier 2001 ».

2. Les paradoxes de la perception des avocats par les citoyens

Selon Me Jean-François Dacharry, président du centre régional de formation professionnelle des avocats (CRFPA) de Bordeaux, l'image de l'avocat souffrirait d'un paradoxe et d'un décalage par rapport à la réalité.

Cette profession ne semble pas bénéficier d'une image très positive auprès de l'opinion publique. En revanche, les justiciables qui ont eu affaire à la justice se déclarent individuellement satisfaits de leur avocat. La récente enquête de satisfaction effectuée par la Chancellerie auprès des usagers de la justice le confirme d'ailleurs : « la grande majorité des interviewés [...] défendus par un avocat estime que ce dernier a été honnête (86 %), indispensable (80 %), que c'est un bon avocat (79 %) qui les a bien conseillés (76 %) et qui a bien défendu leurs intérêts (74 %)115(*) ».

L'enquête fait cependant ressortir une nuance importante. Selon que leur avocat a été choisi ou désigné, rémunéré intégralement par l'usager, le degré de satisfaction, qui reste néanmoins élevé, varie. En effet, les usagers bénéficiaires de l'aide juridictionnelle portent une appréciation plus sévère à son égard.

Un second paradoxe a été mis en exergue par Me Philippe Duprat, secrétaire général du CRFPA, selon lequel les avocats seraient « les médecins du corps social » compte tenu des missions essentielles qui leur sont confiées depuis toujours : écouter le client, le comprendre, lui proposer une solution technique. A l'instar du juge, l'avocat est un artisan, mais aussi un technicien. Cette réalité demeure souvent méconnue des citoyens, qui réduisent l'ensemble des professionnels à quelques avocats médiatiques, minoritaires et peu représentatifs de leurs confrères.

3. Les voix plurielles d'une même profession

En France, la profession d'avocat a toujours été structurée de manière corporative en barreaux autonomes.

En principe, tous les avocats établis près d'un tribunal de grande instance sont inscrits à un barreau ou ordre, administré par un Conseil de l'ordre présidé par un bâtonnier élu pour deux ans, et dont les membres sont élus pour trois ans. Les principales attributions du barreau sont de nature administrative (inscription des avocats au barreau, gestion du Conseil de l'ordre), disciplinaire et réglementaire116(*).

Deux organismes représentent la profession d'avocat de longue date : le Barreau de Paris, d'une part, et la Conférence des bâtonniers117(*), d'autre part, qui regroupe les 180 ordres des avocats de province et d'outre-mer. Comme l'ont souligné Me Paul-Albert Iweins, bâtonnier de l'ordre des avocats de Paris, et Me Michel Bénichou, ancien président de la Conférence des bâtonniers, lors de leur audition, il existe un lien fort entre ces deux instances représentatives, qui partagent le souci d'avoir en commun la gestion des ordres.

Les rivalités qui ont pu exister parfois ont donc cédé le pas à une réflexion commune et une concertation étroite.

Une troisième instance, le Conseil national des barreaux118(*), a vu le jour à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (ayant inséré un article 21-1 dans la loi du 31 décembre 1971).

La création de cet organisme s'explique par la volonté d'instituer une représentation nationale de l'ensemble de la nouvelle profession issue de la fusion des avocats, hiérarchisés en ordres, et des conseils juridiques, dotés d'une organisation plus pyramidale.

Le Conseil national des barreaux joue un rôle fédérateur de représentant de la profession auprès des pouvoirs publics et s'est vu confier des missions particulières en matière d'harmonisation des règles et des usages professionnels, ou encore de formation. Contestée pendant les premières années de son existence à la fois par le Barreau de Paris et la Conférence des bâtonniers, cette institution a peu à peu réussi à trouver sa place dans un système très ancien. D'ailleurs, son rôle moteur dans le domaine de la formation est reconnu par l'ensemble des barreaux.

Aujourd'hui coexistent donc trois instances représentatives différentes que la Chancellerie consulte régulièrement. Des mécanismes de concertation se sont mis en place. Si des positions divergentes se font jour sur certaines questions sensibles telles que la formation ou encore la représentation de la profession au plan international, la mission, au cours de l'audition commune de trois représentants de ces instances, a pu constater l'entente cordiale qui régnait dorénavant entre eux.

4. La question des structures d'exercice

a) Une diversification croissante des modes d'exercice

L'exercice individuel a longtemps constitué le seul mode d'exercice autorisé.

Mais, depuis 1971, de multiples structures d'exercice en groupe ont été organisées par le législateur afin de permettre aux cabinets d'avocats de se développer et de se moderniser.

Le métier d'avocat peut donc désormais s'exercer de multiples façons. On distingue en effet :

- la collaboration, réglementée par la loi du 31 décembre 1971119(*), qui, dans la pratique, présente des différences ténues par rapport au salariat120(*). 16 % des avocats inscrits au tableau exercent leur profession en cette qualité.

Devant le Barreau de Paris, ainsi que devant les autres barreaux, ce mode d'exercice a connu la plus forte augmentation avec respectivement + 10,4 % et + 5,4 %.

La collaboration concerne essentiellement les avocats stagiaires121(*) qui ont recours à cette forme d'exercice pendant l'accomplissement de leur stage et donc pour une période transitoire. Ainsi, les jeunes avocats, qui ne disposent pas des capacités d'investissement suffisantes, peuvent s'intégrer à un cabinet d'avocats déjà constitué  ;

le salariat122(*), introduit par la loi du 31 décembre 1990, qui n'a rencontré qu'un modeste succès. Compte tenu de la contradiction évidente entre le statut même de l'avocat, « profession libérale et indépendante » (article 1er de la loi du 31 décembre 1971) et celui du salarié défini essentiellement par le lien de subordination qui le lie à l'employeur, le salariat s'est peu développé, puisqu'il concernait seulement 7 % des avocats inscrits au tableau en 2001.

Bien que ce mode d'exercice soit le moins fréquent, il a cependant marqué la plus forte augmentation devant l'ensemble des barreaux (soit + 5,4 %), à l'exception de celui de Paris (+ 1,9 % seulement) ;

- l'exercice en groupe sous la forme d'associations d'avocats, la constitution de sociétés civiles professionnelles, de sociétés civiles de moyens ou de simples cabinets groupés, consacré par la loi du 31 décembre 1971.

La loi du 31 décembre 1990 précitée est venue enrichir ces modes d'exercice en ouvrant la profession d'avocat au droit des sociétés commerciales. Elle peut désormais être exercée sous la forme de sociétés civiles professionnelles d'avocats (SCPA). Une autre loi du 31 décembre 1990123(*) a également autorisé la création de sociétés d'exercice libéral.

Parmi les avocats inscrits au tableau, 34 % exercent en qualité d'associés (11.000 avocats). Cette forme d'exercice est peu fréquente chez les avocats stagiaires, qui représentent moins de 1 % de l'ensemble des associés, cette proportion ayant enregistré une forte diminution entre 2000 et 2001.

A l'exception des grands cabinets spécialisés, la société civile professionnelle constitue la forme majoritaire d'exercice, comme le montre le graphique ci-dessous :

Cette répartition s'est peu modifiée depuis 1998. Le nombre moyen de groupements par barreau s'élève à 23.

Le métier d'avocat s'est donc enrichi d'une multiplicité de structures très variées. Toutefois, cette diversification des modes d'exercice demeure très théorique compte tenu de la prégnance de l'exercice à titre individuel, qui reste le modèle dominant.

b) La prégnance de l'exercice à titre individuel et l'étroitesse des structures d'exercice

La majorité des avocats inscrits au tableau -soit 42 % de l'ensemble- exerce à titre individuel124(*), l'exercice en qualité d'associé ne concernant que 34 % de ces professionnels125(*). On observe donc un net décalage entre la diversité des structures d'exercice consacrée par le législateur et la très grande uniformité des pratiques professionnelles ancrées dans un schéma traditionnel.

La Conférence des bâtonniers et le Barreau de Paris ont regretté cette situation, soulignant que l'étroitesse des structures d'exercice des cabinets d'avocats ne leur permettait pas d'affronter efficacement la concurrence.

Cette situation résulte de deux facteurs :

- le poids des mentalités explique qu'un grand nombre d'avocats n'ait pas envisagé de réformer ses structures d'exercice. Ainsi que l'a indiqué Me Paul-Albert Iweins, « le fonctionnement d'un cabinet d'avocats classique a peu évolué et repose toujours sur la configuration classique un avocat - une secrétaire » ;

- les rigidités statutaires caractérisant ces groupements d'exercice constituent également un obstacle à la modernisation de la profession.

Le caractère transitoire de certaines mesures d'accompagnement fiscal destinées à favoriser les regroupements ainsi que le régime fiscal des sociétés civiles professionnelles est présenté par certains avocats comme une barrière au libre choix des structures d'exercice.

Les instances représentatives de la profession ont également pointé le manque de souplesse du statut des sociétés civiles professionnelles, qui ne permet pas de faire des provisions. La société d'exercice libéral, qui impose que plus de la moitié du capital et des droits de vote soit détenue directement par les professionnels en exercice au sein de la société, n'est pas non plus à l'abri des critiques.

Ainsi que le souligne la Conférence des bâtonniers, « la législation actuelle n'offre pas aux avocats les instruments nécessaires au développement de leur cabinet ».

Les avocats rencontrés par la mission se sont néanmoins réjouis de la possibilité qui leur a été offerte récemment de créer des sociétés de holding par le biais de sociétés de participation financière de professions libérales. En effet, l'institution par la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes à caractère économique et financier (dite MURCEF)126(*) de ce nouveau mode d'exercice était très attendue par la profession. Il devrait favoriser les regroupements de capitaux et permettre la déduction fiscale des intérêts d'emprunt.

Toutefois, cette innovation n'échappe pas aux critiques récurrentes liées aux rigidités statutaires. La Conférence des bâtonniers et le Conseil national des barreaux ont en effet regretté l'impossibilité pour la holding de prendre des participations dans des cabinets étrangers.

La profession d'avocat, en perpétuelle évolution, est devenue plus difficile à cerner. Au-delà de sa diversité manifeste, ce métier paraît affecté par des disparités susceptibles de fragiliser sa place au sein de la communauté judiciaire, et plus généralement de la société.

B. L'ÉMERGENCE D'UN BARREAU À DEUX VITESSES

Le barreau français connaît actuellement une triple fracture : géographique, économique et financière, fonctionnelle.

1. Une répartition du nombre d'avocats sur le territoire très inégale : l'hypertrophie parisienne face à l'atrophie de la province

La répartition du nombre d'avocats, très inégale, fait apparaître une hypertrophie de la région parisienne qui mérite d'être soulignée.

Ainsi que l'a relevé Me Paul-Albert Iweins, bâtonnier du Conseil de l'ordre de Paris, le barreau de Paris a connu une croissance fulgurante et concentre un très grand nombre d'avocats (14.905 avocats, soit près de 40 %)127(*).

L'écart avec les autres barreaux est particulièrement remarquable, puisque les deuxième et troisième barreaux de France, respectivement Lyon et Nanterre, concentrent des effectifs très inférieurs avec 1.599 et 1.522 avocats en exercice.

Plusieurs facteurs expliquent l'attractivité de la capitale :

- la formation de haut niveau dispensée à Paris jouit d'une très bonne réputation et attire de nombreux candidats à la profession d'avocat. En outre, contrairement à la plupart des Instituts d'études judiciaires, rattachés à l'Université128(*), celui de Paris II affiche un très bon taux de réussite à l'examen d'entrée au centre régional de formation professionnelle des avocats (CRFPA) ;

- les plus grands cabinets sont souvent implantés à Paris, qui offre ainsi de nombreux débouchés aux avocats-stagiaires, certains d'obtenir un stage à l'issue de l'obtention du certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA).

Le taux d'avocats par habitant129(*) reflète ce déséquilibre. Derrière un taux moyen de 64 avocats pour 100.000 habitants se cachent en effet d'importants écarts d'un barreau à l'autre, ce taux s'élevant à 701 pour le barreau de Paris et à 8 pour celui de Montbrison. Le barreau de Nice se place en deuxième position avec un bon taux de couverture (145,1 avocats pour 100.000 habitants).

Ainsi que l'a relevé Me Paul-Albert Iweins, une telle situation paraît inquiétante et risque d'aboutir à la constitution « d'un barreau à deux vitesses » avec, d'une part, un barreau de Paris d'excellence, en croissance constante, captant les affaires les plus prestigieuses et les plus intéressantes et, d'autre part, des barreaux de province financés essentiellement par l'aide juridictionnelle et éprouvant des difficultés à survivre.

La mission partage ces préoccupations et regrette l'hypertrophie parisienne.

2. Des écarts de rémunération inquiétants

Comme l'a fort justement relevé devant la mission M. Paul Bouchet, président de la commission de réforme de l'accès au droit à la justice (mise en place en 2001), « si le chiffre d'affaire des avocats a considérablement augmenté, les inégalités se sont creusées entre les barreaux et en leur sein ». Plus de 25 % des avocats parisiens disposent d'un revenu inférieur à 1.500 euros par mois.

Une grande partie des ressources de certains barreaux provient essentiellement du revenu perçu au titre de l'aide juridictionnelle. Par exemple, le nombre d'admissions à l'aide juridictionnelle à Bobigny (79 par avocat) s'avère très élevé par rapport à la moyenne nationale (23 par avocat).

Au sein de chaque barreau, il peut également exister de fortes disparités entre les avocats. Ainsi que le mentionne le rapport de la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice130(*), « une étude effectuée par le barreau de Lille (1999) a mis en évidence l'inégale répartition des dossiers d'aide juridictionnelle. » Il ressort de cette étude que si 45 % des avocats inscrits au barreau n'avaient pas effectué de mission à ce titre, 42 % avaient perçu une rétribution supérieure à 1.525 euros (10.000 francs) à ce titre.

En outre, des données rassemblées par l'Union nationale des caisses d'avocats à partir de 102 barreaux montraient que la grande majorité des missions d'aide juridictionnelle était effectuée soit par des avocats exerçant à titre individuel, soit par des collaborateurs. Il semble donc que certains avocats se financent essentiellement sur cette rétribution. 41 structures dont 12 cabinets ont en effet perçu plus de 76.225 euros (500.000 francs) à ce titre en 2000, le montant maximal ayant été enregistré par un cabinet individuel (167.695 euros, soit 1.100.000 francs).

Face à l'enrichissement des grands cabinets d'affaires et des cabinets spécialisés a donc émergé une catégorie d'avocats en proie à des difficultés financières et qui se paupérise.

a) La nécessaire réforme de l'aide juridictionnelle

Face à cette évolution, on comprend dès lors l'acuité du débat désormais incontournable sur la revalorisation de l'aide juridictionnelle, d'autant plus que son faible niveau a un effet pervers en incitant des avocats essentiellement rétribués par celle-ci à scinder les dossiers et à multiplier les affaires.

S'il entre traditionnellement dans la vocation naturelle de l'avocat de prendre en charge gratuitement la défense des plus démunis, il paraît désormais indispensable de rémunérer les avocats qui remplissent cette mission, compte tenu de la généralisation de l'aide juridictionnelle.

Destinée à permettre aux personnes aux revenus modestes d'accéder à un avocat sans avoir à supporter totalement ou partiellement les frais occasionnés par la mise en oeuvre d'une procédure, l'aide juridictionnelle, depuis la réforme de 1991131(*), s'est étendue à un nombre croissant de bénéficiaires (passant de 348.587 en 1991 à 698.779 en 2000, soit un accroissement de plus de 100 %).

L'insuffisance de la rétribution allouée aux avocats qui s'apparente davantage à une indemnité qu'à une véritable rémunération a révélé les limites du dispositif mis en place par la loi du 10 juillet 1991132(*).

Des statistiques récentes établies par la Conférence des bâtonniers ont fait ressortir qu'un cabinet individuel, avant de gagner le premier franc, devait dégager environ 92 euros par heure (600 francs) hors taxe pour couvrir l'ensemble de ses frais. Or, il s'avère que dans certains dossiers, les barèmes fixés au titre de l'aide juridictionnelle se situent à des niveaux inférieurs. Ainsi certains avocats sont-ils inévitablement amenés à travailler à perte.

Mécontents de cette situation, les avocats ont engagé des mouvements de protestation à la fin de l'année 2000 et au début de l'année 2001. Face à ces inquiétudes, la Chancellerie a conclu un protocole d'accord le 18 décembre 2000 avec les principales instances représentatives de la profession afin de prévoir des mesures d'urgence destinées à revaloriser la rémunération accordée aux avocats133(*) au titre de l'aide juridictionnelle134(*).

En parallèle, Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, a mis en place en janvier 2001 une commission de réforme pour l'accès au droit et à la justice, chargée de formuler des propositions d'amélioration du dispositif existant.

Ainsi que l'a rappelé devant la mission son président, M. Paul Bouchet, cette commission préconise de nombreuses pistes de réforme et notamment la suppression de l'aide partielle, ainsi que la fixation de nouvelles modalités de calcul pour la rétribution allouée aux avocats135(*).

M. Paul Bouchet a précisé que la commission de réforme avait écarté de ses propositions une piste intéressante : l'élargissement de l'assurance de protection juridique136(*), dont le rôle méritait pourtant d'être souligné.

De plus en plus de compagnies d'assurance et de mutuelles proposent des contrats de protection juridique permettant la prise en charge des frais de procédures juridictionnelles dans certains domaines tels que la consommation, l'habitat ou le droit du travail.

Leur développement, bien que rapide, demeure encore modeste.

Néanmoins, si une telle piste était explorée, il faudrait s'assurer que les compagnies d'assurance versent une rémunération suffisante, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui et contribue à accroître les difficultés de la profession.

En tout état de cause, la mission demeure consciente des limites de ce dispositif, qui ne saurait constituer une alternative au mécanisme actuel d'aide juridictionnelle. En effet, certains domaines, notamment pénal ou familial, se prêtent difficilement à la souscription d'une assurance de protection juridique, pour des raisons à la fois morales et juridiques.

Le Gouvernement de M. Lionel Jospin avait déposé sur le bureau du Sénat, à la fin de la législature précédente, le 20 février 2002, un projet de loi n° 257 (2000-2001) tendant à proposer une refonte globale du dispositif d'aide juridictionnelle. Ce texte prévoit notamment l'augmentation de 50 % du nombre de foyers fiscaux bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, la simplification des procédures, ainsi que la rénovation des institutions de l'accès au droit. Les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD) seraient généralisés dans tous les départements, un Conseil national de l'accès au droit et à la justice étant placé auprès du Premier ministre pour évaluer les politiques d'accès au droit et faire des propositions.

Les grandes lignes de ce dispositif ne semblent pas avoir recueilli l'approbation des instances représentatives des avocats.

La question d'une réforme globale demeure donc toujours d'actualité. M. Dominique Perben, garde des Sceaux, a d'ailleurs annoncé que l'aide juridictionnelle compterait parmi ses actions prioritaires.

La mission d'information juge nécessaire et urgente une remise à plat du système d'aide juridictionnelle mis en place en 1991, afin d'allouer aux avocats une rémunération équitable et décente. Elle tient à souligner qu'une telle réforme ne saurait s'effectuer sans l'association étroite et l'assentiment des instances représentatives de la profession d'avocat.

Cependant, force est de constater que l'augmentation du barème actuel destinée à assurer une rémunération allouée par l'Etat à certains avocats semble constituer d'une certaine manière une remise en cause de la conception traditionnelle d'un exercice libéral de la profession d'avocat.

b) Les autres pistes de réforme

Au-delà de la question de l'aide juridictionnelle, l'indépendance économique a été évoquée au cours des travaux de la mission et a fait surgir plusieurs interrogations :

- la mission s'est interrogée sur l'opportunité de réguler l'accès à la profession d'avocat en limitant les recrutements afin d'éviter de susciter un sentiment de frustration parmi les jeunes avocats les plus exposés à la précarité. Les instances représentatives de la profession ont unanimement marqué leur désaccord à l'égard d'une telle proposition.

La Conférence des bâtonniers a fait valoir que la résolution d'un tel problème « ne réside pas dans le nombre d'avocats mais dans l'adéquation de ceux-ci et de leur formation à la réalité sociale et économique » ;

l'instauration d'un tarif137(*) a été évoquée par certains interlocuteurs rencontrés par la mission. Le bâtonnier de l'ordre des avocats de Bordeaux, Me Yves Delavalade, s'est prononcé, à l'instar de ses collègues de la « Conférence des cents »138(*), en faveur de l'institution d'une tarification qui pourrait s'inspirer du modèle allemand. Outre une amélioration de la transparence à l'égard du justiciable, cette solution présenterait l'avantage de garantir un certain niveau de revenus à l'ensemble des avocats.

La Conférence des bâtonniers s'est déclarée ouverte au débat, tout en soulignant qu'un tel système devrait nécessairement s'efforcer de combiner une tarification minimale avec le maintien de la liberté de convention entre l'avocat et son client.

Le Barreau de Paris s'est montré plus sceptique, estimant qu' « une tarification ne serait viable que là où les loyers, les charges sociales etc. seraient moindres [qu'à Paris]. »139(*)

L'introduction d'une tarification reste donc largement controversée, mais apparaît néanmoins comme une question essentielle qui ne saurait être éludée.

La Cour de Justice des Communautés européennes a, dans un arrêt récent (Arduino du 19 février 2002), jugé qu'un Etat membre pouvait autoriser un ordre professionnel d'avocats à déterminer une tarification, sans que cela porte atteinte au droit communautaire de la concurrence à la double condition, d'une part, que les Etats puissent conserver le pouvoir de déterminer directement ou indirectement le contenu des tarifs d'honoraires et, d'autre part, que ces tarifs demeurent soumis au contrôle des Etats.

Un travail de réflexion doit donc s'engager entre les instances représentatives et la Chancellerie, auquel le Parlement devrait sans aucun doute être associé ;

- la réduction du taux de taxe sur la valeur ajoutée fixé à 19,6 % depuis le 1er avril 1991 constitue une revendication de l'ensemble des représentants de la profession. Au cours de la table ronde avec les avocats, la Conférence des bâtonniers a jugé que ce taux constituait « un frein à l'activité des avocats ».

La mission partage pleinement les inquiétudes exprimées et tient à inviter le Gouvernement à engager une discussion sur la question d'une réduction du taux de taxe sur la valeur ajoutée sur les prestations fournies par les avocats avec les États membres de l'Union européenne140(*).

3. La prépondérance de l'activité judiciaire sur l'activité de conseil juridique

a) Du juridictionnel au juridique

Les missions de l'avocat se sont considérablement enrichies.

Les avocats forment une profession ancienne née au XIIème siècle ayant pour mission essentielle d'assurer l'assistance en justice et ayant « le pouvoir et le devoir de conseiller la partie et présenter sa défense sans l'obliger » (article 412 du nouveau code de procédure civile).

La loi du 31 décembre 1971 a marqué une première étape dans l'évolution des missions de l'avocat en fusionnant les professions d'avocat et d'avoué de première instance141(*).

La loi du 31 décembre 1990 a franchi une deuxième étape en fusionnant les professions d'avocat et de conseil juridique. Une nouvelle profession a donc émergé au sein de laquelle coexistent deux métiers différents, d'une part, la défense en justice, d'autre part, le conseil (qui comprend la consultation en matière juridique et la rédaction des actes sous seing privé).

Depuis lors, l'avocat a donc vocation à remplir des fonctions extra-juridictionnelles et n'est plus engagé sur le seul terrain judiciaire. Il est devenu plus qu'un « aristocrate de la barre »142(*), pour reprendre une expression de Me Michel Bénichou, ancien président de la Conférence des bâtonniers, pour s'ériger en technicien procédant à l'audit d'une entreprise, voire en véritable chef d'entreprise constituant des sociétés.

Cette évolution a d'ailleurs consacré, à côté du barreau traditionnel, l'avènement d'un barreau d'affaires, porteur d'une image très valorisante de la profession et dont le chiffre d'affaires ne cesse de croître.

Néanmoins, compte tenu de la spécificité de ces deux métiers au demeurant très différents, il semble que les particularismes des anciennes fonctions d'avocat (avocat de souche) et de conseil juridique aient tendance à perdurer. Des relations étroites se sont néanmoins nouées et la place des fonctions de conseil au sein de la profession paraît unanimement reconnue.

La mission d'information a d'ailleurs pu en juger à l'occasion de sa visite du CRFPA de Bordeaux au cours de laquelle le président du centre a jugé que les fonctions de conseil contribuaient favorablement à améliorer l'image de l'avocat et à renforcer sa respectabilité.

b) Une crise des vocations qui fragilise la place du conseil au sein de la profession

La nouvelle profession issue de la réforme de 1990 est confrontée au défi de la pérennisation de ses différentes composantes et plus particulièrement des fonctions de conseil.

L'ensemble des avocats rencontrés par la mission s'est en effet inquiété d'une perte de vitesse des fonctions de conseil au sein de la profession d'avocat faute d'une relève suffisante.

De nombreux signes avant-coureurs laissent craindre une fragilisation de la place du conseil.

Le Conseil national des barreaux a fait observer lors de son audition qu'il existait une inadéquation entre les nombreuses offres de stage émanant des cabinets d'avocats pratiquant le conseil et les trop rares demandes des élèves avocats stagiaires, qui préféraient rechercher un stage dans les cabinets traditionnels exerçant des activités principalement juridictionnelles.

En outre, le président du CRFPA de Bordeaux a indiqué que lors de la formation optionnelle dispensée pendant la formation initiale d'un an, le choix des matières s'effectuait en faveur du judiciaire plutôt que du juridique (droit des sociétés, droit des procédures collectives).

De plus, il semble que les cabinets d'avocats conseil soient confrontés à la concurrence des cabinets de conseil sur lesquels pèsent des contraintes moins lourdes en matière de formation et qui recrutent les jeunes diplômés en droit des affaires, en droit social et fiscal et les « détournent » de la profession d'avocat.

Les difficultés de recrutement des cabinets d'avocats conseil s'expliquent principalement par le poids de la culture judiciaire dans l'évaluation des candidats à l'examen d'entrée au CRFPA, puis dans le cursus de formation initiale.

En effet, l'examen d'entrée au CRFPA, principalement centré sur les matières juridictionnelles et classiques, favorise les étudiants ayant suivi une formation en droit judiciaire privé. Les épreuves actuelles de l'examen d'entrée découragent donc les futurs spécialistes en droit des affaires et ne s'adressent qu'aux futurs praticiens du prétoire.

Les enseignements dispensés par les CRFPA souffrent d'un déséquilibre au détriment du conseil aux entreprises et de la rédaction d'actes. Le président du CRFPA de Bordeaux a d'ailleurs reconnu cette faiblesse de la formation initiale des avocats, qui a tendance à « cloner » la profession, et éprouve des difficultés à s'extirper de la conception traditionnelle du métier d'avocat.

Ainsi que l'a indiqué le Conseil national des barreaux, les instances représentatives travaillent actuellement avec la Chancellerie sur la modification du programme de l'examen d'entrée143(*) et la création de filières de pré-spécialisation.

Soucieuse d'éviter une pénurie des avocats exerçant les fonctions de conseil juridique, susceptible d'affaiblir une profession fortement exposée à une vive concurrence internationale, la mission estime qu'une réforme de l'examen d'entrée au CRFPA et de la formation dispensée dans ces centres s'avère urgente et indispensable pour assurer l'avenir d'une partie de la profession.

Il convient donc d'adapter le recrutement et la formation initiale des avocats aux besoins des cabinets d'avocat-conseil.

La profession d'avocat est devenue multiple et plurielle. Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi du 31 décembre 1990, la question de ses contours demeure d'actualité.

c) Une profession aux contours incertains

Le débat actuel sur l'intégration des juristes d'entreprise au sein de la profession démontre que les contours actuels de la profession ne sont pas figés et sont appelés à évoluer.

En l'absence de réglementation professionnelle précise, la jurisprudence a permis aux juristes d'entreprise d'accéder directement à la profession d'avocat en étant dispensés des obligations de formation initiale et du certificat d'aptitude à la profession d'avocat144(*) (CAPA). La Cour de cassation a défini le juriste d'entreprise comme « celui qui exerce des fonctions dans un département chargé, au sein d'une entreprise privée ou publique, de connaître des problèmes juridiques ou fiscaux se posant à celle-ci, d'y assurer des fonctions de responsabilité dans l'organisation et le fonctionnement de l'entreprise ».

Les deux professions se sont donc étroitement rapprochées depuis quelques années, mais des réticences subsistent chez les avocats.

Les défenseurs de cette intégration font valoir les atouts d'une telle intégration susceptible d'enrichir le barreau de compétences supplémentaires dans des domaines spécialisés tels que la chimie, l'énergie, l'agroalimentaire ou encore le bâtiment et de moderniser une image forgée depuis plusieurs siècles.

Une telle question mériterait donc d'être tranchée au sein des instances représentatives des avocats et en étroite concertation avec la Chancellerie.

d) La concurrence des professionnels du chiffre

On rappellera brièvement qu'à côté de l'exercice du droit « extrajudiciaire » réservé, à titre principal, à certaines professions juridiques réglementées145(*), parmi lesquelles figurent les avocats ou des professionnels du droit spécialisés (commissaires priseurs, administrateurs judiciaires), la réforme de 1990 a également reconnu, à titre accessoire, sous certaines conditions, à certains professionnels n'appartenant pas aux professions judiciaires ou juridiques réglementées le droit de donner des consultations ou de rédiger des actes à des personnes.

La réglementation posée par la loi de 1990 repose donc sur la distinction entre l'exercice du droit extrajudiciaire à titre principal146(*) et à titre accessoire.

Ces deux notions ont cependant parfois tendance à se chevaucher. Les relations tendues entre les avocats et les experts-comptables constituent le point le plus aigu de cette crise, ainsi que l'ont indiqué les avocats rencontrés par la mission.

La concurrence avec les professionnels du chiffre est devenue particulièrement vive ces dernières années. Certains cabinets d'experts-comptables, par une interprétation extensive de la notion d'accessoire, ont eu tendance à « envahir » le périmètre du droit réservé aux avocats à titre principal. De leur côté, les avocats se montrent très vigilants quant à la défense de leurs prérogatives.

Comme l'a fait remarquer un président de chambre de la cour d'appel de Bordeaux, on observe actuellement une multiplication des actions en responsabilité contre certains professionnels du chiffre concernant des conseils dispensés dans le domaine social.

Il semble que les avocats demeurent les mieux armés en matière de conseil et les experts-comptables ne respectent pas rigoureusement la volonté initiale du législateur et ne limitent pas leur activité de conseil juridique au périmètre qui leur avait été imparti par la loi de 1971 (domaines fiscal et comptable).

e) La nécessité de l'interdisciplinarité

L'interprofessionnalité et le développement de réseaux interdisciplinaires constituent actuellement un des enjeux principaux de l'évolution des contours de la profession.

La Conférence des bâtonniers, au cours de son audition, a mis en exergue l'intérêt de la constitution de réseaux interdisciplinaires (avec des notaires, des experts-comptables...) afin d'enrichir l'activité de conseil aux entreprises et de rechercher une plus grande compétitivité.

Le rapport Nallet147(*), publié en 1998, soulignait l'importance des réseaux interdisciplinaires. Ce rapport a pointé les avantages de l'interdisciplinarité qui offre une mutualisation des compétences et des spécialités susceptible d'améliorer la qualité de la prestation juridique et permet aux cabinets « de lutter à armes égales avec leurs véritables compétiteurs que sont les cabinets anglo-saxons plus encore que les grands réseaux ».

Ce rapport a néanmoins fait état des difficultés de positionnement de la profession face à cet impératif et a invité en conséquence la Chancellerie et les ministères concernés à mettre en oeuvre les réformes permettant une modernisation de la profession.

Force est de constater que plusieurs années se sont écoulées et qu'aucune proposition concrète ne s'est fait jour, ce que la mission d'information regrette, d'autant plus que la concurrence de grands cabinets s'appuyant sur leurs réseaux internationaux est de plus en plus vive et préoccupante.

Ce sujet demeure pourtant d'actualité. En effet, la question des réseaux pluridisciplinaires a conduit la profession d'avocat à s'interroger sur le mariage éventuel de professions réglementées avec d'autres qui ne le sont pas et ne partagent pas toutes la même déontologie.

En 1998, le Conseil national des barreaux, en adoptant l'article 16 du Règlement intérieur harmonisé des barreaux, a adopté une position très claire à ce sujet, en se prononçant pour l'incompatibilité au sein d'un même réseau disciplinaire entre les missions de conseil et de contrôle légal des comptes.

Le Barreau de Paris a d'ailleurs approuvé cette ligne de conduite, jugeant souhaitable la séparation des activités d'audit et de conseil et arguant de la nécessité d'informer les justiciables ayant recours aux services d'un cabinet membre d'un réseau des potentiels conflits d'intérêt entre les fonctions de contrôle et de conseil.

Deux autres organisations professionnelles d'avocats d'affaires (avocats Conseil en entreprise et Juri-Avenir) ont adopté une position plus souple en signant en décembre 2001 un accord sur l'exercice de la profession d'avocat au sein des réseaux interdisciplinaires, dans lequel les professionnels du réseau s'engagent à prévenir leurs clients de leur appartenance à un réseau, à ne pas récupérer un client qui aurait été attiré par un commissaire aux comptes, non plus qu'à évincer l'avocat de ce client pendant deux ans.

Le règlement intérieur harmonisé a été contesté devant près de vingt cours d'appel par certains réseaux (la SELAFA Landwell et Associés, la société d'avocats Landwell et Partners notamment).

Ce contentieux a donné lieu à des décisions parfois contradictoires. La Cour de cassation, saisie de cette question, doit rendre une décision dans les jours prochains.

Dans l'attente de cette décision, le Conseil national des barreaux et le Barreau de Paris se sont réjoui de la récente décision de la Cour de justice des Communautés européennes du 19 février 2002 (Wouters, Savelbergh, Price Waterhouse Belastingadviseurs) qui a jugé conforme au traité la réglementation néerlandaise interdisant la collaboration intégrée entre avocats et experts-comptables 148(*).

Tout en reconnaissant la complémentarité potentielle des métiers d'avocat et d'expert-comptable, elle a néanmoins relevé que ce dernier n'était pas soumis à un secret professionnel comparable à celui de l'avocat et que l'ordre néerlandais des avocats avait pu considérer que l'indépendance et le strict secret professionnel de l'avocat pouvaient être remis en cause.

Il semble donc que la collaboration avec d'autres professions au sein d'un réseau pluridisciplinaire pose un vrai risque déontologique qui ne saurait être sous-estimé.

La mission d'information, soucieuse de favoriser le développement des réseaux interdisciplinaires, souhaite que la Chancellerie poursuive sa réflexion en la matière, tout en soulignant la nécessité d'engager une concertation élargie à l'ensemble des professionnels concernés, et non pas réduite aux seuls avocats. La définition de règles pratiques destinées à garantir l'indépendance de chacun s'avère indispensable. De même, la question du degré d'incompatibilité entre professions mérite d'être débattue.


Les contours de la profession sont donc appelés à évoluer au cours des prochaines années. L'avocat exerce désormais de multiples activités nouvelles. Face à cette évolution, on notera avec intérêt la récente initiative conjointe du Barreau de Paris et de la Conférence des bâtonniers tendant à mettre en place une carte d'identité commune à tous les barreaux, destinée à préserver le sentiment d'appartenance à une même profession.

C. LES DÉFIS DE L'OUVERTURE SUR L'INTERNATIONAL

Le métier d'avocat connaît actuellement de nombreuses transformations sous l'effet de l'intégration de la France dans l'Union européenne et de la mondialisation des échanges, qui imposent un bouleversement de ses règles d'organisation, de son statut et de ses usages.

1. L'ouverture de la profession d'avocat aux ressortissants communautaires

Le droit communautaire a permis un élargissement de l'accès à la profession d'avocat en France aux ressortissants communautaires, et partant, un bouleversement des règles de recrutement.

En parallèle, les règles communautaires offrent également de nouvelles perspectives aux avocats français qui peuvent exercer leur profession dans d'autres pays de l'Union européenne. L'exercice de la profession d'avocat, en France, est donc appelé à sortir du cadre franco-français, ce qui constitue une évolution notable, compte tenu du faible nombre d'avocats français inscrits à un barreau étranger.

L'ouverture de la profession d'avocat aux ressortissants communautaires s'est effectuée en trois étapes :

une directive CEE n° 77-249 du 22 mars 1977 tendant à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats a autorisé ces derniers à donner des consultations dans tout Etat membre, tant dans le droit de leur pays d'origine, que dans celui du pays d'accueil.

Cette directive a posé le principe de la reconnaissance mutuelle des autorisations d'exercer. Toutefois, son application a soulevé des difficultés et n'a pas permis l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un Etat membre autre que celui où la qualification a été acquise, compte tenu du caractère occasionnel conféré à la notion de prestation de services ;

une directive CE n° 89-48 du 21 décembre 1988 instituant un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur sanctionnant des formations professionnelles postérieures au baccalauréat d'une durée minimale de trois ans a ouvert aux avocats ressortissants de l'Union européenne l'accès au barreau d'un Etat membre autre que celui dans lequel ils sont inscrits.

Cette directive précise qu'en raison de la spécificité des droits internes, l'Etat d'accueil peut soumettre l'avocat communautaire à une épreuve d'aptitude ou à l'accomplissement d'un stage d'adaptation. La plupart des Etats membres, dont la France, ont opté pour l'épreuve d'aptitude qui s'est apparentée à un véritable examen, comparable à celui auquel était soumis l'avocat local. Cette épreuve est devenue un véritable instrument de protectionnisme, et peu d'avocats ont bénéficié des dispositions de cette directive ;

une directive CE n° 98-5 du 16 février 1998 visant à faciliter l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un Etat de la Communauté européenne autre que celui où la qualification professionnelle a été acquise a parachevé cette évolution.

Les avocats se voient désormais offrir la possibilité d'obtenir leur inscription au barreau de l'Etat membre d'accueil sur la seule justification de leur inscription à un barreau dans leur Etat d'origine.

En l'absence de transposition par la France de cette directive, la cour d'appel de Pau a, dans un arrêt du 21 mai 2001, fait droit à la demande d'inscription d'un avocat belge au barreau de Bayonne, observant que la directive était d'effet direct et applicable depuis le 15 mars 2000, date d'expiration du délai de transposition.

Un projet de loi a été déposé le 6 mars 2002 sur le bureau du Sénat149(*) par Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, qui reprend dans ses grandes lignes le contenu de la directive communautaire.

Ainsi que le souligne l'exposé des motifs de ce texte, « pour les 520.000 avocats que compte la Communauté, cette directive ouvre de nouvelles perspectives qui vont bien au-delà de la situation qui prévaut aujourd'hui ».

On ne dénombre en effet que 761 avocats inscrits à la fois dans un barreau français et dans un barreau étranger, soit 2 % seulement des avocats français. Les avocats communautaires exerçant en France représentent quant à eux près de 3 % de l'ensemble (475 au total).

Ce texte semble faire l'objet d'un consensus de la part des instances représentatives des avocats, conscientes de la nécessité d'adapter la profession aux exigences communautaires.

Parallèlement à cette intégration, il convient de souligner les efforts accomplis par le Barreau de Paris150(*) pour aider les cabinets d'origine française à se développer hors de nos frontières. Me Paul-Albert Iweins a souligné la nécessité de sensibiliser le ministère des finances et le ministère des affaires étrangères aux impératifs de l'expansion internationale des professionnels du droit, afin d'assurer le rayonnement du droit français dans l'Union européenne.

2. L'influence du droit communautaire sur le secret professionnel de l'avocat

Si le droit communautaire est susceptible d'enrichir l'exercice de la profession d'avocat, il peut en revanche affecter certaines règles essentielles de la profession parmi lesquelles figurent le secret professionnel151(*) et la confidentialité s'imposant à l'avocat tant en matière judiciaire que dans le domaine du conseil.

Ce principe ancien apparaît fragilisé par les nouvelles dispositions de la directive contre le blanchiment CE n° 2001-97 du 4 décembre 2001 modifiant la directive CEE n° 91-308 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux.

Cette directive donne aux Etats membres la possibilité d'imposer aux avocats une obligation d'information en matière de blanchiment. Ils pourraient être désormais assujettis à une déclaration des soupçons qu'ils auraient à l'égard de leurs clients. Ce dispositif a suscité de vives inquiétudes au sein de la profession, qui craint une perte d'indépendance de l'avocat à l'égard de l'Etat et au préjudice de son client.

La directive permet également aux Etats membres, pour certaines professions réglementées, de créer « un organe d'autorégulation approprié à la profession concernée » susceptible de recevoir des informations sur d'éventuelles affaires de blanchiment.

Le Conseil national des barreaux a jugé inutile la création d'un tel organisme en l'état actuel de la législation française, estimant qu'« une déontologie exigeante sanctionnée par les ordres et le contrôle exercé par les caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) sur le maniement de fonds des avocats français permettent l'absence d'engagement des avocats dans des opérations de blanchiment et plaident en faveur de la préservation du caractère absolu de leur secret professionnel ».

Il semble donc que la majorité des membres de la profession soit attachée au maintien du secret professionnel et juge le système de contrôle des fonds par l'intermédiaire des CARPA suffisamment rigoureux et efficace pour lutter contre le blanchiment152(*).

Ainsi, les avocats ne peuvent se tenir à l'écart des influences du droit communautaire et sont contraints de s'adapter à des exigences nouvelles dont ils peuvent à la fois tirer les bénéfices et subir les contraintes.

D. UN RECRUTEMENT ET UNE FORMATION À PARFAIRE

La mission a souhaité porter une attention particulière à la question du recrutement et de la formation qui lui est apparue déterminante pour le devenir des futurs avocats.

En outre, l'institution récente du Conseil national des barreaux, qui dispose d'un véritable rôle de direction en matière de formation professionnelle153(*) et dont l'autorité est reconnue par tous en ce domaine, a permis de donner un nouvel élan à ce sujet crucial.

Celui-ci a en effet accompli un travail important pour l'harmonisation des programmes et les modalités de la formation dispensée dans les Centres régionaux de formation professionnelle des avocats (CRFPA) et durant le stage. Le Conseil national des barreaux a également activement participé à l'élaboration des programmes et des modalités de l'examen d'entrée aux CRFPA et au CAPA.

En dépit des efforts accomplis, force est de constater que le système actuel de recrutement et de formation révèle quelques faiblesses auxquelles il conviendrait de remédier.

1. Les critiques adressées au mode de recrutement et à la formation initiale

A titre liminaire et avant même d'aborder les critiques qui ont été exprimées, il convient de rappeler brièvement le mécanisme actuel de recrutement des avocats et les grandes étapes de leur formation initiale.

L'accès aux CRFPA est conditionné à l'obtention d'un diplôme du niveau de la maîtrise en droit ou d'un diplôme équivalent, et à la réussite à un examen d'entrée organisé par l'Université154(*).

Cet examen permet de sélectionner les candidats qui entrent ensuite au CRFPA, celui-ci assurant leur formation pendant une période de douze mois, en alternant des périodes d'enseignement et de stages pratiques préparatoires155(*).

L'élève avocat, à l'issue de cette année de formation, doit subir un examen, le certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA), organisé par le CRFPA156(*).

Après sa réussite au CAPA, l'élève avocat doit, préalablement à son inscription à un barreau, accomplir un stage d'une durée de deux ans, pendant lequel il sera inscrit sur la liste de stage. A l'issue de ce stage, le CRFPA délivre un certificat de fin de stage.

a) Une nécessaire réflexion à mener en amont de la formation initiale des avocats sur le rôle de l'Université et des Instituts d'études judiciaires

L'Université dispense essentiellement un enseignement théorique.

Le Conseil national des barreaux et la Conférence des bâtonniers se sont déclarés satisfaits du partenariat avec l'Université. Toutefois, comme cela a déjà pu être souligné à propos des magistrats (voir supra), la place des droits international et communautaire au sein des programmes d'enseignement nationaux paraît insuffisante et mériterait d'être développée, surtout au cours des premières années passées à l'Université.

Il paraît d'ailleurs d'autant plus indispensable de renforcer les enseignements que les CRFPA ne dispensent pas de formation théorique générale en droit communautaire157(*).

Au cours de sa visite du CRFPA de Bordeaux, magistrats et avocats ont signalé les difficultés actuelles auxquelles devaient faire face les Instituts d'études judiciaires, à l'exception notable de celui Paris, qui « ne remplissent plus leur office » et ne paraissent pas en mesure de remplir la double mission qui leur a été assignée, d'une part, préparer les futurs auditeurs de justice et avocats au concours d'entrée dans la magistrature et à l'examen d'entrée au CRFPA et, d'autre part, assurer leur formation.

La fuite des étudiants vers les préparations privées observée depuis quelques années révèle que les Instituts d'études judiciaires ne sont désormais plus en mesure d'assurer pleinement la préparation aux concours.

Une réflexion doit donc être menée afin de revaloriser leur rôle en matière de préparation aux concours, afin qu'ils puissent trouver toute leur place au sein du cursus de formation des avocats.

b) L'inadaptation de la formation initiale aux besoins des professionnels

Sans revenir sur la nécessité de diversifier l'examen d'entrée au CRFPA aux différents cursus universitaires afin d'élargir le mode de recrutement et le profil de candidats retenus158(*), le principal reproche adressé à la formation dispensée par les CRFPA réside dans son insuffisante démarcation à l'égard de l'enseignement de l'Université. Ainsi que l'a souligné le Conseil national des barreaux, « la formation reste trop théorique ». Une place plus grande devrait être donnée à la pratique.

De plus, le taux d'absorption par le barreau des élèves-stagiaires semble avoir atteint ses limites, comme l'a signalé un certain nombre d'avocats rencontrés par la mission. Le président du CRFPA de Bordeaux a d'ailleurs illustré cette situation en indiquant que 7 élèves sur 143 n'étaient toujours pas parvenus à obtenir leur stage de deux ans en cabinet d'avocats compte tenu des capacités d'accueil limitées offertes par ce barreau.

Un décret du 17 octobre 1995 avait pourtant cherché à remédier à cette difficulté en assouplissant les modalités d'accomplissement du stage, qui peut désormais être effectué à mi-temps moyennant un doublement de sa durée. Toutefois, la disponibilité des maîtres de stage ne semble pas s'améliorer en raison de la croissance continue du nombre d'élèves avocats-stagiaires (en augmentation de près de 10 % entre 2000 et 2001)159(*).

Afin de répondre à l'ensemble de ces critiques, récurrentes et émanant de l'ensemble de la profession, le Conseil national des barreaux a, depuis 1995, mené un travail de réflexion qui devrait « permettre d'engager une réforme en profondeur »160(*), selon sa propre expression.

Ses propositions s'articulent autour de deux axes principaux :

- un allongement de douze à dix-huit mois de la formation initiale dispensée par les CRFPA, qui deviendrait une formation en alternance ponctuée de stages d'insertion professionnelle en cabinets d'avocats et d'enseignements théoriques. Il s'agit comme l'a fait remarquer le Conseil national des barreaux de « professionnaliser la formation » ;

- la suppression du stage de deux ans en cabinet d'avocats qui constitue une charge lourde pour la profession qui considère qu'à l'instar de la plupart des programmes de formation professionnelle, l'Etat devrait prendre en charge financièrement ce stage, au moins partiellement.

La mission partage la préoccupation des avocats de professionnalisation de leur formation initiale par le biais de sa transformation en formation en alternance.

Les CRFPA ont pour mission principale d'assurer la formation des futurs avocats en le préparant au CAPA161(*). Le président du CRFPA a expliqué que le fonctionnement des centres de formation reposait sur la collaboration des avocats, des magistrats et des enseignants provenant de l'Université.

En principe, il existe un CRFPA au sein de chaque cour d'appel mais des regroupements sont possibles par décision du conseil d'administration. Actuellement, la formation est éclatée en 22 CRFPA.

L'ensemble des avocats entendus par la mission a fait état de disparités dans la qualité de l'enseignement dispensé par les CRFPA.

Un consensus s'est dégagé au sein de la profession sur la nécessité de regrouper ces centres sous l'égide du Conseil national des barreaux.

Certains regroupements sont d'ores et déjà programmés, notamment entre les centres de Bordeaux, Toulouse et Pau entre ceux de Lyon, Grenoble et Chambéry et ceux de Rennes et Caen, ainsi qu'en Alsace.

L'objectif de ces regroupements est de réduire de 22 à 10 le nombre total de centres, ce qui libérerait les barreaux d'une charge financière.

Le président du CRFPA de Bordeaux a cependant souligné qu'il s'agissait moins de parvenir à des économies d'échelle par une diminution des coûts que d'améliorer la qualité de la formation en regroupant les meilleurs enseignants.

En outre, il a fait valoir que si le CRFPA de Bordeaux tenait une comptabilité rigoureuse, tel n'était pas le cas d'autres CRFPA, où « la gestion des comptes s'avère plus aléatoire ».

L'exemple du regroupement entre Bordeaux, Toulouse et Pau illustre ces difficultés.

Actuellement, le centre de Pau, qui compte 15 élèves, ne dispose pas des moyens pédagogiques et humains des CRFPA de Bordeaux et de Toulouse, qui forment chacun une cinquantaine d'élèves. Une commission mixte entre les trois CRFPA et les trois ordres de chaque barreau a été créée afin de faciliter ce regroupement.

La mission d'information se félicite d'une telle démarche initiée par le Conseil national des barreaux et l'ensemble des barreaux et note avec satisfaction les efforts entrepris par la profession pour offrir aux futurs avocats une formation de haut niveau leur permettant d'affronter la concurrence internationale.

2. Une réforme souhaitée de la formation continue

La formation continue, régie par l'article 85 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat, est assurée par les CRFPA qui organisent chaque année une ou plusieurs sessions de formation destinées aux avocats inscrits au tableau des barreaux de leur ressort.

La fréquentation comme la qualité de ces sessions s'avèrent très inégales.

L'entrée en vigueur des lois nouvelles, et plus généralement l'évolution constante de la législation et de la jurisprudence imposent aux avocats d'accomplir un travail de veille permanent.

Cet impératif paraît d'autant plus fort face à la concurrence accrue et à l'ouverture internationale. Dans un tel contexte, la formation permanente constitue un élément désormais incontournable du métier d'avocat.

Chacun pressent en effet qu'une vie professionnelle ne saurait se limiter à suivre un parcours linéaire dans une pratique routinière. L'ensemble des avocats entendus par la mission s'est donc prononcé en faveur de l'institution d'une formation continue obligatoire.

Le président du CRFPA de Bordeaux a émis l'idée qu'elle puisse être sanctionnée par un examen.

Soucieuse de permettre l'adaptation de l'avocat aux exigences modernes de compétitivité et de diversification de ses activités, la mission souhaite qu'une réforme de la formation continue aboutisse le plus rapidement possible.

S'agissant d'une compétence relevant du domaine réglementaire, elle ne peut qu'inviter la Chancellerie à agir en concertation avec les professionnels concernés.

En outre, comme l'a fort justement relevé le Conseil national des barreaux, une telle réforme ne saurait faire l'économie des moyens qu'il conviendrait d'allouer aux CRFPA, « qui ne sauraient reposer intégralement sur la profession ».

3. Le désengagement progressif de l'Etat du financement de la formation professionnelle initiale et continue

Jusqu'en 1991, le financement de la formation professionnelle des avocats était assuré par deux ressources principales suffisantes pour couvrir les besoins de financement des centres : une contribution de la profession, une autre de l'Etat.

La réforme du 30 décembre 1991 précitée fusionnant la profession d'avocat et de conseil juridique au sein de la nouvelle profession d'avocat a entraîné une augmentation des effectifs, qui n'a pas été suivie d'une augmentation proportionnelle de la dotation de l'Etat, en dépit de l'alourdissement des charges pesant sur les CRFPA.

Ces derniers ont donc été conduits à diversifier leurs sources de financement, notamment par la perception de droits mis à la charge des élèves.

Actuellement, la part respective de ces trois principales sources de financement s'élève à :

- 15 % s'agissant de la dotation budgétaire de l'Etat ;

- 20 % pour la contribution mise à la charge des élèves162(*) ;

- 60 % en ce qui concerne la contribution des avocats.

Pour le Conseil national des barreaux, le principe de parité qui prévalait à l'origine est en pratique désormais « bafoué ». En effet, le coût global de la formation s'élève environ à 60 millions de francs et l'Etat ne verse actuellement que 1,9 million d'euros163(*) (12,7 millions de francs).

La loi de finances pour 2002 a pérennisé ces modalités de financement en leur attribuant un cadre légal164(*), sans pour autant que l'Etat s'engage à accroître sa participation financière.

Un décret n° 2002-534 du 6 mars 2002 a précisé le régime de la contribution des avocats165(*).

Notons que ce décret a été élaboré par la Chancellerie en étroite concertation avec le Conseil national des barreaux.

Il n'en demeure pas moins qu'en dépit de la clarification des modes de financement ayant résulté de la loi de finances pour 2002, la profession, contributeur essentiel de la formation professionnelle, supporte une lourde charge qu'elle juge difficilement acceptable.

La cotisation moyenne par avocat pour la formation (285 euros par an, soit 1.871 francs) est élevée. Le Conseil national des barreaux a vivement regretté le désengagement progressif de l'Etat dans ce dossier et souhaité une plus grande implication financière des pouvoirs publics dans un domaine aussi crucial.

Depuis la réforme du 31 décembre 1990, nombreux sont donc les défis que doit relever la nouvelle profession d'avocat.

Force est de constater que si certaines évolutions ont été subies et inquiètent les avocats, d'autres sont néanmoins vécues comme autant de chances de modernisation.

