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Mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine (51 mesures pour le patrimoine monumental)

 

Rapport d'information n° 378 (2001-2002) de M. Yann GAILLARD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 juillet 2002

Disponible au format Acrobat (1,2 Moctet)

SOMMAIRE

D'UNE ENQUÊTE 5

51 MESURES POUR LE PATRIMOINE MONUMENTAL 19

I. LES LEÇONS À TIRER DES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME 31

A. LE GRIPPAGE DE LA MÉCANIQUE FINANCIERE 31

1. Le rapport Labrusse : un diagnostic technique 31

a) Le constat 34

b) L'analyse 35

c) Les propositions 39

2. Les premières conclusions du rapporteur spécial 41

a) Renoncer aux effets d'affichage budgétaires 42

b) Faire de l'entretien un acte de gestion primordial 43

B. UNE ADMINISTRATION EMPÊTRÉE DANS SES PROPRES FILETS 47

1. L'indépendance principe fondateur des différentes magistratures du patrimoine 48

a) Les DRAC, un fonctionnement de type fédéral et consultatif 48

b) L'enlisement de l'Inventaire général 53

2. La maîtrise d'ouvrage de l'État en quête de cohérence et de moyens 57

a) Les difficultés de la maîtrise d'oeuvre au niveau national 57

b) Des services extérieurs structurellement débordés 64

3. Des rationalisations paralysantes 69

a) Le nouveau code des marchés publics source de difficultés supplémentaires 69

b) Les effets pervers des études préalables 73

C. LES ERREMENTS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX 77

1. « Monum » en péril 79

a) Le rapport de la Cour des Comptes 80

b) Le rapport de l'inspection générale des affaires culturelles 82

c) Les observations complémentaires du rapporteur spécial 90

2. Des mesures d'urgence administratives 104

a) Éliminer l'arriéré des factures 104

b) Rendre sa sérénité à un organisme déboussolé 105

c) Améliorer les conditions de la visite 108

3. Les défis à moyen terme 111

a) Reconquérir le public de proximité en relançant une « démarche qualité » 112

b) Définir une stratégie en matière d'animation culturelle axée sur le monument 114

c) Déconcentrer, voire redimensionner, une organisation à faire fonctionner en réseau 116

II. DES CORPS D'ÉTAT QUI DOIVENT TROUVER LEUR PLACE 125

A. LES ACMH, ENTRE MONOPOLE ET CONCURRENCE 125

1. Une compétence rarement contestée une présence incontournable à tous les stades 126

a) Des fonctions mixtes opérationnelles et de conseil 126

b) Un monopole de maîtrise d'oeuvre aux contours parfois compliqués 127

c) La qualité et le suivi mais au prix fort 128

2. Que peut-on conserver de la spécificité de leur statut ? 130

a) La question de l'auto inspection plus facile à régler que celle de l'auto prescription 131

b) Des perspectives d'évolution à législation constante 133

B. LES ABF, ARCHITECTES OU URBANISTES ? 135

1. Une très et peut-être trop large autonomie de fonctionnement 135

a) Des fonctions hybrides et multiformes 136

b) Une autonomie désormais mieux encadrée 136

c) L'électron libre de l'administration du patrimoine 137

2. La recherche d'une meilleure intégration dans l'appareil administratif du patrimoine 138

a) Des interrogations profondes, un manque de moyens certain 138

b) Des missions difficiles à redéfinir dans un contexte institutionnel incertain 139

C. LES CRMH TUTEURS REGALIENS ET/OU RESPONSABLES OPÉRATIONNELS ? 142

1. Un généraliste du patrimoine à la fois chef d'orchestre et chef d'équipe 143

2. Deux priorités : conforter leur autorité et leur offrir la « conduite assistée » 145

III. UN NOUVEAU PARTAGE DES RESPONSABILITÉS 149

A. LE PROPRIÉTAIRE PRIVÉ PREMIER CONSERVATEUR DES MONUMENTS 150

1. Des avantages non négligeables justifiés par le rôle de gardien du patrimoine 150

a) Des contraintes gages d'économies pour les collectivités publiques 151

b) Un régime financier globalement satisfaisant 154

2. Des améliorations limitées à envisager en matière juridique et fiscale 161

a) Des adaptations ponctuelles du régime fiscal 162

b) Rééquilibrer les relations avec les ACMH 166

c) Mesures juridiques complémentaires 168

B. L'ÉTAT CENTRAL GARANT DU PATRIMOINE NATIONAL 170

1. Les débats préalables 171

a) L'inflation patrimoniale : peut-on tout conserver ? 171

b) Le patrimoine est-il une affaire de spécialistes ? 173

c) Le cadrage budgétaire à moyen terme : une loi de programme pour quoi faire ? 174

2. Une architecture juridique et administrative à faire évoluer 181

a) Réfléchir à la possibilité d'un reclassement du patrimoine protégé 183

b) Un propriétaire qui doit être exemplaire et cohérent avec lui-même 191

c) Pour une administration mieux intégrée 194

C. DE NOUVEAUX ACTEURS DE TERRAIN À PROMOUVOIR 195

1. Des collectivités territoriales de plus en plus présentes bien qu'inégalement motivées 195

a) L'effort variable des collectivités publiques induit une diversité des taux d'aide 195

b) Vers un nouveau partage des compétences entre l'État et les collectivités locales 199

2. La globalisation des moyens, alternative à la répartition des compétences ? 210

a) Les réflexions autour de nouveaux modes de coopération 210

b) La simplification des circuits financiers 215

3. Mobiliser toutes les énergies locales au service du patrimoine 218

a) Le patrimoine « non protégé », compétence naturelle des collectivités locales 218

b) Faire de l'Inventaire général une affaire de proximité 219

c) Utiliser la Fondation du patrimoine comme un auxiliaire de terrain 223

EXAMEN EN COMMISSION 229

ANNEXES 233

1. Liste des personnes entendues 233

2. Liste de personnes rencontrées à l'étranger 236

3. Liste des sigles 238

4. Tableaux financiers extraits du Rapport de M. Rémi Labrusse 239

5. Mesures de protection par région 256

6. Opérations d'intérêt national 268

7. Principales opérations cofinancées par l'État