E. DES RELATIONS ENTRE LES MAGISTRATS ET LES AVOCATS OSCILLANT ENTRE L'INDIFFÉRENCE ET LE CONFLIT

La mission n'a pas souhaité aborder le thème de l'évolution des métiers de la justice en limitant son champ d'investigation aux seules difficultés éprouvées par chaque catégorie de professionnels. En effet, les acteurs qui gravitent autour et au sein de l'institution judiciaire n'exercent pas leur métier indépendamment les uns des autres.

La mission s'est donc intéressée aux interactions et à la nature des relations que tissent ces professionnels entre eux.

A cette occasion, il est apparu que le malaise et le découragement observés au sein de chaque catégorie de professionnels étaient également perceptibles à travers leurs relations.

Les magistrats et les auxiliaires de justice se sont toujours efforcés de collaborer et d'entretenir des rapports cordiaux. Cette situation a perduré dans de nombreuses juridictions, ainsi qu'a pu le confirmer Mme Entiope, présidente du tribunal de grande instance de Marseille. Pour autant, la mission n'a pu ignorer le constat dressé par un grand nombre de magistrats et d'avocats d'une certaine dégradation du climat liée à une méconnaissance réciproque et à des antagonismes marqués.

1. Une méconnaissance réciproque des professionnels du droit

a) L'absence de culture commune

Au Royaume-Uni, il existe des liens forts entre les avocats et les magistrats, ces derniers étant principalement recrutés parmi des juristes expérimentés. Ces métiers se chevauchent et sont souvent exercés par les mêmes personnes.

Tel n'est pas le cas en France où il existe peu de passerelles entre les fonctions de magistrat et d'avocat166(*). De même, le recrutement et la formation relèvent de filières distinctes et étanches.

Il est toutefois à noter qu'avant la réforme de 1958 ayant créé l'ENM, la situation était différente puisque magistrats et avocats bénéficiaient d'un enseignement commun avant d'intégrer leurs fonctions.

Le magistrat délégué à la formation entendu par la mission au cours de son déplacement à Bordeaux a regretté la brièveté du stage en juridiction effectué par les élèves avocats167(*), qui ne permettait pas à ces derniers de comprendre le milieu des magistrats.

En parallèle, un délégué de la promotion des auditeurs de justice 2000 a jugé trop court le stage avocat168(*) accompli durant la scolarité à l'Ecole nationale de la magistrature. Il a expliqué qu'une telle durée ne permettait pas de suivre le véritable cheminement d'un dossier, non plus que d'aborder l'ensemble du contentieux traité par le cabinet d'avocats.

Comme l'a confié un magistrat entendu par la mission, ce stage, qui intervient en fin de parcours et juste avant l'examen de sortie, est parfois « négligé » ou du moins parfois accompli par les auditeurs de justice avec une rigueur moins grande que le stage en juridiction.

Plusieurs interlocuteurs rencontrés par la mission ont souligné que les jeunes générations de magistrats et d'avocats « ne se connaissaient plus, ce qui ne facilitait pas le dialogue entre eux ». L'augmentation du nombre d'avocats au sein d'un même barreau a d'ailleurs souvent été avancée comme le principal facteur d'explication de ce phénomène.

Il semble donc que les professionnels exercent leur métier de manière cloisonnée sans chercher à nouer des liens ni à connaître les métiers qui les entourent. L'opinion d'un autre délégué de la même promotion d'auditeurs est à cet égard significative, ce dernier ayant, contrairement à son collègue, jugé ce stage trop long après avoir considéré qu'un mois était suffisant pour appréhender le fonctionnement d'un cabinet d'avocats dans ses grandes lignes.

Un magistrat délégué à la formation a mis en garde contre le danger que les formations séparées dispensées à l'Ecole nationale de la magistrature, d'un côté, et dans les CRFPA, de l'autre, favorisent l'émergence de deux cultures spécifiques qui s'ignorent, voire qui se désignent mutuellement comme ennemies.

Il s'est d'ailleurs inquiété du regard de certains auditeurs de justice sur la profession d'avocat, principalement considérée comme « un obstacle à la vérité ».

Comme l'a confirmé la Conférence des bâtonniers, « en dehors des cas personnels, les avocats et les magistrats ne se parlent pas. »

Le président du CRFPA de Bordeaux a illustré la méconnaissance par les magistrats des réalités de la profession d'avocat en citant l'exemple de l'interprétation de l'article 700 du nouveau code de procédure civile permettant de mettre à la charge de la partie adverse tout ou partie des frais exposés, et non compris dans les dépens. Le montant des frais fixés par le juge est souvent très inférieur au montant réel des honoraires, ce qui témoigne de la difficulté des magistrats à appréhender les impératifs économiques imposés aux avocats.

Afin de remédier à cette situation, de nombreux interlocuteurs, à l'exception notable du Barreau de Paris, se sont prononcés en faveur de l'instauration d'un tronc commun de formation.

La mission, soucieuse de favoriser une meilleure connaissance réciproque des différents milieux professionnels, a donc jugé souhaitable la mise en place d'un tronc commun de formation entre les élèves avocats et les auditeurs de justice au cours de leur scolarité, ainsi que l'allongement des stages pratiques effectués tant par les avocats dans les juridictions que par les auditeurs dans les cabinets d'avocats.

Afin d'éviter un allongement de la scolarité à l'Ecole nationale de la magistrature, il pourrait être envisagé de supprimer le stage extérieur de dix semaines. De plus, la mission tient également à inviter les instances représentatives d'avocats et la Chancellerie à intégrer ce tronc commun de formation au nouveau dispositif de formation des avocats actuellement en cours d'élaboration.

En outre, la mission estime qu'un renforcement des formations continues croisées entre les avocats et les magistrats s'avère également indispensable.


Un rapprochement des CRFPA avec l'Ecole nationale de la magistrature devrait également permettre de renforcer ce mouvement en faveur d'une culture commune. Il convient également de relever une intéressante proposition du Conseil national des barreaux qui suggère que le magistrat délégué à la formation placé auprès de la cour d'appel soit désigné systématiquement comme membre du conseil d'administration du CRFPA.

Il convient donc avant tout de renforcer le dialogue entre ces deux professions.

b) La nécessité d'institutionnaliser les relations entre les magistrats et les avocats

La mission a, au cours de ses déplacements, pu constater que lorsque des commissions tripartites réunissant régulièrement les chefs de juridiction ou de cour et le bâtonnier de l'ordre des avocats étaient mises en place, rares étaient les tensions entre ces deux professions. Les interlocuteurs rencontrés par la mission ont d'ailleurs relevé l'intérêt d'établir des relations régulières souvent suffisantes pour dénouer certains problèmes.

M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, a cité le cas de Lille où une réunion tripartite réunissait chaque semaine le président, le procureur et le bâtonnier, et avait permis de remédier aux tensions entre ces deux professions.

Force est de constater que dans la pratique, de nombreuses juridictions s'en remettent aux simples rapports de confiance et d'estime qui les unissent aux bâtonniers, ce qui ne permet pas toujours un suivi adéquat des relations entre professionnels au sein de la communauté judiciaire.

M. Jean-Paul Collomp, inspecteur général des services judiciaires, a fait état de cette situation devant la mission en relevant qu'il n'y avait « peut-être pas suffisamment de contacts institutionnels, c'est-à-dire de rencontres de travail entre le palais et le barreau ».

L'institutionnalisation d'une concertation systématique entre les chefs de juridiction et le bâtonnier pourrait favoriser la résolution de difficultés mineures entre les deux professions et éviter qu'elles ne deviennent des sources de tension préjudiciables au bon fonctionnement des juridictions.

2. Des antagonismes marqués

Au-delà de la simple indifférence qui semble s'installer entre ces deux professions, la mission a pu constater l'existence d'antagonismes marqués.

a) Les critiques des magistrats à l'égard du comportement de certains avocats

Certains magistrats entendus par la mission ont fait état d'un changement d'état d'esprit chez les avocats les plus jeunes.

Ainsi un chef de juridiction écrit-il : « l'on avait coutume de dire qu'aucune procédure ne pourrait prospérer sans respect des usages du palais, de la courtoisie entre gens de robe, de la confraternité entre avocats, du respect mutuel des fonctions de chacun. Si tel est toujours le cas avec les représentants de l'ordre des avocats, dans les prétoires, les dernières évolutions mettent parfois à mal cette conception ».

De même, M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, a confirmé à la mission cette détérioration des relations entre les magistrats et les avocats : « nous, procureurs généraux, constatons qu'il existe un réel problème. Nous sommes en effet chargés de la discipline des avocats et des auxiliaires de justice d'une manière générale. Nous recevons des juridictions des informations selon lesquelles des tensions sont nées entre magistrats et avocats. Elles ont toujours existé, mais étaient autrefois atténuées par une courtoisie naturelle [...]. On peut en effet observer deux types de comportements : des comportements agressifs -je n'hésite pas à employer le terme- à l'audience à l'égard du ministère public et des comportements moins loyaux que ce à quoi l'on pourrait s'attendre de la part des avocats vis à vis des magistrats du siège ».

Cette situation s'explique en partie par la précarité économique et financière qui frappe certains avocats et qui les conduit ainsi à radicaliser leur attitude à l'égard des magistrats et à perdre la distance que l'on pourrait attendre de la part d'un avocat à l'égard de son client.

De nombreux magistrats reprochent également aux avocats certains manquements déontologiques, qui s'illustrent à travers la multiplicité des actes de procédure parfois inutiles.

Là encore, les difficultés économiques éprouvées par certains avocats qui, pour survivre, « poussent à l'acte » constituent le principal facteur d'explication. « Faire de la procédure pour faire de la procédure » tend à devenir une pratique de plus en plus répandue. La défense est devenue un marché très concurrentiel compte tenu de l'augmentation de la demande de droit et du nombre des avocats.

Ainsi que le souligne un chef de juridiction, « les incidents de procédure provoqués à dessein, les prises à partie personnelles, dans la presse ou à l'audience, sont de plus en plus mal vécus par les magistrats visés. »

Un tel constat a amené la mission à se poser une nouvelle fois la question d'une éventuelle limitation du nombre des avocats et de l'opportunité d'instaurer un tarif afin de remédier à des dérives qui trouvent leurs sources dans des difficultés économiques.

Une autre critique adressée aux avocats par les magistrats a également porté sur leur manque de fiabilité. Ainsi que l'a regretté M. André Ride, « lorsqu'un avocat cite un arrêt, nous ne devrions pas à avoir à envisager de vérifier la réalité de cet arrêt. Si un avocat l'a inscrit, mentionné dans son dossier, c'est qu'il doit être vrai. »

Une telle description ne saurait laisser indifférent. Le raidissement des relations magistrat-avocat est une réalité. Il paraît donc indispensable que les principaux responsables de chaque profession à l'échelon local ou national veillent à restaurer un climat de confiance réciproque afin d'éviter une dislocation de la communauté judiciaire préjudiciable au bon fonctionnement de la justice.

b) Des avocats en proie à l'indifférence des magistrats

En écho aux appréciations sévères adressées aux avocats, les magistrats ont eux-même été sous les feux de critiques.

Un certain nombre d'avocats a en effet imputé aux magistrats certaines des difficultés rencontrées dans l'exercice de leur profession.

La Conférence des bâtonniers estime que « de trop nombreux magistrats considèrent les avocats avec hostilité et développent à leur encontre une attitude discourtoise ».

En outre, les avocats se plaignent d'être insuffisamment associés à la vie de la juridiction. L'organisation des audiences fait figure de principale accusée et nuit à la qualité du travail de l'avocat : tous les justiciables sont convoqués à la même heure et sont condamnés à attendre leur tour en compagnie de leur avocat qui ne peut dès lors assister à d'autre audiences ou même travailler ses dossiers.

La Conférence des bâtonniers a mis en lumière la difficulté d'évaluer le travail de l'avocat dans le cadre de son activité judiciaire compte tenu des principes séculaires d'organisation prévalant dans les juridictions.

Cette situation a abouti à la multiplication des demandes de renvoi, un tiers des renvois étant imputable aux barreaux d'après la Chancellerie.

Quelques pistes intéressantes ont été suggérées et la mission souhaiterait les voir généralisées à l'ensemble des juridictions, notamment :

- la mise en place de contrats de procédure entre les barreaux et la juridiction afin de raccourcir les délais de traitement ;

- le remplacement de la plaidoirie en matière civile au profit d'une procédure plus interactive, plus sobre et moins longue. Un magistrat de la cour d'appel de Bordeaux a jugé très positif le déroulement de certaines audiences civiles sous forme de questions-réponses.

Une simplification du déroulement des audiences civiles s'avère indispensable pour renforcer la qualité de la justice. Pourrait être envisagée l'instauration d'une procédure nouvelle prévoyant la remise d'observations écrites par l'avocat quelques jours avant l'audience, d'une part, et une limitation du temps de parole de l'avocat169(*), d'autre part.

A l'audience, ne seraient évoqués que les points essentiels du dossier accompagnés d'explications techniques. Cette réforme a été instituée en Allemagne, de même qu'elle a été mise en place au tribunal de commerce de Paris. Elle semble produire des résultats satisfaisants.

Les avocats entendus par la mission se sont déclarés prêts à se livrer à cet exercice tout en soulignant qu'il impliquerait des efforts tant de la part des magistrats, placés dans l'obligation de connaître préalablement le contenu du dossier, que de la part des avocats, assujettis à des exigences nouvelles ;

- un renouvellement de la procédure de la mise en état en matière civile, qui reste actuellement cantonnée à des questions purement administratives et pourrait être l'occasion d'un échange sur le fond entre les auxiliaires de justice et les magistrats ;

- l'institution d'une mise en état sommaire en matière pénale170(*), qui permettrait d'améliorer l'audiencement des affaires et d'officialiser les conférences d'audiencement pénal informelles réunissant à la fois les magistrats (du siège et du parquet), les greffiers, les avocats, et destinées à organiser les temps d'audience, les heures de citation et la durée prévisible des audiences.

L'ensemble de ces suggestions a conduit la mission à préconiser une meilleure association des avocats à l'organisation de la juridiction et au bon déroulement des procédures par le biais d'une simplification et d'une rationalisation du déroulement des audiences tant civiles que pénales.

Le constat d'une évidente dégradation des relations, accrue sans doute par le manque de moyens affectant les juridictions, n'est toutefois pas majoritaire.

Il apparaît néanmoins urgent d'éviter une aggravation de la situation et d'initier les réformes nécessaires à la restauration d'un esprit de courtoisie et plus encore, d'un climat de confiance, qui doivent prévaloir dans les relations entre les différents acteurs de la justice.

II. LES ATTENTES D'AUTRES AUXILIAIRES DE JUSTICE

La mission d'information a également souhaité prendre la mesure de l'évolution des métiers de diverses professions qui, à l'instar des avocats, apportent un concours essentiel au bon fonctionnement de la justice.

Elle a ainsi rencontré, au Sénat et lors de ses déplacements à Bordeaux et Dijon, des représentants des avoués près les cours d'appel, des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, des notaires, des huissiers de justice et des experts judiciaires.

Les difficultés et les défis auxquels sont confrontés ces professions se rejoignent, qu'ils concernent le montant de leur rémunération, souvent tarifé, les mutations imposées par la construction européenne et la concurrence internationale ou encore le recours aux nouvelles technologies de l'information.

A. DES AVOUÉS DE COUR D'APPEL ET DES AVOCATS AU CONSEIL D'ÉTAT ET À LA COUR DE CASSATION AU RÔLE APPRÉCIÉ

Les avoués près les cours d'appel et les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation forment des ordres distincts de ceux des avocats des barreaux en raison des spécificités des techniques applicables devant leurs juridictions.

Peu nombreux, ils sont bien connus des magistrats qui apprécient leur disponibilité et leur compétence. Telles sont les raisons pour lesquelles ils ne nourrissent pas d'inquiétude particulière, si ce n'est à l'égard des conditions de mise en oeuvre de l'aide juridictionnelle.

1. Les avoués près les cours d'appel : une profession reconnue

Les avoués près les cours d'appel sont des officiers ministériels dont le statut est fixé par l'ordonnance n° 45-2591 du 2 novembre 1945, complétée par un décret n° 45-118 du 19 décembre 1945.

Au nombre de 415, ils sont regroupés en 235 charges employant environ 2.400 salariés. Comme les avocats, ils peuvent créer des sociétés civiles professionnelles, constituer des sociétés d'exercice libéral ou encore former entre eux des sociétés d'avoués171(*).

Chaque office compte en moyenne deux collaborateurs. Ainsi, le nombre des juristes au sein des offices d'avoués est sensiblement égal à celui des magistrats des cours d'appel.

La compagnie des avoués est organisée en chambres régionales, chargées essentiellement de la discipline de leurs membres au niveau de chaque cour d'appel. Une chambre nationale, composée de délégués des chambres régionales, a pour fonction essentielle d'être le porte-parole de la profession auprès des pouvoirs publics.

a) Une profession ancienne

La scission entre les professions d'avocat et d'avoué remonte au XVème siècle. Les premiers se chargèrent d'assurer la défense orale de leurs clients, tandis que les seconds, appelés procureurs, se virent confier le soin de les représenter dans l'accomplissement des actes écrits de la procédure172(*), ou postulation.

Les avoués furent eux-mêmes longtemps divisés en deux catégories : les avoués de première instance et les avoués d'appel. La loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 a provoqué la fusion des professions d'avocat et d'avoué près les tribunaux de grande instance.

Devant les cours d'appel, la dualité subsiste : l'avocat peut assister son client par ses conseils et la plaidoirie mais, en principe, il ne peut accomplir les actes de la procédure au nom de celui-ci. En règle générale, la représentation est le monopole exclusif de l'avoué à la cour mais la représentation n'est pas toujours obligatoire, en particulier dans le domaine social.

L'avoué accomplit les actes nécessaires à la conduite du procès, au nom et pour le compte de son client. Sa compétence est limitée au ressort de la cour d'appel auprès de laquelle il a été institué pour exercer son ministère173(*).

Au fil des ans, la profession est parvenue à affirmer son existence. Les avoués près les cours d'appel ont su se rendre essentiels aux yeux des premiers présidents, des procureurs généraux et des magistrats par leur disponibilité et leur compétence.

En premier lieu, la procédure impose des contacts fréquents entre les magistrats et les mandataires. Si la profession d'avoué venait à être supprimée, l'éloignement géographique de la cour d'appel contraindrait un avocat exerçant ses fonctions auprès d'un tribunal éloigné d'avoir sur place un correspondant qui tiendrait lieu d'avoué. Quant aux magistrats, ils semblent satisfaits de disposer d'un nombre restreint d'interlocuteurs avec lesquels ils peuvent établir des relations de confiance.

En second lieu, l'idée s'est répandue d'une nécessaire spécialisation dans la technique de l'appel, comparable à celle qui justifie l'existence des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

Les premiers présidents de cour d'appel préconisent d'ailleurs de rendre obligatoire la représentation devant la chambre sociale de la cour. En effet, faute de mise en état, les dossiers ne peuvent être rapidement examinés par les magistrats et sont la plupart du temps rejetés. Selon Me Jean-Pierre Garnerie, président de la Chambre nationale des avoués près les cours d'appel, seuls quatre dossiers sur trente seraient, en moyenne, retenus par les chambres sociales.

b) Le développement de la formation

La Chambre nationale des avoués s'efforce d'améliorer la formation de ses membres et de leurs collaborateurs.

Pour accéder à la profession d'avoué, il faut être français ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, être titulaire d'une maîtrise en droit, avoir accompli un stage de formation professionnelle de deux ans et avoir subi avec succès un examen d'aptitude professionnelle. Il faut en outre « être admis par l'assemblée générale des magistrats du siège de la cour d'appel ou par le premier président de la cour d'appel après consultation des magistrats du siège174(*). »

Jugeant ces conditions insuffisantes, les avoués ont décidé, il y a vingt-cinq ans, la création d'un centre de formation et ont noué un partenariat avec l'Université Paris II. Ils ont ainsi obtenu la création d'un diplôme de DSUP, puis d'un DESS « droit et pratique du procès en appel », permettant à leurs collaborateurs juristes de suivre une formation professionnelle dans le cadre de l'apprentissage ou d'un contrat de qualification.

Le centre de formation, qui assure également la formation continue des avoués et de leurs collaborateurs (langues étrangères, informatique, droit social, négociation notamment) absorbe désormais 25 % du budget de la chambre nationale.

c) Le recours aux nouvelles technologies

Le recours aux nouvelles technologies s'est généralisé. Les études d'avoués ont rajeuni, la moyenne d'âge étant actuellement de 42 ans.

Ainsi qu'il l'a déjà été indiqué175(*), la Chambre nationale et la Chancellerie ont signé un protocole d'accord en 2000 afin de procéder à des échanges de données informatiques sécurisés ; six sites pilotes ont d'ores et déjà été retenus.

Enfin, les avoués sont partie prenante à la réflexion sur la signature électronique.

d) L'internationalisation

La postulation existe à peu près partout en Europe, même si elle n'est exercée par une profession spécialisée que dans un nombre limité de pays. Le plus souvent, les avocats peuvent postuler à condition de justifier d'une certaine ancienneté et d'un agrément.

Depuis douze ans, les avoués français se sont rapprochés de leurs homologues espagnols, les procuradores, et portugais, les solicitadores, avec lesquels ils ont créé un Comité des Postulants Européens. Ce comité a formulé diverses propositions à M. Antonio Vitorino, commissaire européen chargé de la justice, parmi lesquelles la rédaction d'une charte européenne de déontologie.

Sous l'égide du Sénat, les avoués ont accompli une mission d'aide technique à la Géorgie dans le cadre de sa réorganisation judiciaire.

e) Les attentes de la profession

La Chambre nationale des avoués près les cours d'appel se plaint de la longueur des délais de jugement, insupportable pour les justiciables comme pour la profession, soulignant l'engorgement de certaines cours d'appel qui se trouvent dans l'incapacité de juger dans un délai inférieur à deux ou trois ans des dossiers peu complexes.

Elle considère également que le tarif des avoués devrait être revalorisé, le décret n° 80-608 du 30 juillet 1980 prévoyant d'ailleurs sa révision périodique. Selon elle, l'augmentation des frais généraux a longtemps pu être absorbée par la croissance du contentieux mais la tendance s'est inversée car les avoués ont à coeur de décourager les recours en appel inutiles. La Chambre nationale a d'ailleurs engagé un contentieux administratif contre le refus de l'Etat d'augmenter le tarif.

A l'instar des avocats, les avoués souhaitent vivement une réforme des conditions de mise en oeuvre de l'aide juridictionnelle. Ils estiment subir une perte nette dans la mesure où le coût d'ouverture d'un dossier serait actuellement compris entre 400 et 600 euros, alors que la rétribution qui leur est versée par l'Etat, récemment réévaluée, s'élève à 310 euros176(*).

Selon Me Jean-Pierre Garnerie, la situation était supportable, et acceptée au nom de l'exigence de solidarité envers les plus démunis, lorsque les affaires bénéficiant de l'aide juridictionnelle représentaient entre 5 % et 10 % des dossiers traités et pouvaient être absorbées dans les frais généraux. Elle est devenue plus délicate lorsque ce taux a atteint 30 % ou 40 % dans certaines cours d'appel. La proposition de la Commission de réforme de l'accès au droit et à la justice présidée par M. Paul Bouchet177(*) de rendre éligible 40 % de la population à l'aide juridictionnelle, soit 70 % des justiciables dans le ressort de certaines cours d'appel, pourrait entraîner des difficultés considérables si les tarifs n'étaient pas revalorisés. Le transfert de charges de l'Etat vers les avoués s'apparenterait alors, selon lui, à « un rétablissement de la corvée. »

2. Les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation : des spécialistes de la technique de cassation

Les avocats aux conseils178(*) sont des officiers ministériels nommés par arrêté du garde des Sceaux. Ils exercent leur profession à titre individuel (29 cabinets) ou en société civile professionnelle (31 cabinets)179(*).

Ils jouissent d'une compétence exclusive pour les pourvois devant la Cour de cassation et le Conseil d'Etat, où ils exercent tout à la fois les fonctions d'avoué et d'avocat. Comme les avoués à la cour, ils ont la charge de postuler et de conclure en tant que mandataire ad litem. Ils s'apparentent aux avocats dans la mesure où, devant ces deux juridictions, ils sont libres de plaider comme ils l'entendent sans être liés par les instructions de leur client. Enfin, toujours comme les avocats, leurs honoraires ne sont soumis à aucune tarification. Contrepartie de leur monopole, ils sont tenus de prêter leur ministère lorsqu'ils en sont requis.

Les avocats aux conseils peuvent également plaider devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel.

a) Un petit nombre de professionnels

Depuis l'ordonnance du 10 septembre 1817 relative aux avocats aux Conseils et à la Cour de cassation, le nombre des charges est limité à 60. Aux termes de l'article 4 du décret n° 78-380 du 15 mars 1978, le nombre des associés au sein de chaque office ne peut être supérieur à trois. Les avocats aux conseils ne peuvent donc, en théorie, être plus de 180 mais, en pratique, leur effectif oscille entre 89 et 91, chiffre actuel.

Me Elisabeth Baraduc, présidente de l'ordre, a déclaré à la mission que la profession n'était pas favorable à une augmentation de ses effectifs, même pour faire face à un surcroît de contentieux, car « l'expérience montre l'existence d'une corrélation entre la croissance du nombre d'avocats et celle du nombre de recours. »

En cas de besoin urgent, les collaborateurs des associés, dont un petit nombre est salarié, sont extrêmement compétents et pourraient rapidement devenir avocats aux conseils en dépit de la difficulté des examens.

Aux termes du décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991, l'accession à la profession requiert en effet, sous réserve de certaines dispenses, d'être français ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, de détenir une maîtrise en droit, d'avoir été inscrit pendant un an au moins sur la liste du stage ou au tableau d'un barreau, d'avoir suivi une formation de trois ans, dispensée sous l'autorité du conseil de l'ordre, et d'avoir subi avec succès un examen d'aptitude professionnelle.

L'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation est attaché au maintien de cette sélectivité, justifiée par la spécificité de la technique de cassation.

Un décret n° 2002-76 du 11 janvier 2002 a réformé le régime disciplinaire de la profession, afin de le mettre en conformité avec les exigences posées de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des libertés fondamentales et des droits de l'homme, ainsi que la procédure applicable en cas d'action en responsabilité civile professionnelle.

b) De bonnes relations avec leurs juridictions

A la différence de leurs collègues des barreaux, les avocats aux conseils entretiennent de bonnes relations avec leurs juridictions.

L'entente avec le Conseil d'Etat est parfaite. Selon Me Elisabeth Baraduc, présidente de l'ordre, la réforme des procédures d'urgence180(*), entrée en vigueur le 1er janvier 2001, a été conduite « en douceur » et dans la concertation.

La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a prévu la mise en place, à compter du 1er janvier 2002, d'une procédure de filtrage des pourvois devant la Cour de cassation181(*). Cette mise en place s'est avérée difficile et parfois conflictuelle. Mais, avec le temps et le dialogue, cette situation devrait évoluer favorablement.

c) La nécessaire réforme de l'aide juridictionnelle

Selon Me Elisabeth Baraduc, le dispositif d'aide juridictionnelle mis en place en 1991 serait inadapté à la Cour de cassation. Les conditions de sa mise en oeuvre en matière pénale auraient d'ailleurs été aménagées, de façon quelque peu prétorienne, par le premier président en accord avec le président de l'ordre.

Le projet de loi relatif à l'accès au droit et à la justice, déposé par le Gouvernement de M. Lionel Jospin sur le bureau du Sénat, prévoit la suppression des bureaux d'aide juridictionnelle dans toutes les juridictions, à l'exception de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat, ainsi que de la commission du recours des réfugiés182(*). Ils y jouent en effet un rôle important de filtre des pourvois, complémentaire de la procédure de non-admission, auquel l'ordre est très attaché. Ils permettent ainsi d'éviter, par exemple, qu'une personne n'ayant pas comparu en appel puisse demander à se pourvoir en cassation.

L'ordre souhaite également que le montant de l'indemnité versée aux avocats aux conseils au titre de l'aide juridictionnelle soit revalorisé afin de tenir compte, au moins, de l'évolution de l'indice des prix depuis 1992.

B. DES NOTAIRES DÉSIREUX DE SE VOIR CONFIER DE NOUVELLES TÂCHES

1. Des officiers publics titulaires de charge

Les notaires sont des officiers publics titulaires d'un office ministériel.

La profession est très ancienne. Elle est actuellement régie par la loi du 25 ventôse an XI et par l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 et son décret d'application du 19 décembre 1945 modifié plusieurs fois.

L'âge moyen des notaires est de 49 ans. Les femmes représentent 15,2 % de la profession.

Leur effectif s'établit à 7.800, ce chiffre étant en augmentation constante depuis 1980 alors que le nombre d'offices, qui s'établit à 4.540, est en diminution depuis la même date, malgré le programme d'implantation de nouveaux offices mené depuis 1989 dans les agglomérations importantes.

La profession peut être exercée à titre individuel ou sous forme de société : société civile professionnelle, alors titulaire de la charge, régie par la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 ; société de notaires, dans laquelle chaque associé reste titulaire de son propre office ; société d'exercice libéral, régie par la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990.

Elle peut également être exercée à titre de salarié, 188 notaires salariés étant comptabilisés en avril 2002.

Evolution du nombre de notaires

 

Offices

Notaires

Notaires associés en SCP (1)

Nombre de sociétés (2)

Clercs et employés

1980

5.134

6.686

2.749

1.184

42.264

1985

5.114

7.262

3.803

1.638

37.477

1990

4.941

7.456

4.481

1.955

40.351

1995

4.653

7.557

5.168

2.289

38.024

2002

4.540

7.864

5.558

2.462

44.247

Source : Conseil supérieur du notariat
(1) Sociétés civiles professionnelles
(2) Sociétés civiles professionnelles et société d'exercice libéral


À cet égard, Me Armand Roth, vice président du Conseil supérieur du notariat, s'est inquiété devant la mission des dispositions résultant de l'article 32 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier (MURCEF) permettant la constitution de sociétés de participation financière de professions libérales. Il a souhaité que ces sociétés ne soient pas l'occasion d'une interprofessionnalité entre les notaires et les autres professions juridiques, estimant que pour des raisons déontologiques liées à la qualité d'officier public des notaires, le capital de leurs sociétés ne devrait pas pouvoir être détenu par d'autres professions.

La profession est organisée en chambres départementales, chargées essentiellement de la discipline, et en conseils régionaux qui émettent des avis et assurent le fonctionnement des écoles de formation. Elle est représentée au niveau national par le Conseil supérieur du notariat.

Le notariat consacre un effort important à la formation des notaires et de leurs collaborateurs (21 milliards d'euros).

Il est possible d'accéder à la profession par plusieurs voies :

- la filière principale exige d'être titulaire d'une maîtrise de droit et de suivre soit un enseignement universitaire (DESS de droit notarial), soit un an d'enseignement professionnel dans un centre de formation professionnelle notariale. Dans les deux cas, les étudiants doivent accomplir deux années de stage avant d'obtenir le diplôme de notaire ;

- la voie interne, réservée aux clercs ayant au minimum 9 ans d'activité dans un office, dont 6 ans en tant que premier clerc ;

- la voie d'équivalence réservée aux juristes expérimentés.

A cet égard, Me Catherine Varvenne-Litaize, membre du Conseil supérieur du notariat, s'est émue devant la mission des dispositions des décrets n° 2002-615 et n° 2002-616 du 26 avril 2002, qui pourraient laisser envisager une possibilité d'accès à la profession de notaire par la voie de la validation des acquis professionnels, solution à laquelle elle s'est déclarée résolument opposée.

Elle a en outre regretté le fait que le décret n° 2002-482 du 8 avril 2002 ait fait, sans aucune concertation, disparaître la maîtrise alors que la formation de l'ensemble des professions juridiques était fondée sur ce diplôme.

2. Une activité orientée plus vers le juridique que vers le judiciaire

La fonction première des notaires est de dresser des actes authentiques ayant force exécutoire et de les conserver. Ils en délivrent des copie exécutoires (les grosses) ou de simples copies (les expéditions).

Mais à cette fonction, s'ajoute une importante activité de conseil en matière de rédaction d'actes et de gestion de patrimoine.

Dans ce cadre, les notaires insistent sur leur rôle de conciliation. Me Armand Roth a souligné que l'activité des notaires s'exerçait principalement dans le domaine juridique, contrairement à celle d'autres professions plus portées sur les activités judiciaires. Considérant qu'un procès est toujours un échec, les notaires ont en effet à coeur de prévenir les conflits et de favoriser les règlements amiables, particulièrement dans le cadre des divorces par consentement mutuel ou des successions. Ils se forment d'ailleurs à la médiation familiale, sans toutefois perdre de vue la nécessité du respect de la règle de droit. Ils jouent un rôle actif dans les conseils départementaux d'accès au droit.

Les notaires ont par ailleurs soutenu l'extension récente de la clause compromissoire aux contrats civils entre professionnels (article 2061 du code civil résultant de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001).

Les notaires sont enfin des auxiliaires de justice. Ils peuvent être commis par le tribunal en tant que mandataires pour effectuer des projets de liquidation de régimes matrimoniaux ou de successions. Indépendants des parties, ils établissent alors un état liquidatif, soumis à l'homologation du tribunal.

En application de l'article 1116 du code de procédure civile, ils peuvent être appelés à effectuer des projets de règlement des pensions et prestations dans le cadre du divorce.

Mme Catherine Varvenne-Litaize a regretté devant la mission qu'il ne soit pas clairement établi, dans cette dernière hypothèse, si la rémunération du notaire devait être réclamée par le notaire directement aux parties ou bien être fixée par le juge, ce qui selon elle devrait être le cas comme en matière d'expertise.

Les notaires reçoivent annuellement 20 millions de personnes. Ils établissent 4,5 millions d'actes authentiques et réalisent un chiffre d'affaires de 4,3 milliards d'euros. Ils perçoivent et reversent au Trésor public plus de 11 milliards d'euros.

Ils réalisent la plus grande part de leur chiffre d'affaires dans le domaine des ventes et de la construction immobilière (41,6 %) et dans celui des actes de famille et des successions (27,2 %).

Répartition de l'activité notariale suivant le chiffre d'affaires

Immobilier
Vente
Construction

Actes liés au crédit

Actes de famille
Successions

Négociation
immobilière

Droit de l'entreprise
Conseil, expertise
Conseil patrimonial

41,6 %

16 %

27,3 %

4,5 %

10,6 %

Source : Conseil supérieur du notariat


Pour l'ensemble de leurs activités, les notaires engagent leur responsabilité personnelle, laquelle est couverte par des caisses de garantie.

3. L'extension souhaitée de leur domaine de compétence

Les notaires souhaiteraient assurer eux-mêmes entièrement certaines procédures qui exigent actuellement une intervention du juge : les changements de régimes matrimoniaux, les envois en possession des successions et les partages impliquant des mineurs. Ils estiment en effet que, dans ces matières, l'intervention du juge n'apporte pas plus de garanties que leur propre intervention tout en retardant les opérations de manière parfois très pénalisante pour leurs clients.

Ils appellent en outre de leurs voeux une réforme de la saisie-vente immobilière, donnant l'exemple de l'Alsace-Moselle où elle est pratiquée de manière satisfaisante par leur profession, alors que, devant le tribunal les saisies aboutissent à une adjudication pour un montant très inférieur à la valeur des biens.

En outre, ils souhaiteraient que certains actes revêtent obligatoirement la forme authentique : actes de caution et actes de construction d'une maison individuelle qui suscitent de nombreux conflits, ou actes de constitution de sociétés civiles à prépondérance immobilière, afin de permettre un meilleur contrôle de l'origine des capitaux. Ils considèrent enfin que les notaires devraient intervenir dans la conclusion et la conservation des pactes civils de solidarité.

S'agissant, d'une manière générale, de l'incidence des réformes législatives intervenues récemment, Me Armand Roth a souligné devant la mission que la fréquence des changements législatifs était source d'instabilité, d'autant plus que la jurisprudence était longue à s'établir. Il a insisté sur l'important effort d'information accompli par le notariat sur les différentes réformes. Il a regretté que la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains permette la rétractation d'un acte authentique par un acquéreur. Il a, enfin, souligné que la disposition de la loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 sur le conjoint survivant autorisant un conjoint à priver du droit au logement viager son conjoint par acte authentique, exigerait que tous les testaments existants soient revus à la lumière de ces nouvelles dispositions.

La mission estime que la déjudiciarisation de certaines matières souhaitée par les notaires s'avère non seulement justifiée, mais également de nature à alléger les tâches des magistrats. Elle ne peut donc que recommander d'aller dans ce sens.

C. DES HUISSIERS DE JUSTICE EN MAL DE RECONNAISSANCE

Officiers publics et ministériels, nommés dans leurs fonctions par arrêté du garde des Sceaux, les huissiers de justice ont une longue histoire.

Sous l'Ancien régime, ils étaient divisés en deux professions distinctes : les sergents, qui signifiaient et faisaient exécuter les actes judiciaires et extrajudiciaires, et les huissiers proprement dits qui avaient pour fonction d'assurer le service des tribunaux et des audiences183(*).

Ces deux professions traversèrent la Révolution française sans être supprimées, avant d'être fusionnées. Les quelque 3.000 huissiers de justice184(*) sont aujourd'hui soumis à un statut régi par une ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945.

La profession est organisée en chambres départementales et régionales dans chaque ressort de cour d'appel. Elle est représentée auprès des pouvoirs publics par une chambre nationale chargée également de régler les différends entre les chambres et, dans certains cas, entre les huissiers de justice.

En cas de manquement aux règles professionnelles, l'huissier peut être poursuivi disciplinairement devant ses pairs (chambre départementale) ou devant le tribunal de grande instance.

1. Des attributions variées

Pour exercer leur profession, les huissiers de justice peuvent constituer une société d'exercice libéral, une société civile professionnelle, qui devient titulaire de l'office, ou former simplement une société d'huissiers de justice, au sein de laquelle chacun reste titulaire de sa charge185(*).

Les huissiers de justice sont investis d'attributions nombreuses et variées, exercées les unes à titre exclusif, les autres en dehors de tout monopole, en principe toujours dans le ressort du tribunal d'instance de leur résidence. Certains de leurs actes revêtent tantôt un caractère judiciaire tantôt un caractère extrajudiciaire.

a) Des fonctions exercées à titre de monopole

Aux termes de l'ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945, les huissiers de justice ont seuls qualité pour signifier les actes de procédure et ramener à exécution les décisions de justice ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire, par exemple procéder aux opérations de saisie.

Certains huissiers, appelés « huissiers audienciers » sont chargés d'assurer le service intérieur près les cours et tribunaux, c'est-à-dire d'assister aux audiences solennelles ou aux audiences publiques, de faire l'appel des causes et de maintenir l'ordre sous l'autorité du président.

Dans toutes ces fonctions exercées à titre de monopole, les huissiers sont tenus de prêter leur ministère lorsqu'ils en sont requis.

b) Des activités exercées en dehors de tout monopole

Les huissiers de justice peuvent, en outre, soit sur commission des tribunaux, soit à la demande de particuliers, procéder à des constats (ces constatations purement matérielles, exclusives de tout avis de fait ou de droit, pouvant ensuite être invoquées à titre de preuve devant les tribunaux) et au recouvrement de toutes créances.

Ils sont également autorisés à exercer certaines fonctions ou activités accessoires dont la liste et les conditions sont déterminées par décret. Actuellement, seules sont autorisées les fonctions d'administrateur d'immeubles et d'agent d'assurance186(*). Encore faut-il obtenir l'aval du garde des Sceaux.

En raison de leurs compétences, les huissiers de justice peuvent être simplement requis, comme professionnels du droit, à titre de rédacteurs, de négociateurs d'actes sous seing privé ou bien à titre de conseil.

C'est dans cette direction, que la profession cherche à évoluer, mais son image reste difficile à changer.

2. Une image difficile à changer

a) Le développement d'un rôle de conseil

Les huissiers de justice aiment à se présenter comme des « juristes de proximité ».

De fait, ils jouent souvent, particulièrement dans les petites communes, un rôle de conseil auprès des particuliers et accomplissent pour eux un nombre important d'actes : dresser des états des lieux, prendre des inscriptions d'hypothèques, déposer des injonctions de payer, prendre des mesures conservatoires, présenter des requêtes pour obtenir des ordonnances, procéder au recouvrement de créances et de pensions, rédiger des actes sous seing privé, plus généralement fournir une assistance juridique.

La profession souhaite développer son activité de conseil en direction des entreprises et des autorités publiques passant des marchés.

Me Yves Martin, vice-président de la Chambre nationale des huissiers de justice, déclarait ainsi à la mission : « Aujourd'hui, on essaie de donner une nouvelle image de l'huissier de justice, que l'on tente d'intégrer au monde de l'entreprise. De nombreuses mesures conservatoires sont en effet à prendre dans l'entreprise (...). Nous pensons que l'huissier de justice a sa place dans la procédure de passation des marchés publics. Certaines affaires assez scabreuses ont dernièrement fait la une de l'actualité. Pourquoi ne pas confier à l'huissier de justice l'anonymat, le port et la réception de plis ainsi que la prise en note de ce qui est ensuite dit et décidé, non pas pour surveiller les maires mais pour appuyer la commission de contrôle des marchés publics ? »

b) Une formation équivalente à celle des autres auxiliaires de justice

Depuis le 1er janvier 1996187(*), les huissiers de justice doivent être titulaires d'une maîtrise en droit ou d'un diplôme équivalent et avoir accompli un stage de deux ans sanctionné par un examen professionnel.

Me Yves Martin déclarait ainsi à la mission : « Notre profession a suivi une évolution importante. Heureusement, car nous partions de bien bas ! Dans les années soixante, il suffisait de savoir lire, écrire et d'être français pour être huissier de justice.

« Maintenant, la maîtrise en droit, qui est obligatoire, ne suffit pas. Il faut suivre deux - bientôt trois - années de stage. Elles sont sanctionnées par un examen professionnel que nous avons le droit de passer quatre fois. Au bout de quatre échecs, ou bien nous restons employé principal, ou bien nous changeons de voie.

« L'évolution est donc flagrante. Depuis quelques années, nous avons la même formation que les notaires. Nous avons le même cursus que les avocats et les magistrats. »

c) Une ouverture croissante sur l'Europe et les nouvelles technologies

La profession est jeune, puisque la moyenne d'âge est de 40 ans selon la Chambre nationale, et l'usage des nouvelles technologies de l'information est très répandu. Elle fut d'ailleurs l'une des premières, dans les années 1970, à s'informatiser.

Par ailleurs, les huissiers de justice sont attentifs à l'évolution du droit européen.

Le règlement CE n° 1348/2000 du 29 mai 2000 relatif à la signification et à la notification dans les Etats membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale est entré en vigueur le 31 mai 2001. Les autorités françaises ont décidé de confier aux huissiers de justice, naturellement compétents en matière de notification d'actes, la mise en oeuvre de ce texte. Un projet de décret est en cours d'élaboration pour introduire ce dispositif dans le nouveau code de procédure civile.

Le Conseil européen a rappelé le 15 janvier 2001 qu'il souhaitait parvenir, à terme, à la suppression de l'exequatur188(*) pour tous les domaines couverts par le règlement.

L'Union internationale des huissiers de justice, qui est présidée par les huissiers français, compte actuellement cinquante-sept pays adhérents. Elle essaie d'harmoniser les voies d'exécution tout en permettant à chaque pays de conserver ses règles et ses habitudes.

d) Une image qui reste négative

Pour autant, l'huissier de justice reste entouré d'une image ambivalente, pour ne pas dire négative. Il apparaît tantôt comme le dernier recours, tantôt comme la première menace. Le caractère coercitif de ses attributions en est la cause.

Me Yves Martin reconnaissait ainsi que « l'exécution est attachée au titre d'huissier, même si cela nous vaut, non d'être rejetés mais d'être catalogués comme des spécialistes des constats d'adultères, des expulsions et des saisies immobilières. En fait, l'exécution et le métier d'huissier évoluent. Il n'y a en effet plus grand chose à saisir chez les gens : même s'ils possèdent un patrimoine, ils le cachent par des biais au demeurant tout à fait légaux, par exemple des sociétés civiles immobilières.

« Dans certains cas, on sait pertinemment que les gens sont solvables mais l'on ne parvient pas à déterminer les biens qu'ils possèdent. Il faudrait faire quelque chose dans ce domaine. Le constat d'adultère est un acte désuet, et c'est tant mieux (...)

« Ils
(les gens) sont doublement mécontents. Ils le sont à la fois de la décision de justice et de l'huissier, qui est en première ligne. Les gens ne vont jamais voir le juge. Ils s'en prennent toujours à l'huissier. Toutefois, même si l'on a du mal à changer l'image des huissiers, on y arrive petit à petit. Il faudra toujours quelqu'un pour exécuter les décisions de justice, qui sont nombreuses. Les huissiers pourraient les exécuter si on leur en donnait les moyens. »

Ce manque de moyens pour exécuter les décisions de justice et les contraintes imposées par le service des audiences constituent les principaux sujets de préoccupations de la profession.

3. Les attentes de la profession

La profession a ainsi exprimé devant la mission son souhait de voir réviser son tarif et rénover le droit de l'exécution.

a) La révision du tarif

Les huissiers de justice perçoivent, pour les actes de leur ministère en matière civile et commerciale, des émoluments tarifés prévus au décret n° 96-1080 du 12 décembre 1996. En matière pénale, leur sont alloués différents émoluments prévus aux articles R. 92, R. 181 et suivants du code de procédure pénale. Aux yeux de tous, ce tarif est trop complexe. Pour la profession, il nécessite d'être revalorisé, en particulier en matière pénale.

Aux termes de l'article 11 du décret n° 56-222 du 29 février 1956, les huissiers audienciers ont pour fonctions d'assister aux audiences solennelles ou aux audiences publiques, de faire l'appel des causes et de maintenir l'ordre sous l'autorité du président.

Chaque huissier audiencier reçoit une indemnité de 15 euros pour le service d'une audience de cour d'assises et de la Cour de cassation, de 10 euros pour le service d'une audience du tribunal correctionnel ou du tribunal pour enfants, et de 7,5 euros pour le service d'une audience du tribunal de police189(*).

Il perçoit une somme forfaitaire de 2,74 euros (18 francs) pour toutes citations en matière criminelle, correctionnelle et de police, pour les significations des mandats de comparution, pour toutes significations d'ordonnances, jugements et arrêts et tous autres actes ou pièces en matière criminelle, correctionnelle et de police190(*).

Selon la profession, ce tarif est tellement insignifiant qu'il ne permet même pas de couvrir les frais supportés par l'huissier.

Me Yves Martin déclarait ainsi à la mission : « Les audiences sont une servitude que nous acceptons mais on nous verse une aumône. Nous sommes présents à ces audiences quatorze ou quinze heures d'affilée pour 50 francs. Cela me paraît tellement vexant que je ne me fais même pas indemniser. L'aumône, très peu pour moi ! J'en fait une question de principe. Il en est de même pour mes confrères. »

D'après ses indications, le tarif fixé pour la délivrance d'un acte pénal devrait être augmenté de 60 % prochainement : un projet de décret prévoit en effet de fixer à 4,50 euros la rémunération des citations et significations prévue à l'article R. 181 du code de procédure pénale.

b) La réforme des procédures civiles d'exécution

La crédibilité de la justice suppose que les décisions prises par les juges soient exécutées de manière rapide et sûre. La Cour européenne des droits de l'homme a d'ailleurs érigé le droit à l'exécution en droit fondamental du justiciable en décidant que « l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du procès191(*). »

Les huissiers de justice estiment ne pas disposer de moyens suffisants pour remplir leurs fonctions. Ils regrettent, en premier lieu, d'avoir un accès limité aux informations.

La loi n° 73-5 du 2 janvier 1973 relative au paiement direct de la pension alimentaire permet aux créanciers d'aliments d'obtenir des administrations de l'Etat et des collectivités publiques ainsi que des organismes de sécurité sociale les renseignements nécessaires à la mise en oeuvre de poursuites contre le débiteur.

S'agissant des autres créances et pourvu qu'il soit porteur d'un titre exécutoire, la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution a autorisé l'huissier de justice à demander au procureur de la République d'entreprendre les diligences nécessaires pour connaître l'adresse des organismes auprès desquels un compte est ouvert au nom du débiteur, ainsi que l'adresse du débiteur et l'adresse de son employeur, à l'exclusion de tout autre renseignement.

Cependant, faute de moyens, le parquet ne peut répondre rapidement et, à l'issue d'un délai de trois mois, fixé par décret en Conseil d'Etat, l'absence de réponse du procureur de la République vaut réquisition infructueuse.

Me Yves Martin déclarait ainsi à la mission : « Lorsque nous devons exécuter un jugement contre une personne, nous ignorons si celle-ci a un compte en banque, à quel endroit elle travaille et si elle possède des biens. Pour obtenir ces renseignements, nous sommes obligés, malgré notre qualité d'officier ministériel, de faire appel aux procureurs de la République. Or ils n'ont plus le temps d'enregistrer nos demandes !

« Nous avons ce pouvoir en matière de recouvrement de pensions alimentaires. Par exemple, si une créancière fait appel à moi pour recouvrer la pension alimentaire que son mari lui doit, j'ai qualité pour interroger tous les fichiers nécessaires. Depuis environ trente ans qu'existe cette procédure de recouvrement des pensions alimentaires, aucun confrère n'a été poursuivi pour avoir usé et abusé de ce droit « exorbitant ».

« En revanche, si une créancière se présente avec un jugement exécutoire, si elle a obtenu un jugement au pénal et des dommages et intérêts parce que son mari ne lui verse pas de pension alimentaire, elle risque d'attendre six mois avant que je puisse exécuter le jugement parce que M. le procureur de la République - avec qui nous avons de bonnes relations - souhaite que nous ne lui demandions plus de renseignements ! Il ne peut nous répondre parce qu'il n'a pas de personnel. C'est discriminatoire. »


Le risque évoqué par la profession face à ces difficultés est de voir se développer le recours à des sociétés spécialisées dans la recherche d'informations et à des « exécutions sauvages », c'est-à-dire la résurgence d'une justice privée.

Pour autant, il convient également de veiller au respect des libertés individuelles.

M. Tony Moussa, président de chambre à la cour d'appel de Lyon, ancien juge de l'exécution, relevait devant la mission que des saisies étaient actuellement pratiquées contre des débiteurs ne disposant que d'une somme égale au revenu minimum d'insertion, donc insaisissable, ce qui entraînait des contestations devant le juge de l'exécution et des frais d'actes importants venant s'ajouter à la dette.

Une réflexion est actuellement en cours à la Chancellerie pour permettre aux huissiers de justice d'interroger directement les fichiers des comptes bancaires (FICOBA), ce qui suppose une modification de la loi de 1991.

La mission ne peut donc qu'inviter la Chancellerie à conduire une réflexion avec la Chambre nationale des huissiers de justice et avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés pour rechercher les voies d'une meilleure exécution des décisions de justice compatible avec le nécessaire respect des libertés individuelles, au premier rang desquelles le droit au secret.

D'une manière générale, elle estime nécessaire, afin de permettre aux magistrats de se recentrer sur leurs activités juridictionnelles, de les décharger des tâches pour lesquelles leur intervention n'est pas indispensable en confiant celles-ci à des professionnels mieux à même de les accomplir.

En second lieu, les huissiers de justice souhaitent que soit créée, aux côtés des clercs assermentés à la signification des actes et de ceux habilités au constat, une troisième catégorie de clercs spécialisés dans des mesures d'exécution telles que la saisie-attribution.

Cette revendication soulève toutefois une question de principe, celle d'une véritable sous-délégation de prérogatives de puissance publique. Les missions délicates des huissiers, le rôle social dont ils se prévalent à juste titre plaident en faveur d'une intervention personnelle. Faut-il rappeler, signe de l'importance du contact intuitu personae, que les sergents, ancêtres des huissiers, portaient une baguette ronde en ébène garnie de cuivre ou d'ivoire, avec laquelle ils devaient toucher ce dont ils avaient la charge de faire exploit ?

Sur cette question également, la réflexion mérite d'être approfondie. Une solution alternative conciliant les objectifs d'intégration des jeunes diplômés et la préservation des prérogatives personnelles de l'huissier pourrait consister dans la création d'un statut d'huissier salarié comme cela a été fait pour les professions de notaire et d'avocat, mais la Chambre nationale des huissiers de justice n'y semble guère favorable.

D. DES EXPERTS JUDICIAIRES EN QUÊTE DE TRANSPARENCE

L'expert judiciaire est un technicien à qui le juge demande de donner son avis sur des faits nécessitant des connaissances techniques et des investigations complexes. Ses conclusions ont pour rôle d'éclairer le tribunal ou la cour.

Comme le faisait observer M. Jean-Bruno Kerisel, vice-président de la Fédération nationale des compagnies d'experts près les cours d'appel et les tribunaux administratifs, « l'expertise judiciaire n'est pas une profession, c'est une fonction » qu'exercent de façon périodique des professionnels de la matière concernée (médecins, architectes...). « L'expert est un auxiliaire du juge, ce n'est pas un auxiliaire de justice comme l'avocat, qui exerce une profession vraiment judiciaire. »

Aucune condition particulière de diplôme (à l'exception de celle requise pour la spécialité dans laquelle il exerce et souhaite être inscrit) ou de nationalité n'est exigée pour devenir expert judiciaire.

Les experts inscrits se regroupent en compagnies auprès des cours d'appel. Ainsi, on trouve dix-sept compagnies d'experts près la cour d'appel de Paris. En province, sauf à Aix-en-Provence, deuxième cour d'appel de France où sont regroupées plusieurs compagnies, il en existe une par cour d'appel. Ces compagnies fonctionnent en associations régies par la loi de 1901 et sont rassemblées au sein d'une fédération nationale.

Il existe actuellement un peu plus de 16.000 experts192(*) soumis à un statut fixé par une loi n° 71-498 du 29 juin 1971 et un décret n° 74-1184 du 31 décembre 1974.

De l'avis de tous, ces textes ont vieilli et une réflexion est en cours à la Chancellerie pour actualiser leurs dispositions sur la base des propositions formulées par Fédération nationale des compagnies d'experts près les cours d'appel et les tribunaux administratifs.

1. Une procédure d'établissement des listes d'experts peu satisfaisante

En application de la loi du 29 juin 1971, chaque année les cours d'appel établissent des listes régionales et la Cour de cassation une liste nationale d'experts judiciaires.

M. Jean-Bruno Kerisel a précisé que « la liste nationale des experts agréés par la Cour de cassation qui, elle, ne désigne pas d'expert (...) a été créée pour permettre, dans des litiges complexes, la délocalisation d'experts, un expert de Paris pouvant ainsi être nommé dans une ville de province. »

La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a récemment créé une liste nationale de médecins-experts spécialisés dans les accidents de santé. Cette liste risque toutefois de faire double emploi avec la liste établie par le Bureau de la Cour de cassation.

a) La procédure d'établissement des listes régionales

Les demandes d'inscription sur la liste dressée par la cour d'appel sont adressées chaque année, avant le 1er mars, au procureur de la République près le tribunal de grande instance dans lequel le candidat exerce son activité professionnelle ou possède sa résidence. Celui-ci instruit la demande, recueille l'avis de l'assemblée générale193(*) des juridictions du ressort du tribunal de grande instance, puis transmet le dossier et les avis au procureur général près la cour d'appel.

Le premier président de la cour d'appel, saisi par le procureur général, désigne un ou plusieurs magistrats pour exercer les fonctions de rapporteur. La liste est ensuite dressée par l'assemblée générale de la cour, dans les quinze premiers jours du mois de novembre, après audition du rapporteur et du ministère public.

b) La procédure d'établissement de la liste nationale

Nul ne peut figurer sur la liste nationale des experts s'il ne justifie de son inscription depuis au moins trois années consécutives sur une des listes dressées par les cours d'appel194(*).

Toute personne désirant être inscrite sur la liste nationale des experts doit en faire la demande au procureur général près la Cour de cassation.

Ce magistrat instruit la demande, recueille l'avis du premier président et du procureur général de la cour d'appel ayant établi la liste sur laquelle figure l'expert et se fait communiquer le dossier de cet expert. Si le candidat n'est pas inscrit sur une liste de cour d'appel, l'avis du procureur général près la cour d'appel du lieu d'activité ou de la résidence du candidat est recueilli.

Le Bureau de la Cour de cassation dresse la liste nationale des experts au cours de la première quinzaine du mois de décembre. Il se prononce sur le rapport d'un de ses membres, le procureur général entendu.

c) Une réforme nécessaire

Cette procédure fait l'objet de vives critiques de la part de la Fédération nationale des compagnies d'experts près les cours d'appel.

M. Jean-Bruno Kerisel a ainsi déclaré : « Les experts sont désignés au travers d'une assemblée générale de cour d'appel, qui est d'ailleurs assez opaque. Nous souhaiterions, là aussi, plus de transparence et que les personnes soient désignées en fonction de leurs capacités à répondre aux problèmes (...)

« Aujourd'hui, à Paris, on compte mille candidats pour quarante postes. Or les juges ne connaissent pas ces futurs experts. En tant que président de l'ensemble des compagnies parisiennes d'experts, j'ai assisté durant six ans aux prestations de serment des experts. En de telles occasions, on se pose des questions sur la qualité des personnes destinées à représenter le juge dans les réunions d'expertise ! Le juge devrait rencontrer les experts stagiaires afin de pouvoir, ensuite, constituer un corps d'expertise de qualité. »

La Fédération préconise la création d'une commission pour chaque cour d'appel ainsi que pour la Cour de cassation, susceptible de filtrer les candidatures. Cette commission serait composée d'un magistrat du siège de la cour d'appel qui en serait le président, d'un magistrat du parquet général de la cour d'appel qui en serait le rapporteur, d'un magistrat du tribunal de grande instance du ressort, d'un magistrat du tribunal de commerce et d'experts.

Elle souhaite également que les cours d'appel n'établissent plus une liste d'experts immédiatement inscrits mais « qu'il puisse y avoir des experts stagiaires, comme il y a des avocats stagiaires, qui deviendraient experts à l'issue d'une ou de deux années probatoires. »

La mission d'information juge intéressantes ces pistes de réforme de l'établissement des listes d'experts et invite la Chancellerie à soumettre rapidement un texte au Parlement dans la mesure où elles nécessitent une modification de la loi de 1971.

2. La nécessité de soumettre les experts à une formation juridique et à un contrôle

Il semble également que la formation juridique des experts et le contrôle de leur activité soient insuffisants.

a) Un contrôle insuffisant

Chaque année, sans que les intéressés aient à renouveler leur demande initiale, les assemblées générales des cours d'appel et le Bureau de la Cour de cassation examinent la situation de chaque expert précédemment inscrit, pour s'assurer qu'il continue à remplir les conditions requises, respecte les obligations qui lui sont imposées et s'en acquitte avec ponctualité. La réinscription sur une liste est décidée sous les mêmes conditions et dans les mêmes formes que l'inscription.

Les experts font connaître tous les ans, avant le 1er septembre au premier président de la cour d'appel ou, pour ceux qui ne sont inscrits que sur la liste nationale, au premier président de la Cour de cassation, le nombre des rapports qu'ils ont déposés au cours de l'année judiciaire ainsi que, pour chacune des expertises en cours, la date de la décision qui a commis l'expert, la désignation de la juridiction qui a rendu cette décision et le délai imparti pour le dépôt du rapport.

Le contrôle des experts est exercé à la fois par le premier président et par le procureur général.

Chacun de ces magistrats reçoit les plaintes et fait procéder à tout moment aux enquêtes utiles pour vérifier que l'expert satisfait à ses obligations légales et s'en acquitte avec ponctualité.

S'il apparaît au premier président ou au procureur général qu'il existe des présomptions contre un expert inscrit d'avoir manqué à ses obligations, il fait recueillir ses explications. Le cas échéant, il saisit l'assemblée générale de la cour d'appel ou le Bureau de la Cour de cassation en vue de la radiation de l'expert.

M. Jean-Bruno Kerisel a en effet laissé entendre à la mission qu'une fois inscrits les experts ne faisaient plus l'objet que d'un contrôle assez lâche : « Certains experts n'ont plus les compétence requises. Celles-ci devraient donc être validées tous les cinq ans. La certification des professions n'est malheureusement pas aussi répandue en France qu'à l'étranger : en général, elle est donnée pour une période de trois ou cinq ans. Désormais, un médecin hospitalier expert doit renouveler sa certification professionnelle auprès de la cour d'appel tous les cinq ans. Il devrait en être de même pour les ingénieurs, les architectes, les comptables, etc.

« Tous ces professionnels devraient également recevoir une certification d'aptitude juridique. Ils doivent en effet se tenir au courant de l'évolution non pas du droit - ils n'ont pas à dire le droit - mais de la procédure. »

Telle est la raison pour laquelle, la mission souscrit à la proposition de la Fédération nationale des compagnies d'experts près les cours d'appel et les tribunaux administratifs de prévoir, tous les cinq ans, un renouvellement des experts inscrits.

b) La nécessité de prévoir une formation juridique à l'attention des experts

Enfin, à l'instar de la Fédération nationale des compagnies d'experts près les cours d'appel et les tribunaux administratifs, la mission estime nécessaire que des formations juridiques soient organisées dans chaque cour d'appel.

M. Jean-Bruno Kerisel a en effet souligné que « bien souvent, on s'aperçoit que les rapports d'expertise judiciaire ne respectent pas certaines des règles qui figurent dans le nouveau code de procédure pénale ou dans le code pénal. Je pense, par exemple, à la règle du contradictoire. Certains médecins des hôpitaux chargés d'une mission d'expertise convoquent le malade, c'est-à-dire le demandeur, mais ne convoquent pas le défendeur. Le contradictoire n'étant pas respecté, le rapport va évidemment au panier. La Chancellerie considère comme tout à fait utile cette formation juridique des experts dans chaque cour d'appel. »

3. Les relations entre les experts et les magistrats

Les relations entre les magistrats et les experts suscitent une double interrogation. Il peut être tentant, pour un juge, de se décharger de sa mission et de trancher les conflits en s'en remettant à l'avis de l'expert. De leur côté, les experts estiment que les magistrats fixent leurs honoraires de façon discrétionnaire, sans prendre la mesure des charges supportées.

a) Un recours parfois abusif aux experts

Au cours de ses déplacements et de ses auditions, la mission a parfois eu l'impression que, dans certains cas, l'expert apparaissait comme la caution du juge, une solution de facilité permettant à ce dernier, à la fois de moins s'impliquer dans une affaire et de se retrancher derrière un avis technique.

Sans doute l'expertise est-elle parfois nécessaire, car le juge n'est pas un technicien, mais elle enchérit les coûts du procès et allonge les délais.

M. Jean-Bruno Kerisel a reconnu l'existence d'un « risque très clair de dérive. Une enquête effectuée au tribunal de commerce de Paris, voilà deux ans, a montré que 90 % des décisions de justice, lorsqu'une expertise judiciaire avait été ordonnée, reprenait les conclusions du rapport de l'expert. Les juges font-ils suffisamment bien leur travail ? Ce n'est pas à moi de le dire. Nous pensons que le coeur du procès, c'est l'expertise. C'est là que les parties font valoir les éléments de preuve et, si le rapport est bien fait, la tâche du juge en est grandement facilitée (...)

« Chaque année, au seul tribunal de grande instance de Paris, 8.000 expertises judiciaires sont ordonnées. M. Magendie, président du tribunal de grande instance de Paris, a demandé aux juges de désigner moins d'experts et d'essayer de résoudre les problèmes eux-mêmes. Mais le juge n'a pas toujours la capacité de le faire et il est obligé de s'appuyer sur l'adjoint technique qu'est l'expert. »

Il appartient au magistrat de trouver un équilibre entre les délais nécessaires à une justice équitable et le renvoi perpétuel des décisions, entre les rapports d'experts et les arguments des parties.

b) Des conditions de rémunération des experts peu satisfaisantes

Les experts se plaignent de l'insuffisance des rémunérations qui, en l'absence de barème, « sont déterminées au pifomètre » par des magistrats peu au fait des charges engendrées par une expertise.

Ils déplorent également l'obligation qui leur est imposée d'avancer des sommes parfois considérables : « Si l'expertise dure deux ans, il (l'expert) n'est rémunéré qu'au bout de cette période, sur décision du juge, qui prononce une ordonnance de taxe. Ensuite, il lui faut attendre que les parties paient. »

Il convient de veiller à assurer une rémunération équitable afin de ne pas détourner de la fonction nombre de professionnels qualifiés.

L'exemple des experts constitue ainsi, avec celui des avocats, une illustration des relations parfois difficiles qu'entretiennent les magistrats et les auxiliaires de justice.

DEUXIÈME PARTIE
DES EXIGENCES ACCRUES DE PROXIMITÉ
ET DE SPÉCIALISATION

La justice est mal perçue par les citoyens. Elle leur apparaît comme trop compliquée, trop rigide, trop lourde, trop lente et surtout trop éloignée de leurs préoccupations. Pourtant, elle est rendue en leur nom et joue un rôle essentiel à l'équilibre de la société.

Le mouvement de rapprochement de la justice et des citoyens, qui s'est amorcé, dans la ligne notamment du rapport de nos collègues Hubert Haenel et Jean Arthuis publié en 1994195(*), doit être aujourd'hui poursuivi. La « nostalgie du juge de paix » relevée à l'époque par nos deux collègues n'a en effet pas cédé le pas, et il convient de s'interroger à nouveau sur le concours que les citoyens pourraient apporter à la bonne marche de leur justice.

Dans le même temps, la complexité croissante des contentieux induit une exigence poussée de spécialisation. La poursuite de la mise en place de pôles de compétence spécialisés semble inéluctable pour garantir une justice de qualité.

CHAPITRE PREMIER
VERS UNE JUSTICE PLUS PROCHE DES CITOYENS

Les citoyens aspirent à une justice qui soit plus proche d'eux. Le terme de « proximité » a cependant de multiples connotations. Il a un sens à la fois géographique (présence dans les quartiers), temporel (rapidité des décisions), humain (écoute et compréhension), pratique (facilité d'accès). Il revêt également une dimension sociologique en permettant aux corps sociaux de retrouver leur autorité et leur rôle naturel de régulation de la société.

Ainsi que l'ont souligné plusieurs magistrats devant la mission, les parties à un procès ont besoin de comprendre ce qui se passe, de pouvoir s'exprimer et d'être l'objet d'une écoute qui ne leur est que rarement accordée par le juge, faute de temps. La partie qui succombe acceptera d'autant mieux sa condamnation que celle-ci lui sera expliquée. Or, c'est de moins en moins possible.

Les délais de jugement sont trop longs car la justice arrive difficilement à absorber les effets d'une société de plus en plus procédurière. L'encombrement dont elle souffre l'étouffe sous le poids de dossiers et de procédures toujours plus complexes au fil du temps.

Une véritable justice de proximité doit avant tout permettre cette écoute du justiciable.

I. L'APPARITION D'UNE JUSTICE DE PROXIMITÉ

De nouveaux lieux judiciaires de proximité, tels les maisons de justice et du droit, les antennes de justice ou les antennes juridiques et de médiation, sont apparus dans les dernières années pour rapprocher la justice des citoyens et l'ouvrir sur la cité. Ces nouveaux lieux sont devenus le cadre privilégié de procédures alternatives aux procès : alternatives aux poursuites dans le domaine pénal et procédures de règlement amiable des conflits en matière civile.

Ces procédures alternatives sont fréquemment mises en oeuvre par de nouveaux acteurs : délégués et médiateurs du procureur, conciliateurs de justice, médiateurs civils ou familiaux qui mériteraient d'obtenir une meilleure reconnaissance et d'être davantage professionnalisés.

A. L'ÉMERGENCE DE NOUVEAUX LIEUX JUDICIAIRES DE PROXIMITÉ

Les maisons de justice et du droit (MJD) sont nées dans un cadre expérimental à l'initiative des parquets dans les années 1990, d'abord à Cergy-Pontoise, puis dans d'autres communes du Val-d'Oise, dans la région lyonnaise, à la Réunion et à Toulouse.

1. Des missions qui ont évolué dans le champ du droit civil et de l'accès au droit

Ces structures répondaient au départ à un objectif de sécurité publique. Leur création constituait ainsi une tentative de réponse à la situation d'insécurité dans les quartiers difficiles et, plus généralement, à l'inadaptation de la justice, particulièrement de la carte judiciaire. Elles sont devenues le cadre privilégié de la mise en place de la « troisième voie », permettant de donner à des faits de petite et de moyenne délinquance une réponse pénale présentée comme une alternative à la fois aux poursuites et aux classements sans suite.

Les MJD sont des lieux de mise en oeuvre de politiques partenariales avec les collectivités locales et les associations, définies notamment dans le cadre des conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) et des contrats locaux de sécurité (CLS).

Par la suite, les MJD ont évolué dans le champ du droit civil et de l'accès au droit et leur localisation n'a plus été cantonnée dans les quartiers sensibles. Les conciliations et les médiations civiles se sont développées. L'accès au droit, à travers l'information, l'orientation et la multiplication des consultations juridiques gratuites constitue désormais une part croissante de leur activité. La « troisième voie », quant à elle, est de plus en plus pratiquée dans les palais de justice. Certains préconisent d'ailleurs de la réintégrer complètement dans les tribunaux, estimant que seuls ces derniers présentent la solennité nécessaire au traitement pénal des infractions.

Les MJD sont devenues en quelque sorte le pendant des maisons des services publics créées dans le cadre de la politique de modernisation et de rapprochement des services publics des usagers.

2. Une institutionnalisation progressive des maisons de justice et du droit

Après une période d'expérimentation, la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits et le décret n° 2001-1009 du 29 octobre 2001 ont consacré les maisons de justice et du droit dans le code de l'organisation judiciaire.

Aux termes de l'article L. 7-12-1-1 du code de l'organisation judiciaire, les MJD assurent une présence judiciaire de proximité et concourent à la prévention de la délinquance, à l'aide aux victimes et à l'accès au droit. Il est en outre précisé que les mesures alternatives de traitement pénal et les actions tendant à la résolution amiable des litiges peuvent y prendre place.

Les MJD, dont la création reste facultative196(*), sont placées sous l'autorité des chefs du tribunal de grande instance dans le ressort duquel elles sont situées. Le siège est donc autant impliqué que le parquet dans le fonctionnement de la MJD, traduisant dans les textes le glissement opéré vers le règlement des conflits civils et l'accès au droit.

Aux termes des articles R. 7-12-1-1 et suivants du code de l'organisation judiciaire, la création d'une MJD doit relever d'une démarche partenariale. L'arrêté du garde des sceaux instituant une MJD ne peut intervenir qu'après la signature d'une convention constitutive entre différents partenaires, à savoir, non limitativement, le préfet, le président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel est située la MJD, le maire de la commune ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale concerné, le bâtonnier de l'ordre des avocats, une ou plusieurs associations oeuvrant dans le domaine de la prévention de la délinquance, de l'aide aux victimes ou de l'accès au droit et, le cas échéant, le président du conseil départemental de l'accès au droit.

La permanence du fonctionnement de la MJD est assurée par un greffier pris parmi l'effectif du greffe du tribunal de grande instance. Un magistrat est désigné par les chefs de la juridiction afin de coordonner les actions conduites au sein de l'établissement.

En janvier 2002, il existait 84 maisons de justice et du droit réparties dans 44 départements sur le ressort de 27 cours d'appel. Une soixantaine de nouveaux projets étaient à l'étude.

Un sondage réalisé début 2001 à la demande du ministère de la justice montrait que les MJD restaient relativement peu connues de la population de leur zone de compétence (72 % des personnes interrogées ignoraient leur existence) mais que les utilisateurs de ces établissements présentaient un fort taux de satisfaction (89 %).

3. L'existence de structures plus légères

En novembre 2001, il existait en outre 62 antennes de justice, réparties dans 9 cours d'appel, localisées dans 12 départements, dans le ressort de 13 tribunaux de grande instance.

Structures plus légères que les maisons de justice et du droit, ces antennes remplissent en général les mêmes missions mais elles ne sont pas soumises au même encadrement normatif. La justice est moins directement impliquée dans leur fonctionnement et leur contrôle.

A la même date existaient en outre 14 antennes juridiques et de médiation, dont 13 dans le ressort du tribunal de grande instance de Marseille où la mission s'est rendue, et une dans le ressort du tribunal de grande instance de Béthune. Ces antennes exercent des missions d'accès au droit et de médiation civile ou pénale.

B. L'APPARITION DE NOUVEAUX ACTEURS DE LA JUSTICE

Le développement des procédures alternatives au procès, aussi bien en matière civile que pénale a induit l'apparition de nouveaux acteurs de la justice.

1. En matière civile : les conciliateurs de justice et les médiateurs

a) Les conciliateurs de justice : des bénévoles saisis d'un nombre d'affaires croissant

· Des bénévoles saisis d'un conflit en amont ou au cours d'une instance

Les conciliateurs ont été institués par le décret n° 78-381 du 20 mars 1978, modifié en dernier lieu par le décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996 qui leur a donné l'appellation de « conciliateurs de justice ».

Ils exercent leurs fonctions à titre bénévole dans le cadre territorial du canton. On dénombre en France environ 1.800 conciliateurs de justice exerçant dans 4.000 cantons. Leur nombre a progressé de 35 % depuis 1995.

Ils ont pour mission de faciliter le règlement amiable des conflits portant sur des droits dont les parties ont la libre disposition.

Les matières intéressant l'ordre public telles que l'état des personnes, le divorce, le droit pénal et les rapports entre les particuliers et l'administration sont donc exclues de leur champ de compétence.

En pratique, ils connaissent essentiellement des petits conflits individuels : troubles de voisinage, litiges fonciers, malfaçons, problèmes locatifs ou de consommation, exécution des contrats.

Leur intervention est entièrement gratuite pour les parties.

Ils sont saisis de manière très simple :

- soit directement par le justiciable, par tout moyen (visite, lettre, téléphone), en dehors de toute procédure judiciaire ;

- soit par délégation du juge d'instance dans le cadre d'une procédure devant le tribunal d'instance.

Les conciliateurs peuvent en effet être désignés par le juge afin d'exercer le pouvoir de conciliation que les textes reconnaissent à ce dernier :

- en application des articles 21 et suivants de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 et du décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996, ils peuvent être désignés pour procéder à une tentative préalable de conciliation avant une instance, sauf en matière de divorce et de séparation de corps (articles 831 à 835 du nouveau code de procédure civile). La mission du conciliateur ne peut excéder un mois, renouvelable à la demande du conciliateur. Le juge peut y mettre fin à tout moment, d'office ou à l'initiative d'une partie ou du conciliateur ;

- en application du décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998, ils peuvent, depuis le 1er mars 1999, être directement désignés en cours d'instance par le juge d'instance, sans formalité particulière, quel que soit le mode de saisine du tribunal (articles 840, 847 et 847-3 du nouveau code de procédure civile). Dans certains tribunaux197(*), des conciliateurs sont ainsi présents à l'audience et interviennent si les parties acceptent la conciliation proposée par le juge. Cette nouvelle procédure tend à être utilisée plus fréquemment ces dernières années.

Les conciliateurs assurent ainsi le plus souvent des permanences :

- dans le local de la mairie du chef-lieu de canton ;

- dans les locaux d'une maison de justice et du droit ;

- dans l'enceinte du tribunal d'instance lors d'une audience.

La présence des parties est obligatoire lors de la conciliation. Le débat est contradictoire et les parties ont la faculté de se faire assister d'un avocat.

En cas de réussite totale ou partielle de la conciliation, le conciliateur établit un constat d'accord qui peut être homologué par le juge pour recevoir force exécutoire. Cette homologation n'est toutefois pas obligatoire.

Les conditions de recrutement des conciliateurs sont les suivantes :

- être majeur ;

- jouir de ses droits civils et politiques ;

- n'être investi d'aucun mandat électif dans le ressort de la cour d'appel où le conciliateur exerce ses missions ;

- ne pas exercer d'activité judiciaire se rattachant au service public de la justice, ni être officier public ou ministériel ;

- justifier d'une expérience d'au moins trois ans en matière juridique et attester d'une compétence et d'une activité qualifiantes pour l'exercice de cette fonction.

Les conciliateurs font l'objet d'une gestion déconcentrée au niveau des cours d'appel, s'agissant de leur recrutement ou du remboursement de leurs frais.

Ils sont nommés par ordonnance du premier président de la cour d'appel sur proposition du procureur général pour une première période d'un an. Ils peuvent être reconduits dans leurs fonctions pour une période renouvelable de deux ans. Ils prêtent serment devant la cour d'appel.

En application d'un arrêté du 15 mai 1997, ils peuvent être indemnisés de leurs frais de déplacement dans les mêmes conditions que celles prévues pour les personnels civils de l'État. En outre, ils peuvent se voir rembourser leurs menues dépenses (frais de secrétariat, poste), dans la limite de 3.000 F par an (460 €) fixée par une circulaire du 30 janvier 1996, sur productions de justificatifs, et après accord des chefs de cour d'appel.

Le conciliateur-type est souvent un retraité compte tenu de l'absence de rémunération et du temps qu'il faut dégager. Il s'agit, pour la plupart, de personnes possédant une bonne connaissance du droit ayant exercé les fonctions de notaire, d'avocat ou de cadre de la fonction publique ou du secteur privé, souvent dans le domaine des ressources humaines.

Conformément aux directives de la Chancellerie, l'École nationale de la magistrature a mis en place, en liaison avec l'Association nationale des juges d'instance et l'Association nationale des conciliateurs de France, un plan de formation des conciliateurs de justice. Un guide méthodologique a en outre été envoyé à tous les conciliateurs. Cet effort de formation mériterait d'être renforcé et systématisé.

· Un nombre d'affaires croissant mais encore insuffisant

En 2000, les conciliateurs ont été saisis de 106.891 affaires. Le nombre d'affaires conciliées s'est élevé à 50.116 (soit un taux de 47 %). Ces chiffres sont en augmentation continue depuis 1995. Si l'on excepte les saisines qui, soit ne rentrent pas dans le champ de la conciliation, soit s'apparentent davantage à des demandes de renseignement juridique, il semblerait que le taux réel de réussite s'élève environ aux trois quart des conciliations réellement tentées, les conciliations ayant échoué parmi ces dernières ne donnant pas toutes lieu par la suite à une instance judiciaire.

A titre de comparaison, les tribunaux d'instance ont traité la même année 489 048 affaires dont 389 942 dans des domaines qui auraient pu entrer dans le champ de compétence du conciliateur. En rapprochant ces deux chiffres, on peut s'apercevoir que les conciliateurs ont été saisis d'un nombre de dossiers représentant un peu plus du quart des dossiers de même nature traités par les tribunaux d'instance (et représentant 80 % de l'activité des tribunaux d'instance).

La potentialité de croissance du nombre d'affaires soumises à la conciliation reste donc élevée.

Encore faudrait-il que les justiciables soient systématiquement orientés vers cette possibilité et que les conciliateurs soient en nombre suffisant pour répondre à la demande.


Sur le premier point, la conciliation a fait l'objet d'un sondage de l'Institut CSA, en octobre 1999, à la demande du ministère de la justice, duquel sont ressortis les éléments suivants :

- 66 % des personnes interrogées n'avaient jamais entendu parler de l'existence de la conciliation ;

- parmi les 34 % qui connaissaient cette procédure, 26 % ignoraient en quoi elle consistait.

L'institution judiciaire devrait s'efforcer de faire connaître davantage cette procédure qui demeure encore ignorée par les justiciables mais donne généralement satisfaction à ceux qui y recourent.

Selon les conciliateurs, les réserves des professionnels, en particulier des avocats, demeureraient vives.

S'agissant du recrutement des conciliateurs, la mission a observé qu'il n'était pas facile de disposer d'un nombre suffisant de personnes qualifiées : la maison de justice et du droit que la mission a visitée à Lormont ne proposait qu'une seule demi-journée par semaine de conciliation, faute de conciliateur disponible. Peut-être faut-il voir dans cette situation la limite du bénévolat dans notre pays.

b) Les médiateurs : des personnes rémunérées sans statut véritable en quête d'organisation de leur profession

· La médiation en général

La médiation judiciaire a fait son apparition dans le code de procédure civile à travers le décret n° 96-652 du 22 juillet 1996 pris en application de la loi n° 95-125 du 8 février 1995. Elle fait l'objet des articles 131-1 à 131-15 dudit code.

Le médiateur est une tierce personne, personne physique ou association, désignée par le juge avec l'accord des parties afin d'entendre ces dernières et de confronter leurs points de vue pour leur permettre de trouver elles-mêmes une solution au conflit qui les oppose.

Le médiateur ne propose pas lui-même de solution au litige. Il est en cela moins directif que le conciliateur dans la conduite des négociations entre les parties.

Si la personne désignée est une association, son représentant légal soumet à l'agrément du juge le nom de la ou des personnes physiques qui assureront l'exécution de la mesure.

La médiation constitue une parenthèse dans la procédure judiciaire. Sa durée initiale ne peut excéder trois mois, renouvelable une fois à la demande du médiateur.

En cas de réussite de la médiation, les parties peuvent soumettre l'accord auquel elles sont parvenues à l'homologation du juge, pour qu'il lui donne ainsi force exécutoire.

Les médiateurs n'ont pas de statut professionnel organisé.

Les personnes physiques doivent remplir les conditions prévues à l'article 131-5 du nouveau code de procédure civile :

- ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation, d'une incapacité ou d'une déchéance mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

- ne pas avoir été l'auteur de faits contraires à l'honneur, à la probité ou aux bonnes moeurs ayant donné lieu à certaines sanctions disciplinaires ou administratives ;

- posséder par l'exercice présent ou passé d'une activité, la qualification nécessaire eu égard à la nature du litige ;

- justifier d'une formation ou d'une expérience adaptée à la pratique de la médiation ;

- présenter des garanties d'indépendance nécessaires à l'exercice de la médiation.

La rémunération du médiateur est fixée par le juge et supportée par les parties qui doivent consigner les sommes nécessaires.

Toutefois les frais incombant à la partie bénéficiaire de l'aide juridictionnelle sont à la charge de l'État en application de l'article 22 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995. Pour l'année 2000, le coût pour l'État de cette mesure s'est élevé à près de 600.000 F (91.000 euros).

· La médiation familiale

La médiation a connu un essor particulier dans le domaine familial.

La médiation familiale vient d'ailleurs de connaître une consécration spécifique dans le code civil, à travers la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale.

Cette loi favorise le recours aux accords parentaux homologués et à la médiation judiciaire. Cette dernière reste soumise à l'accord des parties mais le juge peut imposer à celles-ci de rencontrer un médiateur familial pour suivre une séance d'information sur la médiation.

La proposition de loi relative au divorce adoptée par le Sénat en première lecture au mois de février dernier comprend des dispositions analogues.

La médiation familiale peut également être exercée à titre préventif en dehors de toute action judiciaire. Appelée alors médiation conventionnelle, elle se rapproche du conseil conjugal et n'est pas éligible à l'aide juridictionnelle.

Les acteurs de la médiation familiale sont très divers. Cette médiation s'est en effet développée de manière empirique. Il existerait à l'heure actuelle, en France, environ 230 services de médiation familiale, dont 150 ont adhéré au Comité national des associations et services de médiation familiale créé en 1991 (C.N.A.S.M.F.).

Les caisses d'allocations familiales, les associations familiales, les mairies, les conseils généraux sont des intervenants importants.

Les barreaux ont créé quant à eux, en juillet 2001, une Fédération nationale des centres de médiation qui a vocation à intervenir, notamment, dans le domaine de la médiation familiale.

Selon une étude effectuée en mars 2000 par le C.N.A.S.M.F., les médiateurs familiaux sont des femmes à plus de 78 % et sont âgés de 40 à 60 ans à 81 %. Ils sont majoritairement issus des professions sociales.

Si des associations ont mis au point des chartes de formation et de déontologie de leurs membres, la formation des médiateurs n'est pas organisée au niveau national.

A la suite d'un rapport rendu en juin 2001 par Mme Monique Sassier1(*), un Comité national consultatif de la médiation familiale a été créé par arrêté du 8 octobre 2001 et installé sous la présidence de cette dernière. Il est notamment chargé de faire des propositions sur la formation des médiateurs familiaux, sur l'agrément des centres de médiation et sur le financement de la médiation.

S'agissant de la formation des médiateurs familiaux, il est envisagé que la médiation familiale soit pratiquée par des personnes ayant des expériences professionnelles dans des domaines variés, aussi bien juridiques que sociaux, après une formation d'environ 400 heures se partageant entre théorie et pratique, sachant que la formation serait susceptible d'être adaptée en fonction de l'expérience professionnelle déjà acquise. Les avocats, par exemple, pourraient mettre leurs connaissances juridiques au profit de la médiation, à condition de recevoir une formation aux techniques même de médiation.

La question de la création d'une profession de médiateurs familiaux à part entière, au vu de la spécificité des affaires, ou de l'exercice de l'activité de médiation en complément d'autres activités reste posée.

S'agissant du financement de la médiation familiale, le prix de revient moyen pour les centres de médiation d'une séance d'une heure et demie serait de 230 € (1500 F). Hors participation des collectivités locales, les pouvoirs publics, à savoir les caisses d'allocations familiales et les ministères de la justice et des affaires sociales, consacrent à l'heure actuelle 4,2 millions d'euros à la médiation familiale (28 millions de francs).

Une médiation familiale comprend en moyenne six séances d'une heure et demie. Dans le cadre judiciaire, les parties consignent chacune environ 230 €  (1500 F) avant d'entreprendre la médiation, chaque séance supplémentaire étant facturée au couple environ 120 € (700 ou 800 F), sachant que ces dépenses sont éligibles à l'aide juridictionnelle au contraire des dépenses exposées dans le cadre de la médiation dite conventionnelle.

Les associations subventionnées facturent les heures de médiation conventionnelle selon un barème prenant en compte les ressources des couples et pouvant démarrer à 3 euros pour les plus démunis.

2. En matière pénale : les délégués et les médiateurs du procureur : des « bénévoles indemnisés » ou des salariés d'association

a) L'apparition des procédures alternatives aux poursuites

Le procureur de la République décide de l'opportunité des poursuites.

Parmi les options qui s'offrent à lui, il peut, lorsque les faits ont été reconnus par leur auteur, recourir à l'une des mesures alternatives aux poursuites prévues aux articles 41-1, 41-2 et 41-3 du code de procédure pénale.

L'article 41-1 lui permet ainsi de procéder préalablement à sa décision sur l'action publique, directement ou par délégation, à l'une des mesures suivantes :

rappel, auprès de l'auteur de l'infraction, des obligations qui résultent de la loi ;

- orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle ;

-régularisation au regard de la loi ou des règlements ;

réparation des dommages résultant de l'infraction ;

- avec l'accord de la victime, médiation entre l'auteur de l'infraction et la victime afin de parvenir à un accord sur un mode de réparation.

Les articles 41-1 et 41-2 lui permettent de recourir, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une personne habilitée, à une mesure de composition pénale. Une telle mesure permet au parquet, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de proposer à l'auteur de certains délits énumérés par la loi, ou de certaines contraventions, des sanctions déterminées, assorties de la réparation du dommage à la victime. La proposition de sanction doit être acceptée par l'auteur de l'infraction et validée par le président du tribunal. Les sanctions susceptibles d'être prononcées sont : une amende, dite amende de composition pénale, l'abandon au profit de l'État de l'objet ayant servi à commettre l'infraction, la remise du permis de conduire ou l'accomplissement d'un travail d'intérêt général. Après exécution de la mesure, l'action publique est éteinte.

Par ailleurs, l'article 12-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante prévoit que le procureur de la République, la juridiction chargée de l'instruction, et celle chargée du jugement ont la faculté de proposer au mineur une mesure ou une activité d'aide ou de réparation à l'égard de la victime.

Ces mesures alternatives aux poursuites sont récentes au plan législatif. La mesure de réparation pour les mineurs et la mesure de médiation pour les majeurs ont été prévues par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale. Les autres mesures résultent de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de procédure pénale.

En fait, ces textes législatifs sont venus consacrer, préciser et étendre des pratiques qui s'étaient instaurées de manière prétorienne sous l'égide des parquets dans les années 1980.

Ces mesures permettent de développer des réponses pénales rapides et diversifiées aux actes de petite et de moyenne délinquance élucidés et donc de réduire de façon substantielle les classements sans suite de pure opportunité, tout en respectant les droits de la victime et ceux de la défense. Une mesure comme la médiation, en permettant à la victime et à l'auteur de l'infraction de se côtoyer, peut en outre être un facteur de rétablissement de la paix sociale.

Le nombre de mesures alternatives mises en oeuvre est en augmentation sensible ces dernières années. Elles se sont élevées à 250.051 en l'an 2000, soit un chiffre représentant plus du triple de celui de l'année 1995, à comparer avec les 628.065 affaires ayant donné lieu à poursuite. Ont été ainsi enregistrées : 116.694 rappels à la loi, 33.491 classements après médiation, 37.424 mesures conduisant au désintéressement du plaignant ou à la régularisation de la situation de l'auteur de l'infraction ainsi que 4.772 classements après réparation par un mineur.

La composition pénale a commencé à être mise en application par certaines juridictions après l'intervention du décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001. L'ensemble des interlocuteurs de la mission a cependant jugé que sa procédure était beaucoup trop lourde à mettre en oeuvre.

b) Les délégués et les médiateurs du procureur

L'ensemble des mesures alternatives aux poursuites peut être mis en oeuvre, par délégation du procureur de la République, par des personnes habilitées : délégués du procureur ou médiateurs du procureur.

Les délégués du procureur, dont l'existence a été consacrée par le décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001, ne peuvent cependant pas procéder à l'exécution d'une mesure de médiation pénale.

Les médiateurs du procureur peuvent, quant à eux, mettre en oeuvre toute la gamme des mesures alternatives.

· Les conditions d'habilitation des personnes physiques et des associations

Les articles R. 15-33-30 à R. 15-33-37 du code de procédure pénale fixent les conditions d'habilitation des délégués et des médiateurs du procureur.

L'habilitation couvre le ressort du tribunal de grande instance ou de la cour d'appel. Dans le premier cas, la demande est instruite par le procureur de la République, dans le second cas, par le procureur général. Elle est ensuite soumise soit à l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet du tribunal soit à celle de la cour d'appel.

Il existe deux types d'habilitation : celle des associations et celle des personnes physiques.

Les associations souhaitant obtenir l'habilitation doivent fournir leurs statuts, la liste de leurs établissements, un exposé indiquant leurs conditions de fonctionnement, les informations relatives aux membres de leur conseil d'administration et à leurs représentants locaux ainsi que des pièces de gestion comptable.

Le médiateur ou le délégué du procureur doivent satisfaire aux conditions suivantes :

- ne pas exercer d'activités judiciaires à titre professionnel ;

- ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation, d'une incapacité ou d'une déchéance mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

- présenter des garanties de compétence, d'indépendance et d'impartialité.

Le délégué ou le médiateur du procureur appelé à se voir confier des missions concernant les mineurs doit en outre s'être signalé par l'intérêt qu'il porte aux questions de l'enfance.

Seraient habilités à l'heure actuelle environ 700 délégués du procureurs et 800 médiateurs personnes physiques.

· La nécessité de contrôler davantage des associations ayant un rôle important

Jusqu'à l'intervention du décret n° 2002-801 du 3 mai  2002, les associations devaient soumettre à agrément individuel les personnes à qui elles désiraient confier l'exécution de mesures alternatives aux poursuites. Désormais, l'agrément de l'association sera suffisant.

Celle-ci devra néanmoins faire connaître au procureur de la République les personnes à qui elle est susceptible de confier des missions, le procureur de la République pouvant refuser celles d'entre elles qui ne répondraient pas aux conditions posées par les textes.

Cet assouplissement est dans la ligne de la politique de partenariat avec les associations retracée dans la circulaire du ministère de la justice sur la politique associative en date du 22 février 2002.

La mission regrette cependant la disparition de l'habilitation individuelle des délégués et des médiateurs du procureur, estimant que si l'action des associations est indispensable et doit être reconnue, il importe que l'État continue à exercer au plus près un contrôle sur les personnes apportant leur concours à une activité régalienne par excellence.

En l'an 2000, la chancellerie a dénombré 142 associations ayant pris en charge des mesures alternatives aux poursuites.

Ces associations ont traité un petit nombre des rappels à la loi (9.333 sur 116.694) et peu de mesures de classement sous condition de réparation ou de régularisation (2.650 sur 37.424). La grande majorité des 700 délégués du procureur actuellement habilités sont en effet des personnes physiques, souvent retraités de la gendarmerie et de la police nationales, et non des salariés d'association.

En revanche, les associations ont traité plus de la moitié des médiations pénales ayant réussi (19.382 sur 33.391, soit 58 %), leur taux de succès en la matière étant de 56 %.

Deux principales fédérations d'associations interviennent dans le domaine de la médiation pénale : la Fédération des associations socio-judiciaires « Citoyens et justice », et l'Institut national aide aux victimes (INAVEM).

Les associations de la Fédération « citoyens et justice » intervenant dans le champ de la médiation pénale font de moins en moins appel à des bénévoles et emploient une majorité de salariés, en raison des exigences de professionnalisation liées à la technicité croissante des interventions. Elles ont recruté quelque 150 emplois jeunes, juristes le plus souvent.

En revanche, l'INAVEM fédère un réseau d'associations proposant majoritairement des bénévoles comme médiateurs pénaux.

· Une formation et des rémunérations insuffisantes

Si les textes font référence aux garanties de compétence devant être présentés par les délégués ou les médiateurs, ils n'exigent aucune formation spécifique.

L'École nationale de la magistrature a mis en place, à l'automne 2001, une formation de formateurs destinés à intervenir sur 16 sites à l'attention des délégués du procureur.

La formation à la médiation est assuré principalement par les deux principales fédérations d'associations précitées pratiquant la médiation pénale, auxquelles renvoie d'ailleurs la chancellerie dans ses brochures d'information sur la médiation pénale.

L'article R. 121-2 du code de procédure pénale fixe les conditions de rémunération des délégués et des médiateurs du procureur. Ces derniers sont rémunérés à l'acte, sur frais de justice. Les tarifs sont fonction de la nature de l'acte effectué, de sa durée s'agissant de la médiation ainsi que de la qualité de l'intervenant selon qu'il s'agit d'un particulier ou d'une association qui a passé convention avec le premier président et le procureur général. Ainsi, par exemple :

- pour un rappel à la loi : 7,5 € (11 € pour une association conventionnée) ;

- pour un classement sous condition : 15 € (30 € pour une association conventionnée)

- pour une mission de médiation : 39 € (pour une association conventionnée : 75 €  si la durée de la mission est inférieure à un mois, 150 € si la durée est comprise entre 1 mois et trois mois et 300 € au delà de trois mois).

- pour une mission de composition pénale : 15  € pour la notification des mesures proposées et 7,5 € ou 15 €, en fonction des mesures, pour le suivi de celles-ci (pour une association, respectivement : 30 €, 15 € et 30 €).

Ces tarifs sont augmentés de 7,5 € pour les mesures touchant les mineurs afin de procéder à l'audition des responsables légaux du mineur.

Le ministère de la justice recourt ainsi largement aux particuliers, « bénévoles indemnisés », qui ne sont pas déclarés en dépit d'un arrêt de la Cour de cassation de 1994 censurant cette pratique.

Les associations regrettent que leur action soient marquées du sceau de la précarité en raison du caractère aléatoire de la commande judiciaire dû au fait que le recours à la médiation pénale résulte de décisions individuelles des magistrats. Elles déplorent également la faiblesse de la rémunération qui leur est versée.

Les fonctions de délégué du procureur et de médiateur n'apparaissent donc pas à l'heure actuelle comme de véritables métiers. Leur compétence n'est pas garantie par un niveau de formation minimum et leur rémunération est une simple indemnisation. Cette situation conduit à recruter presque exclusivement des retraités comme délégués du procureur. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont souhaité qu'une véritable rémunération soit versée à ces derniers afin de pouvoir mobiliser plus facilement des citoyens encore actifs et mieux formés.

C. UNE ADAPTATION PARFOIS DIFFICILE DES MÉTIERS TRADITIONNELS

Les métiers traditionnels s'adaptent, parfois avec quelques difficultés, aux nouvelles exigences de la proximité et aux procédures alternatives.

1. Les magistrats : des réticences tendant à s'estomper

La majorité des magistrats s'est montrée au départ très réticente à la mise en place de la justice de proximité et des mesures alternatives. Ces réticences commencent à s'estomper.

a) Trouver la bonne mesure entre proximité géographique, connivence et sécurité

Une bonne connaissance de la population est considérée comme un gage d'efficacité, principalement en matière pénale.

Le code de l'organisation judiciaire permet en tout état de cause de rapprocher géographiquement la justice du justiciable, indépendamment de l'implantation des tribunaux résultant de la carte judiciaire, grâce à la tenue d'audiences foraines décidées en fonction des nécessités locales par ordonnance du premier président après avis du procureur général (article L. 7-10-1-1 du code de l'organisation judiciaire) ou à la mise en place de chambres détachées.

Des parquetiers et des juges des enfants ont obtenu des résultats très positifs en matière de délinquance en s'immergeant dans les quartiers.

Mais de nombreux interlocuteurs de la mission, notamment la Conférence nationale des procureurs généraux, ont insisté sur la nécessaire distanciation qui doit exister entre le magistrat, principalement le magistrat du siège, et le justiciable « afin que ne puisse naître le soupçon de la connivence que ne peut que faire surgir une trop grande proximité ».

En outre, il semble que la Chancellerie n'encourage pas outre-mesure les juges à exercer dans les quartiers défavorisés en raison des risques d'agression induits.

b) Une méfiance persistante de certains à l'égard des procédures alternatives

De plus en plus de magistrats sont de fervents partisans des procédures alternatives.

Mais nombre de ceux rencontrés par la mission persistent à regarder ces procédures avec méfiance, les considérant comme l'apanage d'une justice au rabais mise en oeuvre dans une logique d'écoulement des flux de contentieux, au mépris des droits des parties que seul le juge pourrait réellement garantir.

En matière civile, les mairies et les gendarmes sont les principaux pourvoyeurs de la conciliation. En revanche, il est encore assez rare que les tribunaux encouragent systématiquement à la conciliation à l'exception notable de Paris où, au niveau de l'accueil au greffe, un document est systématiquement remis aux parties dans lequel il leur est conseillé de rencontrer un conciliateur préalablement à toute saisine du tribunal.

c) Une implication variable dans les maisons de justice et du droit

Enfin, les magistrats s'impliquent diversement dans le fonctionnement des maisons de justice et du droit. Celles-ci sont placées sous l'autorité des chefs des tribunaux de grande instance dans le ressort duquel elles sont situées. Un magistrat, du siège ou du parquet, est désigné par ces chefs de juridiction pour coordonner les activités de la maison de justice. L'implication de ces magistrats est cependant très variable, dans la mesure où ceux qui sont désignés ne bénéficient pas de décharge dans leurs fonctions au tribunal de grande instance.

2. Les greffes : une interface de proximité entre la justice et le citoyen

Les greffes sont responsables de l'accueil et de l'orientation du public. L'amélioration de l'accès des citoyens à la justice, dans le cadre d'une politique de proximité les concerne donc au premier chef.

Afin d'améliorer l'accès à la justice et de simplifier les démarches, la chancellerie a mis en place une expérience réussie de guichet unique des greffes, qui doit être étendue198(*).

Le guichet unique des greffes, point unique d'accès à la justice pour le justiciable, serait ainsi l'interface entre la justice et le citoyen de manière à rendre l'organisation interne de la justice transparente pour ceux qui désirent y avoir accès.

D'autre part, les greffiers recueillent d'importantes responsabilités dans le cadre des nouvelles implantations judiciaires de proximité que représentent les maisons de justice et du droit.

Le décret n° 2001-1009 du 29 octobre 2001 précise que le greffier en chef du tribunal de grande instance dans le ressort duquel la maison de justice et du droit est situé veille au bon fonctionnement administratif de celle-ci et qu'il y affecte des greffiers de ce tribunal.

Les greffiers affectés dans les maisons de justice et du droit ont pour mission d'assurer l'accueil et l'information du public, la réception, la préparation et le suivi des mesures alternatives aux poursuites. Ils doivent en outre prêter leur concours au bon déroulement des actions tendant à la résolution amiable des litiges. Ils sont, enfin, chargés d'assister le juge responsable de la coordination des actions de la maison de justice.

A l'heure actuelle, toutes les maisons de justice et du droit ne sont cependant pas encore dotées d'un greffier.

3. Les avocats : vers un changement radical de culture

Les avocats ont incontestablement un rôle prépondérant à jouer dans la mise en place de la justice de proximité.

En dépit de leur culture traditionnelle qui les pousserait au procès, les avocats intègrent les modes alternatifs de résolution des conflits dans leurs comportements et participent à la mise en place d'une politique d'accès au droit.

a) Les avocats, accompagnateurs parfois contestés des parties dans les procédures alternatives

La présence d'un avocat aux côtés des justiciables dans les modes alternatifs aux poursuites ou de règlement des conflits peut-être essentielle pour les éclairer sur leurs droits sur lesquels ils peuvent être amenés à transiger.

Les textes prévoient cette possibilité d'accompagnement. La présence d'un avocat n'est certes pas expressément prévue en cas de rappel à la loi ou de classement sous condition, mais elle l'est en matière de conciliation civile, de médiation pénale et de composition pénale. Le décret n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 a d'ailleurs rendu l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale et de composition pénale éligible à l'aide juridictionnelle.

Mais ils semblerait que, sur le terrain, certains avocats se plaignent d'être systématiquement exclus des procédures telles la médiation pénale ou la conciliation civile.

Le représentant de l'Association des conciliateurs de France, pour sa part, a entretenu la mission de la difficulté qu'il y aurait à aboutir à une conciliation dès qu'un avocat intervient dans la procédure. Selon lui, deux aspects du métier d'avocat entreraient en contradiction avec l'esprit même de cette procédure : d'une part, une question financière, la conciliation ne pouvant pas justifier la facturation d'honoraires conséquents, d'autre part, un phénomène culturel, l'avocat très attaché à la plaidoirie, étant conduit à tenter de « vaincre l'adversaire » et de faire « gagner le client » plutôt qu'à rechercher un accord.

Cette affirmation a été récusée par les avocats qui ont estimé qu'il s'agissait là d'un propos réducteur, souvent colporté insidieusement par certaines personnes voyant dans les modes alternatifs un marché dont il conviendrait d'exclure les avocats. Ces derniers considèrent que l'évolution de leur profession, et notamment la fusion avec les conseils juridiques, les amène à privilégier la transaction, le compromis et la recherche de solutions amiables. Ils affirment qu'il est souvent plus facile d'arriver à une solution d'apaisement et de compromis lorsque les parties sont assistées de leurs conseils.

En tout état de cause, ils estiment que les dispositions législatives prises en 1998 pour encourager les avocats à la transaction sont insuffisantes.

La loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 et son décret d'application n° 2001-512 du 14 juin 2001 ont en effet prévu qu'en cas de transaction menée par l'avocat avant l'instance, ce dernier bénéficierait d'une rémunération au titre de l'aide juridictionnelle égale à celle qui lui aurait été allouée s'il avait plaidé une affaire de même nature. (article 39 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique).

Mais il est précisé que lorsque les pourparlers ont échoué, la rétribution accordée à l'avocat au titre de l'aide juridictionnelle pour lesdits pourparlers sera déduite de celle qui lui sera allouée postérieurement pour l'instance introduite devant la juridiction en raison du même différend.

Ainsi les avocats déplorent que l'un des leurs puisse travailler à la recherche d'une transaction sans que ce travail soit rétribué en cas d'échec de la conciliation.

b) L'avocat acteur même de la médiation

Les dispositions légales, et notamment l'article 115 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 régissant la profession d'avocat, prévoient expressément que les avocats peuvent être arbitres, médiateurs ou conciliateurs.

Indépendamment de leur présence dans les tribunaux arbitraux qui se pratique depuis longtemps, les avocats, dans le cadre des dispositions de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, ont envisagé, comme cela se fait dans de nombreux pays anglo-saxons, d'être eux-mêmes médiateurs.

Une cinquantaine de barreaux ont ainsi créé des centres de médiation qui désignent des avocats pour effectuer des médiations tant en matière familiale qu'en toute autre matière civile ou commerciale. Ces avocats suivent des formations spécifiques à la médiation.

Une Fédération des Centres de Médiation coordonne les actions et élabore des programmes de formation.

Par ailleurs, à Marseille, la mission a pu voir fonctionner de très intéressantes séances de médiation animées par l'Association de Soutien à la Médiation et aux Antennes Juridiques (ASMAJ). Sur désignation du bâtonnier, un avocat intervient systématiquement lors des médiations en soutien d'un médiateur et d'un permanent de l'association. Rémunéré par le barreau, il n'est pas le conseil de l'une ou l'autre partie, mais apporte sa caution à l'accord intervenu du point de vue de sa validité juridique. Cette collaboration a semblé très pertinente à la mission.

c) L'avocat acteur quelquefois ambigu de la politique d'accès au droit

Les avocats participent à la politique d'accès au droit en dispensant plusieurs milliers de consultations juridiques gratuites, notamment dans les maisons de justice et du droit.

Certains barreaux participent d'ailleurs activement aux conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) qui déterminent et financent la politique d'accès au droit dans les départements. De nombreux avocats regrettent que la présidence de ces conseils, dont la moitié des départements n'est d'ailleurs pas encore dotée, soit dévolue aux présidents des tribunaux de grande instance, estimant que la motivation de ceux-ci est souvent insuffisante. Certains interlocuteurs de la mission ont cependant fait état d'obstacles mis par certains barreaux à la mise en place de CDAD.

II. UNE PROXIMITÉ À RENFORCER

Le mouvement amorcé vers la proximité doit être amplifié par l'institution de véritables juges de proximité et une participation accrue des citoyens à la bonne marche de la justice.

A. CONFORTER LES JUGES D'INSTANCE COMME JUGES DE PROXIMITÉ

1. Successeur du juge de paix, le juge d'instance reste un juge de proximité

Les juges de paix avaient été créés par les lois des 16 et 24 août 1790. D'abord élus au suffrage universel, ils furent nommés par le pouvoir exécutif dès le consulat. Proches du justiciable, puisqu'ils étaient implantés dans chaque canton, ils apparaissaient comme des arbitres pacificateurs de la France rurale. Notables disposant d'une autorité morale, ils statuaient à juge unique (au départ, étaient prévus deux assesseurs), en équité, sans frais ni écritures. Il ne sera exigé d'eux qu'ils aient des connaissances juridiques qu'en 1926199(*). Ils pouvaient apparaître en quelque sorte comme la survivance de la justice seigneuriale.

L'urbanisation croissante a réduit l'activité de la justice de paix. Par suite de regroupements opérés par le législateur, il n'existait plus, en 1958, que 700 juges de paix sur 2.092 au départ.

L'ordonnance n° 58-1273 du 22 décembre 1958, adoptée dans le cadre de l'article 92 de la Constitution, a supprimé les juges de paix et créé les tribunaux d'instance.

Il existe à l'heure actuelle 473 tribunaux d'instance regroupant environ 775 juges d'instance sur un effectif total de 6 500 magistrats.

Ces tribunaux d'instance dépendent administrativement des tribunaux de grande instance. Leurs magistrats et leurs personnels des greffes sont rattachés au tribunal de grande instance de leur ressort. Dotés d'un magistrat directeur et d'un greffier en chef, ils jouissent cependant d'une certaine autonomie de gestion.

Les tribunaux d'instance ont gardé des points communs avec les juges de paix, qui en font de véritables juridictions de proximité :

- ils sont proches géographiquement des justiciables, même si la carte des implantations des tribunaux d'instance est désormais en décalage manifeste avec la répartition actuelle de la population. Le ressort géographique du tribunal est en principe l'arrondissement. Il est en outre possible de tenir des audiences foraines en fonction des nécessités locales ;

- la conciliation reste leur objectif primordial (article 829 du code de l'organisation judiciaire) ;

- ils sont d'accès simple :

- le recours à l'assignation n'est pas obligatoire pour les litiges d'un montant inférieur à 3 800 €, le tribunal pouvant être saisi par la voie de la déclaration au greffe ;

- la représentation par avocat n'est pas obligatoire, ce qui représente une facilité certaine pour le justiciable tout en ayant l'inconvénient de le priver de l'assistance d'un technicien et de ne pas établir de filtre aux recours ;

- la procédure est orale et le justiciable peut formuler ses prétentions de manière verbale à l'audience.

Contrairement aux juges de paix, les juges d'instance sont des magistrats professionnels. Leurs attributions sont plus étendues et ils doivent faire face à un véritable contentieux de masse.

2. Une fusion envisagée des tribunaux d'instance et de grande instance

a) La complexité de la répartition des compétences entre le tribunal d'instance et le tribunal de grande instance

La répartition des compétences entre le tribunal d'instance et le tribunal de grande instance est d'une complexité extrême, comme l'atteste le tableau reproduit ci-dessous issu de la brochure diffusée au public par la Chancellerie.

Répartition des compétences entre le tribunal d'instance
et le tribunal de grande instance

Nature du litige

Tribunal
d'instance

Tribunal
de grande
instance

Famille - Etat civil

 
 

- Adoption

 

X

- Consentement à adoption

X

 

- Autorité parentale

 

X

- Contribution aux charges du mariage

 

X

- Divorce

 

X

- Droit de visite

 

X

- Émancipation des mineurs

X

 

- État civil/Rectification des actes de l'état civil

 

X

- Filiation

 

X

- Nationalité (contestation, revendication)

 

X

- Déclaration d'acquisition de la nationalité
française, délivrance de certificat d'état civil

X

 

- Pension alimentaire après divorce

 

X

- Pension alimentaire : main levée
paiement direct

X

 

- Régimes matrimoniaux

 

X

- Successions

 

X

- Séparation de corps ou de biens

 

X

- Tutelles, curatelles :
protection des mineurs et majeurs

X

 

Consommation et contrats

 
 

- Crédit à la consommation

jusqu'à 21.500 €

au-delà de 21.500 €

- Livraison non conforme

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Travaux mal effectués, inachevés,
non conformes

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Contrats d'assurances

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Crédit immobilier :

 
 

- délais de grâce

X

X

- autres litiges

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Dettes impayées

jusqu'à 7.600 €
Quel que soit le montant, si procédure d'injonction de payer

au-delà de 7.600 €

- Démarchage à domicile,
vente par correspondance

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Location logement (loyers, charges...)

X

 

- Bail commercial

 

X

Saisies

 
 

- Saisies

 

X

- Saisies-arrêt des rémunérations

X

 

- Saisies immobilières

 

X

Propriété immeuble voisinage

 
 

- Copropriété (statut)

 

X

- Copropriété (charges impayées)

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Expropriation (indemnisation)

 

X

- Indivision

 

X

- Propriété immobilière (revendication du droit)

 

X

- Mitoyenneté et actions en bornage

X

 

- Plantation d'arbres ou de haies

X

 

- Servitudes

X

 

Autres

 
 

- Accident de la route

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Responsabilité civile

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Propriété d'un bien meuble

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

- Jouissance d'un bien meuble ou immeuble
sans contestation du droit de la propriété

jusqu'à 7.600 €

au-delà de 7.600 €

Source : Ministère de la justice.

Le tribunal d'instance a une compétence propre d'attribution dans certains domaines (tutelles, injonction de payer, paiement direct des pensions alimentaires, saisie-arrêt des rémunérations, baux d'habitation, contentieux électoral politique et professionnel, bornage et mitoyenneté, servitudes, consentement à l'adoption, déclaration de nationalité, émancipation des mineurs). Il a une compétence partagée avec le tribunal de grande instance dans d'autres domaines jusqu'à un certain seuil de prétention des parties (7.600 €).

Cette répartition de compétences n'est pas toujours logique, la complexité juridique d'une affaire ne dépendant pas du seuil de prétention des parties. Les actions pétitoires tendant à la réclamation d'un droit de propriété relèvent du tribunal de grande instance, alors que les actions possessoires qui tendent à la sauvegarde d'un droit sur les mêmes biens relèvent du tribunal d'instance. En outre, le contentieux familial, souvent considéré comme un contentieux de proximité, échappe presque entièrement au tribunal d'instance, étant dévolu au juge aux affaires familiales qui exerce au sein du tribunal de grande instance.

En matière civile, le tribunal d'instance est le juge des petits litiges quotidiens, souvent des contentieux de masse, dont l'importance peut-être considérable pour les parties en cause. Ces tribunaux ont jugé 491 527 affaires civiles en 2000 (contre 593 462 pour les tribunaux de grande instance). Les contentieux les plus fréquents concernent les baux, le crédit, le surendettement (compétence du juge de l'exécution souvent dévolue au tribunal d'instance) et l'injonction de payer.

En matière pénale, le tribunal d'instance constitue le tribunal de police appelé à juger des contraventions. Cet important contentieux de masse est en fait souvent traité par le biais de l'amende forfaitaire majorée mise en oeuvre par le seul ministère public ou par celui de l'ordonnance pénale qui évite le passage de l'affaire à l'instance en permettant au juge de valider l'amende proposée par le ministère public.

b) Un projet de création d'un tribunal de première instance suscitant des réticences

A la suite des entretiens de Vendôme, il a été envisagé de fusionner le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance dans un tribunal de première instance, de manière à mettre fin à une répartition des compétences complexe et à permettre la mutualisation des moyens matériels et humains des tribunaux d'instance et de grande instance. Indépendamment de la réforme de la carte judiciaire, l'ensemble des implantations judiciaires existantes pourrait être ainsi mis au service de la nouvelle juridiction, par exemple en tant que chambres détachées.

Cette proposition se heurte à la vive opposition des associations de juges et de greffiers en chef exerçant dans les tribunaux d'instance, qui réclament au contraire une véritable autonomie des tribunaux d'instance par rapport aux tribunaux de grande instance. En outre, plusieurs interlocuteurs de la mission ont souligné que, grâce à leur souplesse de fonctionnement et à leur taille humaine, les tribunaux d'instance étaient les juridictions qui fonctionnaient le « moins mal » en France et ils ont craint que cet outil ne soit cassé s'il devait être fondu dans de trop grandes structures.

Lors de sa visite au tribunal d'Arcachon, la mission a ainsi pu constater l'efficacité de ce tribunal attestée par le fait que les parties, préférant que leurs affaires soient jugées par le tribunal d'instance, acceptaient de rabattre leurs prétentions pour que leur demande reste en deçà du seuil de compétence du tribunal de grande instance.

D'une manière générale, les délais de jugement du tribunal d'instance sont en effet plus réduits que ceux des tribunaux de grande instance. En 2000, ils se sont élevés en moyenne à 5,1 mois (contre 8,9 mois pour les tribunaux de grande instance) sachant que la moitié des affaires ont été jugées en 3,3 mois (contre 5,1 mois pour les tribunaux de grande instance).

Tout en considérant qu'un effort de rationalisation et de clarification doit être entrepris, la mission ne souhaite pas prendre partie sur la création d'un tribunal de première instance en tant que tel.

Elle estime qu'une bonne organisation doit en tout état de cause permettre :

- au justiciable de saisir la justice de manière transparente quelle que soit la juridiction compétente, cet impératif pouvant parfaitement être rempli par la mise en place d'un guichet unique des greffes ;

- à un juge de proximité de suivre une population donnée. Peu importe alors de savoir si ce juge dépend d'un tribunal d'instance ou de première instance.

Elle estime qu'il convient avant tout de conforter le rôle de proximité tenu actuellement par le juge d'instance que ce soit dans une structure ou une autre, ce qui suppose le maintien, voire le développement, du parc immobilier actuellement affecté aux tribunaux.

Ce juge de proximité n'aurait pas pour seule fonction de juger mais il animerait une politique de règlement alternatif des conflits mise en oeuvre, sous son contrôle, grâce à une participation accrue des citoyens.

B. FAVORISER UNE PARTICIPATION PLUS IMPORTANTE DES CITOYENS

1. En encourageant le développement des procédures alternatives au procès conduites par des magistrats non professionnels

S'agissant du petit contentieux, il convient de poursuivre le mouvement amorcé vers une justice de proximité plus simple, plus souple, plus rapide, plus réactive et gratuite en promouvant sous une forme nouvelle des mesures alternatives de règlement des conflits en amont du procès. Cette justice de proximité pourrait s'appuyer en particulier sur les tribunaux d'instance et sur le développement du réseau des maisons de justice et du droit (MJD), voire d'antennes de justice.

a) En matière civile : instaurer des « juges de paix délégués » dotés de prérogatives importantes pour régler les conflits à l'amiable.

Afin de favoriser le développement des procédures alternatives au conflit, pourrait être envisagée en matière civile la mise en place d'un « juge de paix délégué ».

Ce magistrat non professionnel de carrière aurait, comme les conciliateurs et les médiateurs actuels, vocation à agir pour rapprocher les parties et leur proposer les solutions qu'il juge équitables, en amont d'une procédure judiciaire.

Il aurait suivi une formation appropriée et serait correctement indemnisé.

Il serait assisté d'un greffier.

Il serait nommé par le président du tribunal de grande instance, sur proposition du juge de proximité, et disposerait, par délégation de celui-ci, de pouvoirs propres, moindres cependant que ceux des magistrats professionnels mais nettement supérieurs à ceux des conciliateurs et des médiateurs actuels.

Les accords intervenus par son entremise auraient ainsi automatiquement force exécutoire.

En cas de désaccord, et dans l'hypothèse où les parties envisageraient de poursuivre la procédure, le juge de paix délégué transmettrait au juge de proximité le constat de désaccord, accompagné de sa proposition de règlement du conflit. Le juge de proximité aurait la possibilité d'avaliser directement cette proposition sans appeler les parties à l'audience.

Les juges d'instance - en tant que « juges de proximité » - seraient appelés à jouer un rôle d'animation - voire de contrôle ou de supervision si nécessaire - de l'ensemble de ce dispositif.

Le juge de paix délégué ne pourrait donc pas imposer une solution aux parties sans l'aval du juge de proximité. Son autorité serait d'autant plus reconnue que ses propositions de règlement seraient fréquemment validées par le juge de proximité.

Le juge de paix délégué jouerait, en quelque sorte, le rôle d'un arbitre à l'autorité morale incontestée - à l' « autorité morale de conviction » selon la formule du premier président de la Cour de cassation - et aux compétences juridiques reconnues. Il serait proche des citoyens et connaîtrait leurs problèmes au quotidien.

Sous le regard du juge de proximité et agissant essentiellement en équité, il serait l'expression d'une justice « hors du Palais », facilement accessible et à l'écoute de chacun. Ce magistrat issu de la société civile traiterait les affaires dont il serait saisi « avec peut être moins de science juridique mais à coup sûr plus de connaissance du terrain et des hommes » pour reprendre la formule de notre collègue Pierre Fauchon.

Le recours à ces juges de paix délégués ne serait pas rendu obligatoire. Les expériences passées et actuelles de conciliation préalable obligatoire se sont en effet révélées être des échecs.

De manière à favoriser le passage devant ces juges de paix, l'accès direct à la justice traditionnelle « dans le Palais » serait cependant rendu plus contraignant.

L'assignation deviendrait ainsi la règle pour toute saisine du tribunal non précédée d'une tentative de conciliation dans les domaines où elle aurait été possible.

Il pourrait également être envisagé d'aller plus loin, en confiant au juge de paix délégué le pouvoir de trancher lui-même les conflits actuellement jugés en dernier ressort par le juge d'instance (actuellement, selon l'article R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire, affaires d'un montant n'excédant pas 3.800 €). Dans ces conditions, le juge de proximité jouerait un rôle d'appel et le passage par la justice de paix serait alors obligatoire pour ces affaires.

Dans cette approche centrée sur le citoyen, le développement du « guichet unique » trouve également toute sa place. L'accès à la justice doit être simple, facile et compréhensible. Le justiciable n'a pas à connaître les arcanes de l'organisation de la justice ni la complexité des règles de compétence pour être à même de s'y retrouver.

La réussite d'un tel dispositif exige donc trois conditions essentielles :

- Les juges de paix délégués devraient avant tout être correctement formés aussi bien sur le plan juridique que sur le plan des techniques de conciliation et de médiation. Faute de connaissances juridiques suffisantes, les nouveaux magistrats ne pourraient pas affirmer leur autorité. Les parties devront en effet avoir la certitude qu'une décision, même prise en équité, ne l'aura pas été en méconnaissance totale des règles de droit applicables ;

- ils devraient en conséquence bénéficier d'une réelle rémunération. A l'opposé de ce qui existe en Grande-Bretagne avec les « magistrates », il semble que la non-rémunération serait dans notre pays, un obstacle au recours à des magistrats non professionnels. La mission a pu constater, lors de sa visite à la maison de justice et du droit de Lormont, qu'il était en effet difficile, à l'heure actuelle, de trouver en nombre suffisant des conciliateurs qualifiés ;

- ils agiraient sous le contrôle du juge de proximité avec lequel ils devraient avoir une certaine communauté de vue. Un juge de paix délégué dont les propositions de règlement seraient fréquemment désavouées par le juge de proximité perdrait en effet tout crédit vis à vis des justiciables.

La mission propose donc, en matière civile, d'instituer des juges de paix délégués, magistrats non professionnels de carrière, correctement rémunérés et formés, dotés de pouvoir élargis en matière de règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire.

b) En matière pénale : conforter le rôle des délégués du procureur

Par analogie avec ce qui est proposé pour le civil, il pourrait être envisagé d'élargir les dispositions relatives au délégué du procureur.

Seraient regroupées sous cette appellation unique les fonctions actuellement dévolues aux délégués et aux médiateurs du procureur. Ce représentant du parquet serait en quelque sorte « un procureur délégué » sur le terrain dans le cadre de la politique de proximité.

Il deviendrait un magistrat non professionnel de carrière, rémunéré, nommé par le procureur de la République et disposant des délégations requises.

Il pourrait remplir, sur saisine du procureur - qui continuerait à jouer le rôle de filtre - l'ensemble des missions alternatives au classement sans suite allant du rappel à la loi jusqu'à la composition pénale en passant par la médiation pénale. Il importe, en effet, que l'ensemble des actions relevant de cette justice de proximité, « hors du Palais », soient conduites par des « magistrats » - même si, en tant que non professionnels, ils n'en auraient pas tous les pouvoirs.

C'est la raison pour laquelle il semble préférable de replacer les associations dans leur rôle indispensable d'accompagnement et de soutien, mais non de conduite de la politique pénale de médiation ou de composition. Leur rôle doit s'arrêter là où s'exerce et doit s'exercer celui des pouvoirs publics.

En ce qui concerne le « rappel à la loi », le fait qu'il relève de la justice de proximité « hors du palais » ne s'oppose pas à ce qu'il ait lieu au tribunal même pour lui conférer davantage de solennité et d'effet.

Il doit, cependant, être bien clair que le recours à une procédure alternative au classement sans suite doit systématiquement déboucher sur une poursuite en cas d'échec.

En tout état de cause, la mise en place de manière institutionnalisée et plus solennelle des modes alternatifs au règlement des conflits sous la forme d'une « justice de proximité hors du Palais » ne doit pas se traduire par un abandon par l'État de son pouvoir régalien de justice, ni apparaître comme un palliatif à un manque de moyens. Elle doit, au contraire, être une réponse utile et adaptée à des besoins réels.

La mission propose donc, en matière pénale, de conforter les délégués du procureur qui deviendraient des magistrats non professionnels de carrière, désignés à titre individuel par le procureur de la République, correctement rémunérés et formés de manière à être susceptibles d'accomplir l'ensemble des mesures alternatives aux poursuites.

2. En associant les citoyens au jugement

L'accroissement de la place du citoyen dans le fonctionnement de la justice peut passer par une participation accrue aux jugements eux-mêmes.

a) Le recours aux magistrats non professionnels existe déjà en France

La justice est déjà exercée en France par de nombreux magistrats non professionnels.

Cette participation des citoyens a pour objet soit de donner une plus grande légitimité démocratique à la décision, soit de bénéficier de l'expérience de personnes issues d'un milieu professionnel déterminé.

A côté des juridictions composées uniquement de magistrats professionnels, existent des juridictions composées uniquement de juges non professionnels :

- les 3.300 juges des tribunaux de commerce, dits juges consulaires, sont élus par les chefs d'entreprise et les commerçants sur des listes établies par les chambres de commerce et de l'industrie et composent dans leur intégralité les 191 tribunaux de commerce ;

- les 14.000 conseillers de prud'hommes sont pour moitié des juges élus par les salariés et pour l'autre moitié élus par les employeurs. La composition des 271 conseils de prud'homme est paritaire et en cas de partage des voix, il est fait appel au juge d'instance en tant que juge départiteur.

Plusieurs autres juridictions associent, selon le principe de l'échevinage, des magistrats professionnels et des juges non professionnels élus ou désignés, les magistrats professionnels présidant la juridiction :

- la cour d'assises est une juridiction départementale non permanente compétente pour juger les crimes. Elle comprend trois magistrats professionnels, dont un président et deux assesseurs, et un jury de neufs citoyens désignés par tirage au sort. Certains crimes, notamment en matière de trafic de stupéfiants ou de terrorisme sont jugés par une cour d'assises composée uniquement de sept magistrats professionnels. La cour d'assise d'appel, instituée par la loi du 15 juin 2000, comprend quant à elle 12 jurés citoyens ;

- le tribunal pour enfants est composée du juge des enfants, qui le préside, et de deux assesseurs désignés par le garde des Sceaux parmi des personnes particulièrement compétentes à l'égard des mineurs, sur des listes préétablies par les chefs de cour d'appel. Ces assesseurs sont souvent des enseignants, des représentants d'associations diverses oeuvrant dans le domaine de l'enfance, ou même des pères ou mères de famille ;

- le tribunal paritaire des baux ruraux est composé de deux représentants des propriétaires-fermiers et de deux représentants des métayers-fermiers ; il est présidé par le juge d'instance ;

- le tribunal des affaires de sécurité sociale est composé paritairement d'un représentant des caisses de sécurité sociale et d'un représentant des ayants droit à la sécurité sociale, désignés par les caisses de sécurité sociale et les organisations syndicales représentatives. Il est présidé par un magistrat du tribunal de grande instance ou un magistrat honoraire ;

- en Nouvelle-Calédonie, l'échevinage a été institué par la loi n° 89-378 du 13 juin 1989 en matière correctionnelle pour associer la société coutumière à la justice. Le tribunal de première instance est complété par deux assesseurs ayant voix délibérative, choisis pour une durée de deux ans parmi des personnes présentant des garanties de compétence et d'impartialité.

b) L'échevinage pourrait être étendu dans les juridictions civiles et pénales de droit commun

La question peut se poser de savoir s'il ne conviendrait pas d'adjoindre des citoyens aux magistrats des tribunaux de droit commun de l'ordre judiciaire.

Cette question n'a pas fait l'unanimité parmi les interlocuteurs de la mission. De nombreux magistrats ont fait ressortir les difficultés de fonctionnement des cours d'assises et ont craint que le recours à des magistrats non professionnels ne soit qu'un pis aller pour pallier l'absence de moyens de la justice.

Certains ont considéré que l'échevinage conférerait un surcroît de légitimité à la décision judiciaire et qu'il permettrait, en faisant mieux connaître la justice aux citoyens, de constituer un relais d'information vers la société civile. D'autres ont cependant récusé l'idée selon laquelle les décisions des magistrats professionnels manqueraient de légitimité.

L'idée d'un échevinage dans le domaine pénal semble généralement mieux acceptée que dans le domaine civil, même si le risque existe que les échevins soient l'objet de mesures de rétorsion de la part des délinquants qu'ils seraient amenés à juger.

Les partisans de l'échevinage sont néanmoins conscients de la difficulté de la détermination du mode de sélection des échevins et des matières dans lesquelles ces derniers pourraient intervenir.

La mission a constaté que l'échevinage avait apporté des réponses satisfaisantes dans différents secteurs comme la justice des enfants ou en Nouvelle-Calédonie. Elle considère qu'il pourrait offrir aux magistrats une ouverture sur l'extérieur avec une vision différente.

Celle-ci permettrait au juge, par une comparaison des points de vue, de sortir des contraintes d'un environnement qui peut, à la longue, par trop peser sur sa décision. Serait ainsi rétabli un humanisme qui semble parfois faire défaut à la justice.

D'une manière générale, l'échevinage pourrait avoir l'avantage de rétablir la collégialité là où le juge unique a été institué. Il pourrait ensuite être étendu à des matières jugées collégialement à l'heure actuelle.

Il pourrait en outre permettre, dans certains contentieux très techniques, d'associer au jugement des experts de la matière, tel que cela se pratique couramment en Norvège.

La mission a estimé que pourrait être utilement envisagée dans certains tribunaux une expérimentation permettant de recourir à des assesseurs non professionnels aux compétences bien définies avec des profils de recrutement parfaitement ciblés - ils ne seraient donc pas tirés au sort -, auxquels serait délivrée une formation adéquate.

CHAPITRE II
UNE SPÉCIALISATION RENDUE NÉCESSAIRE
PAR UN CONTENTIEUX DE PLUS EN PLUS COMPLEXE

La complexité croissante du droit et des procédures, l'augmentation des contentieux imposent une spécialisation des juridictions, des magistrats mais également des auxiliaires de justice, en particulier des avocats.

Comme on l'a vu, cette exigence n'est qu'en apparence contradictoire avec la demande de justice de proximité ; au contraire, elle en constitue le complément indispensable : la proximité n'implique pas de multiplier les juridictions mais de faciliter leur accès, d'accélérer les procédures et de garantir la qualité des décisions rendues. En fonction de leur nature et de leur degré de complexité, certains contentieux peuvent être jugés rapidement et simplement, d'autres requièrent des connaissances juridiques particulières et des expertises. En tout état de cause, la spécialisation est un facteur de rapidité de la prise de décision.

La spécialisation des magistrats, déjà ancienne, se poursuit, celle des avocats reste inégale, tandis que celle des juridictions se développe progressivement.

I. UNE SPÉCIALISATION DES MAGISTRATS DÉJÀ ANCIENNE

Ancienne et courante dans les juridictions les plus importantes, la spécialisation des magistrats s'avère plus factice dans les petites juridictions car, en l'absence d'effectifs suffisants, les juges sont appelés à exercer indifféremment toutes les fonctions.

Comme le relevait la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, « la spécialisation des magistrats constitue un gage d'efficacité et de sécurité juridique mais, pour ne pas conduire à la sclérose, elle doit rester temporaire ».

Considérant que la mobilité géographique et la mobilité fonctionnelle s'avéraient indispensables, le Sénat a fait inscrire dans la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature la limitation à sept ans de la durée d'exercice des fonctions de chef de juridiction dans une même juridiction, et à dix ans de celle de certaines fonctions spécialisées200(*), tout en l'entourant de garanties afin de respecter le principe de l'inamovibilité des magistrats.

Les magistrats pourront ainsi acquérir une spécialisation dans certaines matières et y faire carrière, tout en satisfaisant à une saine obligation de mobilité géographique.

Cette évolution du métier de magistrat vers une plus grande spécialisation commence à être prise en compte par l'institution judiciaire : désormais, avant son affectation dans une juridiction, l'auditeur de justice suit une préparation à l'exercice de son premier emploi, répartie en un complément de formation théorique d'un mois à Bordeaux, et un stage de cinq mois.

La mission a tenu à faire le point sur chacune des fonctions spécialisées occupées par les magistrats en organisant l'audition de leurs représentants.

A. LE JUGE AUX AFFAIRES FAMILIALES DOIT FAIRE FACE À UN CONTENTIEUX DE MASSE

Le contentieux familial est un contentieux de masse, puisqu'il représente près de la moitié du contentieux civil201(*).

Il s'est longtemps caractérisé par un fractionnement de compétences selon les questions à trancher, entre le tribunal de grande instance, le juge aux affaires matrimoniales, le tribunal d'instance, le juge des tutelles et le juge des référés. Cette dispersion était source de confusions pour le justiciable et de lenteur de la justice.

Le juge aux affaires familiales a donc été créé par la loi n° 93-22 du 8 janvier 1993 relative à l'état civil, à la famille et aux droits de l'enfant et « instituant le juge aux affaires familiales » pour traiter la plupart des questions relatives à la vie familiale rencontrées par les couples, mariés ou non, et leurs enfants.

Aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'organisation judiciaire, il s'agit d'un juge du tribunal de grande instance délégué aux affaires familiales. En raison de nombreuses attributions, la plupart des juges aux affaires familiales exercent leurs fonctions à 80 % et ne participent que marginalement aux autres audiences du tribunal.

Le métier de juge aux affaires familiales exige de grandes capacités d'écoute et de solides connaissances juridiques. Les conflits de compétences avec d'autres magistrats demeurent mais sont généralement résolus de manière informelle.

1. « Un métier qui exige de grandes capacités d'écoute »

Le juge aux affaires familiales détient des compétences nombreuses qui ont trait au divorce et à la séparation de corps, à l'autorité parentale, à l'obligation alimentaire, à l'état civil ou encore aux intérêts de la famille.

Il ne peut toutefois intervenir dans les domaines suivants :

- protection des mineurs et des majeurs (tutelles, curatelles), consentement à l'adoption, émancipation des mineurs de 16 ans, qui relèvent du tribunal d'instance ;

- successions, actions relatives à la filiation et à fin de subsides, retrait total ou partiel de l'autorité parentale, qui relèvent du tribunal de grande instance, et régimes matrimoniaux, qui relèvent également du tribunal de grande instance (sauf pour la liquidation du régime matrimonial lié à un divorce sur requête conjointe) ;

- assistance éducative pour les mineurs en danger et délinquance des mineurs, qui relèvent du juge des enfants.

En principe, il statue à juge unique sur les affaires. Toutefois, il peut renvoyer d'office toute affaire de sa compétence devant la formation collégiale du tribunal de grande instance qui regroupe trois magistrats, au sein de laquelle il siège. Ce renvoi peut intervenir à tout moment de la procédure. En matière de divorce, l'un des époux (ou les deux) peut demander que le divorce soit prononcé par la formation collégiale. Le renvoi est alors de droit.

La procédure pour saisir le juge aux affaires familiales varie selon la nature de l'affaire. Selon les cas, la représentation par un avocat est obligatoire ou facultative202(*).

Selon Mmes Catherine Grasset, vice-présidente du tribunal de grande instance d'Evry, et Lucille Bretagne, magistrate de ce tribunal, toutes deux juges aux affaires familiales, « il (le juge aux affaires familiales) présente la particularité d'être à la fois un juge spécialisé et généraliste. »

Le métier exige de la célérité, des contacts personnels avec les justiciables, de l'écoute, de la diplomatie et de la fermeté. La plupart des affaires soumises au juge aux affaires familiales ne présentent aucune difficulté particulière. Toutefois, le magistrat doit maîtriser certains aspects très techniques afin de ne pas être bloqué par un problème juridique.

Mme Lucille Grasset déclarait ainsi à la mission qu'« une part importante du travail du juge aux affaires familiales consiste à s'entretenir avec les gens. Plutôt que d'une spécialisation, il s'agit, à mon avis, d'une capacité d'écoute. Il faut bien sûr de solides bases juridiques pour traiter la masse des dossiers de ce contentieux. Sans cela, le juge risque de se heurter sur chaque dossier à un problème juridique particulier et de perdre du temps à vérifier constamment tel ou tel point de droit.

« Il est important aussi de savoir poser les bonnes questions pour bien cadrer le débat. Même si les avocats se plaignent que les audiences sont parfois trop longues, il est important de permettre aux gens de s'exprimer pour qu'ils ressortent en ayant le sentiment d'avoir été écoutés. Il faut trouver un juste équilibre. L'avocat développera l'aspect juridique, tandis que les personnes concernées aborderont l'aspect concret. Il est important qu'elles puissent s'exprimer. »

2. Des conflits de compétences avec d'autres magistrats

La loi du 8 janvier 1993 précitée n'a pu totalement unifier le contentieux des affaires familiales.

Ainsi les compétences des juges aux affaires familiales sont-elles parfois concurrentes de celles des juges de l'application des peines.

Mme Catherine Bretagne a exposé devant la mission l'une des difficultés auxquelles elle se trouvait souvent confrontée : « Pour un dossier de divorce, je suis en relation avec le juge d'application des peines. L'épouse refuse à son mari l'exercice de son droit de visite et d'hébergement. L'affaire s'est envenimée au point qu'à la dernière condamnation, l'épouse a été condamnée à de la prison ferme. Je m'occupe, à mon niveau, du divorce. Face à moi, l'avocat estime que la situation est insupportable et qu'il faut mettre la résidence de l'enfant chez l'époux. La condamnation de l'épouse date d'octobre 2001, or elle n'est toujours pas en prison. Mon rôle est d'aller voir le juge d'application des peines et de discuter du dossier pour comprendre la situation. Cela ne peut se faire que de manière informelle. »

Les chevauchements de compétences avec le juge des enfants sont encore plus fréquents. Comme le relevait, Mme Martine de Maximy, juge des enfants au tribunal de grande instance Paris, vice-présidente de l'association des magistrats de la jeunesse et de la famille, très souvent, les justiciables saisissent le juge aux affaires familiales en même temps que le juge des enfants pour statuer sur la garde.

A Marseille, les membres d'une délégation de la mission, ont pu mesurer, en assistant à une médiation, combien la subtile répartition des compétences entre magistrats était source d'incompréhension et de désarroi pour les justiciables.

Les juges aux affaires familiales consultent leurs collègues de manière informelle, de même qu'ils développent des liens avec le parquet pour éviter que les parties portent plainte en cas de non-présentation d'enfants ou de non-paiement de pensions alimentaires.

On dénombre cependant peu de cas de réels conflits, et la plupart des difficultés actuelles liées aux conflits de compétences peuvent se résoudre par le dialogue entre magistrats.

Aussi ne paraît-il pas souhaitable de réunir les deux fonctions de juge aux affaires familiales et juge des enfants. Chaque fonction doit garder sa spécificité. Celle du juge des enfants, compétent en matière civile et en matière pénale, est elle aussi très marquée.

B. LE JUGE DES ENFANTS A UN CHAMP D'INTERVENTION TRÈS LARGE

Spécialiste des problèmes de l'enfance, au civil comme au pénal, le juge des enfants203(*) occupe une place singulière au sein de l'organisation judiciaire : juge répressif d'un côté, chargé de sanctionner tout manquement à la loi pénale, juge protecteur de l'autre, aussi bien à l'égard des délinquants eux-mêmes, qu'il doit essayer de resocialiser, que des mineurs victimes, en danger.

1. Un « privilège de juridiction »

Aux termes de l'article L. 532-1 du code de l'organisation judiciaire, le juge des enfants est choisi compte tenu de l'intérêt qu'il porte aux questions de l'enfance et de ses aptitudes, parmi les juges du tribunal de grande instance dans le ressort duquel le tribunal pour enfant a son siège.

Magistrat inamovible, il est nommé dans les mêmes conditions que les magistrats du siège, c'est-à-dire par décret du président de la République sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.

Il prend des mesures de sauvegarde, d'éducation et de rééducation à l'égard des jeunes jusqu'à 18 ans et préside le tribunal pour enfants qui juge les mineurs délinquants.

Le juge des enfants intervient lorsque la santé, la sécurité ou la moralité d'un enfant sont en danger ou quand les conditions de son éducation sont compromises. Il peut placer provisoirement le mineur en danger dans un établissement spécialisé.

Lorsqu'un mineur a commis une infraction, le juge des enfants peut le mettre en examen, instruire et juger l'affaire. Comme le tribunal qu'il préside, il est compétent pour juger les contraventions de cinquième classe et les délits. Lors de la première comparution du mineur, il doit s'assurer que celui-ci bénéficie de l'assistance d'un avocat. Sinon, un avocat est commis d'office.

Le juge des enfants examine les faits et apprécie si des investigations supplémentaires sont nécessaires. Il peut ordonner des investigations approfondies sur la personnalité et l'environnement familial et social de l'enfant et, éventuellement, des examens médicaux ou psychologiques. Il travaille en étroite collaboration avec les services sociaux et éducatifs.

Pendant l'instruction, il peut placer l'enfant sous le régime de la liberté surveillée préjudicielle, ordonner à son égard un placement provisoire ou une mesure de réparation pénale. Il peut également placer le mineur sous contrôle judiciaire ou en détention provisoire s'il a plus de 16 ans.

A l'issue de l'instruction, il oriente la procédure vers une audience en chambre du conseil ou vers le tribunal pour enfants, afin que l'affaire soit jugée.

Comme le soulignait Mme Martine de Maximy, juge des enfants au tribunal de grande instance de Paris, vice-présidente de l'Association des magistrats de la jeunesse et de la famille, « on peut parler d'un privilège de juridiction au bénéfice des mineurs tant en matière pénale qu'en matière civile. »

2. Une spécialisation nécessaire, une formation perfectible

A l'instar de l'association des magistrats de la jeunesse et de la famille, la mission est convaincue de l'utilité du juge des enfants.

Cette spécialisation rend le fonctionnement de la justice plus lisible pour le justiciable. Elle permet « d'unifier les méthodes de travail avec les mineurs ». Elle exige du magistrat qu'il prenne en compte la situation du mineur, son environnement familial et le contexte social. En cela, elle constitue un facteur d'ouverture et non d'isolement.

Telle est la raison pour laquelle le développement du nombre des magistrats du parquet spécialisés à l'égard des mineurs s'impose alors qu'en raison d'un manque de moyens, il semble actuellement régresser.

Face à cette exigence de spécialisation, la formation des juges des enfants dispensée à l'Ecole nationale de la magistrature semble satisfaisante.

L'Association des magistrats de la jeunesse et de la famille suggère simplement d'organiser, à l'issue de la première année d'exercice, un séminaire rassemblant les magistrats par fonction afin de faire le point sur l'exercice du métier et avoir des compléments d'information sur les différentes pratiques.

Il lui semble également nécessaire d'organiser régulièrement des rencontres avec des professionnels de l'enfance, éducateurs, travailleurs sociaux, médecins, pédopsychiatres, associations, mais également des policiers et des gendarmes.

3. Des interrogations sur la participation du juge des enfants à la politique de la ville

Au sein d'un même tribunal, les juges des enfants exercent généralement leurs fonctions sur des territoires délimités : chaque juge est responsable d'un quartier ou de plusieurs communes. La territorialisation s'est ainsi ajoutée à la spécialisation.

Cette organisation permet au juge des enfants de multiplier les contacts sur le terrain et de rencontrer les services sociaux et les responsables scolaires, d'acquérir une bonne connaissance du tissu social local.

Il est donc tentant de le considérer comme un partenaire essentiel de la politique de la ville. Mais cette participation soulève de vives réticences et des difficultés réelles.

L'Association des magistrats de la jeunesse et de la famille fait ainsi valoir que les juges des enfants n'ont pas un rôle d'animateur et doivent garder une certaine distance à l'égard tant des justiciables que des collectivités publiques. Gardiens des libertés individuelles, ils sont toujours confrontés à des cas particuliers et ne peuvent prendre des engagements globaux en matière de lutte contre la délinquance.

La mission considère qu'il appartient davantage aux magistrats du parquet de participer à la politique de la ville et de jouer un rôle d'interface avec les juges des enfants.

C. LE JUGE DE L'APPLICATION DES PEINES DEVRAIT VOIR SON RÔLE PRÉCISÉ ET RENFORCÉ

Le juge de l'application des peines est un juge à compétence spécialisée du tribunal de grande instance, chargé de suivre la vie des condamnés à l'intérieur et à l'extérieur de la prison. Il a pour mission l'encadrement et la réinsertion sociale des personnes condamnées.

Aux termes de l'article 709-1 du code de procédure pénale, un ou plusieurs magistrats du siège sont, dans chaque tribunal de grande instance, chargés des fonctions de juge de l'application des peines. Ils sont normalement désignés par décret du président de la République pris après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Toutefois, dans 71 tribunaux de grande instance, le juge de l'application des peines n'a pas été désigné par décret.

Au 1er juillet 2001, il existait 205 emplois budgétaires de juge de l'application des peines, dont 28 de vice-président et de premier juge. 63,5 % des juges de l'application des peines étaient des femmes.

1. Des compétences étendues

Les attributions du juge de l'application des peines sont définies par les articles 722 et suivants du code de procédure pénale. L'évolution de ce métier constitue, en quelque sorte, le pendant du renforcement des droits des victimes.

En milieu carcéral, le juge de l'application des peines décide des principales modalités du traitement pénitentiaire en utilisant l'ensemble des mesures d'individualisation prévues par le code de procédure pénale : remises de peine, permissions de sortir, placements à l'extérieur et en semi-liberté, libérations conditionnelles.

Il doit s'efforcer de trouver un juste équilibre entre l'objectif de réinsertion sociale du condamné, la sécurité interne de l'établissement, les nécessités de l'ordre public ainsi que l'intérêt des victimes. Garant des libertés individuelles, il exerce une mission de surveillance sur les établissements pénitentiaires relevant de sa compétence.

En milieu libre, le juge de l'application des peines contrôle et suit les condamnés qui lui sont confiés par une décision judiciaire dans le cadre d'un emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve, d'un ajournement du prononcé de la peine, d'un travail d'intérêt général, d'une liberté conditionnelle ou d'un suivi socio-judiciaire.

Préalablement à la mise à exécution de toutes les peines d'emprisonnement égales ou inférieures à 12 mois, le procureur de la République le saisit afin qu'il détermine les modalités d'exécution de la peine en considération de la situation du condamné

Pendant la période d'épreuve, il vérifie que le condamné observe les obligations fixées : activité professionnelle, réparation du préjudice des victimes, traitement médical... Il dispose de pouvoirs contraignants pouvant aller jusqu'à l'incarcération du condamné.

Le juge de l'application des peines est assisté dans sa mission par le service pénitentiaire d'insertion et de probation, composé de travailleurs sociaux relevant de l'administration pénitentiaire.

On relèvera simplement qu'il dispose d'attributions particulières à l'égard des associations et des services de l'Etat pour la mise en oeuvre de la mission de réinsertion des condamnés.

La compétence des juges de l'application des peines s'exerce à l'égard des établissements pénitentiaires situés dans le ressort du tribunal de grande instance et n'est pas exclusive, en fonction de leur charge de travail, d'autres activités juridictionnelles.

Selon la localisation des établissements pénitentiaires, certains juges de l'application des peines interviennent en milieu ouvert et en milieu fermé, d'autres seulement en milieu ouvert.

2. Une fonction plus attractive depuis sa juridictionnalisation

Depuis la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, complétée par le décret n° 2000-1215 du 12 décembre 2000 modifiant le code de procédure pénale et relatif à l'application des peines, les décisions d'octroi, d'ajournement, de refus, de retrait ou de révocation concernant les mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle sont « juridictionnalisées » : elles font désormais l'objet d'un débat contradictoire et de décisions motivées susceptibles d'appel204(*).

D'autres décisions, comme les réductions de peine, les autorisations de sortie sous escorte et les permissions de sortir demeurent des mesures d'administration judiciaire non juridictionnalisées. Les ordonnances du juge de l'application des peines sont prises au sein d'un organe consultatif, la commission de l'application des peines, qui réunit le procureur de la République et le chef de l'établissement pénitentiaire ainsi que les personnels de surveillance, socio-éducatif et médical. Le détenu, qui ne dispose pas de voie de recours, peut cependant être entendu par le juge de l'application des peines, soit en audience privée, soit au sein de la commission avant que celle-ci ne donne son avis au magistrat.

Selon Mmes Christine Mouton-Michal, juge de l'application des peines au tribunal de grande instance de Bobigny, secrétaire générale, et Anne-Marie Morice-Vigor, juge de l'application des peines au tribunal de grande instance d'Evreux, membre du Bureau de l'association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP), le métier est devenu plus attractif pour les jeunes auditeurs. La loi du 15 juin 2000 aurait « crédibilisé » la fonction alors qu'auparavant elle n'était pas considérée comme un tremplin pour faire carrière.

Magistrat à la fonction parfois méconnue, le juge de l'application des peines constitue ainsi un axe essentiel pour la réinsertion des condamnés. En revanche, les moyens mis à la disposition des magistrats sont insuffisants et le droit de l'exécution des peines devrait faire l'objet d'une refonte globale.

3. Des inquiétudes et des incohérences

a) Un juge démuni ?

En raison du manque d'effectifs et de moyens des tribunaux, la plupart des juges de l'application des peines exercent d'autres fonctions au sein de leur juridiction.

La nature de leurs fonctions exige pourtant une grande disponibilité face aux situations d'urgence. Les très nombreuses mesures restrictives de liberté (130.000 actuellement) requièrent un suivi permanent car elles doivent pouvoir être révoquées en cas d'incident.

Le juge de l'application des peines se sent démuni face aux établissements pénitentiaires. Souvent, des transfèrements de détenus sont décidés sans qu'il en soit averti, provoquant son dessaisissement. Dans bien des cas, il est dépendant de l'offre et de la politique de l'administration pénitentiaire (places disponibles, horaires d'ouverture...) pour la prescription de certaines mesures telles que la semi-liberté.

De la même façon, le juge de l'application des peines entretient des relations parfois difficiles avec la police et la gendarmerie, aux yeux desquelles il incarne « celui qui n'exécute pas les peines ». Ne pouvant délivrer de commission rogatoire, il éprouve des difficultés à obtenir leur concours. Cette carence devrait être réparée.

La mission préconise de permettre au juge de l'application des peines de délivrer des commissions rogatoires.

b) De trop nombreux conflits de compétences

Les règles de répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le juge des enfants mériteraient d'être clarifiées.

Actuellement, la compétence du juge de l'application des peines s'étend à toutes les mesures relatives à l'incarcération d'un mineur. Il doit cependant recueillir l'avis du juge des enfants. En revanche, il revient au juge des enfants de décider des mesures en milieu ouvert, telles que le sursis avec mise à l'épreuve.

L'association nationale des juges de l'application des peines a fait valoir qu'il serait plus cohérent de confier au juge des enfants une compétence exclusive, y compris en matière de détention des mineurs. Le juge de l'application des peines se trouve en effet confronté à un problème de culture car, bien souvent, contrairement au juge des enfants, il n'a jamais de contact avec l'éducateur.

La mission considère que la proposition de donner au juge des enfants compétence en matière d'exécution des peines d'incarcération mérite d'être examinée.

Elle invite également la Chancellerie à conduire une réflexion en vue d'une simplification des règles de répartition des compétences entre les différentes juridictions qui conduisent à multiplier les transfèrements de détenus qui sont dangereux et mobilisent inutilement les forces de l'ordre.

D. LE JUGE DE L'EXÉCUTION S'EST IMPOSÉ COMME UN JUGE DE PROXIMITÉ, RAPIDE ET EFFICACE

Institué par la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, le juge de l'exécution est saisi de tout le contentieux relatif aux problèmes d'exécution des jugements et autres titres exécutoires.

C'est le président du tribunal de grande instance ou un juge délégué du tribunal dans le ressort duquel le débiteur est domicilié205(*). La délégation peut être effectuée selon des critères géographiques (une ville ou un arrondissement) ou matériels206(*).

Aussi les pratiques de délégation diffèrent-elles selon les juridictions. La plupart des juges délégués sont des juges du tribunal du grande instance mais il n'est pas rare que les juges d'instance se voient confier le contentieux du surendettement, qu'ils traitaient en nom propre avant l'entrée en vigueur de la réforme.

L'unification du contentieux et la simplicité de la procédure devant le juge de l'exécution en font un juge de proximité rapide et efficace.

1. Une unification du contentieux

Le juge de l'exécution est compétent pour trancher les difficultés survenues à l'occasion d'une saisie (contestation de la forme de l'acte juridique, des biens saisissables, du montants des intérêts...) ou lors de l'exécution d'une décision de justice.

Il est le seul à pouvoir autoriser un créancier à prendre des mesures conservatoires lorsqu'il estime que sa créance est menacée, par exemple bloquer sur un compte bancaire les sommes correspondant aux loyers impayés.

Enfin, il est juge du surendettement des particuliers.

La saisie des rémunérations du travail relève de la compétence du juge d'instance, la saisie immobilière de celle du tribunal de grande instance.

Le juge de l'exécution peut prononcer des astreintes et jouit d'une compétence quasi-exclusive pour les liquider. Après signification d'un commandement ou d'un acte de saisie, le juge de l'exécution a compétence pour accorder au débiteur des délais de grâce.

Il peut au besoin, utiliser la force publique pour faire exécuter une décision de justice, ainsi que certains actes notariés ou administratifs revêtus de la formule exécutoire.

2. Une procédure simple et rapide

Le juge de l'exécution statue à juge unique mais peut renvoyer à la collégialité. Cette possibilité n'est que rarement exercée. Sa compétence est d'ordre public et, souvent, exclusive : tout juge autre que le juge de l'exécution doit relever d'office son incompétence.

Depuis un décret n° 96-1130 du 18 décembre 1996207(*), le juge de l'exécution doit être saisi par voie d'assignation en justice. Les demandes d'autorisation de pratiquer une mesure conservatoire et celles concernant l'exécution d'une décision de justice ordonnant l'expulsion peuvent toutefois faire l'objet d'une simple requête.

Auparavant, la saisine pouvait résulter d'une déclaration orale du justiciable au greffe. Cette simplicité et cette facilité de saisine, qui contribuaient à la mise en oeuvre d'une justice de proximité, avaient favorisé la multiplication des demandes, parfois dilatoires, et provoqué l'engorgement des juridictions.

La procédure devant le juge de l'exécution est simple et rapide : elle est orale (il n'y a pas de mise en état208(*)) ; la représentation n'est pas obligatoire ; les parties peuvent ne pas se présenter à l'audience si elles ont informé leur adversaire des moyens invoqués auprès du juge (mais le juge peut ordonner leur comparution personnelle) ; les audiences d'heure à heure sont possibles, même les jours fériés ou chômés.

La décision, outre qu'elle est généralement prise rapidement, revêt l'autorité de la chose jugée au principal, sauf décision contraire en appel, et est exécutoire de plein droit. Le délai d'appel (15 jours à compter de la notification) et l'appel ne sont pas suspensifs. Toutefois, en cas d'appel, un sursis à exécution des mesures ordonnées peut être demandé en référé au premier président de la cour d'appel.

« Très connu de sa clientèle », selon l'expression de M. Tony Moussa, président de chambre à la cour d'appel de Lyon, ancien juge de l'exécution, le juge de l'exécution s'est imposé comme un juge de proximité.

3. Un bilan largement positif en dépit de quelques difficultés ponctuelles

La création du juge de l'exécution a permis d'assurer un meilleur équilibre entre les droits des créanciers et ceux des débiteurs.

Elle a remédié à l'éparpillement des compétences et permis aux justiciables d'identifier facilement leur juge. Elle a favorisé une spécialisation de ce dernier et une homogénéisation des jurisprudences locales.

En lui conférant le pouvoir de trancher les contestations, même si elles portent sur le fond du droit, alors qu'auparavant l'affaire devait être renvoyée à la juridiction compétente après sursis à statuer, la loi a permis au juge de rendre des décisions rapides.

D'autre part, du fait de ses attributions, le juge de l'exécution assure une surveillance générale des agents chargés de l'exécution (les huissiers de justice en particulier) et peut signaler au parquet, le cas échéant, les agissements non conformes à la loi.

E. L'ÉVOLUTION DU MÉTIER DE JUGE D'INSTRUCTION SOULÈVE DES INTERROGATIONS

Souvent qualifié de « personnage le plus puissant de France », le juge d'instruction occupe une fonction ancienne et controversée.

Descendant du lieutenant criminel, créé en 1522 et chargé d'instruire le procès selon une procédure inquisitoire, il a été institué par le code d'instruction criminelle de 1808. En dépit d'un encadrement progressif de ses pouvoirs, son existence est régulièrement mise en cause.

L'institution du juge d'instruction en France n'est pas comparable avec la pratique de la plupart des autres pays de l'Union européenne. Par exemple, le système britannique, de type accusatoire, laisse à la police le soin de mener l'instruction préparatoire et confie à une juridiction le pouvoir de maintenir en détention.

1. Juge et enquêteur

Le juge d'instruction est saisi des affaires pénales les plus complexes. C'est un juge du tribunal de grande instance nommé par décret du président de la République après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Selon l'article L. 611-1 du code de l'organisation judiciaire, il y a dans chaque tribunal de grande instance un ou plusieurs juges d'instruction209(*). Le président du tribunal désigne pour chaque affaire le juge compétent.

Juge du siège210(*), indépendant, inamovible, il ne peut jamais se saisir lui-même des affaires qu'il va instruire. Cette saisine appartient au ministère public (parquet) et n'est obligatoire qu'en matière criminelle.

En matière délictuelle, le parquet apprécie l'opportunité d'ouvrir une information, en fonction de la complexité de l'affaire, des investigations nécessaires pour la mettre en état, ou des mesures provisoires utiles avant le jugement. De fait, à peine 10 % des affaires jugées sont portées devant le magistrat instructeur.

L'ouverture de l'information peut être aussi le fait de la victime : c'est la constitution de partie civile.

Le juge d'instruction doit donc informer sur les faits qui lui sont déférés : il dirige l'enquête qui lui est confiée mais prend également certaines décisions juridictionnelles. C'est là l'originalité de son statut.

Enquêteur, il a pour mission d'instruire à charge et à décharge. Il recherche les éléments d'information utiles à la manifestation de la vérité, qu'ils soient favorables ou défavorables au suspect, il notifie les charges réunies contre lui, il conduit des interrogatoires et mène des confrontations.

Il dirige les services de police ou de gendarmerie en déléguant certains de ses pouvoirs par commission rogatoire ; il peut ordonner des expertises et des enquêtes de personnalité.

Juge, il statue sur les demandes des parties et du ministère public. Il décide de l'opportunité de délivrer un mandat d'arrêt, et envisage le placement en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire. Il doit apprécier les charges et renvoyer l'affaire devant la juridiction de jugement ou, au contraire, prendre une ordonnance de non lieu.

De cette ambivalence naissent des exigences qu'il lui faut concilier : efficacité et implication de l'enquêteur, impartialité et indépendance du juge.

On peut s'interroger, à l'instar de M. Jean-Paul Collomp, inspecteur général des services judiciaires, responsable du comité de coordination des entretiens de Vendôme, sur le point de savoir s'il faut véritablement maintenir un juge d'instruction par arrondissement judiciaire : « Ne peut-on pas imaginer de regrouper, autour de la notion de pôles de compétences, l'instruction pour les affaires qui le méritent ? Un juge d'instruction à Hazebrouck gère un cabinet qui contient trente dossiers. Il est donc juge d'instruction à temps partiel et participe à toutes les autres activités de la juridiction. Il en va de même en matière de crimes de droit commun : un juge d'instruction qui se rend sur les lieux d'un crime doit avoir quelques réflexes. Pour en avoir, il est nécessaire que ce juge pratique suffisamment. »

La responsabilité du juge d'instruction est telle que son action est désormais placée sous le regard d'un autre magistrat : le juge des libertés et de la détention.

2. Un juge désormais placé sous le regard du juge des libertés et de la détention

Jusqu'à la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, le juge d'instruction avait le pouvoir de placer en détention provisoire les personnes mises en examen lorsqu'il estimait cette mesure indispensable pour la suite de son instruction.

Désormais, la loi a séparé le pouvoir d'instruire et celui d'ordonner la détention, confiant ce dernier à un magistrat de rang plus élevé, appelé juge des libertés et de la détention, seul habilité à placer les personnes sous mandat de dépôt dans les cas prévus par la loi.

Lorsque le procureur de la République a requis cette mesure et que le juge d'instruction l'estime nécessaire, le juge des libertés et de la détention statue après un débat contradictoire qui, si la personne mise en examen le demande, peut être public. Il peut estimer inutile toute mesure restrictive de liberté, auquel cas la personne reste libre ; il peut la placer sous contrôle judiciaire et lui imposer des interdictions ou des obligations particulières ; il peut, enfin, ordonner son placement en détention provisoire. De telles ordonnances sont susceptibles d'appel devant la chambre de l'instruction211(*).

Ce magistrat peut encore intervenir dans le cours des enquêtes lorsque la personne qui en fait l'objet (pourvu qu'elle ait été placée en garde à vue) demande au procureur de la République d'y mettre un terme. Si ce dernier estime que les investigations doivent encore se poursuivre sous la forme d'une enquête de police judiciaire, il doit en demander l'autorisation au juge des libertés et de la détention qui apprécie au terme d'un débat contradictoire.

Le juge peut alors soit refuser la poursuite de l'enquête ce qui impose au procureur de la République ou bien de classer l'affaire ou bien de saisir une juridiction de jugement, voire le juge d'instruction, soit de l'accorder mais pour une durée qui ne peut excéder six mois.

On notera que le juge des libertés et de la détention a également compétence pour trancher toute contestation susceptible de survenir si le bâtonnier s'oppose à la saisie et à la mise sous scellés de documents découverts lors d'une perquisition dans le cabinet d'un avocat. Et c'est à lui que les agents des administrations (services fiscaux, douanes, par exemple) doivent demander l'autorisation de pratiquer des visites domiciliaires. Enfin, en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiant, ce magistrat peut autoriser des perquisitions dans tout domicile en dehors des heures légales.

La création du juge des libertés et de la détention n'a pas entraîné de diminution significative de la détention provisoire puisqu'il semblerait que la quasi-totalité des demandes des juges d'instruction soient acceptées.

Certes, le seul fait de l'existence d'un « double regard » a certainement contribué à réduire en amont le nombre de demandes de mise en détention présentées les juges d'instruction, au moins dans les premiers mois d'application de la loi. Toutefois il semble que cet effet induit ne soit plus désormais très significatif, tout en alourdissant et allongeant les procédures. Ce constat incite à s'interroger sur l'avenir du juge d'instruction.

3. Un équilibre difficile à trouver

C'est, en définitive, moins au niveau de la théorie - qui semble bonne - qu'à celui de la pratique que se posent les problèmes. Le juge d'instruction apparaît souvent, à tort ou à raison, comme instruisant à charge et non pas « à charge et à décharge avec pour seul objectif la recherche de la vérité ». L'élément fondamental reste le caractère objectif de la recherche de la preuve.

Il convient donc, sur le plan pratique, de trouver les voies et moyens qui permettent d'arriver réellement à l'équilibre qu'a voulu le législateur entre le siège et le parquet, d'une part, et entre le juge d'instruction et le juge des libertés et de la détention, d'autre part.

La généralisation du principe de la co-désignation de juges d'instruction pour les affaires importantes ou sensibles pourrait constituer une piste dans ce sens. Comme l'a déclaré un juge d'instruction devant la mission, « la véritable question est celle de l'enquête indépendante de l'organe de poursuite qu'est le parquet. »

Certains magistrats estiment qu'il serait finalement plus cohérent que les investigations ne relèvent que du parquet, ce qui ne pourrait que renforcer la neutralité des magistrats du siège, mais les avis sont partagés. En revanche, l'approche anglo-saxonne en matière d'investigation, d'accusation et de défense, n'apparaît pas transposable en France compte tenu de nos traditions en matière de libertés publiques.

Aussi, quelle que soit l'évolution, même radicale, du rôle joué par l'actuel juge d'instruction, il semble nécessaire de maintenir la supervision du pouvoir d'investigation par un magistrat. En d'autres termes, la soumission de l'autorité policière à l'autorité judiciaire est une garantie fondamentale que toute réforme devrait respecter.

II. UNE SPÉCIALISATION INÉGALE DES AVOCATS

Le modèle de l'avocat généraliste a prédominé jusqu'à la réforme de 1990, la notion de spécialisation restant largement ignorée. Les conseils juridiques pouvaient, en revanche, faire mention d'une spécialisation. Leur exemple a donc été suivi par les avocats « de souche » au moment de la fusion des deux professions.

A. LA DIVERSITÉ DES SPÉCIALISATIONS

Aux termes de l'article 12-1 de la loi du 31 décembre 1971, la spécialisation est acquise au terme d'une pratique professionnelle continue, d'une durée de quatre ans, suivie d'un un contrôle des connaissances du domaine de spécialisation organisé par le CRFPA.

La pratique professionnelle peut résulter de l'exercice de la spécialité à titre individuel ou en société.

La liste des mentions de spécialisation est déterminée par un arrêté du 8 juin 1993, près des deux tiers ont trait aux activités de conseil aux entreprises.

En 2001, 13.325 mentions de spécialisation ont été recensées au niveau national. Par rapport à 2000, ce nombre est resté stable. On constate néanmoins des variations selon les barreaux, le barreau de Nice ayant par exemple enregistré la plus forte augmentation (+10 %)212(*).

Selon les renseignements donnés par la Chancellerie, le droit fiscal (15,5 % des mentions), le droit des sociétés (14,6 %) et le droit social (14,5 %) sont les trois mentions de spécialisation les plus fréquentes. Les avocats se spécialisent donc plutôt dans le secteur du droit intéressant la vie économique et sociale. Dans les matières où l'activité contentieuse prédomine, la spécialisation est plus marginale, le droit des personnes et le droit pénal représentant une part importante des affaires traitées par les juridictions.

Un avocat peut être titulaire de plusieurs mentions de spécialisation, mais cette statistique n'est pas connue. Le tableau ci-dessous indique simplement le nombre et la proportion d'avocats titulaires d'au moins une mention de spécialisation au 2 janvier 2001 :

Nombre et proportion d'avocats titulaires d'au moins
une mention de spécialisation

Nature de la mention de spécialisation

Avocats titulaires d'une mention

Nombre

%

Droit fiscal

2.049

6,4

Droit des sociétés

1.926

6,0

Droit social

1.916

6,0

Droit des personnes

1.546

4,8

Droit commercial

1.509

4,7

Droit immobilier

1.226

3,8

Droit économique

718

2,2

Droit pénal

653

2,0

Droit des mesures d'exécution

568

1,8

Droit public

370

1,2

Droit de la propriété intellectuelle

234

0,7

Droit des relations internationales

214

0,7

Droit rural

151

0,5

Droit communautaire

91

0,3

Droit de l'environnement

64

0,2

Source : Ministère de la justice, D.A.C.S. cellule études, « Statistiques sur la profession d'avocat - situation au 2 janvier 2001 ».

B. UNE SPÉCIALISATION À DEUX VITESSES : UNE INÉGALE RÉPARTITION DE LA SPÉCIALISATION SUR LE TERRITOIRE

Les avocats ont fait part devant la mission de leurs inquiétudes à l'égard de l'inégale répartition des spécialisations sur le territoire.

1. Une concentration des mentions de spécialisation dans certains barreaux, en particulier celui de Paris

A l'exception du droit des personnes et du droit commercial pour lesquels le barreau de Marseille occupe la première position, et du droit rural où les barreaux de Toulouse et de Rennes arrivent en tête, on observe, à nouveau, une hypertrophie de la région parisienne (Paris et Nanterre), qui concentre un grand nombre d'avocats spécialisés.

Onze barreaux rassemblent la moitié des mentions de spécialisation comme le montre le graphique ci-dessous :

Nombre de mentions de spécialisation

2. L'absence de spécialisation des avocats de province et le décalage observé par rapport aux besoins des justiciables

Ainsi que l'a souligné Me Paul-Albert Iweins, bâtonnier de Paris, devant la mission, les compétences des avocats de province demeurent trop limitées au droit classique (droit de la famille, accidents de la route...) et ne sont plus vraiment adaptées aux véritables besoins des justiciables.

Certains domaines comme le droit fiscal, le droit administratif, le droit des nouvelles technologies sont un « désert juridique » inexploité et restent ignorés de la plupart des avocats de province qui éprouvent des difficultés à s'adapter à la demande et à renoncer aux matières classiques.

En premier lieu, cette situation s'expliquerait par le poids des mentalités, les avocats conservant une conception de leur profession très datée remontant aux années cinquante (limitée au droit civil et au droit pénal purs).

La situation du barreau de Bordeaux en constitue une illustration, comme l'a confirmé Me Jean-François Dacharry, président du CRFPA. Actuellement sur 100 avocats titulaires d'une mention de spécialisation, on ne recense que 5 cabinets spécialisés en droit administratif. Le droit de l'urbanisme ne compte aucun spécialiste.

En second lieu, comme il l'a déjà été souligné précédemment213(*), l'accès à la profession par l'examen d'entrée au CRFPA est insuffisamment diversifié. Selon l'expression du président du CRFPA, il « stérilise le recrutement », les matières sanctionnées à l'examen, principalement centrées sur le droit général civil (droit de la famille et droit de la responsabilité) dissuadant les professionnels les plus compétents en droit public et en droit des affaires.

Enfin, l'enseignement dispensé à l'Université, dominé par le droit civil contribue également à renforcer cette tendance.

La mission s'est déjà prononcée en faveur d'une diversification du mode de recrutement des avocats et tient une nouvelle fois à souligner l'acuité d'une telle question, qui peut apparaître au premier abord mineure, mais qui pèse lourdement sur l'avenir de la profession d'avocat en ce qu'elle conditionne son devenir.

III. UNE SPÉCIALISATION CROISSANTE DES JURIDICTIONS

Il existe depuis fort longtemps en France des juridictions spécialisées, en matière civile comme en matière pénale, à la compétence exclusive et à l'organisation originale.

Le mouvement de spécialisation prend aujourd'hui des formes nouvelles, caractérisées par leur souplesse. Sont privilégiés, d'une part, le recours à des commissions à caractère juridictionnel, présidées par des magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, en activité ou honoraires, et composées de professionnels, telles les commissions régionales dites de l'aléa thérapeutique ou le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, d'autre part, la spécialisation de quelques tribunaux de grande instance dans certaines matières, économique et financière notamment mais également sanitaire, permettant une meilleure expertise.

Des pôles spécialisés se constituent qui, à l'image de la « galerie Saint Eloi » en matière terroriste ou du « boulevard des Italiens » en matière économique et financière, contribuent à moderniser le fonctionnement du service public de la justice et à renforcer son efficacité.

La notion de pôle spécialisé ne figure dans aucun texte. Pourtant, cette évolution apporte sa pierre à l'édifice de la modernisation de la carte judiciaire dans la mesure où elle contribue à une meilleure rationalisation des structures judiciaires en confiant à une seule juridiction hautement spécialisée un contentieux particulier et complexe.

La mission a dès lors souhaité prendre toute la mesure de cette avancée en visitant deux pôles économiques et financiers, celui de Paris et celui de Marseille, en s'intéressant à la mise en place de pôles de plus en plus nombreux dans des domaines variés, ainsi qu'à l'impact d'une telle évolution sur les métiers de la justice.

A. DE NOMBREUSES JURIDICTIONS SPÉCIALISÉES À LA COMPÉTENCE EXCLUSIVE ET À L'ORGANISATION ORIGINALE

La carte judiciaire française est couverte de juridictions spécialisées à la compétence exclusive et à l'organisation originale. Elles se sont créées peu à peu pour traiter des contentieux particuliers, aussi bien en droit commercial et en droit du travail qu'en matière pénale ou encore dans le domaine social.

1. Les tribunaux de commerce

Les juridictions consulaires ont été instituées en 1563, par un édit royal rédigé par Michel de l'Hospital, au nom d'une conception d'une « justice des marchands rendue par les marchands » héritée des foires du Moyen-Age.

Consacrés par la loi des 16-14 août 1790, puis par le code de commerce de 1807, les tribunaux de commerce sont des juridictions du premier degré compétentes pour connaître : des contestations relatives aux engagements entre commerçants, entre établissements de crédit ou entre eux ; des contestations relatives aux sociétés commerciales ; de celles relatives aux actes de commerce entre toutes personnes214(*). Ces juridictions sont au nombre de 191.

Le tribunal siège en collégialité mais certaines de ses formations statuent à juge unique, par exemple le juge des référés et le juge-commissaire.

Les formations de jugement sont composées de juges consulaires élus, au nombre de 3.152, commerçants et cadres d'entreprise pour la plupart, qui participent bénévolement au fonctionnement du service public de la justice.

En l'absence de parquet spécifique dans les tribunaux de commerce, le ministère public y est assuré par le parquet du tribunal de grande instance du ressort.

Le greffe est dirigé par un officier public ministériel ayant acquis sa charge et composé de personnels ayant un statut de droit privé.

Dans les circonscriptions où il n'est pas établi de tribunal de commerce, les affaires sont examinées par le tribunal de grande instance215(*). Actuellement, 23 tribunaux de grande instance statuent en matière commerciale.

Par ailleurs, pour des raisons d'ordre géographique ou historique, il existe 7 chambres commerciales de tribunaux de grande instance composées de magistrats professionnels et de juges élus en Alsace-Moselle, 7 tribunaux mixtes de commerce dans les départements et territoires d'outre-mer et 3 tribunaux de première instance compétents en matière commerciale dans les collectivités d'outre-mer et composés exclusivement de magistrats professionnels.

En 2000, les juridictions consulaires ont rendu 37.231 jugements d'ouverture de procédure de redressement et de liquidation judiciaire, 35.411 décisions de référé et terminé 197.200 affaires contentieuses.

Un projet de réforme, déposé par le Gouvernement de M. Lionel Jospin et examiné par le Sénat au mois de février 2002, prévoyait notamment d'instituer la mixité au sein de leurs formations de jugement appelées à statuer en matière de procédures collectives216(*).

Façonné par l'histoire, le paysage judiciaire de la France en matière commerciale se caractérise donc par une grande diversité.

2. Les conseils de prud'hommes

Créés au début du Xxème siècle, les conseils de prud'hommes sont des juridictions électives et paritaires chargées de régler les différends qui peuvent s'élever à l'occasion de tout contrat de travail (soumis au code du travail) entre employeurs et salariés217(*).

Il existe 271 conseils de prud'hommes (au moins un dans le ressort de chaque tribunal de grande instance), dont 7 dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et 6 tribunaux du travail dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte.

Comme on l'a vu, ils sont composés d'un nombre égal de conseillers appartenant au collège employeur et de conseillers appartenant au collège salarié, élus par leurs pairs tous les cinq ans. Les prochaines élections générales se dérouleront le 11 décembre 2002. Le décret n° 2002-279 du 2 mai 2002 modifiant la composition des conseils de prud'hommes qui entrera en vigueur à cette occasion maintient le nombre global de conseillers à son niveau actuel, soit 14.610.

Depuis la loi du 18 janvier 1979, les personnels des greffes, au nombre de 1590, sont des fonctionnaires de l'Etat.

En cas d'échec d'une phase préalable de conciliation, l'affaire est jugée par les conseillers et, si ceux-ni ne parviennent à se départager, il est fait appel à un juge départiteur, juge du tribunal d'instance. Leurs décisions sont susceptibles d'appel lorsque la demande dépasse un montant de 3.720 euros.

En 2000, les conseils de prud'hommes ont enregistré 164.039 affaires nouvelles, rendu 160.747 décisions, le délai moyen de traitement d'une affaire étant de 10,2 mois (9,6 mois sans départition, 20 mois avec départition).

3. Les tribunaux paritaires des baux ruraux

Lors de leur création par un décret n° 58-1293 du 22 décembre 1958, abrogé et codifié aux articles L. 441-1 et suivants du code de l'organisation judiciaire, il existait autant de tribunaux paritaires des baux ruraux que de tribunaux d'instance au sein desquels ils ont leur siège.

Ils sont actuellement au nombre de 411, 65 tribunaux ayant été supprimés entre 1960 et 1988 pour tenir compte de l'évolution du monde rural.

Les tribunaux paritaires des baux ruraux connaissent des contestations entre bailleurs et preneurs de baux ruraux. Leurs décisions peuvent faire l'objet d'un appel devant la cour d'appel.

Ils sont présidés par le juge d'instance et se composent de deux bailleurs non preneurs et de deux preneurs non bailleurs, juges élus par leurs pairs pour six ans. Les dernières élections se sont déroulées le 31 janvier 2002.

Lorsque le tribunal ne peut se réunir au complet, pour quelque cause que ce soit, le juge d'instance statue seul.

La Chancellerie et le ministère de l'agriculture envisagent de supprimer les tribunaux dans lesquels aucun candidat ou des candidats en nombre insuffisant ont été élus et de réaliser une réforme des opérations électorales.

En 2000, les tribunaux paritaires des baux ruraux ont rendu 3.538 décisions.

4. Les juridictions sociales

a) Le tribunal des affaires de sécurité sociale

Créé par la loi n° 85-10 du 3 janvier 1985, les 116 tribunaux des affaires de sécurité sociale ont remplacé les commissions de sécurité sociale.

Ce sont des juridictions spécialisées dans les litiges d'ordre administratif entre les organismes de sécurité sociale et les usagers (maladies, retraites, etc.). Leurs jugements sont susceptibles d'appel devant la cour d'appel.

Ils se trouvent, en principe, au siège du tribunal de grande instance. Leur secrétariat est assuré par les agents de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales.

Les litiges portent essentiellement sur l'affiliation (inscription à une caisse de la sécurité sociale) et le calcul et le recouvrement des cotisations et prestations.

Leur composition est échevinale : ils sont présidés par un magistrat de l'ordre judiciaire, honoraire ou en activité, désigné pour trois ans par le premier président de la cour d'appel et de deux assesseurs également nommés pour trois ans par le premier président de la cour d'appel sur présentation des organisations syndicales des professions agricoles et non agricoles représentatives218(*).

Ils ont rendu 102.270 décisions en 2000.

b) Le tribunal du contentieux de l'incapacité

Créés par la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994, les 26 tribunaux du contentieux de l'incapacité ont remplacé les commissions régionales de l'incapacité. Leur ressort correspond à celui d'une direction régionale des affaires sanitaires et sociales.

Ils connaissent en première instance des litiges relevant du contentieux de l'incapacité : état d'invalidité ou d'incapacité à la suite d'accidents ou de maladies, professionnels ou non. Leurs jugements sont portés devant une cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail.

Leur composition a été modifiée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale219(*). Elle est échevinale. Les tribunaux comprennent cinq membres : un président, magistrat honoraire de l'ordre administratif ou judiciaire désigné pour trois ans renouvelables par arrêté du garde des sceaux, deux assesseurs représentant les travailleurs salariés et deux assesseurs représentant les employeurs ou travailleurs indépendants désignés pour une durée de trois ans renouvelable par le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle le tribunal a son siège sur des listes dressées sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives intéressées.

Leur secrétariat est assuré par le personnel de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales.

Ils avaient rendu 73.194 décisions en 1996, chiffre le plus récent.

c) Les tribunaux départementaux des pensions

Créés par un décret n° 51-469 du 24 avril 1951, codifié à l'article L. 79 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, les tribunaux départementaux des pensions siègent au tribunal de grande instance.

Ils connaissent des contestations auxquelles donnent lieu les dispositions relatives à la fixation des pensions d'invalidité des militaires et victimes de la guerre. Leurs décisions peuvent faire l'objet d'un appel devant une cour régionale des pensions et d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat.

Ils sont présidés par un magistrat de l'ordre judiciaire ou administratif, en activité ou honoraire, désigné chaque année par le premier président de la cour d'appel. Dans la majorité des cas, le président est un magistrat de l'ordre judiciaire.

Ils se composent :

- d'un médecin assesseur, désigné chaque année par le premier président de la cour d'appel sur la liste départementale des médecins experts près les tribunaux du département et une liste de dix membres présentée par les syndicats ou associations de médecins du département, transmises par le président du tribunal de grande instance,

- et d'un assesseur représentant les mutilés ou réformés, désigné sur une liste présentée par les associations de mutilés ou de réformés.

En l'an 2000, ces tribunaux ont rendu 2.282 décisions.

5. Les tribunaux pour enfants

Conformément à l'article 1er de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, il y a dans le ressort de chaque cour d'appel une ou plusieurs juridictions de première instance dénommées tribunaux pour enfants220(*).

Composé du juge des enfants, président, et de deux assesseurs non professionnels choisis parmi les personnes âgées de plus de trente ans, de nationalité française et « qui se sont signalées par l'intérêt qu'elles portent aux questions de l'enfance et par leurs compétences221(*) », le tribunal pour enfants juge les délits les plus graves et les crimes commis par les mineurs de moins de 16 ans.

Il peut prononcer : des mesures éducatives ; une peine de travail d'intérêt général ; une amende dans la limite de 7.500 euros (50.000 francs) ; pour un mineur de plus de 13 ans, une peine d'emprisonnement.

Les débats au tribunal pour enfants ne sont pas publics. Leur compte-rendu dans la presse est interdit. Le jugement peut être publié, mais sans que le nom du mineur y figure. La présence d'un avocat est obligatoire. Les éducateurs qui ont suivi l'enfant peuvent être entendus.

Le tribunal pour enfants peut être saisi par le juge des enfants et par le juge d'instruction des mineurs.

L'appel des décisions du juge des enfants et du tribunal pour enfants est jugé par la cour d'appel dans une audience spéciale dans les mêmes conditions qu'en première instance. Une chambre spéciale est formée à cette fin dans les cours d'appel où il existe plusieurs chambres222(*).

Un décret n° 2002-576 du 23 avril 2002 a créé 15 nouveaux tribunaux pour enfants.

6. Les tribunaux maritimes commerciaux

Créés par un décret-loi du 20 juillet 1939, les tribunaux maritimes commerciaux sont installés dans les chefs lieux de quartier de l'inscription maritime désignés par décret.

Au nombre de 14, ils n'existent qu'en métropole, notamment dans les grands ports : Dunkerque, le Havre, Boulogne et Marseille. Outre-mer, leur compétence appartient aux tribunaux correctionnels.

Ils connaissent des contraventions et des délits prévus et réprimés par le code disciplinaire et pénal de la marine marchande, relatifs à la vie à bord, à la conduite du navire ou à la police de la navigation. Leurs décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant la Cour de cassation.

Depuis la réforme opérée par loi n° 93-1013 du 24 août 1993, ils ne sont plus présidés par un administrateur des affaires maritimes mais par un magistrat du siège du tribunal de grande instance dans le ressort duquel ils sont situés. Ils se composent de quatre juges, professionnels de la navigation maritime.

Les fonctions de l'instruction et du ministère public sont remplies par un commissaire rapporteur appartenant au corps des officiers de marine ; celles de greffier par un contrôleur des affaires maritimes.

B. LE DÉVELOPPEMENT DE FORMES DE SPÉCIALISATION PLUS SOUPLES AUTOUR DE LA NOTION DE PÔLES DE COMPÉTENCES

Le mouvement de spécialisation prend aujourd'hui des formes nouvelles, caractérisées par leur souplesse et une logique de concentration des moyens.

A la création de nouvelles juridictions sur l'ensemble du territoire est préféré un regroupement des contentieux sur un petit nombre de tribunaux de grande instance.

La réussite de cette politique suppose de bien apprécier la taille critique des juridictions et de leur donner des moyens conséquents.

1. Le pôle antiterroriste

La France s'est dotée en 1986 d'un arsenal juridique spécifique pour lutter contre le terrorisme à la suite de la vague d'attentats commis sur son sol par des terroristes du Moyen-Orient. Treize actions criminelles revendiquées par un certain « comité de solidarité avec les prisonniers arabes » avaient provoqué la mort de onze personnes et en avaient blessé 275.

La loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 définissait pour la première fois la notion d'acte de terrorisme et surtout y attachait des règles de procédure spéciales en vue de renforcer les prérogatives des enquêteurs.

Ce dispositif a été modifié à plusieurs reprises, en mars 1994 avec l'entrée en application du nouveau code pénal, en janvier 1995 pour allonger les délais de prescription de l'action publique et des peines, en juillet 1996 pour étendre le champ des infractions, et en décembre 1996 pour autoriser, sous de strictes conditions, les perquisitions de nuit.

A la suite des attentats commis le 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a renforcé l'arsenal juridique français pour combattre avec pleine efficacité le terrorisme en :

- permettant la fouille des véhicules par des officiers et agents de police judiciaire sur réquisitions du procureur de la République ;

- autorisant sous certaines conditions des perquisitions au cours d'enquêtes préliminaires ;

- prévoyant la possibilité pour les agents d'entreprises de sécurité de procéder à des fouilles de bagages et à des palpations de sécurité ;

- réglementant la conservation des données de communication avec l'obligation pour les opérateurs de télécommunication de conserver certaines données pour la recherche et la constatation d'infractions pénales ;

- autorisant les auditions, interrogatoires et confrontations à distance par l'utilisation de moyens de télécommunication adaptés.

En raison de l'avancement de la date de remise de son rapport, la mission d'information n'a pas pu se rendre au pôle antiterroriste de Paris. Aussi ne seront ici rappelés que les principaux éléments de son fonctionnement.

a) La compétence concurrente des juridictions locales et des juridictions parisiennes

Les articles 706-16 à 706-22 du code de procédure pénale prévoient la centralisation à Paris des affaires de terrorisme. A cet effet, le procureur de la République, les juges d'instruction et les juridictions de jugement parisiens se sont vus attribuer une compétence concurrente de celle qui résulte des règles de droit commun (lieu de commission de l'infraction, résidence de l'une des personnes soupçonnées d'avoir participé à l'infraction ou lieu d'arrestation de l'une de ces personnes).

L'objectif n'était pas de « déposséder » les juridictions territorialement compétentes mais de créer une compétence supplémentaire. La loi du 9 septembre 1986 n'a donc conféré aucune prééminence aux juridictions parisiennes.

En pratique, la saisine de la juridiction parisienne est réalisée selon des modalités différentes en fonction du moment où elle intervient. Il convient en effet de distinguer la saisine initiale de la procédure de dessaisissement après l'ouverture d'une information judiciaire.

Dans le premier cas, le parquet de Paris fait jouer auprès du parquet local sa compétence nationale concurrente. Cette saisine s'opère selon une procédure informelle avec l'accord du procureur de la République et, en cas de problème, du procureur général. Elle est confirmée et formalisée à la suite des échanges téléphoniques nécessaires par la transmission d'une note écrite de saisine du parquet de Paris au parquet local qui accepte de se dessaisir. Cette modalité de saisine s'applique lorsque le parquet de Paris évoque des faits de terrorisme immédiatement ou presque immédiatement après leur commission mais aussi en cas de saisine différée tant que le parquet initialement compétent n'a pas procédé à l'ouverture d'une information.

Lorsqu'une information a déjà été ouverte223(*), une procédure de dessaisissement du juge d'instruction doit alors être envisagée, mais son initiative est réservée au procureur de la République local. Conformément à l'article 706-18 du code de procédure pénale, celui-ci va requérir le juge d'instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d'instruction de Paris. La présentation de cette requête suppose évidemment que le parquet de Paris ait donné son accord.

Avant de statuer, le juge d'instruction avise la personne mise en examen ainsi que la partie civile et les invite à faire connaître leurs observations. L'ordonnance ne peut être rendue par le juge que huit jours au plus tôt après cet avis.

Une seule voie de recours est ouverte contre une telle ordonnance : dans un délai de cinq jours, le ministère public, la personne mise en examen ou la partie civile peuvent la déférer à la chambre criminelle de la Cour de cassation. Celle-ci doit alors désigner dans un délai de huit jours à compter de la réception du dossier le juge chargé de continuer l'information. Si le dessaisissement est ordonné au profit du juge d'instruction de Paris, le parquet localement compétent adresse le dossier au procureur de la République de Paris.

Inversement, lorsque le juge d'instruction de Paris se rend compte que les faits ne constituent pas un acte de terrorisme et ne relèvent pas de sa compétence à un autre titre, il doit alors se déclarer incompétent, soit de son propre chef, soit sur requête du procureur de la République ou des parties224(*).

La décision du juge est susceptible d'être déférée à la chambre criminelle de la Cour de cassation selon les mêmes modalités que celles précisées plus haut. Si elle décide que le juge d'instruction n'est pas compétent, la Cour de cassation peut soit désigner un autre juge d'instruction, soit estimer « dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice que l'instruction sera poursuivie au tribunal de Paris ». Mais, dans les deux cas, les dispositions procédurales spécifiques de la loi du 9 décembre 1986 cesseront de s'appliquer. Dès que l'ordonnance est devenue définitive, le procureur de la République de Paris adresse le dossier de la procédure à son homologue territorialement compétent.

Qu'il y ait ordonnance de dessaisissement ou ordonnance d'incompétence, le juge initialement saisi garde sa pleine compétence jusqu'à l'expiration du délai de cinq jours prévu pour le recours ou jusqu'à la date où l'arrêt de la chambre criminelle a été porté à sa connaissance. Dans les deux cas, les mandats de dépôt ou d'arrêt conservent leur force exécutoire et les actes de procédure intervenus toute leur valeur.

Comme l'a montré le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la conduite de la politique de sécurité menée par l'Etat en Corse l'application des règles de dessaisissement n'est pas sans susciter des difficultés225(*).

b) Des structures spécialisées

La centralisation des poursuites a entraîné la création de structures spécialisées dans la lutte contre le terrorisme au sein du tribunal de grande instance de Paris, de la direction centrale de la police judiciaire et de la direction centrale des renseignements généraux du ministère de l'intérieur.

En effet, la spécificité des infractions pénales requiert une connaissance approfondie des milieux dans lesquels les terroristes opèrent et des moyens qu'ils utilisent. En outre, les investigations, tant policières que judiciaires, exigent de nombreux rapprochements entre les éléments matériels, les personnes et les groupes clandestins.

S'agissant des seules structures judiciaires, la mission rappelle que, contrairement à la formule fréquemment employée, il n'existe pas « une section antiterroriste » au tribunal de grande instance de Paris regroupant juges d'instruction et magistrats du parquet, mais deux sections distinctes.

Au sein du parquet, c'est la section « terrorisme et atteintes à la sûreté de l'Etat » dite 14ème section ou section A6, composée de quatre magistrats, à laquelle incombent l'engagement de l'action publique, le suivi des instructions et les poursuites en matière de terrorisme.

Du côté de l'instruction, les affaires de terrorisme relèvent de la 4ème section, elle aussi composée de quatre magistrats.

Si la poursuite et l'instruction des dossiers de terrorisme sont confiés à des magistrats spécialisés, le jugement de ces affaires relève d'une juridiction de droit commun pour les délits.

Cependant, comme on l'a vu, la juridiction appelée à connaître des crimes de terrorisme est une cour d'assises composée uniquement de magistrats professionnels, afin de limiter l'effet des pressions ou des menaces pouvant peser sur les jurés.

2. Les pôles économiques et financiers

Depuis la loi n° 94-89 du 1er février 1994, les dispositions des articles 704 et 705 du code de procédure pénale établissent la compétence d'un ou de plusieurs tribunaux de grande instance par cour d'appel aux fins de poursuivre, instruire et éventuellement juger un certain nombre d'infractions limitativement énumérées ressortissant à la matière économique et financière.

Cette compétence n'est pas obligatoire mais concurrente à celle des juridictions non spécialisées situées dans le ressort de la cour d'appel. Elle est limitée aux affaires complexes. Une telle compétence concurrente est indispensable pour éviter des nullités dans l'hypothèse où une affaire ne serait pas renvoyée à une juridiction spécialisée.

M. Jean-Pierre Dintilhac, procureur de la République au tribunal de grande instance de Paris, a d'ailleurs indiqué à la mission que, malgré cette dualité de compétences, la saisine du pôle s'effectuait la plupart du temps de manière consensuelle, après une concertation entre les procureurs, sous l'autorité du procureur général, quelquefois de la Chancellerie. Les avocats forment peu de recours contre ces saisines.

a) Une logique de concentration des moyens

Cette spécialisation n'est toutefois guère effective.

En effet, les juridictions spécialisées ne bénéficient pas de moyens humains et matériels supplémentaires de nature à faciliter le traitement des procédures, tant au siège qu'au parquet.

Situées pour la plupart au siège des cours d'appel, dans les zones où la délinquance est généralement importante, ces juridictions étaient déjà très souvent chargées au titre de leurs compétences propres.

La complexité d'un dossier n'apparaît pas toujours dans les premiers temps d'une enquête et il est toujours délicat de dessaisir une juridiction lorsque l'examen du dossier est très avancé ; en particulier quand un juge d'instruction non spécialisé est saisi, il convient d'ouvrir une seconde information pour les mêmes faits devant le juge spécialisé, puis de provoquer le dessaisissement du premier, ce qui est assez dissuasif.

Les magistrats des tribunaux spécialisés en matière économique et financière ne sont pas chargés exclusivement de ces fonctions et doivent répartir leur temps, comme la plupart des magistrats de l'ordre judiciaire, entre plusieurs tâches.

Pour remédier à cette situation, il a été décidé de concentrer les moyens, humains, matériels et financiers, sur un petit nombre de juridictions spécialisées en créant des pôles économiques et financiers.

b) La création de quelques pôles de compétences

Les tribunaux de grande instance de Paris, Marseille, Lyon et Bastia ont été retenus en raison du nombre et de la complexité des procédures qu'ils ont à traiter.

Opérationnels depuis le 1er juin 1999, les pôles économiques et financiers ont bénéficié, en sus de l'affectation de magistrats, de fonctionnaires des greffes et d'assistants de justice, du concours d'assistants spécialisés, c'est-à-dire de fonctionnaires de catégorie A ou B mis à disposition par leur administration ou de personnes issues du secteur privé chargés d'assister les magistrats dans le déroulement de la procédure, en leur faisant bénéficier de leurs compétences en matière économique et financière226(*).

Les effectifs des pôles économiques et financiers


 

Magistrats

Fonctionnaires

Assistants spécialisés1

Assistants de justice

Total

Parquet

Instruction

Parquet

Instruction

Paris

31

27

34

60

9

19

180

Marseille2

4

3

6

3

2

5

23

Lyon2

4

3

13

2

4

26

Bastia

1

2

 

2

3

1

9

TOTAL

75

118

16

29

238

Source : Chancellerie

(1) Non compris les trois assistants spécialisés affectés dans les juridictions spécialisées non constituées en pôles financiers.

Les assistants spécialisés sont issus de la direction générale des impôts (7), de la direction générale des douanes et impôts indirects (4), de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (2), de la Banque de France (2) et de la Commission des opérations de bourse (1).

(2) A ces chiffres, les juridictions de Lyon et Marseille ajoutent les trois magistrats et le greffier de la formation correctionnelle de jugement spécialisée.

Toutefois, la mission a pu constater à Paris comme à Marseille que les pôles spécialisés souffraient d'un manque d'effectifs aussi bien en magistrats qu'en assistants spécialisés, les postes budgétaires n'étant pas pourvus. M. Marc Cimamonti, vice-procureur de la République, responsable de la section financière du parquet au pôle économique et financier du tribunal de grande instance de Marseille, a ainsi regretté que la création du pôle ait été réalisée « à moyens constants. »

Les pôles ont également bénéficié de nouveaux équipements informatiques, avec la diffusion du logiciel IAO (instruction assistée par ordinateurs) et l'expérimentation, au parquet financier de Paris, d'un dispositif de gestion électronique des données.

Enfin, des opérations immobilières ont été réalisées pour permettre l'installation des services du parquet et de l'instruction dans de nouveaux locaux plus vastes et plus adaptés.

Le pôle économique et financier du tribunal de grande instance de Paris est ainsi installé dans de superbes locaux situés boulevard des Italiens dans le IXème arrondissement, qui ont pour seul inconvénient d'être éloignés du palais de justice. Les magistrats regrettent en effet de ne pouvoir entretenir avec leurs collègues des contacts aussi réguliers qu'auparavant, qui leur permettaient d'échanger utilement informations et conseils. L'importance de ces contacts informels a également été soulignée par leurs homologues marseillais qui se félicitent, quant à eux, de pouvoir travailler dans les locaux du tribunal de grande instance.

On notera que les juridictions spécialisées de Bordeaux, Nanterre et Fort-de-France, bien que ne constituant pas des pôles financiers, ont été dotées de moyens supplémentaires par l'affectation d'assistants spécialisés. Toutefois, la mission a pu constater que le tribunal de grande instance de Bordeaux ne bénéficiait du concours que d'un seul assistant spécialisé !

c) Le fonctionnement du pôle économique et financier de Paris

Le pôle économique et financier de Paris, qui est le plus important, compte 27 juges d'instruction alors que l'effectif théorique s'élève à 30 magistrats. Les magistrats sont regroupés en deux sections, l'une chargée respectivement de la délinquance astucieuse, l'autre de la délinquance financière.

Chaque juge du pôle est constamment en charge, en moyenne, de 60 dossiers. Les affaires sont réparties par Mme Edith Boizette, doyenne, par délégation du président du tribunal de grande instance.

La division économique et financière du parquet du tribunal de grande instance de Paris est divisée en plusieurs sections :

- la section de la lutte contre la délinquance astucieuse (F1), qui traite les affaires de faux et d'escroquerie et enregistre 600 à 700 affaires nouvelles par mois ;

- la section financière (F2), qui s'occupe des dossiers de droit pénal des sociétés, de droit pénal boursier, de droit pénal fiscal et de lutte contre le blanchiment, et enregistre 60 à 70 affaires nouvelles par mois, bien plus complexes que celles de la section F1 ;

- la section économique et sociale (F3), qui est chargée des dossiers liés au droit du travail, au droit de l'environnement, au droit de l'urbanisme et de la construction, au droit de la consommation (contrefaçons notamment) et à la pollution maritime (affaire de l'Erika notamment), et qui est saisie d'environ 400 dossiers par mois ;

- ainsi que la section commerciale (F4) installée au tribunal de commerce.

Outre le procureur adjoint, elle comprend en théorie 30 magistrats (12 dans la section F1, 10 dans la section F2, 5 dans la section F3 et 4 dans la section F4). Les personnels des greffes sont au nombre de 54.

Chaque année, le parquet du pôle économique et financier de Paris traite 17.000 affaires nouvelles, établit 1.100 réquisitoires introductifs (80 % des réquisitoires introductifs sont établis à la suite de plaintes avec constitution de partie civile), 2.200 citations directes et 150 convocations par officier de police judiciaire ou procès verbal.

Il est actuellement question de mettre en place de nouveaux pôles économiques et financiers dans le Nord, à Lille, et aux Antilles, à Fort-de-France.

La mission observe que la logique de concentration de moyens qui est celle des pôles spécialisés exclut leur trop grande multiplication. Il conviendrait donc, avant toute nouvelle création, de renforcer les pôles existants, non seulement par l'affectation de magistrats et de fonctionnaires mais également d'assistants spécialisés supplémentaires. Toutefois que le maillage des pôles devrait progressivement concerner l'ensemble du territoire national.

3. Les pôles « santé »

La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative au droit des malades et à la qualité du système de santé a autorisé la création de « pôles santé » sur le modèle des pôles économiques et financiers.

Elle a inséré dans le code de procédure pénale un article 706-2 autorisant l'extension de la compétence territoriale d'un tribunal de grande instance au ressort d'une ou de plusieurs cours d'appel pour la poursuite, l'instruction et, s'il s'agit de délits, le jugement de certaines infractions227(*) dans les affaires relatives à un produit de santé228(*) ou un produit destiné à l'alimentation de l'homme ou de l'animal qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité.

Le décret du 22 avril 2002 a prévu la mise en place de deux pôles santé à compétence interrégionale : l'un à Paris, couvrant les trois-quarts de la France, l'autre à Marseille, couvrant le sud du pays et la région Rhône-Alpes. L'idée d'un pôle à compétence nationale, un temps envisagée, a donc été abandonnée.

La compétence de ces juridictions spécialisées en matière d'enquête, d'instruction et de jugement est concurrente à celles des juridictions territorialement compétentes.

Les pôles santé ont été habilités à recruter des assistants spécialisés, fonctionnaires de catégorie A ou B relevant des ministères chargés de la santé, de la recherche ou de l'agriculture, et personnes issues du secteur privé justifiant, d'une part, d'une qualification professionnelle définie par décret, d'autre part, d'une expérience professionnelle minimale de quatre années : pharmaciens, médecins inspecteurs de santé publique, vétérinaires inspecteurs.

Ces assistants exerceront les mêmes missions que celles dévolues aux assistants spécialisés dans les juridictions économiques et financières.

La Chancellerie sollicite actuellement la mise à disposition de quatre fonctionnaires relevant du ministère de la santé et d'un ou deux fonctionnaires du ministère de l'agriculture.

La mission approuve cette réforme. Comme le soulignait notre collègue Pierre Fauchon dans son avis présenté au nom de la commission des Lois : « pour certaines infractions complexes, il apparaît indispensable en effet que des magistrats puissent acquérir une spécialisation poussée sans laquelle le travail d'investigation pourrait s'avérer vain. En pratique aujourd'hui, les affaires pénales de santé publique de grande ampleur sont déjà renvoyées au tribunal de grande instance de Paris, les règles normales de compétence des juridictions aboutissant à ce résultat229(*). »

4. Les juridictions spécialisées en matière de pollution des eaux de mer par rejets des navires

La loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants par les navires, complétée par le décret n° 2002-196 du 11 février 2002, a créé des juridictions spécialisées en matière de rejets polluants des navires et de pollution des eaux de mer par hydrocarbures230(*).

Il existe désormais une juridiction pénale de jugement spécialisée par espace maritime : le tribunal de grande instance du Havre pour la zone Manche-Nord, celui de Brest pour la zone Atlantique, celui de Marseille pour la zone Méditerranée, ceux de Fort-de-France, Saint-Denis-de-la-Réunion et Saint-Pierre-et-Miquelon pour l'outre-mer.

Le tribunal de grande instance de Paris détient une compétence exclusive de jugement s'agissant des infractions commises dans la zone économique exclusive et en haute mer (pour les seuls navires français dans ce dernier cas).

La compétence de ces juridictions est concurrente avec celle des tribunaux de grande instance territorialement compétents pour l'enquête et l'instruction.

L'objectif est d'améliorer la coordination entre les autorités judiciaires et les autorités administratives et surtout d'aboutir à une harmonisation de la jurisprudence. Comme le soulignait notre collègue Lucien Lanier, rapporteur de ce texte au nom de la commission des Lois du Sénat231(*) : « Il importe que ce soient les mêmes juridictions qui traitent de ces questions, afin de mieux appréhender ce sujet, de développer de réels pôles de compétence parmi les magistrats et d'aboutir à une harmonisation de la jurisprudence. »

Auparavant ces infractions étaient jugées soit par le tribunal compétent du lieu de l'infraction ; soit par celui dans le ressort duquel le bâtiment était attaché en douanes ou immatriculé s'il était français ; soit par celui dans le ressort duquel pouvait être trouvé le bâtiment s'il était étranger. Le tribunal de grande instance de Paris était compétent à défaut d'autre tribunal.

L'éclatement des juridictions saisies, conjugué à la relative faiblesse du nombre des poursuites judiciaires (en 1999, sur les 239 rejets volontaires répertoriés, 30 navires avaient été identifiés et 27 procédures judiciaires transmises au Parquet), rendait aléatoire la condamnation effective des responsables de pollutions volontaires.

5. Les tribunaux des marques communautaires

Le règlement (CE) n° 40/94 du Conseil du 20 décembre 1993 relatif à la marque communautaire impose aux Etats membres de désigner sur leurs territoires un « nombre aussi limité que possible de juridictions nationales de première et de deuxième instance », dénommées « tribunaux des marques communautaires » et dotées de compétences exclusives :

a) pour toutes les actions en contrefaçon et - si la loi nationale les admet - en menace de contrefaçon d'une marque communautaire ;

b) pour les actions en constatation de non-contrefaçon, si la loi nationale les admet ;

c) pour toutes les actions intentées à la suite de faits postérieurs à la publication d'une demande de marque communautaire qui, après la publication de l'enregistrement de la marque, seraient interdits ;

d) pour les demandes reconventionnelles en déchéance ou en nullité de la marque communautaire232(*).

Les articles L. 717-4 du code de la propriété intellectuelle233(*) et R. 312-10 du code de l'organisation judiciaire234(*) confient donc une compétence exclusive au tribunal de grande instance de Paris pour les actions et demandes en matière de marque communautaire, y compris lorsque ces actions portent à la fois sur une question de marque et sur une question connexe de dessin et modèle ou de concurrence déloyale.

6. Les juridictions spécialisées en matière d'enlèvement d'enfant

La loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a inséré dans le code de l'organisation judiciaire un article L. 312-1-1 prévoyant la spécialisation d'un tribunal de grande instance dans le ressort de chaque cour d'appel pour connaître des actions relatives au déplacement illicite d'enfants, engagées notamment sur le fondement de la convention internationale de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants235(*).

S'agissant de la Communauté européenne, le règlement (CE) n° 1347/2000 du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants communs est entré en vigueur le 1er mars 2001. La Commission a élaboré une nouvelle proposition de règlement en septembre 2001 pour en étendre son champ d'application en dehors des unions matrimoniales. Cette proposition se réfère expressément à la convention de la Haye en prévoyant que les juridictions des États membres exerceraient en grande partie leurs compétences conformément à cette convention.

Le nombre de tribunaux compétents sera donc limité à 35.

Aux termes de l'article L. 226-1 du code de l'organisation judiciaire, un conseiller et un magistrat du parquet général seront également spécialisés dans chaque cour d'appel dans les actions relatives au déplacement illicite d'enfants.

Une telle spécialisation a été effectuée en Allemagne où 28 tribunaux compétents ont été désignés. En Écosse, ces affaires sont regroupées sur un seul tribunal de même qu'en Angleterre.

Comme le faisait remarquer notre collègue Laurent Béteille236(*), la spécialisation devrait permettre de « gagner du temps. Les magistrats connaissent mal la convention de la Haye en raison du peu d'affaires actuellement traitées annuellement par les tribunaux. Une telle mesure devrait permettre de mieux cibler les magistrats à former. Elle favoriserait l'émergence d'une jurisprudence européenne par la création d'un réseau de magistrats spécialisés en Europe. »

C. UN MOUVEMENT À POURSUIVRE

1. Un bilan globalement positif

a) Une justice plus efficace et plus rapide

Le succès des pôles économiques et financiers amène une note d'espoir face au contexte de malaise généralisé qui caractérise actuellement la justice.

L'intervention des pôles a eu un impact très positif sur la qualité et la rapidité du traitement des affaires économiques et financières complexes.

A Paris, les stocks s'amenuisent. Le bilan de la première année d'activité (2000) révélait un excédent de 5 % des affaires nouvelles. Un an après, à la même époque, cette tendance s'est inversée avec un excédent de 8 % des affaires terminées par rapport aux saisines.

Le pôle économique et financier de Paris a permis le règlement d'affaires particulièrement complexes : MNEF, Société générale, Lagon vert, qui sont désormais en instance d'être jugées.

Le pôle a donc pu engager quelques actions particulières dans des domaines ciblés très complexes tels que :

- le blanchiment (103 procédures ouvertes étaient en cours au 1er décembre 2000) ;

- le travail clandestin ;

- la corruption, le trafic d'influence et le favoritisme, ce contentieux connaissant une très nette augmentation dans le domaine des marchés publics ;

- la délinquance liée aux nouvelles technologies ; les affaires résolues concernent généralement de jeunes « hackers » (pirates informatiques). Mme Claude Nocquet, vice-procureur au tribunal de grande instance de Paris, a illustré, dans son bilan d'activité, la complexité de ce contentieux qui concerne souvent des jeunes gens évoluant dans un monde de spécialistes avides de connaissance.

Les saisines du pôle économique de Marseille s'accroissent, avec 18 saisines sur le fondement de l'article 704 du code de procédure pénale dont 9 en accord avec le parquet de Nice, 6 en accord avec le parquet de Toulon et 3 en accord avec le parquet de Grasse. M. Yves Lebaut, vice-procureur au tribunal de grande instance de Marseille, s'est déclaré satisfait des délais de traitement des affaires.

Les tribunaux de grande instance situés dans le ressort de la cour d'appel d'Aix-en-provence ne lui contestent plus sa compétence et font parfois appel à ses services, une procédure ayant en effet donné lieu à une consultation juridique informelle du pôle de Marseille par le parquet de Grasse.

b) Des avantages reconnus

 Le rayonnement du droit français dans le monde

Outre son impact très positif sur le fonctionnement de l'institution judiciaire, la création de pôles spécialisés permet également de renforcer l'image de la France auprès de ses voisins européens et, plus généralement, des autres pays internationaux.

En effet, comme l'a expliqué devant la mission M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, « une amélioration de la qualité entraînerait, selon moi, une amélioration du crédit international de la justice française et, par contrecoup, de la place économique de la France, si l'on veut bien considérer que le service judiciaire est un élément de qualité d'une place économique et boursière. »

 Une activité économique dynamisée

L'institution de pôles dans un domaine spécialisé (notamment dans des domaines commerciaux ou industriels) peut conduire à un développement économique des régions dans laquelle ils se situent.

Par exemple, la spécialisation d'une juridiction dans le domaine du droit des affaires ou encore dans certains grands contentieux commerciaux pourrait permettre à la France de valoriser son activité judiciaire par rapport à d'autres systèmes judiciaires étrangers, ce qui permettrait de favoriser l'installation de certains grands opérateurs nationaux, confiants dans une justice d'excellence et hautement spécialisée.

M. Guy Canivet a d'ailleurs illustré cette dynamique très positive en citant l'exemple des Pays-Bas. « Ainsi, si l'on prend l'exemple des Pays-Bas, les Hollandais ont bien compris qu'en matière de brevets en créant une juridiction très spécialisée, très performante, toute une partie de l'activité économique, grâce à des avocats et à des experts spécialisés, pouvait se développer autour de la juridiction. »

 Des juges parfois démunis face à la spécialisation parfois très poussée des avocats

Nombre de magistrats et d'avocats ont fait part devant la mission des difficultés éprouvées par certains juges, qui n'ont pas toujours l'habitude de trancher des litiges liés à des domaines très pointus, et qui doivent faire face à des avocats hautement spécialisés dominant parfaitement le domaine concerné.

Me Georges-Michel Lecomte, bâtonnier de Marseille, et certains magistrats ont à cet égard mis en exergue la nécessité de spécialiser les contentieux les plus complexes afin, d'une part, d'éviter que certains juges se sentent démunis et, d'autre part, de leur permettre de faire face à l'avocat « à armes égales ».

c) Les pistes d'avenir

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, une extension de la spécialisation dans les matières les plus complexes paraît désormais non seulement indispensable mais également inéluctable.

Plusieurs pistes pourraient être envisagées, notamment la spécialisation des juridictions dans des domaines tels que la propriété intellectuelle, le droit de la concurrence, le droit des sociétés, le droit bancaire ou les grandes opérations de restructuration des entreprises.

Il conviendrait, en outre, de déterminer l'échelle de la spécialisation aux fins de savoir, selon la matière, s'il convient d'attribuer ce contentieux à quelques juridictions spécialisées en petit nombre ou plutôt à une juridiction unique pour l'ensemble du territoire français.

Afin de renforcer l'efficacité et la crédibilité du service public de la justice et de permettre aux magistrats de rendre une justice de qualité, la mission souhaite donc la création de nouveaux pôles et la poursuite du mouvement actuel de spécialisation dans des matières très complexes. Une telle évolution constitue en effet une clef d'avenir cruciale pour la justice française.

2. Des difficultés à surmonter

L'impact positif de ces pôles repose essentiellement sur les hommes et les femmes -magistrats agents des greffes et assistants spécialisés- qui participent à leur fonctionnement quotidien.

La mission, au cours de ses visites des pôles économiques et financiers de Paris et de Marseille, a pu relever un certain nombre de difficultés auxquelles il paraît indispensable de remédier.

Le constat qu'elle a dressé et les interrogations qui lui sont apparues peuvent plus généralement s'étendre à l'ensemble des pôles spécialisés.

a) L'adaptation du métier de magistrat au développement des pôles économiques et financiers

Comme l'a relevé une fonctionnaire des greffes rencontrée lors du déplacement de la mission, « la création du pôle économique et financier de Marseille n'a pas profondément modifié l'exercice concret du métier de greffier qui accomplit des tâches identiques à celles qui lui sont dévolues au sein de la juridiction.»

Tel n'est pas le cas des magistrats, désormais contraints d'acquérir une compétence très spécifique dans les matières à l'égard desquelles ils sont -censés être- compétents.

L'ensemble des magistrats entendus par la mission lors de ses déplacements à Paris et à Marseille a souligné l'absence d'implication de la Chancellerie dans leur affectation au pôle économique et les insuffisances de la formation.

 L'absence d'implication de la Chancellerie dans l'affectation des magistrats au sein des pôles spécialisés

Des nominations, fruits du hasard

Ainsi que l'a souligné Mme Danielle Entiope, présidente du tribunal de grande instance de Marseille, la nomination des magistrats dans les pôles économiques et financiers résulte souvent « des fruits du hasard », alors même que ces derniers sont appelés à exercer des fonctions hautement spécialisées exigeant une compétence et un savoir ciblés.

M. Marc Cimamonti, vice-procureur au parquet de Marseille, responsable de la section financière du parquet au pôle économique et financier, a parfaitement résumé ce paradoxe en expliquant qu'« on n'affecte pas un magistrat spécialisé mais [que] c'est l'affectation à un service spécialisé qui forge la spécialisation du magistrat ».

Il apparaît donc qu'à l'heure actuelle, il n'existe aucune gestion spécifique des ressources humaines affectées aux pôles économiques et financiers et qu'il est tout à fait possible qu'un jeune magistrat sorti de l'Ecole nationale de la magistrature, sans aucune expérience, puisse être affecté en premier poste au sein d'un de ces pôles.

Plusieurs magistrats ont mis en avant la nécessité d'affecter au sein des pôles spécialisés des magistrats présentant un profil adapté aux fonctions proposées afin de valoriser l'expérience professionnelle qu'ils ont pu acquérir antérieurement.

Comme l'a regretté, M. Yves Lebaut, vice-procureur au tribunal de grande instance de Marseille, seuls les postes de magistrat de l'administration centrale du ministère de la justice donnent lieu à l'établissement de profils de poste. Cette gestion individualisée des ressources humaines ne s'étend pas aux juridictions.

Comme le souligne un chef de tribunal de grande instance « rien, dans l'organisation du corps des magistrats ou dans leur carrière ne permet de savoir si un magistrat possède une authentique spécialisation ».

La mission partage ces préoccupations et souhaite attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de mettre en place une gestion adaptée des compétences aux besoins spécifiques des pôles spécialisés, notamment en dressant des fiches de postes précises permettant de sélectionner les candidats adéquats, une telle proposition ne paraissant pas de nature à remettre en cause l'indépendance des magistrats.

Un taux de roulement des magistrats trop élevé qui fragilise les pôles spécialisés

Un grand nombre d'interlocuteurs ont souligné que les règles statutaires de mobilité en vigueur ne permettaient pas aux magistrats spécialisés de valoriser leur expérience.

Plusieurs magistrats du pôle économique et financier de Paris ont fait remarquer qu'ils se trouvaient en effet confrontés à une double exigence contradictoire à laquelle leur statut ne permettait pas de répondre : l'avancement est soumis à des conditions de mobilité géographique tandis que la spécialisation, rendue nécessaire par la complexité croissante du droit, exige au contraire un exercice des fonctions dans la durée et l'acquisition d'une certaine expérience.

Ainsi, afin de ne pas subir de retard dans leur avancement, sept juges d'instruction (soit un quart des effectifs) ont quitté le pôle économique et financier de Paris en moins de trois ans.

Mme Claude Nocquet, vice-présidente au tribunal de grande instance de Paris, indiquait récemment que « comme pour l'instruction, il convient de déplorer la rotation trop importante et surtout simultanée des effectifs, notamment en ce qui concerne la section financière. En effet, entre septembre et décembre 2001, ce sont 50 % des effectifs de ce service qui ont quitté le parquet de Paris pour rejoindre des juridictions ou des services extérieurs237(*). »

Une telle situation perturbe le bon fonctionnement du pôle.

En effet, les dossiers lourds dont le magistrat était saisi doivent être redistribués soit aux collègues encore en poste, soit au nouveau titulaire du poste, ce qui entraîne une regrettable déperdition d'énergie.  

Nombre d'interlocuteurs ont d'ailleurs fait part de leurs vives réserves à l'égard de l'obligation de mobilité nouvelle instaurée par la loi organique du 25 juin 2001 précitée et souhaiteraient une plus grande stabilité des effectifs au sein des pôles.

Certains magistrats ont même suggéré l'institution de règles de mobilité dérogatoires pour les magistrats spécialisés.

La mission, n'a pas jugé opportun de remettre en cause la volonté du législateur un an après l'entrée en vigueur de la loi organique du 25 juin 2001. En outre, il est à souligner que rien n'empêche un juge spécialisé d'exercer durablement la même fonction dès lors qu'il ne reste pas durablement dans une même juridiction.

 Une formation insuffisante des magistrats affectés dans les pôles spécialisés

Mme Danielle Entiope, présidente du tribunal de grande instance de Marseille, a mis en exergue que l'effort de spécialisation des magistrats affectés au pôle avait été « personnel » et « entrepris sur le tas ».

Le responsable du parquet financier du pôle économique et financier a d'ailleurs fait part à la mission de son expérience personnelle en expliquant qu'en 1996, il avait été nommé au parquet financier de Versailles alors même que la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises lui était pratiquement inconnue. Les magistrats instructeurs ont souligné qu'ils étaient arrivés au pôle sans avoir bénéficié d'aucune formation spécifique.

S'agissant de la formation initale, M. Guy Canivet a suggéré devant la mission « la création et l'entretien de filières de formation spécialisées de magistrats ».

Une telle proposition ne semble pas faire l'objet d'un consensus, de nombreux magistrats ayant marqué leur attachement à la vocation généraliste de leur profession. Ainsi un chef de tribunal de grande instance a fait part de ses inquiétudes et des craintes : « une approche par métiers serait un contresens si elle revenait à accentuer la spécialisation et à isoler des filières, hermétiques les unes aux autres, sans connaître le fond commun qui unit les différents corps de personnels. »

La formation continue des magistrats spécialisés a été jugée décevante par la plupart des interlocuteurs rencontrés par la mission qui ont souligné la nécessité d'instituer une formation obligatoire préalable à l'entrée en fonction238(*).

De plus, il semble que la formation régionale déconcentrée destinée à répondre aux besoins locaux des juridictions ait un véritable rôle à jouer auprès des pôles spécialisés.

La mission souhaite attirer l'attention de la Chancellerie sur la nécessité de rendre obligatoire une formation avant l'entrée en fonction d'un magistrat spécialisé et de développer la formation continue déconcentrée comme support de formation des pôles spécialisés.

 Le développement du travail en équipe


Comme l'a souligné M. Marc Cimamonti, vice-procureur au pôle économique et financier de Marseille, les magistrats font généralement preuve d'une « absence de culture de l'organisation au sein de l'institution judiciaire. Ils sont le plus souvent formés et dédiés à gérer des procédures et se désintéressent de l'organisation et du fonctionnement de la juridiction. »

Cette logique apparaît fortement remise en cause par les principes d'organisation qui régissent les pôles puisque désormais le magistrat exerce son métier en collaboration étroite au sein des pôles avec ses collègues du siège et du parquet.

Les magistrats spécialisés, plutôt enclins à exercer leur métier de façon solitaire, ont donc été peu à peu contraints à s'adapter à de nouvelles méthodes de travail plus modernes.

Le législateur a d'ailleurs consacré cette évolution en permettant aux magistrats instructeurs de développer le travail en équipe  et en permettant « d'adjoindre » au juge d'instruction chargé de l'information judiciaire un ou plusieurs juges d'instruction.

Comme le relève Mme Claude Nocquet, vice-présidente au tribunal de grande instance de Paris, « c'est sans doute une des réformes les plus importantes de cette dernière décennie : dans les affaires complexes, sophistiquées ou médiatisées, l'homme seul, la femme seule sont remplacés par un binôme parfois un trinôme, l'un apportant son expérience, l'autre sa connaissance particulière d'un secteur, le troisième son aptitude en informatique 239(*).»

Les magistrats instructeurs se sont félicités de cette avancée. Un juge d'instruction du pôle économique et financier de Marseille, chargé de l'affaire de l'Olympique de Marseille, s'est déclarée très satisfait de collaborer, depuis une période récente, avec un autre magistrat instructeur soulignant que la procédure de co-saisine avait permis « un gain de temps et une plus grande sérénité ». Il est à noter que les juges d'instruction du pôle antiterroriste utilisent également la procédure de co-saisine dans les affaires complexes.

De plus, le juge est appelé à travailler en coopération étroite avec d'autres partenaires. Ainsi que l'a indiqué un magistrat entendu par la mission, lorsque le parquet détient une information d'escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée, il convient de la transmettre aux autres services de l'Etat. Un magistrat affecté au pôle économique et financier se situe à l'intérieur d'un circuit d'information et doit, en accord avec ses partenaires (notamment l'administration fiscale, les douanes, l'organisme Tracfin...), définir les grandes lignes de conduite à tenir.

De nombreux magistrats ont d'ailleurs fait valoir devant la mission la nécessité de disposer d'interlocuteurs extérieurs eux-même spécialisés. En amont de l'activité du pôle, l'absence de spécialisation financière des unités de police, dont les effectifs ne cessent de diminuer, a conduit à allonger les durées de traitement des affaires et des commissions rogatoires et à ralentir l'activité du pôle économique et financier de Paris. Une spécialisation accrue de la police judiciaire dans ce domaine serait donc souhaitable240(*)

En outre, la création récente des assistants de justice241(*) et des assistants spécialisés a induit une modification des méthodes de travail des magistrats. Le travail en équipe, qui avait suscité des réticences au moment de l'arrivée des assistants spécialisés, notamment au pôle économique et financier de Paris, est aujourd'hui banalisé et reconnu comme essentiel par tous les acteurs judiciaires.

Sur quelques dossiers très importants (affaires Elf, Crédit Lyonnais par exemple) ont été constituées des équipes pluridisciplinaires composées de magistrats, d'assistants spécialisés et d'assistants de justice.

Le groupe de suivi des pôles économiques et financiers soulignait d'ailleurs en mai 2001 que « le magistrat confronté à des contentieux de plus en plus lourds et complexes, ne peut plus demeurer un artisan isolé mais doit au contraire devenir un véritable coordinateur d'une équipe pluridisciplinaire242(*).»

La création des pôles économiques et financiers a donc contraint le magistrat à s'adapter à une nouvelle forme d'organisation de la justice.

b) La difficile affirmation des assistants spécialisés au sein des pôles économiques et financiers

 Le statut des assistants spécialisés, l'émergence d'un nouveau métier

Un dispositif novateur a permis, en 1998, de doter les pôles économiques et financiers d'assistants spécialisés et, partant, d'enrichir la communauté judiciaire d'un nouveau métier.

Inspirés du modèle des assistants de vérification placés auprès des chambres régionales des comptes, ils ont été créés par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier243(*) afin d'assister le juge spécialisé dans l'analyse des informations contenues dans le dossier et de le conseiller dans des domaines demeurés en marge du droit pénal. Ils sont soumis au secret professionnel et prêtent un serment.

En avril 2001, on recensait 14 assistants spécialisés. Ils sont recrutés pour une durée de trois ans renouvelable244(*) parmi des personnes ayant acquis des compétences en matière économique et financière au cours de leur parcours professionnel, il peut s'agir :

- soit de fonctionnaires de catégorie A ou B, sans aucune condition d'ancienneté, qui peuvent être mis à disposition ou détaché de leur administration d'origine ;

- soit de personnes issues du secteur privé245(*) qui doivent justifier d'une double condition de diplôme246(*), d'une part, et d'expérience professionnelle (quatre ans), d'autre part.

Il semble que les assistants spécialisés aient tous été recrutés parmi des agents des services publics : 4 sont originaires de la direction générale des impôts, 4 autres proviennent de la direction générale des douanes et des droits indirects, 2 de la banque de France, 1 de la direction générale de la concurrence et des fraudes et 1 de la Commission des opérations de Bourse.

Force est de constater qu'aucun assistant spécialisé n'est actuellement issu du secteur privé, aucune ligne budgétaire spécifique destinée à recruter ces contractuels n'ayant été créée. La mission ne peut que déplorer une telle situation dans la mesure où de nombreux magistrats spécialisés du pôle économique et financier de Marseille ont fait part devant la mission de la nécessité de disposer de l'expertise très pointue d'un analyste financier dans certains dossiers.

A l'exception de Paris et en raison des moyens limités dont disposent les pôles économiques et financiers, le travail des assistants spécialisés est co-géré par le parquet et l'instruction. Ils peuvent donc être amenés, dans des affaires différentes, à apporter leur concours à la fois au parquet et à l'instruction.

Ils ne disposent d'aucun pouvoir juridictionnel et ne peuvent se substituer aux magistrats auprès desquels ils effectuent leurs travaux, ni se voir déléguer aucun pouvoir de signature. Aux termes de l'article 706 du code de procédure pénale : « les assistants spécialisés assistent, dans le déroulement de la procédure les magistrats sous la direction desquels ils sont placés, sans pouvoir procéder par eux-même à aucun acte. »

Les travaux qui peuvent leur être confiés se classent en quatre catégories :

- audit de dossiers (mise en évidence des flux financiers, analyse thématique de certaines relations de groupes ou d'un ensemble d'opérations de même nature par un même acteur), dans la plupart des cas cet audit se concrétise par un rapport ou une note de synthèse ;

- étude technique sur un aspect précis (recherches dans des ouvrages techniques) ;

- compléments antérieurs ou postérieurs à la saisine des services d'enquête qui visent le plus souvent à faire le point sur l'environnement économique et financier des personnes physiques ou morales visées dans les procédures  ;

- interrogations ponctuelles sur des points très techniques.

Les travaux des assistants ne sont pas versés au dossier.

 Un statut à améliorer

Le bilan établi en avril 2001 par le groupe de suivi met en exergue que « tous les avis recueillis auprès des magistrats s'accordent sur l'excellente qualité des travaux des assistants spécialisés et le très grand intérêt de leurs apports techniques dans les procédures économiques et financières notamment au stade du ciblage des investigations à entreprendre.» Leur place au sein des pôles économiques et financiers est désormais bien acceptée247(*) et l'ensemble des magistrats, loin de ressentir l'aide à la décision apportée par ces assistants spécialisés comme une atteinte à leurs prérogatives, a unanimement souhaité un renforcement de leur statut.

Il n'était pas dans l'intention du législateur d'ériger les assistants spécialisés en véritables acteurs de la procédure pénale.

Toutefois, victimes de leur succès, ils sont intervenus de manière croissante à tous les stades de la procédure, agissant ainsi bien au-delà du cadre légal. Leur présence aux interrogatoires, ainsi que lors des perquisitions a été parfois jugée utile.

Le silence et le caractère flou de leur intervention qui ressort des textes a ainsi conduit à une occultation de leur rôle alors même qu'il prenait une importance croissante dans les procédures.

Si les assistants spécialisés sont globalement satisfaits de leur expérience au sein des pôles, ils ont néanmoins soulevé devant la mission un grand nombre d'interrogations, évoquant plus particulièrement :

Leur rémunération

Les assistants spécialisés ont tous été affectés aux pôles économiques et financiers sous le statut de la mise à disposition par leur administration d'origine, évitant ainsi au ministère de la justice de prendre en charge financièrement leur traitement. Il s'est avéré que dans la plupart des cas, ces derniers subissaient un préjudice financier en raison d'une perte de rémunération liée au régime indemnitaire spécifique ou aux primes liées à la fonction occupée antérieurement.

Toutefois la mission a pu mesurer le dévouement de ces assistants spécialisés à l'occasion de sa visite aux pôles économiques et financiers de Paris et de Marseille, les quatre assistantes spécialisées du pôle de Paris ayant expliqué qu'elles avaient choisi cette affectation en dépit de la perte de revenu car, ayant été en relation avec l'institution judiciaire dans leurs précédentes fonctions, elles souhaitaient la « découvrir de l'intérieur » et « la faire progresser en mettant leurs compétences à son service ».

La question du mode d'affectation au pôle

La formule du détachement n'a connu aucun succès pour des raisons financières. Il a été signalé devant la mission qu'elle permettrait pourtant à l'assistant de rompre ses liens avec son administration d'origine et, peut-être, de conforter sa position lorsqu'il est confronté à elle dans ses nouvelles fonctions.

- L'insuffisante prise en compte par leur administration d'origine de l'expérience acquise au sein de l'institution judiciaire et la difficulté de leur réintégration

Les assistants spécialisés ont indiqué que le retour dans leur corps d'origine s'avérerait difficile car les administrations ont souvent coupé tout contact avec eux.

Une certaine frustration

Les assistants spécialisés souhaitent exercer davantage de responsabilités, à l'instar de leurs précédentes fonctions. Une assistante spécialisée rencontrée au pôle de Marseille a expliqué qu'elle disposait de pouvoirs plus étendus dans son administration d'origine citant l'exemple des déclarations FICOBA qu'elle avait l'habitude de signer elle-même alors que depuis son affectation au pôle, elle se trouvait dans l'obligation d'attendre la signature du procureur pour accomplir des actes identiques.

Le responsable du pôle économique et financier, avec humour et tout en reconnaissant et appréciant leur compétence, a qualifié les assistants spécialisés d'« ectoplasmes judiciaires », ajoutant qu'« ils sont bien souvent au milieu du gué ».

Une formation insuffisante

Toutes les assistantes spécialisées ont fait valoir devant la mission la nécessité de suivre une formation obligatoire avant leur entrée en fonction.

Face à un tel constat, le groupe de suivi des pôles économiques et financiers a formulé des propositions qui paraissent faire l'unanimité.

La création d'un véritable statut de l'assistant spécialisé, qui serait rebaptisé conseiller technique, a été proposée. Ce changement de dénomination permettrait de valoriser davantage cette fonction. Une extension et une clarification de leurs attributions seraient également opérées afin d'aligner le droit sur la pratique et de leur permettre de participer aux perquisitions, saisies et interrogatoires, d'établir des notes écrites et versées au dossier. Un amendement avait été déposé dans ce sens lors de l'examen au Sénat les 5 et 6 juin 2001de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF), mais avait été rejeté en raison de son dépôt tardif et de l'absence de lien avec le texte en discussion.

La mission estime qu'un renforcement du statut des assistants spécialisés destiné à étendre leur champ d'intervention s'avère indispensable pour garantir un fonctionnement efficient des pôles.

L'amélioration du traitement des assistants spécialisés afin d'éviter des pertes de revenus a également été envisagée par le groupe de suivi. Soucieuse de rendre cette nouvelle fonction attractive, la mission partage cette préoccupation et souhaite que des solutions soient rapidement proposées par la Chancellerie pour éviter que l'affectation d'un assistant spécialisé dans un pôle ne lui porte préjudice financièrement.

Enfin, il est apparu indispensable à la mission qu'une réflexion soit menée en concertation avec la Chancellerie et les administrations intéressées pour gérer les carrières des assistants spécialisés désireux de réintégrer leurs corps d'origine et valoriser leur expérience acquise au sein de l'institution judiciaire.

ANNEXES





ANNEXE 1

COURRIER ADRESSÉ AUX JURIDICTIONS

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

COMMISSION
DES
LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LÉGISLATION,
DU SUFFRAGE UNIVERSEL,
DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

MISSION D'INFORMATION
SUR L'ÉVOLUTION DES MÉTIERS
DE LA JUSTICE

Paris, le 27 mars 2002

M...

La commission des Lois du Sénat, présidée par M. René Garrec, a désigné en son sein une mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.

Pour mener à bien cette tâche, la mission d'information souhaite prendre connaissance de l'état de la réflexion des professionnels de justice sur le sujet et se tenir à l'écoute de l'ensemble des responsables judiciaires. Elle ne pourra cependant pas rencontrer chacun à l'occasion de ses auditions ou de ses déplacements.

Elle souhaiterait donc recueillir, aussi rapidement que possible, vos observations et vos propositions sur les missions des différentes catégories de personnels de votre juridiction et sur les relations qu'elles entretiennent entre elles et avec les auxiliaires de justice. Elle serait notamment intéressée le cas échéant par vos réactions sur la place dans votre juridiction des agents de justice, des assistants de justice et des magistrats exerçant à titre temporaire.

Le développement d'une justice de proximité, la spécialisation des juridictions face à la complexité croissante du contentieux, l'exigence d'une participation accrue des justiciables aux décisions, la contribution des personnels des juridictions à la mise en oeuvre des politiques publiques ainsi que les conséquences de l'intégration de la France dans l'Union européenne constituent autant de sujets de réflexion en lien avec l'évolution des métiers de la justice sur lesquels la mission souhaiterait connaître votre sentiment.

Dans la mesure où vous l'estimeriez possible, la mission souhaiterait également être destinataire de votre dernier rapport annuel, établi à l'occasion de l'audience solennelle de rentrée, ainsi que d'un organigramme de votre juridiction.

La contribution que vous êtes susceptible d'apporter à nos travaux fera l'objet d'une synthèse respectant sa confidentialité. Elle sera très précieuse au Sénat.

Nous avons informé Madame la garde des Sceaux de cette démarche.

Vous trouverez également ci-joint, pour votre information, la liste des membres de la mission, la composition de son Bureau ainsi que les coordonnées de son secrétariat qui se tient à votre disposition pour toute précision complémentaire.

Ce courrier est adressé à M. le Premier Président de la Cour de cassation, M. le Procureur général près la Cour de cassation, aux premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appels, ainsi qu'aux présidents et procureurs de la République des tribunaux de grande instance.

Nous vous prions d'inclure dans votre réponse les observations émanant des tribunaux d'instance situés dans votre ressort.

Nous nous permettons de vous indiquer que le calendrier des travaux de la mission ne lui permettra pas de prendre en compte les réponses parvenues après le 1er juin prochain.

En vous remerciant d'avance pour votre concours, nous vous prions de croire, M..., à l'assurance de notre considération distinguée.

Le rapporteur, Le président,

M. Christian COINTAT M. Jean-Jacques HYEST

ANNEXE 2

PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS DE LA MISSION
CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS
EXAMINÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS

* Lois adoptées au cours de la session 2001-20002

- Loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte

- Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale

- Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer

- Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage

- Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives

- Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence

- Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

- Loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique

- Loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale

- Loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales

- Loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

- Loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

- Loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits

- Loi n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature

- Loi n° 2001-434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité

- Loi n° 2001-111 du 6 décembre 2001 relative à l'adoption internationale

- Loi n° 2000-644 du 10 juillet 2000 instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux « Justes » de France

- Loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs

- Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un défenseur des enfants

- Loi n° 98-566 du 8 juillet 1998 portant transposition de la directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 1994 concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l'acquisition d'un droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers

- Loi n° 97-1270 portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte

- Loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté

ANNEXE 3

LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES ET COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS
EFFECTUÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION

Audition de M. Jean-Paul COLLOMP,
inspecteur général des services judiciaires,
responsable du comité de coordination des « entretiens de Vendôme »

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Monsieur l'inspecteur général, nous sommes très heureux de vous recevoir. Les membres de la commission des Lois du Sénat ont souhaité se pencher sur l'évolution des métiers de la justice. Vous avez été responsable du comité de coordination des « entretiens de Vendôme », qui a déjà travaillé sur ces sujets. Vous êtes donc la première personne que nous avons souhaité entendre sur l'évolution du métier de magistrat.

M. Jean-Paul Collomp - Monsieur le Président, je vous remercie de m'accueillir.

Comme vous le savez, les entretiens de Vendôme ont été mis en place par la ministre de la justice, Madame Marylise Lebranchu, après un certain nombre de mouvements que je qualifierai de sociaux, qui ont marqué la fin de l'année 2000. C'est ainsi que nous avions vu des magistrats, mais aussi des fonctionnaires et des avocats, manifester sur la place Vendôme. A l'occasion de ces mouvements, et par la suite, de nombreuses demandes ont été formulées en termes d'états généraux de la justice et de mise à plat de l'institution judiciaire. C'est afin de répondre à cette préoccupation que Madame Marylise Lebranchu a instauré ces entretiens de Vendôme.

Je ne dirai que deux mots du dispositif, afin de rappeler que deux éléments importants ont été mis en place.

Le premier élément était ce que la ministre avait appelé « l'Instance nationale », à laquelle participaient des représentants de toutes les organisations professionnelles de fonctionnaires et de magistrats, ainsi que des représentants des professions juridiques ou judiciaires comme le barreau mais aussi les avoués ou d'autres professions. Le politique était également représenté puisque votre assemblée avait désigné un de ses membres ainsi que l'Assemblée nationale. Les entretiens de Vendôme ont fait l'objet d'une consultation large, puisque beaucoup de juridictions ont répondu, ce qui ne signifie pas que toutes aient contribué. L'initiative a en effet été diversement ressentie, dans la mesure où vous connaissez l'adage suivant : « quand vous avez un problème, créez une commission ». Certaines juridictions ont considéré les entretiens de Vendôme comme un rideau de fumée. D'autre part, il est vrai que ces entretiens se sont situés à un moment du calendrier politique et des échéances qui permettait à certains de penser que la Ministre ne pourrait pas donner immédiatement une suite aux diverses propositions.

Un « comité de coordination » a également été mis en place, second élément du dispositif, dont on m'a confié la présidence. Ce comité avait pour mission de dresser la synthèse de l'ensemble des contributions. Nous avons pu remettre un rapport provisoire puis le rapport définitif. Le rapport provisoire a été soumis à l'Instance nationale. Il y a donc eu un regard porté sur notre travail. La Ministre a pris un certain nombre de décisions à la suite des propositions formulées, certaines d'entre elles étant d'application immédiate ou rapide et d'autres nécessitant une réflexion et une expertise.

Enfin, il me paraît important de souligner, sur le plan des idées générales, que le rapport, la plaquette présentant les décisions de la ministre et une lettre personnelle ont été adressés à chaque magistrat, à chaque fonctionnaire, à l'ensemble des barreaux de notre pays ainsi qu'aux auxiliaires de justice, aux avoués et aux huissiers. Ainsi, le retour sur investissement a été réalisé de manière complète. Cela correspondait tout à fait à un voeu de la ministre.

Je souhaite situer quelques idées générales, parce que je pense qu'elles constituent le fond de la réflexion. Même s'il y a eu du déchet, je le disais, dans la consultation des juridictions, il me semble que ce type de consultation, dès lors que les professionnels s'y sont impliqués, peut tracer la route pour les années à venir quant aux orientations les plus importantes.

Dans une première partie, j'évoquerai le problème du concept d'accès au droit. On constate qu'apparaît nettement une ligne de partage entre deux tendances. Une première tendance consiste en ce que le judiciaire soit totalement et spontanément accessible, quel que soit le problème que puissent connaître nos concitoyens et quel que soit le niveau de difficulté, et en ce que chacun bénéficie d'un accès immédiat, gratuit et complet à la justice. La seconde tendance, en revanche, soutient la thèse selon laquelle il est nécessaire que le judiciaire reste normalement et relativement exceptionnel. Selon cette thèse, le tout judiciaire n'est pas une bonne manière de réguler les difficultés sociales. Il est nécessaire de donner l'information et de faciliter l'accès pour les classes défavorisées, mais aussi de placer des limites, proches du ticket modérateur en matière de santé. Ainsi, une juridiction propose d'imposer un droit fixe de 600 francs. La Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel propose qu'avant toute assignation, c'est-à-dire l'acte qui noue le procès, le demandeur puisse justifier qu'il a tenté une négociation ou une médiation avec son futur adversaire. Le but de cette politique est que le réflexe ne soit pas d'aller vers le juge mais vers les autres types de solution des conflits. Je pense que cette idée est importante.

Dans un second temps, j'insisterai sur la nécessité d'une pause législative et d'une simplification de l'appareil juridique. Les juridictions ont le sentiment que le droit se complique et que le législateur ne fait pas le travail de « toilettage ». Cette expression est revenue à plusieurs reprises. Il est fréquent qu'un nouveau texte apparaisse et que l'on ne reprenne pas pour autant l'existant antérieur. La mosaïque ainsi créée est difficile à aborder.

Le troisième aspect de mon propos sera d'évoquer la recherche faite autour des nouvelles implantations judiciaires. Il y a là un facteur extrêmement important. Je vous dirai tout à l'heure qu'il ne faut peut-être pas aborder le problème aujourd'hui en parlant de réforme de la carte judiciaire, car cette formulation est bloquante. Cependant, la recherche de nouvelles implantations judiciaires est un sujet sur lequel nous reviendrons.

Le quatrième axe de réflexion que je vous propose, aujourd'hui, est la notion d'efficacité. Les juridictions expriment le sentiment de travailler beaucoup pour un résultat qui est, parfois, quasiment inexistant. Cela n'est pas satisfaisant, et m'amène à parler de la nécessité de fixer des priorités. Les juridictions se tournent vers le politique et le législateur pour cela. Elles demandent qu'on leur fixe des voies afin de déterminer les axes principaux et ce qui est à la marge. Le but de cette politique est de ne pas traiter l'un et l'autre de la même manière.

Lié à la notion d'efficacité, nous retrouvons un discours, qui n'est pas nouveau mais qui prend de plus en plus de force, sur la qualité de la justice. Les juridictions disent souvent, à tort ou à raison, que ces dernières années l'accent a été mis sur la productivité judiciaire, sur l'aspect quantitatif des choses. Elles souhaitent que cette première démarche soit accompagnée par celle de la qualité et de l'évaluation, voire de l'auto-évaluation, des juridictions.

Vous devez avoir noté qu'une discussion extrêmement profonde est en cours concernant le statut des magistrats du parquet. Vous noterez que j'ai pris soin, dans le rapport, de ne pas interpréter, mais de restituer un certain nombre de contributions qui me semblent faire apparaître un certain nombre de questions de fond. Je pense que si vous entendez la Conférence générale des procureurs généraux ou celle des premiers présidents, des discours très importants vous seront tenus, qui ne font pas l'unanimité, mais qui permettent de dégager des axes importants de réflexion. La question du statut du parquet est donc fondamentale. Je pense qu'il sera nécessaire d'y apporter des réponses.

Enfin, et cela nous renvoie à la question générale des métiers, je souhaite aborder la notion de travail d'équipe. Sur ce point, nous voyons apparaître des idées nouvelles dans la mesure où, jusque-là, il était difficile de raisonner en termes d'équipes et de services. Des concepts nouveaux sont donc en train d'apparaître. Parmi les idées qui se situent autour du travail d'équipe, une première question se pose sur la notion même de service. Comme je vous le disais, la réalité est très différente selon les juridictions. Il est possible d'aborder une juridiction dans son ensemble, en tant qu'unité indivisible. Vous savez que nous travaillons sous forme de chambres. Pour autant, ces concepts ne semblent pas satisfaisants aujourd'hui. Nous sentons que les juridictions sont en recherche. Le contenu de la notion de service demeure flou. Nous voyons, par exemple, apparaître la notion de service pénal. La question du service pénal intéresse ce qui se passe entre la réception d'une procédure et la fin de l'exécution de la peine qui a pu être prononcée. Vous voyez donc apparaître cette notion de continuum et de responsabilité commune quels que soient les moments dans lesquels on se situe dans cet ensemble.

Il est également possible de parler d'une sorte d'unité de base de production. Certaines juridictions utilisent ce terme et définissent un service comme une équipe composée d'un magistrat, d'un greffier et d'une secrétaire. Je pense que ces idées, ou les questions qu'elles sous-tendent, devraient servir de prisme pour l'appréciation de la pertinence de notre organisation actuelle. Je cite la cour d'appel de Colmar : « Il convient de penser autrement les relations de travail au sein des juridictions et de mettre en application les notions de travail d'équipe à l'instar du secteur privé. » Ce message me semble fort et clair. Au plan interne, cela signifie une meilleure organisation, une meilleure efficacité et la notion d'équipe responsable.

Il me faut évoquer les trois thèmes importants qui ont émergé de notre réflexion sur le travail d'équipe : les différentes catégories de fonctionnaires, la notion d'animation d'équipe et enfin le rôle de l'assistant du juge.

Concernant les fonctionnaires, on voit également apparaître un autre aspect. Il existe, en juridiction, une sorte de clivage, un partage, entre les magistrats et les fonctionnaires. Pour le fonctionnement de la juridiction, nous retrouvons un peu trop souvent, selon les juridictions elles-mêmes, d'un côté les magistrats qui définissent un certain nombre de choses en termes de politique judiciaire et de partenariat avec les instances extérieures, et, de l'autre coté, les fonctionnaires, qui se sentent trop souvent exclus de cette réflexion. Les fonctionnaires demandent à être intégrés, voire réintégrés, dans ces notions de service et de travail d'équipe, et ce même pour ce qui concerne la réflexion et les actions à mener avec les partenaires habituels, comme la police, la gendarmerie, mais aussi la préfecture, les auxiliaires de justice, la trésorerie etc. Nous avons ressenti cela de manière extrêmement forte. Peut-être aurez-vous l'occasion de le constater lors de vos déplacements, ou si les juridictions vous adressent les contributions qu'elles nous ont fait parvenir. Vous verrez que, parfois, dans les tribunaux, ce qui nous a été apporté est bien le résultat d'un travail d'ensemble, alors que, dans d'autres juridictions, les fonctionnaires, et parfois les magistrats du siège et du parquet, sont à part. Je pense que le travail d'équipe constitue une piste de réflexion importante.

Je pense aussi, et cela a été évoqué, que lorsque l'on parle d'équipe, comme lorsque l'on parle de chambre ou de service, se pose toujours le problème de l'animation de cette équipe ou de cette direction. Il ne semble pas qu'il y ait d'équivoque sur le fait que le magistrat soit en quelque sorte le leader de cette équipe, en soit le responsable et l'animateur, mais encore faut-il que le magistrat soit suffisamment préparé et formé à cette tâche et à ces fonctions d'encadrement. Vous avez noté que, de ce point de vue, je m'étais permis d'appeler l'attention de l'Ecole Nationale de la Magistrature sur la nécessité de veiller, dans la formation initiale, à fournir un effort.

Je fais une parenthèse : il y a quelques années, au ministère et avec l'Ecole nationale de la magistrature, nous réfléchissions sur les dispositifs à mettre en place concernant la formation des cadres. Lorsque nous parlions de l'administration pénitentiaire ou de la protection judiciaire de la jeunesse, il apparaissait clairement que le cadre était le chef de service. En revanche, nous ne savions pas trop que penser concernant le magistrat, sauf à considérer, par exemple, qu'un jeune magistrat quittant l'Ecole Nationale de la Magistrature et étant nommé juge d'instance dans son premier poste, aurait des fonctions de responsabilité et d'encadrement. Il est donc nécessaire d'intégrer cela dans la formation initiale du jeune magistrat.

Dans le concept d'équipe, il est apparu un besoin très fort de ce que j'appelle l'assistant du juge. Vous avez noté que beaucoup de juridictions se plaignent du manque d'un statut intermédiaire entre celui de magistrat et celui de fonctionnaire du greffe, en termes de tâches d'exécution. Ce qui m'a beaucoup frappé, c'est que cette remarque est exprimée par de très nombreuses juridictions, souvent sous des formes différentes, mais relativement proches les unes des autres. De plus, cette idée est exprimée aussi bien par les magistrats que par les fonctionnaires, même si chacun ne voit pas la même entrée. Pour les fonctionnaires, cela constitue un facteur de valorisation de leur statut et de leur rémunération. Pour les magistrats, cela intéresse davantage la participation et le partage des tâches. Si le besoin s'exprime de cette manière, c'est que nous bénéficions aujourd'hui d'une sorte d'exemple qui est l'assistant de justice. Je vous rappelle que l'assistant de justice a été créé par voie réglementaire. Il s'agit de personnes recrutées pour deux ans renouvelables une fois seulement, qui ne peuvent pas avoir un emploi, en termes de nombre d'heures, supérieur à un équivalent mi-temps. Les contraintes sont donc dans le temps de présence en juridiction et dans le temps consacré à la formation.

Le but poursuivi à l'époque de la création de ce poste était d'accélérer le traitement des contentieux et de favoriser une expérience professionnelle pour de jeunes universitaires. Nous nous rendons compte aujourd'hui que l'utilisation des assistants de justice est allée beaucoup plus loin, puisqu'ils participent souvent à l'aide à la décision. En effet, on leur demande fréquemment de rédiger l'exposé des faits, qui est une partie de la décision de justice, ainsi que le rapport fait à l'audience par le magistrat qui a le dossier en charge, et, dans certaines juridictions, on va jusqu'à la rédaction de projets de jugements ou d'arrêts. Nous voyons également que ces assistants de justice font très souvent des recherches documentaires et jurisprudentielles. Il s'agit bien, là aussi, de participer au travail du juge. Certains de ces assistants sont utilisés dans les centres de documentation. Enfin, d'autres assistants aident le magistrat en matière de politique de la ville et de la politique associative.

Le gros reproche que l'on fait à l'institution, c'est que ce sont des personnes que l'on emploie à titre temporaire et que les juridictions sont chaque fois obligées de refaire, et parfois tous les trois ou six mois, un investissement considérable en termes de formation. Autant le besoin est apparu, autant la réponse apportée aujourd'hui n'est pas satisfaisante pour l'ensemble de ces raisons. L'idée a donc émergé d'arriver à un fonctionnement pérennisé de ce point de vue et d'avoir, dans ces équipes, une personne qui occuperait le champ que je viens de définir. Ainsi, un certain nombre de références sont faites explicitement au système allemand, assez proche bien que différent, du Rechtspfleger. En page 62 de mon rapport, apparaît la place que l'assistant du juge peut occuper. Il s'agit bien de la situation d'une personne qui n'est pas dans un statut de fonctionnaire au sens de fonctionnaire du greffe, mais qui est bien chargée d'un certain nombre de fonctions à titre juridictionnel. Les juridictions pensent qu'il y a une recherche importante à mener sur cette question. Madame la Ministre a demandé à la direction des services judiciaires de réfléchir à ces questions. Il est certain que nous rencontrerons des réticences, aussi bien de la part de certains magistrats que de certains fonctionnaires, mais je pense qu'il y a la place pour une recherche importante. J'ajoute, d'ailleurs, que nous avons actuellement, dans nos juridictions, un certain nombre de jeunes greffiers en chef qui sont des fonctionnaires ayant les mêmes diplômes que les magistrats. Tous ceux qui sont greffiers en chef dans une juridiction n'ont pas nécessairement des tâches d'encadrement de chef de service ou de chefs de greffe. Il est nécessaire de savoir utiliser les compétences des personnes en matière d'aide à la décision. Cela a d'ores et déjà été mis en place dans quelques juridictions, avec les greffiers en chef qui ont bénéficié de cette bonne formation sur le plan du droit, et les résultats sont excellents.

M. le Président - Je vous remercie, Monsieur l'Inspecteur général. Certains d'entre nous sont également membres d'une commission d'enquête sur la délinquance des mineurs. J'ai visité hier le tribunal de grande instance de Paris, et j'estime que le travail d'équipe constitue un thème de réflexion très important pour l'avenir.

M. Jean-Paul Collomp - Je pense que les juridictions pour mineurs sont précurseurs de ce point de vue.

M. Christian Cointat, rapporteur - La première question qui nous préoccupe, évoquée dans les entretiens de Vendôme, est celle de savoir si les magistrats doivent se concentrer sur leurs activités juridictionnelles ou s'ils doivent également avoir d'autres tâches, comme c'est le cas à l'heure actuelle. J'ai cru comprendre, en lisant le compte rendu de ces entretiens, que les magistrats souhaiteraient se focaliser sur leurs activités juridictionnelles, en abandonnant, le cas échéant, au greffier en chef ou à des assistants du juge, un certain nombre de tâches qu'ils exercent actuellement. Je souhaite savoir si vous pensez que nous devons aller dans cette direction, étant entendu que tout le monde a reconnu la nécessité pour le magistrat d'être le chef d'équipe. Si nous allons dans cette direction, pensez-vous que les autres tâches seront dévolues aux greffiers ou bien est-ce que vous pensez davantage aux assistants du juge ? Ne pensez-vous pas que ces assistants risquent d'apparaître, à terme, comme des succédanés de magistrat ? N'existe-t-il pas un risque de complication supplémentaire du dispositif ? Ne serait-il pas préférable d'augmenter le nombre de magistrats et de répartir de manière plus équilibrée les tâches entre les jeunes qui débutent et les autres ?

Par ailleurs, j'aimerais savoir si vous considérez que, en tout cas en ce qui concerne les juridictions les plus importantes, il ne serait pas nécessaire qu'un corps de fonctionnaires spécialisés dans la gestion administrative soit mis en place. Il s'agirait de créer un poste de secrétaire général du tribunal responsable de l'intendance, alors que les magistrats et les greffiers se chargeraient de la justice proprement dite.

M. Jean-Paul Collomp - Il s'agit d'une question centrale. Concernant le rôle du juge, mon premier élément de réponse porte sur l'existant. Qu'en est-il aujourd'hui ? Nous venons d'être destinataires d'une note de notre administration centrale, la direction des services judiciaires, rendant compte d'une étude des charges de travail des magistrats des parquets généraux dans les cours d'appel. Cette étude a été réalisée en 1999. Elle nous permet de nous rendre compte que, dans les petites et moyennes cours d'appel, les activités non juridictionnelles représentent 50 % de la charge de travail. Cela est parfaitement significatif. Nous prenons également conscience qu'en première instance, et notamment dans les parquets, la participation aux activités non juridictionnelles est également très importante.

J'évoquais tout à l'heure la politique de la ville, le partenariat et les contrats locaux de sécurité. Cela prend beaucoup de temps. Le temps dont les magistrats bénéficient pour travailler sur les procédures et les dossiers s'en trouve limité. En ce qui concerne le siège, la réalité est différente. Cette pression est moindre. Cependant, les juges des enfants sont des personnes qui passent beaucoup de temps à l'extérieur de leur cabinet. Il en va de même pour les juges de l'application des peines, qui ont besoin de se déplacer sur le terrain, de travailler avec les équipes et de visiter les établissements. La question est donc pertinente. Voilà pour le premier point sur le plan concret.

Je pense que si nous voulons réfléchir à ce que peut être le magistrat, il est nécessaire de s'arrêter sur une question théorique. Cela ne figure pas dans les entretiens de Vendôme. Un universitaire belge, Monsieur François Ost, a fait plusieurs études sur l'image des magistrats, et propose deux types de classification faisant apparaître l'évolution du droit et donc l'évolution de ce que l'on attend du juge. Voici les trois types de juges qu'il a mis en avant : le juge « Jupiter », le juge « Hercule » et le juge « Hermès ».

Le juge « Jupiter », c'est le juge qui se trouve au sommet du Sinaï dont émane la Loi. C'est le juge qui est au service du droit, et au service du pouvoir dans la mesure où le droit provient du pouvoir dans ce qu'il a de transcendantal. C'est dans cette catégorie que l'on trouve le juge avec son imperium, celui qui juge drapé dans sa robe et dans sa dignité.

Le juge « Hercule », c'est le juge qui est chargé de tous les travaux. Je me demande si nous ne sommes pas aujourd'hui dans cette situation. Je cite François OST : « Ce juge Hercule s'astreint à d'épuisants travaux. » Cela signifie aussi une chose importante pour vous, législateurs, que le juge devient la source du seul droit valide, car il est présent sur tous les secteurs.

Le juge « Hermès », c'est le juge du dialogue, le messager. Cela revient à dire que le droit est une mise en réseau, une infinité d'informations et de structures, et que ce que l'on attend du juge, c'est de mettre les parties en présence.

Cela présente l'intérêt de donner quelques idées. Le même auteur propose une autre classification, moins mythologique, mais tout aussi parlante.

- Le juge pacificateur. Nous retrouvons le juge vêtu de la robe, celui qui procède du pouvoir royal, dont l'auteur dit : « C'est celui qui fait la paix, qui apaise. »

- Le juge arbitre. C'est celui qui va être le décideur, l'homme de la juridiction, pas au sens de pouvoir de droit divin. Ce juge meurt aussitôt sa décision rendue. Son travail s'achève par le jugement qui est rendu.

Le juge entraîneur, c'est celui qui participe à la réalisation d'un certain nombre de politiques déterminées et celui qui interviendra avant le procès, dans ce qu'on appelle en droit pénal le pré-sentenciel, c'est-à-dire toutes les mesures qui accompagnent le délinquant, telles que le contrôle judiciaire. Il interviendra également après le jugement dans le post-sentenciel.

Le voeu le plus généralement exprimé dans les entretiens de Vendôme concerne la nécessité de recentrer le magistrat sur ses tâches judiciaires. Cela suppose néanmoins deux réserves. La première est que la participation du magistrat à d'autres activités apparaît comme incontournable et nécessaire lorsqu'il s'agit de la politique de la ville, de la politique associative, de la prévention et dans les interventions que j'indiquais tout à l'heure en termes de pré et de post-sentenciel. Je pense que des acquis sont ici importants et qu'il est difficile de revenir dessus, sachant que les contraintes ne sont pas les mêmes selon que l'on parle des magistrats du parquet ou du siège. Il existe une autre division au sein des magistrats du siège entre les juges non spécialisés et les juges spécialisés comme les juges des enfants et les juges de l'application des peines.

La seconde observation est que l'activité juridictionnelle ne cesse d'augmenter. Nous en avons un certain nombre d'exemples ces derniers temps, ne serait-ce qu'avec la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence. Je vous rappelle que cette loi a créé un nouveau juge, le juge des libertés et de la détention, la juridiction régionale de la libération conditionnelle ainsi que la juridiciarisation du juge de l'application des peines. Cette loi a également créé l'appel des décisions des cours d'assises. Je vous parlais tout à l'heure de stratification. Vous voyez que la part du juridictionnel demeure extrêmement importante.

En ce qui concerne les tâches administratives au sein de la juridiction, la première observation est que nous assistons, depuis plusieurs années, à un mouvement de déconcentration très fort dans le domaine de l'administration des juridictions, depuis notre administration centrale vers les cours d'appel. Il s'agit d'un mouvement historique, qui était incontournable et auquel nous adhérons dans la mesure où il rapproche le décideur de ceux qui en ont besoin. Ce mouvement de déconcentration a eu pour conséquence une augmentation des tâches de gestion. Ce qui était géré autrefois à l'échelon de l'administration se trouve géré localement.

Ma seconde observation sur ce point est que cette gestion des juridictions fait l'objet de débats très importants. Elle fait notamment apparaître une différence de point de vue très nette entre les magistrats et les fonctionnaires du ministère. Il ne faut pas se leurrer sur ce point. Nous entendons régulièrement : « que les juges jugent, que les greffiers gèrent. » De ce point de vue, un partage des tâches devrait donc intervenir, qui déchargerait les magistrats de cette fonction d'administration, celle-ci étant assurée par les actuels greffiers en chef.

Rien n'émerge quant à l'intervention d'un tiers, appelé secrétaire général ou secrétaire administratif. Ce sujet n'intervient pas réellement dans le débat. Je pense que nous manquons de maturité sur ce point. Je ne puis donc pas vous en dire plus.

Ma troisième observation, très importante et à laquelle les magistrats, pour ne parler que d'eux, sont très attachés est la suivante. Quand nous parlons de gestion administrative, nous parlons de moyens et de résultats, et donc de politique. Les chefs de cour et les chefs de juridiction sont responsables de la politique judiciaire locale et, à ce titre, ils considèrent que la fonction de gestion leur revient. Ils ajoutent d'ailleurs que cela constitue un gage d'indépendance de l'institution judiciaire. Cet élément du débat me paraît important. Nous pouvons sentir ici que, dans le débat avec les fonctionnaires, il est nécessaire que les juges rappellent qu'ils ont été désignés de manière normale comme responsables de la gestion et de la production de nos juridictions.

En restant toujours sur le terrain de l'activité judiciaire et extra judiciaire, vous l'avez noté à travers les entretiens de Vendôme, se pose le problème récurrent de la participation des magistrats, du siège comme du parquet, à quantité de commissions administratives. Il s'agit encore de stratification due à la nécessité de la présence d'un magistrat du fait de son indépendance ou de son pouvoir de contrôle de la légalité. En annexe du rapport figure une liste à peu près exhaustive des commissions. Nous sommes arrivés à une double constatation sur ce point. Premièrement, la plupart de ces commissions sont de création législative. Deuxièmement, lorsqu'elles sont de création réglementaire, il s'agit de décrets d'application. Il est donc difficile de modifier le décret sans menacer l'équilibre de la loi.

J'avais suggéré de renvoyer le problème au législateur. Il s'agirait de lui soumettre la liste des commissions auxquelles participent les magistrats et de lui demander de supprimer ou de maintenir ce qui paraît utile. Il conviendrait que le législateur adopte une vue d'ensemble du problème et un certain nombre de critères.

Il ne s'agit que d'une perspective, mais nous sommes devant un réel problème. La participation à ces commissions prend beaucoup de temps, et les magistrats n'ont pas toujours l'impression d'être d'une grande efficacité.

M. le Président - Je puis donner un exemple qui illustre votre propos : naguère, les magistrats de l'ordre judiciaire présidaient les commissions de discipline des agents locaux. Je m'en suis étonné en disant que le droit de la fonction publique territoriale appartient à la justice administrative. Si la présence d'un juge avait été indispensable, ce qui ne me semblait pas être le cas, il eût été préférable de placer un juge administratif. Il s'agissait d'un paradoxe puisque, par définition, le juge judiciaire ne connaît pas le droit de la fonction publique.

J'ai vécu un autre exemple : les juges judiciaires président les commissions de propagande pour les élections locales. J'étais l'année dernière candidat au conseil général, et j'ai rencontré un jeune juge. J'ai dû lui présenter le droit électoral : il ne savait strictement rien sur ce point. Nous pouvons nous demander alors où est l'utilité de la présence du juge. Il en va de même lors de la remise de la médaille de la famille française.

M. Jean-Paul Collomp - L'inventaire à la Prévert est redoutable dans ce domaine.

M. le Président - Je pense que, dans ces exemples, le législateur aurait intérêt à accomplir un travail de tri.

M. Jean-Paul Collomp - Vous venez de citer la commission de discipline des agents municipaux. Il est intéressant de savoir que les juges administratifs, à qui la tâche a été confiée, ont refusé de siéger sans indemnisation pour leur participation. Il y a eu une période transitoire avant que l'indemnisation ne soit acquise durant laquelle on demandait au juge judiciaire de remplacer le juge administratif.

M. le Rapporteur - Vous avez écrit, dans votre rapport sur les entretiens de Vendôme, que les magistrats n'étaient pas prêts à accepter une gestion administrative par un secrétaire général dans certaines juridictions importantes. Les magistrats craignent que cela porte atteinte à leur indépendance. Je crois que les parlementaires sont, eux aussi, jaloux de leur indépendance, et pourtant ils sont contents de bénéficier d'un, voire de deux secrétaires généraux. Ces fonctionnaires exercent leurs activités sous l'autorité du président et du Bureau. J'aimerais connaître votre sentiment sur ce point.

M. Jean-Paul Collomp - J'ai eu à travailler dans des juridictions où il était nécessaire, compte tenu de leur taille, de bénéficier d'une personne assurant ces fonctions de secrétaire général. Bien évidemment, je me suis tourné à chaque fois vers des magistrats. Il m'est apparu que, pour un certain nombre de tâches qui relèvent de la gestion, la qualité de magistrat ne constituait pas une plus-value. En revanche, cette notion d'animation ne recouvre pas que le fait de gérer un budget. Il s'agit également d'assurer la mise en relation de certaines personnes, et de prérégler certains conflits. En l'occurrence, je ne vois pas très bien jusqu'où peut aller la ligne de partage. Voilà ma réponse et ma réserve de ce point de vue. L'inspection générale des services judiciaires va essayer de procéder à une évaluation des services administratifs régionaux (SAR). Ce dispositif est en place depuis 1996. Il a été créé par voie de circulaire. Je pense qu'il est temps de l'évaluer, d'autant plus que les échos que nous en recueillons sont assez variés. Il est possible de bénéficier ainsi d'un exécutif utile et intéressant. Cependant, j'ai toujours dit que tout doit passer par les chefs de cour, qui constituent notre exécutif.

M. le Rapporteur - Ma deuxième question porte sur l'accentuation d'une spécialisation des professionnels de justice. Sur ce point aussi, les entretiens de Vendôme, laissant entrevoir une vision globale de la justice et de son organisation. Il est entendu que nous ne pourrons pas traiter de la même manière une juridiction importante en nombre d'affaires par rapport à une autre plus petite, notamment en fonction des départements qui sont plus ou moins peuplés. J'ai cependant cru comprendre qu'il y avait une sorte de consensus, ou du moins de sentiment très majoritaire, favorable à ce que l'on mette en place des tribunaux de première instance, qui remplaceraient le tribunal de grande instance et le tribunal de grande instance. Cela signifierait-il que, selon les départements, ces tribunaux de première instance pourraient être autonomes dans leur gestion ou non ?

Il serait également possible de prévoir une répartition en pôles de compétences en fonction du nombre d'affaires. Ce dernier aspect est au centre de la question. Je souhaite savoir comment vous voyez cette évolution vers les pôles de compétence, qui permet d'être plus efficace sans donner l'impression à certaines juridictions d'être dessaisies et d'éloigner la justice du justiciable.

M. Jean-Paul Collomp - L'idée générale qui sous-tend cette réflexion est celle qui considère que le droit est de plus en plus complexe. Il est de plus en plus difficile pour un magistrat, mais cela est vrai aussi pour les auxiliaires de justice, d'être généraliste. Il y a quelques décennies de cela, c'était possible, mais ce n'est plus le cas aujourd'hui. Il ne faut pas que cette complexité du droit se trouve aggravée par des aléas géographiques. Il ne faut pas que le simple hasard, comme l'emplacement du siège social d'une société ; mette en péril le traitement d'une difficulté de cette société parce que nous ne disposerions pas, localement, du spécialiste capable de traiter cette affaire. Nous retrouvons donc à la fois le problème des implantations judiciaires et celui de l'efficacité. C'est autour de ces éléments de question qu'apparaît l'idée de la constitution de pôles de compétences. Il y aurait ainsi des juridictions ayant compétence en matière de droit maritime, de pollution ou de marque.

Nous voyons également émerger une demande en termes de développement des pôles spécialisés tels qu'ils existent déjà, comme le montre le pôle économique et financier situé à Paris. La création d'un pôle de compétences suppose la mise en place d'une compétence rationae materiae, alors que les pôles spécialisés supposent, dans leur définition actuelle, la nomination d'assistants spécialisés non-magistrats. Je prends l'exemple du département du Nord qui compte 7 tribunaux de grande instance pour 2 500 000 habitants. Ce département présente un niveau de peuplement très varié, selon que l'on se trouve dans le ressort du tribunal de grande instance de Lille ou dans celui du tribunal de grande instance d'Hazebrouck. Si le siège social d'une société se trouve à Hazebrouck, je ne suis pas certain que la juridiction ne risque pas de se trouver en difficulté selon la nature des problèmes.

M. le Rapporteur - Il s'agit donc d'une évolution souhaitable...

M. Jean-Paul Collomp - Une autre question est posée, que nous trouvons dans la loi modifiant le statut de la magistrature : faut-il véritablement maintenir un juge d'instruction par arrondissement judiciaire ? Ne peut-on pas imaginer de regrouper, autour de la notion de pôles de compétences, l'instruction pour les affaires qui le méritent ? Un juge d'instruction à Hazebrouck gère un cabinet qui contient trente dossiers. Il est donc juge d'instruction à temps partiel et participe à toutes les autres activités de la juridiction. Il en va de même en matière de crimes de droit commun : un juge d'instruction qui se rend sur les lieux d'un crime doit avoir quelques réflexes. Pour en avoir, il est nécessaire que ce juge pratique suffisamment.

M. le Rapporteur - Les questions suivantes sont importantes parce qu'elles touchent à la justice de proximité. Je souhaite que vous expliquiez à notre mission d'information comment vous ressentez l'évolution qui va avoir lieu, puisque tout le monde est d'accord sur la nécessité de rapprocher le juge du citoyen. J'ai vu dans les entretiens de Vendôme que les avis étaient partagés à ce sujet. Les uns sont favorables à l'échevinage. Les autres estiment qu'il peut être dangereux, même s'il est pratiqué en matière correctionnelle dans les territoires d'outre-mer. Je souhaite donc que vous nous disiez comment vous voyez cette proximité de manière efficace pour la justice.

Deuxièmement, je voudrais savoir comment tirer le meilleur parti des maisons de justice et du droit.

Troisièmement, comment pensez-vous articuler cette justice de proximité, qui relèverait de la responsabilité générale du tribunal de première instance s'il était créé, avec les autorités locales ?

Enfin, les professionnels du droit sont-ils suffisamment impliqués dans la justice de proximité ? Beaucoup de fonctions nouvelles ont été créées, n'y en a-t-il pas un trop grand nombre ? Quelles sont les voies porteuses d'avenir et d'efficacité ?

M. Jean-Paul Collomp - Vous avez bien vu qu'il y a, dans les entretiens de Vendôme, un partage sur ce sujet. Il me semble -et c'est à la fois une opinion personnelle et quelque chose que j'ai ressenti en tant que coordinateur- que la notion de proximité mériterait d'être définie. Je ne suis pas convaincu que l'on parle toujours de la même chose. Si la proximité doit signifier l'éclatement des structures judiciaires, alors il n'en est pas question. Si la proximité signifie la facilité de l'accès au droit et la recherche d'une meilleure répartition sur le plan national, alors la réponse est oui. Je suis souvent tenté de comparer les besoins de la justice à ceux de la santé. On nous dit, et cela est vrai, qu'il n'est pas nécessaire d'implanter une maternité dans chaque village. Cependant, un médecin est indispensable dans chaque village. En matière de justice, faut-il un juge dans chaque bourg ? Non. Ce qui fera que la justice pourra être de proximité, c'est qu'il y aura un avocat dans chaque bourg, mais pas nécessairement un juge. Ce sont donc des concepts qu'il nous faut manipuler avec quelques précautions. Je puis vous dire qu'au sein de nos professions, nous ne mettons pas les mêmes choses sous les mêmes mots.

M. le Président - Il serait possible d'imaginer un juge qui se déplace.

M. Jean-Paul Collomp - Absolument. Ma deuxième observation est que nous avons beaucoup parlé, ces dernières années, de la réforme de la carte judiciaire. Je crois que, sur ce point, se trouve un consensus qui consiste à ne plus parler de réforme de la carte judiciaire mais de modification des implantations judiciaires. Le fait de parler de modification de la carte judiciaire est trop souvent ressenti comme une mise en oeuvre de suppressions. Aujourd'hui, au contraire, dans un certain nombre de propositions, comme c'est le cas pour le tribunal de première instance, on ne supprime pas, on gère différemment. L'un des avantages que nous pouvons trouver à l'idée du tribunal de première instance, est que nous aurions réuni, au siège actuel des tribunaux de grande instance, un certain nombre de prestations, et que les juridictions d'instance seraient autant de lieux dans lesquels pourraient se déplacer les magistrats pour tenir leurs audiences foraines dans ce qui relève réellement de la proximité. Un critère utile pour définir la justice de proximité est celui de la nécessité d'un contact entre le juge et le justiciable. Cela est le cas du juge des enfants, du juge des tutelles et du juge de l'application des peines. Pour un procès normal, et notamment pour celui où la représentation est obligatoire, si le justiciable souhaite assister à son procès, cela ne concerne que lui, et pas l'institution.

La justice de proximité, c'est aussi le guichet unique des greffes. Vous l'avez vu, ce point reçoit l'unanimité. Cependant, il est nécessaire que, dans ce domaine-là aussi, nous placions les mêmes idées sous les mêmes mots. Le guichet unique des greffes représente la possibilité pour un habitant d'un petit village des Alpes-de-Haute-Provence, s'il y a une structure, de formuler un pourvoi en cassation. Une modification législative est nécessaire de ce point de vue. Il convient de modifier un certain nombre de règles de procédure pour que, en tout lieu du territoire, les personnes puissent pratiquer des actes qui ne sont aujourd'hui réalisables que dans des endroits limités.

Un mouvement extrêmement important se développe au sujet des maisons de justice et du droit. Il est vrai que cela appartient au domaine de la justice de proximité. Il est pourtant nécessaire d'étudier les compétences de la maison de justice et du droit. Deux étages sont traditionnellement distingués. Le premier est l'accès au droit : le renseignement, l'information, les dossiers d'aide juridictionnelle et les imprimés. Cela fonctionne très bien. Le second étage correspond à ce que l'on appelle la « troisième voie », c'est-à-dire le rappel à la loi, la médiation pénale, le délégué du procureur, les permanences tenues par les travailleurs sociaux de la protection judiciaire de la jeunesse ou de l'administration pénitentiaire et les conciliateurs de justice. Cet étage regroupe donc tout ce qui correspond au travail judiciaire, sans constituer des tâches juridictionnelles.

Il faut veiller à ce que les maisons de justice et du droit ne deviennent pas des micro-juridictions. La juridiction représente à la fois un lieu réel et symbolique et implique la présence du greffier et des avocats. Si les avocats doivent se déplacer sur vingt lieux à la fois, cela ne fonctionne plus. Je pense que, ici aussi, il faut être précis.

M. le Président - Je pense que le délégué du procureur, lorsqu'il procède à un rappel à la loi, notamment pour les mineurs, doit se trouver au tribunal. Le symbolisme et la solennité de la décision de justice sont indispensables, même lors de procédures alternatives. Nous nous souvenons des débats relatifs au port de la robe par le magistrat. Hier, j'ai été frappé de constater que les familles vivaient le fait de venir au tribunal de manière différente que s'il s'était agi d'un lieu banalisé. Il est donc nécessaire de se montrer prudent, parce que les alternatives peuvent ne pas avoir de sens pour les justiciables, surtout en matière de justice pénale.

M. Jean-Paul Collomp - En dehors de mon sentiment personnel, je puis vous dire que nous sommes divisés sur ce point. Pour un certain nombre d'entre nous, la justice doit se tenir dans un lieu symbolique pour toutes les raisons que vous venez d'évoquer. Pour d'autres, en revanche, il est important que la justice soit rendue dans un lieu plus neutre, ce qui n'empêche pas le travail en profondeur, mais constitue une approche différente.

M. le Président - Les fonctions émergentes de la justice de proximité (délégués du procureur, médiateurs, conciliateurs) traduisent-elles l'apparition de nouveaux métiers ?

M. Jean-Paul Collomp - A mon avis, ce ne sont pas de nouveaux métiers. Il s'agit davantage d'une aide citoyenne. Ce ne sont d'ailleurs pas des professions organisées, et vous connaissez leur mode de rémunération. Ce ne sont donc pas des métiers. La seule particularité concerne les médiateurs. Je me demande si la médiation, notamment la médiation familiale et la médiation en matière civile, demain, ne pourra pas déboucher sur une nouvelle profession. Pour le reste, non, ce ne sont pas des professions.

M. le Rapporteur - Qu'en est-il du déficit de communication et du cloisonnement entre les différentes professions dont vous faites état dans votre rapport ?

M. Jean-Paul Collomp - Un rapport de l'inspection générale sur la communication interne dans les juridictions a été rendu public il y a quelques mois. Nous n'avons pas à être fiers de nos savoir-faire dans ce domaine. Un certain nombre de propositions ont été avancées. Par exemple, j'ai pu constater que les juridictions qui ont été les plus fécondes lors des entretiens de Vendôme sont celles qui avaient des habitudes de dialogue. A l'occasion de nos déplacements, nous avons pu rencontrer, par exemple sur le dialogue entre magistrats et avocats, des bâtonniers qui nous disaient que, grâce aux entretiens de Vendôme, ils avaient pu entrer en contact avec les magistrats. A mon avis, cela ne provient pas d'un problème de textes, mais d'un problème de mentalité et de formation de nos cadres.

M. le Président - Un président de tribunal est aussi un « manager ».

M. Jean-Paul Collomp - Absolument !

M. le Rapporteur - Je souhaiterais évoquer à nouveau le problème de l'échevinage. Pour associer plus activement le citoyen à la justice, faut-il favoriser l'échevinage ou bien une autre formule ? Si vous n'êtes pas favorable à une association plus active du citoyen, comment, selon vous, est-il possible de redonner son sens à la justice rendue au nom du peuple français ?

M. Jean-Paul Collomp - Aucune unanimité sur ce point n'est apparue dans les entretiens de Vendôme. La tendance très majoritaire est un rejet massif. Les entretiens de Vendôme ont néanmoins ouvert la voie à une piste de réflexion. Nous pouvons suivre l'évolution des idées lors des différentes réunions. Le non massif laisse progressivement place à l'intérêt. Il est possible de considérer que le chantier sur ce sujet est en friche. Notre réflexion devra aller plus loin dans cette voie. Je suis frappé de constater que beaucoup de collègues et de fonctionnaires ignorent que l'échevinage appartient déjà au droit positif, notamment en matière correctionnelle en Nouvelle-Calédonie, par exemple. Nous constatons qu'une réflexion est également nécessaire sur les jurés d'assises. Les assesseurs des tribunaux pour enfants constituent eux aussi une source d'expérience que nous n'avons pas suffisamment explorée. Je pense qu'il est trop tôt, aujourd'hui, pour mettre en place l'échevinage. Cela reviendrait à violer l'institution et le citoyen. Cependant, nous devons réfléchir et nous doter d'instruments d'analyse. Une idée est apparue dans les entretiens de Vendôme et me paraît très intéressante. Elle revient à faire siéger des citoyens en correctionnelle, par nécessairement avec voie délibérative, cette activité constituant un temps de formation pour les préparer aux nouvelles fonctions de délégué de procureur ou de médiateur pénal.

M. le Rapporteur - Cette idée est très intéressante.

M. Jean-Paul Collomp - Cette idée est intéressante et elle permettrait de concrétiser la notion de juridiction à cinq.

M. le Rapporteur - Sur le fonctionnement des juridictions : quel est l'impact des nouvelles technologies ? Vous n'abordez ce point que très brièvement dans les entretiens de Vendôme. Pourquoi ? Que faire ?

M. Jean-Paul Collomp - Rien ne s'est dégagé de très net sur les nouvelles technologies, sinon les plaintes ou les observations habituelles concernant les logiciels qui ne sont pas compatibles entre eux. Nous bénéficions d'un équipement globalement satisfaisant, et nous travaillons avec, malgré toutes les difficultés liées à l'informatique. Il y a en revanche un fossé entre quelques pionniers sur le plan des idées qui parlent du procès de demain, virtuel, sans salle d'audience, sans juge et sans écrits, et les autres. Nous sommes très loin de cela, et cela n'a pas été une des préoccupations majeures exprimées dans le cadre des entretiens de Vendôme, ce qui signifie que nous sommes globalement satisfaits.

M. le Rapporteur - Pensez-vous qu'à terme, puisque nous évoquons l'évolution des métiers de justice, il y aura des implications non négligeables des nouvelles technologies sur les métiers de justice ?

M. Jean-Paul Collomp - C'est déjà le cas, et nous sommes relativement bien préparés. Nous bénéficions, sur le plan de l'initiative locale, d'un certain nombre de possibilités. Dans chaque cour d'appel, outre les produits nationaux créés par le ministère, nous bénéficions de crédits et d'un schéma informatique. Nous disposons, dans chaque service administratif régional, d'un ou de plusieurs responsables de la gestion informatique. Nous bénéficions de techniciens informatiques que nous pouvons recruter à de bons niveaux. Nous formons des correspondants locaux informatiques dans les juridictions pour les premières interventions.

M. le Rapporteur - Les entretiens de Vendôme se concentrent essentiellement sur les magistrats et les fonctionnaires des greffes et n'abordent pratiquement pas ni le rôle ni la place des avocats et plus généralement des auxiliaires de justice ? Est-ce un choix délibéré de la Chancellerie ? Ces professionnels n'ont-ils pas manifesté le souhait de s'associer à cette démarche ?

M. Jean-Paul Collomp - Cela a constitué une des difficultés. Vous avez noté que la ministre avait, dès le départ, clairement fait connaître son souhait de voir associés les auxiliaires de justice en général et les avocats en particulier. Cela faisait partie des consignes figurant dans le guide méthodologique que nous avons envoyé. Le résultat n'a pas été à la hauteur des espérances, parce que je pense que, dans beaucoup de juridictions, il y a des contacts entre avocats et magistrats, mais il n'y a peut-être pas suffisamment de contacts institutionnels, c'est-à-dire de rencontres de travail entre le Palais et le Barreau. Nous devons sûrement fournir un gros travail. Je pense, et je l'ai dit à la ministre, que les entretiens de Vendôme ne sont pas finis. Il faudrait utiliser la dynamique créée par cette consultation pour continuer et, continuant, il faut que nous partagions beaucoup plus nos réflexions avec les auxiliaires de justice.

Les membres des juridictions ont rencontré une seconde difficulté quand nous leur avons demandé de parler avec les citoyens. Il n'est pas évident, pour une juridiction, de rencontrer le citoyen. Là aussi, il sera nécessaire de trouver une solution dans la poursuite de nos réflexions. Nous devons trouver des supports, nous poser des questions : est-ce que nous pouvons utiliser la vie associative ? Si oui, quel type de vie associative ? Est-ce qu'il faut se tourner vers les municipalités comme porte-parole des citoyens ? Il s'agit donc d'une autre lacune, qui ne correspondait pas à une volonté politique.

M. le Président - Certains procureurs ont écrit aux parlementaires. J'ai été bien gêné pour répondre. Je leur ai dit gentiment que je ne voulais pas trop troubler les débats. Il y a peut-être un autre problème avec les avocats : certains barreaux ont pu éventuellement hésiter en se demandant si leurs propos correspondraient à la position de la Conférence des bâtonniers. Il y a, sur ce point, un certain jeu de centralisation et de réactions diverses des barreaux.

M. Jean-Paul Collomp - Souvenez vous du fait qu'à l'époque, le « rapport Bouchet » venait juste d'être déposé.

M. le Président - La période n'était donc pas favorable. Il y a un conflit qui n'est pas terminé, ce qui a peut-être incité un certain nombre de barreaux à ne pas participer. Cela est conjoncturel, je pense que vous avez raison de dire qu'il faut continuer. Les auxiliaires sont indispensables.

M. le Rapporteur - La question suivante concerne l'Union européenne. En effet, dans les entretiens de Vendôme, cet aspect de la question n'est pas abordé. Il est pourtant important, d'autant plus que des discussions sont en cours sur l'évolution de l'Europe et l'élaboration d'une convention. La Cour de Justice des Communautés Européennes existe déjà, de même que le tribunal de première instance. Ils occupent une place très importante dans l'évolution de la jurisprudence. Le Traité de Nice prévoit la création de chambres juridictionelles. Les discussions en cours en vue de l'élaboration d'une Constitution de l'Europe leur donneraient une place encore plus importante. Etes-vous préparés à cela ? Est-ce qu'une évolution des procédures sera nécessaire pour adapter le fonctionnement des juridictions françaises par rapport à la CJCE et au tribunal de première instance mais également par rapport aux autres juridictions nationales des Etats membres, puisque nous allons de plus en plus vers une reconnaissance des jugements rendus par celles-ci ? Cette reconnaissance suppose, à terme, ce qui n'est pas encore le cas dans certaines circonstances, que les critères sur lesquels se fondent les tribunaux pour rendre leurs jugements soient identiques et compatibles avec les principes fondamentaux qui régissent l'Union européenne. Que pensez-vous de cela ?

M. Jean-Paul Collomp - Vous posez une question difficile. Je puis dire que nous connaissons une présence très forte de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Nous avons également une présence très forte en matière de droit pénal en général, notamment pour les juridictions frontalières, pour les commissions rogatoires internationales, pour l'espace Schengen, pour « Eurojust », et pour le mandat d'arrêt international. Cela émerge. En revanche, le droit communautaire lui-même et ses conséquences en matière civile et en matière commerciale sont réservés à quelques juridictions spécialisées. Il est ici possible de comparer le droit européen à l'Arlésienne. Nous en parlons, mais nous ne le voyons pas beaucoup. Il y a un domaine dans lequel il est beaucoup plus présent, c'est en matière familiale, notamment avec les conventions bilatérales, par exemple en matière d'enlèvement d'enfants. Ceci est à la fois européen et extra-européen, puisque nous avons passé des conventions avec les pays du Maghreb.

Tout cela explique que le droit européen ne soit pas apparu à l'occasion des entretiens de Vendôme. Deux éléments importants sont à prendre en compte dans votre réflexion :

- la Charte européenne sur le statut du juge, de juillet 1998. Pratiquement tous les magistrats français en possèdent un exemplaire et le consultent régulièrement. Cette charte constitue un repère ;

- la création d'un comité d'expert sur l'efficacité de la justice par le Conseil de l'Europe. Ce comité s'est réuni à Bayonne du 27 février au 1er mars 2002. Les axes de travail sont l'accès à la justice, l'efficacité des procédures judiciaires, le statut et le rôle des professionnels de la justice, l'administration de la justice et la gestion des tribunaux. Il y a donc une conjonction de préoccupation.

M. le Rapporteur - Je voudrais poser une dernière question. Même si cela déborde de notre problématique, je souhaite connaître la position de Monsieur Collomp sur un point, la séparation du parquet et du siège, qui a été soulevé lors des entretiens de Vendôme. Je voudrais savoir pourquoi cela a été évoqué.

M. Jean-Paul Collomp - C'est une question qui est dans l'air. L'étude du statut du parquet est une tâche à laquelle il va falloir s'atteler. Autour de ce statut se trouve tout le débat relatif à l'unité de la magistrature ou à une moins grande unité. Les magistrats du siège et du parquet bénéficient aujourd'hui du même statut, de la même formation et il est possible de passer de l'un à l'autre. La Conférence des premiers présidents, il y a quelques années, avait proposé de mettre un terme à cette situation du fait d'une confusion des images. Le métier de poursuivre n'est pas le même métier que celui de juger. La proposition a été formulée de maintenir une formation commune, de laisser la possibilité de passer de l'un à l'autre durant les cinq premières années de la vie professionnelle, mais de créer deux conseils supérieurs de la magistrature différents. L'un gérerait les magistrats du parquet, et l'autre ceux du siège. Ce sont des pistes de travail. Ce débat est très actuel au sein de l'institution judiciaire.

M. le Président - Ce sujet a rencontré les débats que nous avons connus sur un certain nombre de réformes. Je pense qu'il s'agit d'une vraie question.

M. Lucien Lanier - Monsieur mon ancien Président, si vous me permettez cette appellation qui n'a rien d'impertinent, ma question rejoint celle que pose Monsieur le Rapporteur. Il s'agit de ces assistants du juge que vous avez présentés comme ayant une position précaire, subalterne et faiblement rémunérée. J'ai toujours été partisan de la promotion sociale dans l'entreprise. Ne serait-il pas possible d'envisager que les meilleurs de ces assistants, étant donné que nous pourrions les juger sur un temps un peu plus long, puissent faire l'objet d'un tour extérieur pour entrer dans la magistrature sans avoir à passer les concours traditionnels. Il me semble que cela susciterait un espoir à ceux qui n'ont pas eu la fortune de passer les concours, et que cela donnerait une émulation à l'intérieur du corps des assistants de justice. De plus, cela permettrait peut-être de recruter au tour extérieur des gens de talent. Je voudrais savoir si vous envisagez cela vous semble possible ou pas.

M. Jean-Paul Collomp - Cette proposition ne ressort pas des entretiens de Vendôme. Nous savons qu'il existe une association des assistants de justice, qui notamment souhaite ce mode de recrutement quasiment automatique.

M. Lucien Lanier - Je m'intéresse à une prise en compte du talent et du mérite.

M. Jean-Paul Collomp - Ceci est le souhait de l'association. C'est un pas que les deux derniers ministres n'ont pas souhaité franchir. Ce n'est pas un mode de recrutement pour l'Ecole Nationale de la Magistrature. En revanche, nous voyons apparaître de temps en temps des intégrations comme auditeurs de justice ordonnées par la commission d'avancement. Nous voyons autant de dossiers rejetés que de dossiers admis pour le moment.

M. Lucien Lanier - Cette situation est normale, le tour extérieur ne représente qu'une faible partie des intégrations. Il peut d'ailleurs être réglementé : un tour extérieur pour trois nominations.

M. Jean-Paul Collomp - Vous avez noté que la loi organique du 25 juin 2001 réformant le statut de la magistrature a considérablement modifié les modes de recrutement, dans la mesure où, jusqu'à présent, il y avait la voie privilégiée de l'Ecole Nationale de la Magistrature et les intégrations. Nous avons maintenant comme voie normale de recrutement les concours exceptionnels. Ce point est extrêmement important, parce que nous intégrons une autre génération. De plus, ce système permet d'intégrer des personnes qui ont eu une ou plusieurs activités professionnelles, parfois relativement éloignées des métiers du droit. Cela constitue un enrichissement. Nous avons reçu, dans la cour d'appel de Douai, des personnes issues de ce concours exceptionnel, et nous avons bénéficié d'un recrutement de grande qualité.

M. le Rapporteur - Quand nous avons parlé des nouvelles fonctions émergeantes, vous nous avez dit que le médiateur pouvait constituer un nouveau métier, mais pas les autres. Quelles sont les raisons de cette différence ?

M. Jean-Paul Collomp - La médiation joue déjà un rôle en matière pénale, mais il n'est pas impossible qu'elle prenne une place importante en matière civile. La rémunération des interventions extérieures en matière civile n'a rien à voir avec celle qui est valable en matière pénale. Si demain le juge des affaires familiales fixe à 2 000 ou 3 000 francs le coût d'une médiation familiale, sans doute des personnes pourront-elles vivre à temps complet de leur activité. Tant que la rémunération de la médiation pénale sera maintenue aux alentours de 300 francs, ce ne sera pas possible.

M. le Rapporteur - Qu'en est-il des relations avec les autorités locales pour les actions de justice de proximité ?

M. Jean-Paul Collomp - Cela est déjà en place dans le cadre des contrats locaux de sécurité. En dehors de ce qui existe, il faut penser que l'institution judiciaire a créé ou entretenu ces partenariats. Cependant, ces partenariats ne vont pas sans poser certaines difficultés. Je l'ai connu. Quand on travaille avec un élu local et que celui-ci se trouve mis en examen, la situation n'est pas facile. Il faut être concret. C'est une des limites qui met déjà en difficulté les collègues du parquet. Cela est encore plus difficile pour les magistrats du siège. En dehors de cet aspect-là, la vocation des magistrats du siège est de régler les situations individuelles, donc il n'est pas possible de prendre d'engagements globaux. Un juge des enfants ne peut pas s'engager auprès d'une instance partenariale à mettre en prison ou à ne pas mettre en prison les enfants qui ont commis tel ou tel délit. Cette question est une des limites de ce travail partenarial.

M. le Président - Nous tenons beaucoup à vous remercier pour votre participation à nos travaux.

Audition de Mme Evelyne SIRE-MARIN,
présidente du Syndicat de la Magistrature

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Je vous remercie d'être présente aujourd'hui. Sur l'initiative de la commission des Lois du Sénat, nous avons pensé qu'il était important de réfléchir à l'évolution des métiers de la justice. Nous nous intéressons tout particulièrement aux métiers de la justice judiciaire. Plusieurs questions nous intéressent, notamment le recrutement, la formation, la carrière et l'organisation du travail des magistrats et les relations entre les magistrats et les professionnels du droit. Il serait souhaitable que vous exprimiez votre sentiment général sur tous ces sujets, et que Monsieur le rapporteur vous pose ensuite quelques questions.

Mme Evelyne Sire-Marin -
Monsieur le Président, concernant le thème de votre mission d'information, il nous est apparu que nous devions évoquer un certain nombre de pistes de réflexion. Il s'agit non seulement de l'état actuel de l'appareil judiciaire, les métiers, la formation, les conséquences du décret du 31 décembre 2001, mais encore de l'idée de fusion entre les tribunaux d'instance et de grande instance, et surtout de la notion de justice de proximité.

Sur les questions générales relatives à la mission des magistrats, le syndicat a toujours expliqué que les magistrats étaient gardiens des libertés. Nous sommes très soucieux de cette mission qui nous est dévolue par l'article 66 de la Constitution. Nous avons actuellement le sentiment d'exercer de moins en moins cette mission, notamment du fait de ce que l'on appelle au pénal le traitement en temps réel. La plupart des dossiers au pénal se retrouvent soit en comparution immédiate soit en audience correctionnelle, traités de manière souvent expéditive, ce qui a pour conséquence que le métier de magistrat au pénal devient relativement machinal. Le magistrat ne dispose pas toujours du temps nécessaire pour se pencher sur les questions de fond et produire des décisions motivées. La situation est à peu près identique au civil, tous nos collègues juges d'instance nous expliquent que dans beaucoup d'audiences du Tribunal d'Instance et du tribunal de grande instance en matière familiale, les personnes sont entendues de manière extrêmement rapide, soit deux ou trois minutes pour chaque dossier. J'ai moi-même été juge d'instance, et je puis vous le confirmer. Nous souhaitons une justice plus humaine, qui donnerait aux personnes le temps d'être entendues avant d'être jugées. Nous avons peur du traitement en temps réel parce que nous nous apercevons que les magistrats du parquet sont extrêmement instrumentalisés par la police. Ce mode de traitement des affaires pénales détermine l'orientation de la procédure, la plupart du temps sans instruction et en procédure rapide, c'est-à-dire en comparution immédiate. C'est aussi la police qui décide implicitement du type d'infractions poursuivi devant les tribunaux ; ainsi les mineurs sont poursuivis à 80 % et les outrages et rébellions le sont systématiquement.

De même, le fait de prolonger une garde à vue en prenant la décision par téléphone sans voir la procédure n'est pas toujours évident. Dans ces cas-là, le contrôle des magistrats sur la garde à vue est illusoire, car l'avis du parquetier de permanence est induit par les seules informations données par les policiers. La conséquence est que la tendance est plutôt de maintenir la garde à vue, plutôt que d'ordonner la main-levée, surtout depuis les manifestations de policiers de l'automne 2001 et l'exploitation médiatique de l'idéologie sécuritaire.

M. le Président - Autrefois, les personnes étaient placées en garde à vue avant que le parquet ne soit prévenu.

Mme Evelyne Sire-Marin - Maintenant, le parquet est prévenu à peu près en même temps. C'est le magistrat qui prend la décision, mais il ne dispose pas souvent des éléments suffisants. Il faut rappeler que la Convention européenne de sauvegarde des libertés et des droits de l'homme va beaucoup plus loin que la législation française, puisqu'elle dispose que toute personne retenue doit être présentée à un magistrat. En France, nous n'en sommes pas à ce point, nous nous contentons d'un appel téléphonique ou d'un fax émis la nuit. Voilà pour expliquer l'état de notre justice et ce en quoi il n'est pas satisfaisant.

La création de 1.200 emplois en cinq ans nous a été promise. Nous ne sommes pas totalement satisfaits, parce qu'il s'agit d'emplois de magistrat qui ne nous semblent pas suffisamment formés. Ces magistrats sont recrutés grâce au quatrième concours, c'est-à-dire sur titre et par intégration directe. Le problème est qu'il n'est pas possible de former un magistrat en quelques mois. Je pense que la Chancellerie devrait envisager une formation plus spécifique et longue, parce que même quand on a déjà été juriste, rédiger des jugements civils ou pénaux et présider des audiences pénales nécessite une réelle formation.

Je voulais également attirer votre attention sur la multiplication des emplois précaires dans la justice. Les assistants de justice exécutent, malheureusement, de plus en plus des tâches de magistrats. Il suffit de se rendre à la bibliothèque de la cour d'appel de Paris pour constater qu'ils rédigent en grande partie ces arrêts. Les conseillers de la cour d'appel signent, mais, compte tenu de la charge de travail, l'assistant de justice fait l'essentiel, ce qui nous semble regrettable. De même que nous semble regrettable, à titre d'exemple, ce qui s'est produit au parquet de Lyon très récemment : une avocate a contesté une décision de prolongation de garde à vue parce que le magistrat du parquet normalement compétent était remplacé par une personne qui n'en avait pas le pouvoir. Le fait que des auditeurs ou des assistants de justice prennent des décisions à la place des magistrats du parquet est habituel au parquet de Lyon. Ces décisions concernent les libertés et ne devraient être prises que par des substituts.

Il est également nécessaire de souligner le fait que la protection judiciaire de la jeunesse comprend beaucoup d'aides éducateurs, qui parfois remplissent les tâches des éducateurs. Nous avons eu, par exemple, le cas d'un aide éducateur qui s'est trouvé seul en charge d'un groupe de huit à dix mineurs. Il y a eu un accident, et cette situation est absolument illégale.

Je souhaite également aborder le problème des agents de justice. Dans mon tribunal, je puis vous témoigner que lorsqu'il y a des agents de justice, ils exercent pratiquement les tâches des greffiers. Les agents de justice sont normalement là pour organiser l'accueil du tribunal, mais les faits sont différents. Les agents de justice ont généralement les mêmes diplômes que les greffiers. Ils comprennent rapidement en quoi consiste le travail, et fournissent des renseignements aux personnes qui en ont besoin. Vous devez savoir que l'accueil est essentiel dans un tribunal. Le fonctionnaire qui tient ce rôle reçoit les personnes et doit faire preuve de psychologie et de connaissances juridiques.

Nous sommes inquiets face à cette atmosphère de dé-professionnalisation de la justice et de la police, avec les adjoints de sécurité. Nous n'allons pas déborder sur cette question, mais vous savez que les policiers sont touchés par le même phénomène. Les adjoints de sécurité ne sont pas très bien formés, et nous devons faire face à une augmentation des procédures de rébellion.

M. le Président - Il y a peut-être également des jeunes qui se rebellent plus facilement.

Mme Evelyne Sire-Marin - En effet, il faut considérer que ces populations sont loin d'être faciles. Le fait d'avoir des adjoints de sécurité mal formés donne des résultats catastrophiques. J'ai été juge des enfants et je prétends que les brigades des mineurs arrivaient à un travail très correct et que nous ne connaissions pas les mêmes problèmes.

Je voulais également vous parler du problème du développement du nombre d'emplois de magistrats placés. A l'Ecole nationale de la magistrature, au moins 30 % des postes d'une promotion sont affectés à des postes de magistrats placés. Leur situation pose un problème du point de vue de l'inamovibilité, puisque ces personnes sont nommées à disposition du premier président, par exemple pour remplacer les magistrats absents, mais il est difficile de fonctionner ainsi. En ce qui concerne les magistrats eux-mêmes, ils sont à la totale disposition du premier président, et il est très facile de les écarter s'ils ne rendent pas les décisions qui conviennent.

Nous sommes également inquiets de constater que, sur 250 postes d'auditeurs dans la promotion de l'année 2000, seules 214 personnes ont été nommées. Nous nous demandons pourquoi il n'est pas possible de recruter parmi les étudiants en droit les effectifs nous avons besoin. Les critères retenus par le jury du concours pour admettre les candidats restent opaques.

Concernant la formation initiale des magistrats, nous disons depuis longtemps qu'il serait possible d'améliorer cette formation, extrêmement technique, ce qui est nécessaire. Le problème est l'omniprésence de l'évaluation. Un concours de sortie a été institué, il y a plusieurs années. Autrefois, il existait des conventions, ce qui nous permettait de ne pas être trop inquiets quant au poste que nous obtiendrions et de nous consacrer à la réflexion et à l'interrogation sur nos futures fonctions. Maintenant, et cela est tout à fait visible en ce qui concerne les nouveaux auditeurs, les étudiants sont extrêmement soucieux de l'opinion que l'on porte sur eux du début à la fin de leur stage en juridiction. Ils ont tellement peur d'être en désaccord avec le magistrat qui les forme, et qui les note, qu'ils perdent tout esprit critique. Il est fréquent que les auditeurs de justice n'osent pas poser de questions à leur maître de stage de peur de passer pour inaptes à la fonction. Quand ces auditeurs arrivent en juridiction, ils n'ont pas reçu toutes les réponses nécessaires du fait de la concurrence encouragée par l'Ecole nationale de la magistrature entre les auditeurs, en raison de l'importance finale pour eux du rang de classement qui détermine leur première affectation. Je trouve qu'il est dommage de ne pas se donner la possibilité de former l'esprit critique des futurs magistrats. Malheureusement, en juridiction ils n'auront plus le temps de se poser les questions de fond.

Nous avons un autre problème avec les auditeurs : l'évaluation n'est ni transparente ni contradictoire. Il arrive souvent que les auditeurs en juridiction s'aperçoivent à la fin de leur stage que leur note est mauvaise. Le redoublement constitue un drame pour ces étudiants. Je trouve qu'il est dommage que les notations se passent ainsi. Il serait préférable de se montrer plus francs avec les auditeurs afin de leur permettre de s'améliorer. Nous en avons souvent fait part à l'Ecole nationale de la magistrature.

M. le Président - Il est possible que l'on s'aperçoive pendant le stage qu'une personne qui a réussi le concours n'est pas apte à exercer la profession de magistrat. L'utilité de l'école et du stage est de vérifier que les personnes sont aptes à remplir ces fonctions.

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous sommes parfaitement d'accord, mais il est préférable de le dire à cette personne dès que nous nous en apercevons.

M. le Président - Cette question relève peut-être de la formation des formateurs.

Mme Evelyne Sire-Marin  - Absolument. C'est également le problème des réunions d'évaluation. Souvent, le magistrat qui a été désigné n'a pas choisi cette fonction, et il doit la remplir en plus de ses tâches habituelles. Ce problème se posera tant que la formation ne fera pas l'objet d'une fonction à part entière.

S'agissant de la carrière des magistrats, le décret du 31 décembre 2001 procède à un reclassement des magistrats. Ainsi, les juges du second grade seront de moins en moins nombreux et représenteront 21 % du corps, et le nombre de juges de premier grade augmentera. Cela aura pour effet d'augmenter les salaires. Cependant, pour passer du second grade au premier grade, il est nécessaire de solliciter un tableau d'avancement, et certaines personnes souhaitent demeurer dans des fonctions du second grade. Ces personnes vont rapidement être bloquées dans leur carrière, à un indice assez bas.

De plus, nous observons que ce décret aboutit à un renforcement de la petite hiérarchie. Par exemple, dans pratiquement tous les tribunaux d'instance, un vice-président est nommé au lieu d'un juge directeur. Autrefois, cette fonction de juge directeur revenait au membre le plus ancien du tribunal. Maintenant, cette personne sera nécessairement un vice-président. Autrefois, pour prendre une décision concernant tout le tribunal d'instance d'un ressort, par exemple le contrôle des élections ou l'établissement de la liste des associations et gérants de tutelles, un groupe de travail était réuni et tous les juges d'instance concernés se réunissaient en assemblée générale. Maintenant, les réunions de travail ne rassemblent plus que les vice-présidents, et nous assistons à une sorte d'exclusion des juges d'instance de la prise de décision, d'autant plus que les assemblées générales sont contournées au profit de ces réunions.

Cela est d'autant plus dommageable que les vice-présidents sont en relation avec la hiérarchie, mais n'ont pas de mission d'information ni d'animation dans les pratiques juridictionnelles. Le vice-président a un rôle purement fonctionnel d'organisation du service, mais n'a en aucun cas un rôle hiérarchique. Il serait préférable de rassembler tous les juges d'instance afin de les convaincre d'appliquer tous la même pratique. Je suis partisane de la cohérence vis-à-vis des justiciables. Le fait que l'ensemble des juges concernés ne participe pas à ces réunions donne lieu à des pratiques incohérentes.

Il semble que la ministre ait pris la décision, à la fin des entretiens de Vendôme, de fusionner les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance. Le Syndicat de la magistrature est en total désaccord avec cette position. La ministre a annoncé cette décision dans une sorte de bilan des entretiens de Vendôme. Je cite : « simplifier l'organisation judiciaire, fusion des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance. » Nous pensons que les tribunaux d'instance doivent continuer à exister parce qu'ils remplissent une fonction de justice de proximité, contrairement au tribunal de grande instance.

M. Christian Cointat, rapporteur - Vous êtes donc contre le tribunal de première instance.

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous sommes tout à fait contre, d'autant plus que cela ne repose absolument pas sur une concertation des juridictions. Nous ne savons pas comment cette idée est arrivée dans le bilan des entretiens de Vendôme. Nous doutons que beaucoup de juridictions aient demandé cette fusion. Ce qui est vrai, c'est qu'il faut trouver un allègement à la complexité des contentieux, comme cela a été fait en matière de baux commerciaux. Nous pensons qu'il faut suivre cet exemple, en développant l'accès aux tribunaux, par l'aide juridictionnelle et un meilleur accueil dans les juridictions par exemple. Il ne faut surtout pas fusionner le tribunal de grande instance et le tribunal de grande instance, car le tribunal de grande instance est la juridiction qui fonctionne le mieux en France (5 mois en moyenne pour traiter une procédure, contre 9 mois pour les tribunaux de grande instance). Casser un outil qui marche serait la pire des décisions de la Chancellerie. Nous demandons au contraire la création de tribunaux d'instance sur les territoires où la population a fortement augmenté depuis les années 1960, comme les banlieues, et le renforcement des effectifs réels des tribunaux d'instance, tant en magistrats qu'en greffiers.

Par exemple, dans les grandes juridictions telles que celle de Paris, certains juges sont mis à disposition d'autres administrations mais sont considérés comme étant toujours en poste et figurent dans l'effectif de la juridiction. En réalité, ils ne sont pas présents au sein de la juridiction. Il faut cesser cette pratique de prélèvement des effectifs d'une juridiction en créant des postes de magistrats détachés, qui permettent de combler les postes vacants.

M. le Président - Auprès de quelles personnes ces magistrats sont-ils mis à disposition ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Ils sont mis à disposition auprès de commissions, par exemple. Je sais que cela concerne environ cinquante magistrats de la juridiction de Paris. Le président du tribunal de grande instance de Paris pourrait vous répondre.

M. le Président - Ils ne sont pas mis à disposition auprès de la Chancellerie.

Mme Evelyne Sire-Marin - Des magistrats ont été mis à disposition à la mairie de Paris. Ils sont essentiellement mis à disposition auprès d'autres administrations que celle de la justice. Je ne sais pas comment la Chancellerie gère ses emplois, et j'espère qu'il n'y a pas de mis à disposition auprès de cette administration. Nous observons en tout cas que lorsque la Chancellerie souhaite obtenir un magistrat, elle le prélève immédiatement sur l'effectif d'une juridiction sans que le magistrat ait le temps de présenter ses dossiers à ses collègues. Au contraire, quand une juridiction a besoin d'un magistrat, elle peut facilement attendre un à deux ans. Il suffit de consulter la Chancellerie pour se le faire confirmer.

S'agissant de la notion de « justice de proximité », nous sommes inquiets face aux déclarations avancées, lors de la campagne électorale, quant à la nécessité de créer des juges de proximité. Nous nous demandons ce que cela signifie. Le Premier ministre candidat a déclaré que ces juges seraient recrutés parmi les retraités de la police et de la gendarmerie. Nous pensons que les juges d'instance remplissent ce rôle et qu'il serait préférable de combler tous les postes de juges d'instance. Il est nécessaire de cesser de dé-professionnaliser la justice. Nous avons l'habitude de travailler avec les gendarmes et les policiers, et ces personnes n'ont pas toujours le sens de l'application de la loi comme l'ont les magistrats, ce qui est compréhensible, dans la mesure où ce ne sont pas des professionnels de la justice. Nous sommes donc absolument contre la création de juges de proximité.

M. le Président - Les tribunaux pour enfants travaillent avec des assesseurs. Est-ce que votre organisation envisagerait une possibilité d'associer mieux les citoyens à la justice ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous envisageons l'échevinage. Il faut voir comment cela sera présenté, mais nous ne sommes pas hostiles à cette idée. Cette solution ne fonctionne pas mal dans les tribunaux pour enfants. Je suis pour un recrutement de magistrats non-professionnels large et ouvert sur la société, mais toujours en collégialité et avec la présence de magistrats professionnels dans la formation. Les cours d'assises fonctionnent parfaitement avec les jurés. Nous avons regretté la professionnalisation des cours d'assises en matière de terrorisme. Si l'échevinage est réservé à une petite catégorie de la population, tels que les retraités, ou à certaines professions (tels les anciens policiers ou gendarmes), nous y sommes opposés.

M. le Président -
Votre position dépend du mode de recrutement des assesseurs.

Mme Evelyne Sire-Marin - Tout à fait. Il faut que cela représente tout le monde, et pas que des policiers et des gendarmes, parce qu'il y en a déjà beaucoup dans la justice (conciliateurs, délégués du procureur, intégrations directes comme magistrats), et que ce n'est pas sans effet sur la nature des décisions prises par ces instances. Nous trouvons qu'il est tout à fait intéressant de recruter dans d'autres professions plutôt que dans la police et dans la gendarmerie.

M. le Rapporteur - Je vais vous poser quelques questions très brèves. Vous avez parlé des difficultés de recrutement. Pouvez-vous nous expliquer les raisons de ces difficultés ? Sont-elles récentes, anciennes, ou s'accentuent-elles ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Je suis incapable de vous donner des statistiques sur ce point. Nous entendons, depuis dix ou quinze ans, parler du fait que tous les postes du concours ne sont pas comblés. Le jury a toujours fonctionné en ne comblant pas tous les postes. On nous dit que ce problème vient d'une question de niveau. Nous avons du mal à le croire, compte tenu du nombre de candidats au concours. Il est difficile de croire que, parmi tous les étudiants en droit, il n'y en ait pas 200 par an qui soient capables d'être magistrats. Cela provient peut-être d'un problème de fonctionnement du jury. Je ne peux pas répondre davantage à votre question.

M. le Rapporteur - Vous avez également évoqué l'inquiétude que crée, au sein de votre syndicat le statut précaire et particulier des assistants de justice. Seriez-vous favorable à une solution qui consisterait à créer, comme cela se fait en Allemagne, un véritable statut de l'assistant du juge ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous pensons qu'il serait nécessaire que les assistants de justice aient un statut. Cependant, nous savons que les bons assistants de justice se destinent à devenir magistrats. L'idée serait peut-être de les aider afin de vérifier s'ils sont vraiment motivés par cette fonction et de les préparer au concours. Ils ne doivent pas rédiger les jugements à la place des magistrats, or, il est possible d'observer cela dans les fonctions de juge des affaires familiales. Il est facile de faire rédiger aux assistants de justice tout ce qui a trait aux questions de personnalité et d'histoire du divorce. Nous pensons que cela est dangereux et qu'il est préférable de recruter des magistrats.

M. le Président - Il semble tout de même utile aux magistrats que les assistants de justice exécutent les travaux de recherche. Lorsque les postes d'assistants de justice ont été créés, aucune juridiction ne souhaitait en bénéficier. Cela me paraissait étrange. Je pensais que ces assistants pouvaient être utiles. Il est vrai que ce poste a prouvé ses qualités à condition d'être bien utilisé. Je suis d'accord avec vous sur le fait que les dérives que vous exposez ne devraient pas exister.

Mme Evelyne Sire-Marin - Un assistant de justice est très utile pour exécuter les travaux de recherche. Cependant, dans certains tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance, les besoins sont très faibles, alors qu'ils sont énormes en nombre de magistrats et de greffiers. Parfois, les juridictions ne savent pas à quelle tâche affecter les assistants de justice. On leur demande donc de rédiger, par exemple, les injonctions de payer ou des jugements simples, ou de tenir des permanences au parquet ; dans ce dernier cas, les décisions qui sont alors prises, en dehors de la présence des magistrats, sont parfaitement illégales.

M. le Rapporteur -
Beaucoup de magistrats se plaignent d'avoir trop de tâches administratives à exécuter. Seriez-vous favorables à un recentrage de leur fonction sur les activités juridictionnelles, ce, qui suppose que ce soit les fonctionnaires qui reprennent les tâches administratives.

Mme Evelyne Sire-Marin - Tout dépend de ce que vous entendez par tâches administratives. Par exemple, le fait de siéger dans différentes commissions, comme la commission d'expulsion des étrangers ou la commission des clauses abusives, nous semble très important pour les magistrats. Nous avons assisté au retrait d'une grande partie du droit de la nationalité de la compétence des magistrats. Nous observons que, depuis que les greffiers en chef sont chargés de cette tâche, la situation n'est guère satisfaisante. En effet, le délai de délivrance des certificats de nationalité est très long parce que, dès qu'un petit problème se pose, le greffier en chef interroge la Chancellerie et attend son avis. Autrefois, le magistrat prenait une décision, et il était possible de bénéficier d'un recours contre celle-ci. Tout dépend de ce que vous entendez par la notion de tâches administrative.

M. le Rapporteur - Quelles sont les tâches administratives qui vous semblent ne pas devoir nécessairement relever de la compétence des magistrats ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Je ne vois pas quelle tâche il serait possible d'ôter au magistrat, parce que nous pensons qu'il doit être ouvert sur la cité.

M. le Rapporteur - Qu'en est-il des pôles de compétence, c'est-à-dire d'essayer de spécialiser les juridictions dans différents domaines ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Il est possible d'imaginer que, dans les grandes villes, par exemple, tous les tribunaux d'instance ne comprennent pas un service de nationalité ou un service de saisie des rémunérations. Je pense cependant qu'il ne faut pas trop centraliser les services. Par exemple, il ne faut pas créer de grand pôle compétent en matière de nationalité. Cette juridiction se transformerait en une seconde préfecture de police. Le justiciable ne bénéficierait plus de l'accueil humain qu'il reçoit auprès des petits tribunaux. Il est certain qu'il serait en revanche possible de regrouper plus intelligemment les compétences. Cela pose le problème de la carte judiciaire.

M. le Rapporteur - Vous parlez de la proximité. Que pensez-vous des maisons de la justice et du droit et des relations avec les autorités locales ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Je crois que la justice n'a pas suffisamment de liens de contrôle et de concertation avec les maisons de la justice et du droit. Les conseils fournis dans les maisons de la justice et du droit ne correspondent pas parfois aux jugements effectivement rendus par les tribunaux. Je pense qu'il existe également un réel problème de concertation entre les autorités locales et les tribunaux, sans qu'il soit, bien sûr, question d'empiéter sur les décisions juridictionnelles.

Je souhaitais également vous parler de la carte judiciaire. Nous déplorons qu'aucun gouvernement n'ait le courage de la réformer. Nous pensons qu'elle est totalement inadaptée, et tout le monde le pense. La réforme de la carte judiciaire ne consiste pas seulement en la suppression de tribunaux comme le craignent les élus. Cette réforme peut également avoir pour conséquence la création de tribunaux. Nous pensons qu'il serait nécessaire de créer des tribunaux dans les zones urbanisées ou péri-urbaines.

M. le Président - Je crois qu'il n'y a eu aucune création de tribunaux en France depuis la création des nouveaux départements de la région parisienne.

M. le Rapporteur - Vous n'avez pas répondu à ma question sur les relations avec les autorités locales pour la justice de proximité.

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous craignons la municipalisation de la justice dans le cadre des contrats locaux de sécurité. Nous ne voulons pas que le maire ait un quelconque pouvoir de poursuite ni de sanction en matière de délinquance locale. Nous y sommes absolument opposés.

M. le Rapporteur - Les procédures deviennent de plus en plus lourdes et complexes. Certains métiers de justice sont développés dans le cadre de la justice de proximité et de rapprochement du citoyen. Que pensez-vous de cette évolution ? Croyez-vous que la justice risque d'étouffer sous autant de mutations ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Je vous ai apporté le numéro de notre revue relatif à la composition pénale. La composition pénale nous pose problème parce que nous pensons que la justice concerne un juge, un parquet, un avocat et les parties. Nous nous apercevons que la médiation pénale et les autres solutions de médiation mettent en place une justice à deux vitesses, où des sanctions sont prononcées par un délégué du procureur, souvent sous la pression de la victime. Nous sommes inquiets face à toutes ces manières de contourner la justice. Assez souvent, les faits ne sont pas suffisamment prouvés lorsque les personnes sont face à un médiateur. Il est nécessaire de s'intéresser davantage à la culpabilité de la personne avant de prononcer la sanction.

M. le Rapporteur - Etes-vous favorables à la séparation du parquet et du siège ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous pensons que nous devons demeurer dans un corps unique.

M. le Rapporteur - Vous trouvez normal le fait que la poursuite, l'accusation et la sanction puissent relever d'un corps unique alors que l'avocat, qui défend, en est séparé.

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous pensons que tout magistrat doit passer du siège au parquet. Si le parquet devient un corps spécial, il deviendra de plus en plus dépendant de l'exécutif, alors qu'il l'est déjà beaucoup. Le nouveau système de composition pénale limite grandement le nombre de classements sans suite. De plus, le corps unique de magistrats du parquet sera, à mon avis, beaucoup trop centré sur la poursuite.

M. le Président - Vous déplorez que le parquet remplisse une fonction juridictionnelle.

Mme Evelyne Sire-Marin - Je ne le déplore pas, je constate que le principe de l'opportunité des poursuites est de moins en moins appliqué.

M. le Président - La composition pénale est quasi-juridictionnelle.

Mme Evelyne Sire-Marin - Oui, il s'agit d'un démembrement des fonctions du parquet.

M. le Président - Le parquet devient juge.

Mme Evelyne Sire-Marin - En quelque sorte, il prend la place du juge, en effet.

M. le Président - Je considère que ce sont deux fonctions différentes, même si les étudiants suivent la même formation.

Mme Evelyne Sire-Marin - Oui, mais je crois que ce n'est pas bien que le parquet devienne juge.

M. le Rapporteur - Par le passage du siège au parquet, un juge qui a été procureur ne me paraît pas tout à fait impartial.

Mme Evelyne Sire-Marin - Si, ce n'est pas impossible.

M. le Rapporteur - J'ai constaté à la lecture des entretiens de Vendôme que certains juges étaient découragés par l'inapplication de certaines sanctions et a fait que la partie défaillante puisse, par le biais de nombreuses voies de recours, échapper dans de nombreux cas à la sanction. Qu'en pensez-vous ?

Mme Evelyne Sire-Marin - Nous ignorons les chiffres réels. L'autre organisation syndicale, l'Union syndicale de la magistrature (USM), avait publié un chiffre important d'inexécution des décisions pénales. Je pense que cette information est à vérifier d'une part parce qu'elle n'a pas été confirmée par les services statistiques de la Chancellerie, d'autre part parce qu'elle repose sur une malhonnêteté dans l'exploitation des chiffres : en effet, l'USM a inclus dans les peines non-exécutées les peines autres que les peines d'emprisonnement fermes, telles les semi-libertés, les chantiers extérieurs ou les travaux d'intérêt général. Nous constatons en revanche dans les juridictions une volonté du parquet de faire exécuter les peines courtes par les juges l'application des peines dans un délai très rapide, mais qu'il y a d'inadmissibles manques de moyens pour toutes les alternatives à l'incarcération, alors que les prisons sont « archi-pleines » depuis fin 2001. Par exemple, des mesures pénales de milieux ouverts sont en liste d'attente depuis plusieurs mois. Cela est dû à un manque d'éducateurs. Il manque partout des places de travaux d'intérêt général et des places en centres de semi-liberté (59 places seulement pour les juridictions de Meaux, Paris et Bobigny !). Les services de contrôle judiciaire (mesure qui évite la détention provisoire) sont exsangues et le nombre de libérations conditionnelles a baissé de moitié depuis 1990, faute de possibilité de suivi des mesures d'individualisation des peines.

M. le Président - Je vous remercie, Madame la Présidente.

Audition de M. Dominique MATAGRIN,
président de l'Association professionnelle des magistrats

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Monsieur le Président, merci d'avoir répondu à l'invitation de la mission d'information constituée par la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice. Notre mission d'information concerne la profession de magistrat de l'ordre judiciaire ainsi que tous les métiers qui l'entourent. Elle comporte également l'examen des nouvelles fonctions telles que celles de conciliateur et de médiateur. Nous nous intéressons particulièrement aux missions des magistrats. Les entretiens de Vendôme ont contribué à enrichir la réflexion. Nous nous intéressons également à la justice de proximité ainsi qu'à tout ce qui concerne le recrutement, la formation et la carrière. Enfin, nous souhaitons recueillir votre sentiment sur les relations entre les magistrats et les autres professionnels du droit, bien que cette question soit un peu secondaire aujourd'hui.

M. Dominique Matagrin - C'est un menu assez copieux auquel je vais essayer de donner quelques réponses. Je vous remercie de cette invitation.

M. le Président - Un exposé des positions prises par votre organisation professionnelle sur les sujets que j'ai évoqués conviendra parfaitement. Je pense que notre rapporteur pourra ensuite vous poser des questions.

M. Dominique Matagrin - Il est nécessaire de se demander quel service les Français peuvent attendre d'une institution qui s'appelle la justice et dont les missions se sont brouillées au fil du temps. Nous sommes confrontés à une perte du sens, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'institution. Les magistrats et leurs collaborateurs ne savent pas toujours très bien ce que l'on attend d'eux. Le problème des moyens se pose également ici, cependant, je pense que la course entre les besoins et les moyens est toujours perdue d'avance. Il est nécessaire de se demander tout d'abord ce qu'est la fonction judiciaire, ici et maintenant. Au fil du temps, la mission s'est brouillée, avec des missions parasites dont on a chargé l'institution au prix d'une perte de cohérence et d'unité, sans que l'on ait jamais mis les choses à plat. Je rends d'ailleurs hommage au travail effectué dans cette assemblée à plusieurs reprises à travers des rapports faisant écho à nos préoccupations. A cet égard, le thème du recentrage du juge sur ses missions essentielles était nouveau à une époque et est devenu banal aujourd'hui. Tout le monde se contente de constater qu'il est nécessaire de recentrer le juge sur ses missions, mais personne ne va plus loin. Il est temps maintenant de combler cette lacune. D'autant que ces pratiques perdurent, malgré toutes les mises en garde effectuées par votre assemblée.

Un garde des Sceaux, Monsieur Jacques Toubon, dont j'étais le collaborateur, a souhaité aller plus loin, et avait confié à deux personnalités successivement la confection d'un rapport sur ce sujet. Cette mission a joué de malchance, puisque son premier titulaire a été nommé au Conseil Constitutionnel avant d'avoir eu le temps d'approfondir le sujet. Le second, M. Casanova, aurait pu aller plus loin, mais il a refusé de continuer son travail lors du changement de garde des Sceaux. Je trouve cela dommage, parce que ce sujet n'était pas lié à un parti pris et que cette mission constituait une innovation pour le ministère de la justice.

Vous avez entendu Monsieur Jean-Paul Collomp à ce sujet. Il y a fait allusion dans son rapport, mais de manière extrêmement « minimaliste ». Cette problématique se réduit à la question de la participation des magistrats aux commissions administratives. Ce sujet mérite un débat, mais il est également démagogique : il consiste à faire miroiter aux magistrats qu'ils auront moins à siéger à l'extérieur de leurs juridictions. La composition de ces commissions doit faire l'objet d'un regard critique. La liste en est impressionnante, et elle a dû enfler depuis.

M. le Président - La Commission Nationale de Dispense du service militaire n'est plus active, mais elle doit toujours exister...

M. Dominique Matagrin - Ce n'est que le petit bout de la lorgnette. De ce point de vue, il n'y a pas eu de vrai débat sur ce sujet dans le cadre des entretiens de Vendôme.

M. le Président - Ces commissions demandent beaucoup de temps. Cependant, parfois, cela tient de l'anecdote. Ainsi, les commissions électorales pour les élections sénatoriales ont lieu une fois tous les 9 ans, et nous nous apercevons que les magistrats ne connaissent pas le droit électoral. Il serait préférable de ne pas leur confier ces tâches. Une telle participation ne relève pas de leur métier.

M. Dominique Matagrin - C'est un hommage rendu au corps, ce qui est positif, mais nous serions aussi sensibles à d'autres formes d'hommage.

M. le Président - La préfecture organiserait cela très bien !

M. Christian Cointat, rapporteur - Cela poserait un problème de respect de la démocratie.

M. le Président - La mairie organise les élections, et personne ne s'en plaint. Il est toujours possible de faire appel au juge en cas de problème. En revanche, le parquet est très sollicité pour la politique de la ville et d'autres commissions de ce type.

M. Dominique Matagrin - Leur participation aux politiques publiques présente des aspects positifs, elle semble nécessaire. Un travail critique mérite toutefois d'être effectué au cas par cas. Il est facile de solliciter les magistrats. Il faudrait mettre en place une ligne logique. Cela dit, je ne récuse pas leur participation à des organismes extérieurs, car elle peut répondre à un véritable besoin et apporter une réelle plus-value. Dans certains cas, la situation donne l'impression que les personnes ont souhaité utiliser un « magistrat alibi » qui donne une garantie. Il est possible de trouver ces garanties par d'autres moyens.

Ce sujet est marginal par rapport à la problématique des missions. Les entretiens de Vendôme, -ou plutôt le rapport de Monsieur Jean-Paul Collomp, parce qu'il est abusif de parler d'entretiens dans ce cas-, est décevant sur le sujet des missions. Il serait souhaitable de reprendre le travail engagé par Monsieur Jacques Toubon afin d'aller plus loin. Il faut s'intéresser à la problématique des modes de traitements dits « non contentieux », en élargissant cette problématique afin de ne pas exclure le plus efficace d'entre eux, l'arbitrage. L'arbitrage est contentieux, mais il ne relève pas du contentieux judiciaire : il appartient au contentieux extra-judiciaire. Nous croyons beaucoup à ce mode de règlement des conflits et nous essayons de le promouvoir. La médiation et la conciliation sont utiles, mais lorsqu'un conflit est déjà suffisamment cristallisé, il est difficile de revenir en arrière. L'intérêt de l'arbitrage est d'être sentenciel et d'aboutir à une décision qui peut être revêtue de la force exécutoire comme un jugement. L'arbitrage peut ainsi être utile à certaines affaires qui ne nécessitent pas d'être portées devant le juge. La fonction du juge consiste d'abord à dire le droit lorsqu'un vrai problème juridique se pose. Actuellement, les fonctions « nouvelles », d'une justice qui ne serait plus « verticale », sont exaltées. Cette vision est souvent artificielle et constitue un « virus » à l'origine du brouillage de la mission du juge. Afin de retrouver une cohérence, il est essentiel de partir de l'idée que le rôle de l'institution judiciaire est de trancher les conflits irréductibles et d'essayer d'apporter un élément à la connaissance du droit quand son sens et son interprétation donnent lieu à discussion. Beaucoup de litiges sont des drames de l'incivilité, dus à des personnes qui refusent de respecter une norme qu'ils connaissent parfaitement. Dans ces cas, il est possible de faire intervenir un juge, mais il est préférable de trouver une autre solution, et l'arbitrage peut offrir une solution intéressante. Les grandes entreprises l'ont bien compris.

M. le Président - A l'initiative du Sénat, l'interdiction de la clause compromissoire en matière civile a été levée.

M. Dominique Matagrin - Cela constitue une avancée importante, que nous avions souhaité. Nous bénéficions, pour l'instant, de solutions de luxe, coûteuses mais rendant de grands services aux personnes qui peuvent se les offrir, comme c'est le cas des entreprises. Par parenthèse, nous avons prôné l'interdiction pour les magistrats en activité de procéder à de l'arbitrage, parce que cette situation n'était pas saine. Il faudrait mettre en place des structures plus légères pour de petits litiges ou destinées à des personnes qui ne peuvent pas s'offrir un recours à l'arbitrage. Je pense que cette réflexion doit avoir lieu au niveau des collectivités locales et des mairies, et doit être reliée à celle menée actuellement sur les conciliateurs. Le conciliateur pourrait être un arbitre. Cette réflexion peut également être liée à la réflexion en cours sur le notariat. Nous y croyons : cette profession bénéficie d'un gros potentiel, elle quadrille bien le territoire, elle jouit d'un crédit de confiance important et, depuis les réformes intervenues dans les années 1970, elle fait l'objet de garanties de compétence indiscutables. Je pense qu'il y aurait un marché pour elle. Enfin, la réflexion sur l'arbitrage doit être reliée à celle sur l'acte authentique. Nous bénéficions d'un instrument juridique qui a l'avantage de revêtir la force exécutoire et qui peut ainsi dispenser d'un jugement. La force exécutoire s'attache aux obligations de sommes d'argent. Il est possible d'imaginer de l'étendre dans certaines conditions et de faire exécuter directement une obligation de faire. Cela apporterait un réel service dans certaines situations.

Il serait également souhaitable d'encourager, dans les actes notariés, le recours à l'acte authentique. Il est possible d'inclure une clause compromissoire qui précise les conditions dans lesquelles, en cas de litige, la partie la plus diligente saisira un arbitre. Cela éviterait de se rendre devant la justice pour des litiges courants qui ne supposent pas de discussion sur la règle de droit. Ainsi, il est possible d'organiser une dérivation d'une partie du contentieux qui ne pose pas de problèmes juridiques. L'institution de la justice retrouverait alors son véritable rôle. Il faut donc trouver, au cas par cas, et contentieux par contentieux, d'autres modes de règlement des litiges. Cela n'est pas toujours facile. Il faut respecter des intérêts, et notamment ceux de la profession d'avocat. Par exemple, il y a eu un débat sur le divorce, qui a forcé le Gouvernement à reculer. Pourtant, nous n'étions pas hostiles à ce que, dans certaines hypothèses, le juge n'intervienne pas ou de manière facultative en tant que contrôle. Une simple information du juge serait parfois suffisante. Il aurait été possible d'alléger sensiblement la procédure. Cette réflexion est à reprendre. Je parlais de l'arbitrage, et je dois préciser que, s'agissant du divorce, l'intervention d'un juge est parfois légitime, ce qui n'est pas le cas dans des litiges très courants.

L'intérêt de l'arbitrage est de se situer sur une base volontaire. Dans la conciliation et la médiation, il manque parfois le petit élément de contrainte qu'exigent les justiciables. Sans contrainte, les personnes ont l'impression d'abdiquer face à la partie adverse. Ainsi, il est à noter que, lorsqu'il n'y a que de faibles sommes d'argent en jeu, le taux d'appel est beaucoup plus faible, et ce, même dans des contentieux très passionnels. Dans beaucoup de cas, une fois qu'une décision intervient, les parties acceptent d'en rester là. Je pense que l'arbitrage satisfait le besoin d'une décision contraignante sans pour autant faire appel à un juge.

M. le Président - Je suis interrogatif sur le rôle du juge des tutelles. Les juges ne bénéficient pas du temps nécessaire pour exercer convenablement ses fonctions. Ne serait-il pas préférable de trouver une autre solution qui présenterait toutes les garanties ?

M. Dominique Matagrin - Il y a, d'une part, le problème des gérants de tutelle proprement dits. Des scandales commencent à avoir lieu. Une réflexion est engagée sur ce point depuis plusieurs années, et je trouve qu'il est important que l'on s'en préoccupe. En ce qui concerne le juge des tutelles d'autre part, nous sommes encore une fois au coeur du brouillage de la fonction judiciaire. Bien entendu, le fait d'imposer à une personne une mesure contraignante qui restreint sa capacité relève de la décision d'un juge. En revanche, lorsqu'il s'agit de surveiller, de contrôler et de jouer le rôle de gestionnaire de fortune, le juge sort du champ de son métier. Il pourrait y avoir, entre le juge et les gérants, afin d'assurer un réel contrôle, une structure intermédiaire privée ou publique. Le juge pourrait se situer davantage en seconde ligne pour prendre les décisions fondamentales. Je pense que le juge devrait être moins impliqué dans le suivi de sa décision, ce qui n'est pas le cas actuellement, et ce qui oblige à faire des choix. Beaucoup de juges d'instance vous diront qu'ils procèdent à des choix, parce qu'ils ne peuvent pas assumer de front toutes leurs obligations. La fonction de suivie, qui est fortement liée à la gestion, pourrait être assurée par d'autres structures. La population française vieillit, les problèmes du quatrième âge, physiques ou mentaux, se multiplient et il est nécessaire que la collectivité puisse assumer cela sans demander à la justice de le cautionner.

M. le Président - Que pensez-vous de la séparation des magistrats du siège et des magistrats du parquet ?

M. Dominique Matagrin - Pour ce qui nous concerne, nous sommes favorables à l'unité de la fonction et aux passerelles de l'un à l'autre. Je sais que des personnes y sont farouchement hostiles. Il y a une unité de la fonction de magistrat, et je pense que le fait de dévaloriser les fonctions du parquet est mauvais. En effet, cette réflexion aboutit à considérer que les magistrats du parquet ne sont pas aussi importants que les autres, alors que, pour nous, l'intérêt du ministère public à la française est de confier cet acte particulièrement grave, qui met en branle le processus judiciaire et qui peut avoir des conséquences irréparables, à un magistrat plutôt qu'à un simple instrument du pouvoir exécutif. Le fait de dissocier, même en conservant un statut de magistrat au parquet, revient à mettre le doigt dans l'engrenage qui peut aboutir à la fonctionnarisation du parquet. Certains pensent que ce serait revaloriser le juge en tant que tel, mais cela me semble très artificiel. Les passages ne sont pas très fréquents, mais leur existence offre une possibilité de diversité du parcours professionnel. Il est également bien que les accusateurs puissent connaître le travail des juges. L'accusateur est le « juge de la poursuite ». J'utilise le terme de « juge », parce que le magistrat doit apprécier les éléments de l'affaire, au début du processus, à la manière d'un juge. Le fait d'accuser signifie la mise en branle du processus de jugement. Cela suppose d'anticiper le futur, et d'avoir suffisamment d'objectivité pour apprécier les éléments à charge. Les membres du parquet apprennent à l'Ecole nationale de la magistrature qu'abandonner une accusation si elle ne tient pas est parfois nécessaire. Pour cela, il faut connaître le fonctionnement du siège, et la meilleure école est d'en avoir été membre. De la même façon, le fait, pour un juge du siège, d'avoir été dans la peau de l'accusateur, ne peut pas nuire à son travail. Cela permet de savoir comment travaillent les policiers et les gendarmes concrètement. Ces passerelles offrent donc une possibilité d'enrichissement pour les magistrats du siège comme pour ceux du parquet. Je pense que nous perdrions à supprimer cette possibilité, et je ne vois pas ce que nous y gagnerions. Il est également proposé d'intégrer d'anciens policiers et gendarmes parmi les membres du parquet, une fois celui-ci séparé du siège. Personnellement, je ne suis pas opposé à l'intégration d'anciens membres de la police ou de la gendarmerie.

M. le Président - Tout le monde ne partage pas votre opinion sur ce point. En revanche, vous êtes tous d'accord quant au refus de voir le siège et le parquet séparés.

M. Dominique Matagrin - La situation est peut-être ambiguë, mais nous sentons la volonté d'intégrer des policiers et des gendarmes, de détacher les magistrats du parquet et, pourquoi pas, à terme de les remplacer définitivement. Cela nous ferait perdre ce qui fait l'intérêt du ministère public à la française. Je n'ai pas envie d'un ministère public à l'anglo-saxonne. Je suis très heureux et fier du ministère public que l'histoire a donné à mon pays.

M. le Rapporteur - Je souhaite vous poser une première question concernant les assistants de justice. Quelle est votre appréciation sur ces assistants ? Que pensez-vous des assistants de justice à l'allemande, qui bénéficient d'un statut particulier de juges assistants ?

Ma seconde question porte sur l'échevinage. Qu'en pensez-vous ?

M. Dominique Matagrin - La situation actuelle des assistants n'est qu'un début, nous devons continuer le combat. L'avantage de ce qui existe est d'introduire le mot et la chose comme nous le réclamions. Cette fonction ne constitue qu'« un petit boulot » pour étudiants, dépourvus d'un véritable statut, sans aucune perspective et qui doivent partir à peine formés. Cette situation n'est pas satisfaisante. Il faut passer à la vitesse supérieure, c'est-à-dire à la création d'un véritable statut, et, peut-être, d'un véritable corps ou bien une diversification des carrières à l'intérieur des greffes. Une identification de cette fonction est nécessaire, comme semble nécessaire celle de collaborateurs de magistrats à part entière, de catégorie A. Nous nous rapprocherions du « Rechtspfleger » allemand et peut-être même le dépasserions-nous. Je pense que cela constitue un des principaux axes de modernisation de l'institution. Plutôt que de recruter des magistrats qui coûtent très cher, recrutons-leur des collaborateurs. Plus on recrute de magistrats, plus on court le risque de dévaluer le corps et d'aller au-devant de problèmes.

Nous sommes également très favorables à l'échevinage. Cela existe et fonctionne bien en Allemagne. Je crois que la réforme des cours d'assises a été mal engagée et que la meilleure formule se trouvait dans l'« avant avant-projet Toubon ». Ce texte proposait la création d'un « super tribunal correctionnel » comportant des échevins et réservant le jury à l'appel, parce que cela représente la souveraineté et l'expression de la volonté populaire. Le taux d'appel estimé est de 20 %, ce qui signifie que 80 % des affaires pourraient être traitées par cette « super correctionnelle ». Je pense que, dans une logique d'appel, nous bénéficierions alors d'une réelle complémentarité des regards : en première instance se trouverait une majorité de « professionnels » ainsi que des assesseurs, de véritables échevins, et une composition totalement différente en appel, avec le jury et l'appel au peuple comme à Rome. Le fait que la distinction soit aujourd'hui de trois jurés de plus ou de moins ne change rien et entraîne des difficultés de gestion. Je pense qu'un retour au projet initial constituerait un réel progrès.

Pour ce qui est de la correctionnelle ordinaire, la présence d'échevins, avec voie consultative ou non me semble légitime et utile. Il me semble que de nombreuses personnes seraient motivées et intéressées par une telle fonction.

M. le Président - Merci Monsieur le Président.

Audition de M. Dominique BARELLA,
secrétaire général,
et de Mme Carole MAUDUIT,
membre du bureau de l'Union syndicale des magistrats

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Nous vous remercions d'être venus rencontrer la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice. Le Sénat a souhaité constituer une mission d'information sur l'évolution, à la fois, du métier de magistrat et de tous les métiers de la justice. L'émergence de nouvelles fonctions telles que celles de médiateur et de conciliateur nous intéresse plus particulièrement. Nos travaux se limitent à l'institution judiciaire et nous avons exclu de notre réflexion les mandataires et administrateurs judiciaires ainsi que les commissaires-priseurs dont le statut a récemment été modifié. Nous nous intéressons essentiellement aux missions des magistrats ainsi qu'à la justice de proximité, notamment à l'institution de juges de paix qui fait actuellement débat.

M. Dominique Barella - Merci Monsieur le Président. Je vous remettrai une note que nous avons déjà préparée sur les capacités de traitement de la justice. s'il est nécessaire de parler de métiers de justice, c'est bien parce qu'il y a d'abord une justice, qu'il y a un besoin de technicité et un besoin de répondre aux demandes de la population. Quelle justice ? Pour faire quoi ? Et donc, quels magistrats ? Quels fonctionnaires ? Quels auxiliaires de justice ? Dans quel but ? Ce sera le sens du résumé que je vais vous présenter.

Vous savez que la justice est plus que contestée à la fois dans sa symbolique mais aussi dans son efficacité. Nous avons, actuellement, dans les parquets, 5.300.000 procédures qui arrivent chaque année. La capacité de jugement en matière pénale s'élève à 590.000 procédures. On nous parle de tolérance zéro, d'impunité zéro ou d'efficacité de la justice, mais, à procédure constante, nous savons que le nombre de procédures traitées est limité. Les demandes des avocats, de plus en plus exigeantes s'agissant des débats, du respect des horaires et de la qualité des audiences vont conduire à une diminution des audiences. La capacité de traitement en matière pénale est actuellement comprise entre 400.000 ou 450.000 jugements par an, alors que le taux de saisine des juridictions correctionnelles ne cesse de s'accroître. Nous rendons 1.685.000 décisions civiles par an. Nous en avons à peu près autant en stock. Cela signifie que les procédures civiles et pénales, les modes de gestion des flux sont inadaptés ; mais aussi que le nombre de magistrats, d'auxiliaires de justice et de fonctionnaires est inadapté aux demandes de justice, c'est-à-dire aux entrées de procédures, que ce soit en matière de justice pénale ou en matière de justice civile.

Donc, au-delà de la formation des magistrats, des fonctionnaires et des auxiliaires, se pose la question du nombre et du type des interventions que nous souhaitons. Souhaitons-nous travailler avec un système de justice que je qualifierais de dégradé ou avoir le même système judiciaire, mais en calibrant les moyens qui lui sont donnés aux besoins ?

Ce dysfonctionnement de la justice a une conséquence sur les professionnels. Ils subissent une crise morale qui découle elle-même de cette crise d'efficacité de la justice, constatée par la presse, l'opinion publique et l'ensemble des intervenants. Messieurs les Sénateurs, vous connaissez depuis fort longtemps la situation et vous en avez d'ailleurs fait état au travers de nombreux rapports.

Vous entendez régulièrement les syndicats de fonctionnaires, de magistrats et d'avocats. Ces intervenants vous disent que nous ne travaillons plus dans des conditions d'efficacité et de qualité suffisantes.

Pour nous, il n'existe que quatre ou cinq solutions, qui peuvent être appliquées de manière alternative ou cumulative.

La première solution consisterait à aligner le budget de la justice française sur celui des grandes démocraties telles que l'Allemagne et le Royaume-Uni. Les chiffres sont éloquents avec :

- 13 milliards d'euros pour le Royaume-Uni ;

- 9,5 milliards d'euros pour l'Allemagne ;

- 4,6 milliards d'euros seulement pour la France .

Il ne sera pas possible de prévoir des recrutements suffisants d'éducateurs, de magistrats et de fonctionnaires, il ne sera pas possible de prévoir des moyens ni des locaux, non plus que d'installer la justice dans des lieux nouveaux dans lesquels la population a une forte demande en matière pénale sans un budget de 10 milliards d'euros. Nous estimons, à l'USM que, sauf à pratiquer de façon différente, le problème du budget est un problème de crédibilité de l'Etat et des élus vis-à-vis du citoyen.

La seconde solution viendrait d'une simplification des procédures. Depuis des années les procédures sont devenues de plus en plus complexes. En matière criminelle, en France, les délais moyens d'instruction s'élèvent à deux ou trois ans. Les Anglais et les Allemands arrivent à instruire des affaires en six mois. L'affaire des immigrés chinois retrouvés décédés sur le territoire anglais a été traitée en six mois. Nous mettons encore plus de temps à traiter, en France, de grandes catastrophes comme celle de l'autoroute A10 (7 ans de procédure). Pour la catastrophe de Toulouse, je pense que les délais seront longs, de même que pour la catastrophe du Mont Blanc, ainsi que s'agissant des conséquences des tempêtes de décembre 1999.

La justice française est incapable de gérer ces problèmes dans des délais suffisants, parce que les procédures sont trop lourdes. Il va donc falloir les simplifier. Monsieur François de Closet précisait, dans un livre datant d'une quinzaine d'années, que la difficulté de la police et de la justice était de gérer toutes les affaires comme de la chirurgie cardiaque à coeur ouvert. Nous sommes incapables de faire de l'ambulatoire en matière judiciaire. Nous avons, de plus, créé, avec l'aide juridictionnelle, une sécurité sociale judiciaire que nous ne sommes plus capables de prendre en charge. Nous savons très bien que le paiement à l'acte attire l'acte. Je pense à nos amis avocats. La simplification des procédures s'impose comme une nécessité. La loi du 15 juin 2000 relative à la protection de la présomption d'innocence a contribué à alourdir de manière inquiétante la procédure et la gestion dans les juridictions. Nous ne pouvons plus travailler efficacement.

La troisième solution pourrait consister en une refonte de la formation et une redéfinition du périmètre d'intervention du juge. Le juge professionnel statue sur des affaires très lourdes de garde d'enfants, dans des affaires de meurtres, d'homicides et de disparition. Ces affaires exigent une haute technicité juridique qui est une garantie de liberté. Il est nécessaire de prévoir, dans la formation du juge, une formation aux sciences humaines, que ce soit en psychologie ou en sociologie. Le contact avec des populations très agressives ou en extrême détresse n'est pas simple. Pour un juge d'instruction, les déplacements sur les lieux d'un crime et le face à face avec un cadavre massacré ne sont pas des activités faciles ni neutres, mais plutôt perturbantes. Il en va de même pour les policiers. Il n'est pas possible de laisser n'importe qui devenir un magistrat. Aucun stage probatoire n'est prévu lorsque les magistrats sont recrutés par concours complémentaire. Cette situation est inquiétante et constitue une erreur énorme du point de vue de la sécurité des citoyens et de la qualité de notre justice. En effet, des personnes à faible psychologie ou qui entrent dans la magistrature pour régler des comptes doivent être écartées. Les institutions doivent les détecter afin de n'intégrer dans la magistrature que les personnes qui bénéficient à la fois de cette haute technicité juridique, de capacités humaines et d'une formation en psychologie ou en sociologie suffisante pour affronter les drames individuels que sont les affaires judiciaires.

Enfin et c'est notre quatrième solution, il est également nécessaire de mieux former les magistrats à la gestion, en particulier s'agissant de la gestion d'équipe. Une formation complète à l'informatique s'avère indispensable. En ce qui concerne les métiers de greffe, la formation à la saisie informatique est, à notre sens, totalement insuffisante.

La formation doit donc être de qualité et anticipée. En effet, la Chancellerie, fait preuve d'une incapacité notoire depuis des années dans le domaine de la gestion des ressources humaines. De plus, je crois savoir que, depuis longtemps, le Sénat et l'Assemblée Nationale ont demandé au ministère de la justice d'évaluer le coût d'un procès et de fournir le taux d'exécution des décisions en matière pénale. Il me semble qu'aujourd'hui, le ministère soit toujours dans l'incapacité totale de donner ces informations. Les seuls chiffres dont nous disposons sont ceux de l'USM. Je suis content que nous puissions fournir un éclairage à nos partenaires ainsi qu'aux institutions de la République. Cependant, il me paraît anormal qu'un syndicat se charge de ce travail. Nous, qui avons l'esprit du contradictoire, estimons que nos chiffres devraient pouvoir être discutés par le ministère de la justice. Cela révèle le sous-dimensionnement du ministère de la justice en matière statistique, d'évaluation du personnel, d'évaluation de l'efficacité et s'agissant de gestion prévisionnelle. Tant que nous ne bénéficierons pas de ces moyens, le Parlement ne sera pas en situation d'exercer le contrôle qu'il est en droit d'exercer, il ne pourra pas être éclairé, et nous, syndicats, ne serons pas dans le cadre d'un débat éclairé. Nous tentons d'apporter des éclairages, mais sans ces moyens d'évaluation, la gestion des métiers de justice sera très difficile à apprécier.

Nous voyons se multiplier, à l'heure actuelle, une forme de sous-justice coûteuse, dont l'efficacité au fond et l'efficacité procédurale ne sont pas mesurées. Les conciliateurs, les délégués du procureur, les médiateurs et le personnel des maisons de justice et du droit sont coûteux. Quel est le rapport coût-intérêt pour la collectivité ?

Les maisons de justice et du droit constituent une richesse, dans le sens où les citoyens disposent d'un lieu d'écoute où la justice est présente dans des lieux desquels elle était absente. Mais à quoi servent-elles ? Elles ne servent sûrement pas à accroître le nombre des décisions pénales rendues, ni à augmenter le nombre des décisions civiles rendues. Or, de quoi ont besoin nos concitoyens ? Ils ont besoin, à l'occasion d'un litige prud'homal que la cour d'appel ne juge pas leur affaire 5 ou 6 ans après, comme c'est le cas à la cour d'appel de Douai. J'ai assisté hier à l'agression d'une dame qui s'est fait arracher sa carte bleue à un distributeur en plein centre de Paris. Je pense que, si l'auteur était arrêté, cette dame accepterait difficilement une médiation avec son agresseur dans une maison de justice et du droit. Les conciliations et les médiations, qui peuvent être considérées comme un travail amoindri du droit et de la décision collective, ont leur utilité pour des affaires qui ne concernent pas l'intérêt général, c'est-à-dire à l'exclusion de la matière pénale. Nos concitoyens souhaitent qu'une véritable décision soit rendue au nom du peuple français, ainsi que de pouvoir être entendus dans des conditions normales et non à 23h30 après le cinquantième dossier comme c'est le cas dans l'ensemble des tribunaux. Nos concitoyens ont besoin de véritables professionnels.

Les maisons de justice et du droit servent essentiellement, pour le ministère de la justice, à diminuer le taux de classement annoncé, taux de classement que le Sénat, dans un rapport, avait hautement critiqué. Les classements secs ont étés remplacés par des classements avec rappel à la loi. Ainsi, dans des tribunaux tels que celui de Bobigny, le substitut de permanence, à qui on ne donne plus de date de comparution immédiate, a été obligé de faire appliquer des rappels à la loi par l'officier de police judiciaire chargé de l'affaire dans des cas d'agression physique. Il ne me semble pas que l'on utilise alors les professionnels et l'institution judiciaires tels qu'ils devraient être utilisés. Nous avons besoin d'utiliser les plus-values intellectuelles des magistrats, des greffiers et des avocats là où elles sont nécessaires. Pour paraphraser Monsieur François de Closet : « mobilisons nos moyens pour des affaires importantes comme les disparues de l'Yonne et pour des affaires importantes de trafic de stupéfiants pour lesquelles nous avons besoin d'officiers de police judiciaire formés, de professionnels compétents et d'avocats qui suivent le dossier. Cela implique un coût pour la collectivité, et ce coût mérite d'être engagé ».

En revanche, il est nécessaire de réfléchir au problème de l'encombrement et du gaspillage de temps dans les tribunaux de police. La gestion des excès de vitesse doit être modifiée. En effet, un même radar peut, sous un tunnel en Savoie, identifier près de 3.000 personnes en infraction en une seule journée. La capacité de traitement d'un tribunal de police en matière pénale dans une juridiction moyenne est de 2 000 affaires par an. Nous voyons donc qu'un tunnel peut, à lui seul en une journée, générer une fois et demie la capacité annuelle d'absorption d'un tribunal de police. Tant qu'aucun garde des Sceaux n'aura accepté de résoudre ce problème et de l'aborder par le biais de l'entonnoir, nous ne trouverons pas de véritable solution. Il en va de même en matière de formation : les juges, les huissiers et les magistrats sont coûteux pour la collectivité, il faut donc, si l'on veut prendre soin du budget de l'Etat, utiliser ces professionnels dans un intérêt général clairement défini. Nous avons besoin d'une véritable définition des priorités.

Concernant la séparation entre le parquet et le siège, le système américain n'apparaît pas comme un système idéal. En France, il est possible de s'inspirer de certaines pratiques observées chez les américains qui ont de grandes compétences dans certains domaines. Dans le domaine juridique, les américains, à l'heure actuelle, cherchent à exporter leur droit commercial, civil, et pénal par le biais de leurs énormes cabinets d'avocats. Le jour où le droit pénal américain sera introduit par le législateur dans le droit français, les gros cabinets d'avocats américains seront les plus compétents. Nous pensons que notre système permet aux membres du parquet d'être de véritables magistrats. J'ai été procureur de la République, lorsque je traitais une affaire, je ne tentais pas de faire condamner à tout prix la personne arrêtée par la police, en effet, le devoir d'un magistrat du parquet est justement de se comporter en magistrat, c'est-à-dire de faire enquêter à charge et à décharge.

Le but du parquet à la française n'est pas de soustraire des éléments de preuve et de procédure qui seraient à décharge de la personne mise en examen ou de la personne contre laquelle une enquête est diligentée. Je crois que ce système inquisitoire constitue une richesse pour notre droit. Le système inquisitoire ne se rapproche pas de l'inquisition. Ce système a pour but, non pas de rechercher un accord perpétuel, mais d'aboutir à une recherche de la vérité. Nous essayons d'atteindre la vérité, ce qui est dans l'intérêt de tous les justiciables. Si nous basculons dans un système où le membre du parquet devient un pur accusateur public, seul un justiciable qui bénéficiera de moyens matériels, financiers et procéduraux considérables pourra faire face.

Le fait que le magistrat du parquet puisse choisir d'être nommé au siège constitue une richesse. Cela lui apprend à maintenir, dans le cadre de l'accusation, un minimum de contradictoire et de respect du contradictoire. Cela permet au juge du siège, qui va travailler avec un ancien collègue du parquet à prendre davantage en compte, au cours du délibéré, la notion d'intérêt général, de protection de la société, dont le magistrat qui est passé par le parquet est parfois un petit peu plus protecteur. Cette passerelle constitue donc une richesse. Cette richesse entraîne peut-être des inconvénients. Des améliorations doivent sans doute être recherchées, mais notre position est de dire que la défense de notre système juridique français impose le maintien de ce système.

Les magistrats sont formés à produire de la qualité. Ils ne bénéficient pas, contrairement à nos collègues portugais ou allemands, de services d'aide à la décision. Un statut d'assistant de justice a été créé. Il ne fonctionne pas mal, il conviendrait de le sécuriser juridiquement. c'est, selon nous, une évolution à laquelle nous sommes particulièrement favorables. Les syndicats de greffiers vous diront qu'ils sont totalement opposés à la création d'un système d'aide à la décision. Nous avons cette particularité, au sein du ministère de la justice, de connaître l'étanchéité des fonctions et des corps. La fonction publique présente déjà cette lourdeur par rapport au secteur privé. Le drame du ministère de la justice réside dans l'impossibilité de travailler en équipe. Nous sommes, sur ce plan, l'exemple de ce qui se fait de pire au sein de la fonction publique. Le travail ne se fait pas en équipe, ce qui génère des aigreurs, des agressivités et des batailles de chapelles entre ceux qui veulent gérer et ceux qui ne le veulent pas. Le travail en équipe, notamment au sein d'un parquet, est indispensable. La ministre de la justice, qui vient de publier une circulaire relative aux astreintes, n'a pas prévu de dispositions spécifiques pour les greffiers ni pour les fonctionnaires du parquets.

Un de mes collègues, alors procureur au moment de l'accident de l'autoroute A10, est arrivé immédiatement sur les lieux avec le préfet. Le préfet avait pu mobiliser ses services. Le nombre de morts était élevé. L'autoroute était bloquée. Les experts nationaux étaient présents. Il fallait essayer de bloquer le moins possible l'autoroute et de créer une cellule pour les familles. Ce procureur était tout seul. Le procureur général de Bordeaux lui a fourni un membre de son parquet pour l'aider. Le procureur devait téléphoner, rendre compte au procureur général, appeler le ministère et la cour d'appel. Voilà l'état d'impréparation de notre ministère face aux grandes catastrophes.

De même, face à la gestion habituelle, nous ne pouvons pas continuer à travailler sans bénéficier d'une plus grande fluidité entre les différents professionnels qui interviennent. En dehors de la formation et des problèmes des métiers de justice, je pense qu'il faudrait resserrer le nombre des intervenants et les faire travailler de manière collective. Sans travail en équipe, un parquet digne de ce nom ne pourra jamais fonctionner. Il n'est pas possible qu'un procureur fonctionne sans enregistrement au bureau d'ordre. J'ai connu un bureau d'ordre où nous avons dû enregistrer et traiter en 4 mois, 8 000 procédures. Nous étions deux magistrats et un greffier. Aucune entreprise privée n'accepterait d'enregistrer 8 000 pièces aussi importantes avec aussi peu de personnel.

Les hôpitaux constituent une piste intéressante à laquelle nous devons réfléchir. L'hôpital ressemble beaucoup au tribunal : il connaît lui aussi le travail de nuit, d'urgence, les personnes très agressives et des interventions rapides sont parfois exigées. Si nous travaillions comme les hôpitaux, nous pourrions avoir, par exemple, des étudiants en droit qui viendraient participer à nos travaux, à l'instar des internes. Il s'agirait d'un véritable stage de formation productif. Les facultés de médecine le font. Le Sénat pourrait réfléchir à cette possibilité.

Il faut aussi aborder le thème des autres métiers de la justice.

Les avocats sont indispensables pour garantir le caractère contradictoire de la procédure. Ils constituent une protection de la démocratie. Cependant, se pose le problème de la formation éclatée des avocats, ainsi que la question du numerus clausus. Les avocats y sont hostiles. Si nous continuons à recruter des avocats au rythme actuel et si l'Etat continue à financer l'aide juridictionnelle au niveau actuel, à terme, l'aide juridictionnelle sera aussi coûteuse qu'en Angleterre ou en Allemagne, pour une plus-value qui ne sera pas nécessairement intéressante. Il est indispensable de mobiliser les moyens de l'Etat et éviter ce que nous avons connu lors de la création du juge de l'exécution, c'est-à-dire la création ex-nihilo sur l'ensemble de la France, de 33.000 saisines dont une grande partie ne tenait pas réellement la route. Elles ont constitué, pour un certain nombre d'avocats, une piste intéressante pour multiplier les procédures inutiles. Il est nécessaire de prévoir un regroupement sérieux des centres régionaux de formation professionnelle des avocats et de fixer un numerus clausus. Sans cela, nous ne gérerons pas ces inflations.

Je souhaite signaler à votre commission les difficultés d'exercice que connaissent les huissiers et le caractère parfois archaïque de leurs interventions. Leur présence à certaines audiences ne paraît plus indispensable. Le coût horaire d'un professionnel à ce niveau d'étude est connu. Leurs indemnisations n'en tiennent pas compte. Je pense qu'il faut soit supprimer ce type d'intervention qui n'est plus systématique, soit revaloriser leurs indemnisations. L'utilisation des huissiers ne paraît plus très intéressante à toutes les audiences. Il est possible de la limiter aux cour d'assises. Leur mode d'indemnisation est également très lourd.

J'en profite pour vous dire que les procureurs de la République ont été chargés du contrôle d'un grand nombre considérable de professions. Ce contrôle n'est pas fait sérieusement car les procureurs de la République ne peuvent pas traiter 5. 300 000 procédures convenablement, suivre le parquet civil, le parquet commercial, faire la politique de la ville et suivre en même temps l'ensemble des auxiliaires de justice. Nous savons tous que les juges produisent du formel. Il en va de même pour les comptes des tutelles, que le juge des tutelles et le parquet sont sensés surveiller. Nous avons parfois dénombré 2.500 comptes de gestion par juge des tutelles. Nous perdons beaucoup de temps. Les professionnels doivent être recadrés sur leurs missions essentielles. Seul le Parlement peut décider du périmètre d'intervention du juge. Le juge n'est pas formé pour intervenir dans les 63 commissions dans lesquelles il intervient à longueur de temps. Il ne lui appartient pas non plus de passer des journées à surveiller les élections au tribunal de commerce au lieu de rendre des jugements. Je ne vous énoncerai pas l'ensemble de la liste. Pour une fois, le ministère de la justice l'a publiée et je pense qu'elle vous a été transmise. Il paraît donc nécessaire de cibler leurs interventions là où elles sont nécessaires. La formation d'un magistrat représente cinq ans de formation universitaire et près de trois ans de formation au sein de l'école. Il faut être attentif au concours complémentaire, afin d'éviter un trop grand écart de qualité de formation entre ceux qui passent par l'Ecole nationale de la magistrature et ceux qui utilisent les autres voies d'intégration. Sans cela, la justice deviendra aléatoire sur le plan de la qualité.

Sur l'existence des conciliateurs, délégués du procureur, médiateurs et personnels des maisons de justice et du droit, je m'interroge. Pourquoi pas, mais pour faire quoi ?

Nos concitoyens demandent de véritables professionnels, mais il faut les utiliser là où ils sont nécessaires, c'est-à-dire là où les affaires sont complexes. Il ne faut pas les épuiser dans des contentieux de masse pour lesquels la plus-value intellectuelle des magistrats est inutile. Est-il besoin d'utiliser trois magistrats pour prononcer une amende de 200 euros avec sursis alors que dans le même temps un seul magistrat statue sur une détention provisoire dont on sait que, parfois, elle peut durer deux ans ? J'entends par là, qu'en matière de détention provisoire, la sécurité de la société, l'intérêt du mis en examen ainsi que l'autonomie et la liberté de jugement du magistrat impose que l'on place trois magistrats sur cette affaire. Le juge de la détention a été créé afin de diminuer le nombre de détentions provisoires. Les premiers chiffres, dont la ministre s'est félicitée, révèlent une diminution de 23 %, puis nous sommes revenus à une augmentation de 10 % des détentions provisoires. Cela montre que le remplacement d'un juge qui connaît le dossier par un juge qui ne le connaît pas n'a absolument rien fait progresser. Si nous souhaitons arriver à une continuité du service public en ce domaine et ainsi, à une continuité de la sécurité des citoyens et des libertés publiques, il est important que les professionnels que sont les magistrats et les greffiers soient utilisés là où ils sont nécessaires. Cette tâche vous revient, à vous Messieurs les Parlementaires. Aujourd'hui, il faut attendre un an pour obtenir un jugement de divorce, voir trois ans dans le cas d'un divorce pour faute. Nous traitons 590.000 affaires pénales alors que nous recevons 5.300.000 procédures. 300.000 de ces procédures concernent des auteurs identifiés, mais vous savez que les 2.000.000 de procédures concernant des auteurs non identifiés comprennent des dossiers très lourds comme ceux de l'affaire des disparues de l'Yonne et font l'objet de classements parce que nous ne bénéficions pas de moyens d'enquête. Ainsi, lorsque la ministre de la justice ne parle que des affaires concernant des auteurs identifiés, elle se trompe. Un dossier qui arrive au parquet et pour lequel l'auteur n'est pas identifié peut être très important. Il peut s'agir d'un crime maquillé en suicide. Je pense qu'il faut mobiliser les moyens de la justice sur ces affaires importantes. Seul le Parlement dispose de cette possibilité. Au sein de l'USM, nous tentons de tenir un discours clair, et non, comme cela a été dit, corporatiste ou fondé sur les moyens. Notre discours est complètement fondé sur ce que nous respectons, c'est-à-dire la République.

Les magistrats qui aiment leur métier sont les premiers à s'alarmer des conditions dans lesquelles les procédures sont traitées au parquet et les dossiers sont jugés. Ils sont également désespérés d'apprendre que parfois seulement 25 % des décisions qu'ils ont prononcées sont réellement exécutées (s'agissant des sursis avec mise à l'épreuve). La justice est en situation d'échec total, quoi qu'en disent les gardes des Sceaux successifs et certains de nos collègues qui craignent d'avouer cet échec. Face à cet échec, nous avons besoin d'un véritable plan de sauvetage. Le Sénat est souvent intervenu dans ses rapports et dans le cadre des entretiens de Vendôme de manière assez forte afin d'essayer d'influer sur la politique gouvernementale. Nous souhaitons que vous puissiez faire évoluer les choses avec la même vigueur.

M. le Président  - Monsieur le rapporteur, la réponse à notre question sur les assistants nous a été apportée.

M. Christian Cointat, rapporteur - J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt votre intervention. Je souhaite obtenir une précision sur un point. D'un côté, vous nous dites que le magistrat doit bénéficier d'une haute technicité juridique ainsi que des qualités humaines et ne doit pas être dévalorisé par des tâches qui ne correspondent pas à cette valeur. D'un autre coté, vous vous êtes plaints, au début de votre exposé, du développement d'une sous-justice avec les conciliateurs, médiateurs et délégués du procureur. Vous avez, à la fin de votre exposé, atténués vos propos. Je souhaite que vous nous précisiez comment vous voyez ce partage des tâches entre le magistrat qui doit se concentrer sur l'essentiel et la répartition du reste. Pouvez-vous nous préciser si les nouveaux métiers de conciliateurs, médiateurs et délégués vous semblent répondre aux besoins ? S'ils ne sont pas adaptés à la situation, quelles autres solutions vous semblent meilleures ? Est-ce qu'il est possible de confier un certain nombre de ces tâches aux greffiers, qui pourraient décharger le magistrat de travaux et, notamment, de la participation à certaines des commissions administratives ? Comment voyez-vous la justice de proximité, avec les maisons de justice et du droit ? Vous en dites à la fois du bien et du mal, et j'ai du mal à comprendre où se situe la frontière. Enfin, le dernier point qui me parait important est l'échevinage, c'est-à-dire la participation du citoyen à la justice. Pouvez-vous me donner ces précisions ? Je ne poserai pas d'autres questions, mais celles-ci me semblent importantes. Pourriez-vous malgré tout et en quelques mots, en guise de conclusion, nous donner votre sentiment au sujet des « pools » de magistrats. Je souhaite que vous nous précisiez votre position sur ce point.

M. Dominique Barella - Il nous semble important que le Parlement série l'importance des affaires. Les demandes de justice sont importantes, en matière pénale comme en matière civile, mais nous estimons que toutes les affaires ne sont pas d'égale importance, en termes de montants et en termes d'émoi de l'ordre public. Prenons l'exemple de l'excès de vitesse : est-il nécessaire de continuer à faire intervenir directement des juges sur des contentieux aussi massifs ? Est-il utile de faire intervenir un juge en matière civile parce qu'un client est mécontent, sans doute à juste titre, d'un pressing qui a taché une robe qu'il a payée 20 euros ? Pour l'instant, nous produisons de la sous-justice en ce sens que nous ne faisons que produire des titres exécutoires. Il est possible de contester les relevés de radars. Il faudrait ne saisir le juge qu'en cas de désaccord. Notre société française a fait du juge un intervenant direct, un gestionnaire. c'est le cas, par exemple, dans le dossier de tutelle : le juge intervient directement. Le juge doit demeurer un recours pour les affaires importantes, ce qui ne signifie pas que les personnes n'ont pas besoin de décisions. Il faut mettre en place de véritables moyens procéduraux simplifiés. Ce qui nous gêne, dans le cas du conciliateur, du médiateur, du délégué du procureur et des maisons de justice et du droit qui accueillent l'ensemble de ces intervenants, est qu'une personne repart en ayant été entendue, ce qui est important, mais sans avoir obtenu une décision ayant force exécutoire. Je crains que cette personne ne soit immédiatement contente parce qu'elle aura eu le sentiment d'avoir été comprise, mais qu'elle ne soit déçue par la suite, parce que la décision n'est pas suivie d'effet. La crédibilité de l'Etat est ici en jeu.

Il est donc nécessaire de sérier l'importance des affaires, de revoir le périmètre d'intervention du juge et de mobiliser le juge professionnel là où il est utile.

Des pistes existent : L'échevinage existe en Nouvelle-Calédonie en matière correctionnelle, en matière de départition prud'homale sur le reste du territoire L'avantage de l'échevinage réside dans l'intervention du non professionnel qui va se former pendant trois ans. Le fait de demander à une personne de venir au hasard comme c'est le cas devant les cours d'assises, surtout pour des affaires importantes, est dangereux. Cela revient à placer une personne, avec toutes ses difficultés, dans un milieu symbolique et face à une charge affective lourde. Nous pensons que l'échevinage constitue une piste de réflexion, mais qu'il convient de réfléchir à la durée du mandat de l'échevin et à sa formation. L'échevinage en matière correctionnelle fait l'objet de débats sans fin au sein de l'USM. Je ne prendrai donc pas de position ferme. Il est bon que vous puissiez débattre de manière démocratique d'un projet complexe permettant d'assurer une participation des citoyens et de crédibiliser de la justice.

Nous sommes, à l'USM, particulièrement favorables à ce que, dans tout tribunal et notamment en matière pénale, existe un service de communication, comme cela se fait dans d'autres pays. J'ai pris connaissance des projets sénatoriaux de notification des décisions de classement par les procureurs. Je puis vous dire que cela est tout à fait ingérable, sauf à bénéficier d'un service de communication. Je pense que la véritable piste est là.

J'espère ne pas avoir oublié une de vos questions, Monsieur le rapporteur.

M. le Rapporteur - En ce qui concerne les greffiers, je pense avoir compris votre position : je pense que vous êtes favorables à la focalisation du juge sur les actions juridictionnelles et que le greffier prenne davantage en main les tâches administratives.

M. Dominique Barella - Cela doit se placer dans le cadre d'un travail en équipe.

M. le Rapporteur - Vous avez évoqué les grandes affaires. Je souhaite que vous nous présentiez votre sentiment sur les pools de magistrats et sur les pôles de compétences.

M. Dominique Barella - Nous connaissons déjà, dans les affaires très lourdes, notamment financières, ce système de pool. Il nous paraît très intéressant, notamment du fait qu'ils bénéficient de l'aide d'assistants spécialisés. Il serait d'ailleurs bon que le ministère de la justice arrive à pourvoir les postes d'assistants vacants dans ces pool. Par ailleurs, à titre d'exemple une juridiction comme celle de Toulouse après la catastrophe de l'usine AZF (septembre 2001) a évalué la possibilité d'une hausse des référés de l'ordre de 3.000 procédures sur un an. Actuellement seul le juge d'instruction de Bonneville est en charge de l'affaire du tunnel du Mont Blanc. L'absence d'organisation en pool dans ce type d'affaires constitue une faiblesse. Des pools nationaux permettraient de renforcer les services d'une juridiction en cas de grandes catastrophes. C'est déjà le cas dans d'autres ministères, et nous y sommes favorables. Le travail en équipe et la collégialité nous paraissent importants.

M. le Rapporteur - Vous n'êtes pas favorable au système américain, vous l'avez dit. Cette approche se comprend compte tenu de notre patrimoine juridique, culturel et social, mais que pensez-vous de l'introduction du « plaider coupable » ?

M. Dominique Barella - Nous considérons que l'introduction du « plaider coupable » n'est pas incompatible avec notre système. Notre système est en passe de sombrer parce que toutes les affaires passent à l'audience. Les américains font passer seulement 10 % des affaires en audience. Notre système fonctionnera le jour où nous serons capables de travailler différemment. Le « plaider coupable » pourrait être limité au tribunal correctionnel, afin d'en éviter les excès en matière criminelle. Le criminel ne représente qu'une minorité d'affaires. Nous n'avons donc aucune opposition au plaider coupable.

M. le Président - Bien souvent, en matière criminelle, aucun problème de culpabilité ne se pose, la personne reconnaît les faits. Pour ma part, je suis favorable à la mise en place du « plaider coupable » en place, même aux assises.

M. Dominique Barella - J'ai toujours des inquiétudes quant à l'introduction de systèmes provenant de l'étranger. Le fait d'aller trop loin risque de créer des réactions de rejet.

M. le Président - Le déballage auquel nous assistons parfois est-il utile à la manifestation de la vérité ?

M. Dominique Barella - Nous avons tous connu des audiences au parquet durant lesquelles le président demande au délinquant de donner les moindres détails d'une infraction que ce dernier a reconnu avoir commise. Les délinquants, fréquemment, ne se souviennent plus précisément des faits. Nous tombons alors dans un système très français et très symbolique. Nous aimons faire assaut de symbolisme, alors que les mesures d'efficacité semblent n'intéresser personne.

M. le Président - Merci beaucoup.

Audition de Mme Marylise LEBRANCHU,
garde des Sceaux, ministre de la justice

(28 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Madame la Ministre, merci.

Comme vous le savez, la commission des Lois a proposé la création d'une mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.

Nous avons envoyé une lettre aux juridictions pour connaître leur sentiment sur ce thème.

Vous avez la parole.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Merci d'avoir choisi ce sujet, qui est intéressant, même s'il faut casser une image passéiste qui existe, dont je me rends compte quand je discute avec un certain nombre de citoyens.

Nos métiers ne sont pas totalement obsolètes dans leur façon de préparer aux carrières ou de les faire évoluer.

Il existe des évolutions intéressantes, qu'il s'agisse des magistrats, des greffiers, des avocats ou des collaborateurs divers. Je pense que tout a beaucoup changé depuis une dizaine d'années.

Dix ans, c'est assez court...

M. le Président - En même temps, il y a eu la loi de 1990 sur les professions judiciaires. C'est donc l'occasion de faire le point sur les évolutions.

Mme la Ministre - En effet.

Le sentiment général au sein des juridictions est celui de forts changements dans beaucoup de domaines, ce qui rend d'ailleurs plus visibles les secteurs où le conservatisme l'emporte sur la modernisation.

Les effets d'optique donnent souvent l'impression que les choses évoluent peu ou pas assez vite ; en fait, il existe des évolutions différentes.

On trouve de nouveaux métiers, comme les délégués du procureur, les agents de justice, les assistants spécialisés des pôles économiques et financiers, les chefs de service administratif régionaux, les médiateurs et les conciliateurs.

On trouve aussi quelques nouvelles pratiques professionnelles, comme l'extension des pouvoirs propres des greffiers, bien vécue par la profession, même si celle-ci trouve qu'on ne va pas encore assez loin, le pacte civil de solidarité, la délivrance d'actes, la vérification des comptes de tutelle, ou la spécialisation des magistrats des pôles économiques et financiers.

Même si j'ai conscience que cette dernière spécialisation est intéressante, elle est aussi décriée sur certains points, et il faut le prendre comme tel.

L'implication des parquets dans la politique de la ville et le développement des alternatives aux poursuites sont des évolutions notables, même si on peut être plus dubitatif, en dehors des contrats locaux de sécurité (CLS) des grandes villes, sur ces contrats qui se multiplient -et c'est tant mieux- sur d'autres territoires.

On me dit souvent que les parquets sont peut-être moins présents quand les problèmes sont moins lourds.

Il faut, je pense, cadrer cette mission sur les évolutions de l'environnement judiciaire.

On a maintenant 100 maisons de justice et du droit et 70 conseils départementaux de l'accès au droit. L'institution s'est modernisée, puisqu'on a maintenant à peu près la moitié du personnel connectée à l'intranet justice.

Cela s'est fait en deux ans et permet aux gens une meilleure réactivité à l'innovation mais aussi toute une série de transmissions d'informations.

On compte ainsi 20.000 boîtes-mails en service et 12.000 dans les juridictions.

C'est une belle avancée, mais il faut sûrement aller plus loin en termes de modernisation générale.

Comment recadrer cette évolution des rôles des professionnels catégorie par catégorie ?

Pour les magistrats, le problème principal, à mon sens, est celui de la gestion des ressources humaines.

Beaucoup de dysfonctionnements de la justice viennent du fait que certaines personnes ne sont pas employées aux bons postes, alors qu'elles seraient utiles et efficaces dans d'autres fonctions.

De très fins juristes peuvent ainsi être d'excellents conseillers de cour d'appel, mais pas forcément de bons chefs de juridiction ; certains, très doués pour le contact humain, peuvent beaucoup « s'ennuyer » en cour d'appel mais faire de très bons juges des enfants ou aux affaires familiales.

Je pense qu'il est important pour nous de commencer à gérer les carrières en ce sens.

Les vraies spécialisations techniques des magistrats -je pense bien sûr aux procédures pénales, au droit économique et financier, au droit du travail- sont souvent utilisées à un moment de la carrière, mais pas forcément tout au long de celle-ci.

Je me permets donc de dire que la spécialisation par l'expérience professionnelle ou la formation continue est une bonne chose.

Certains magistrats gèrent d'ailleurs leur carrière en se spécialisant ou en se fo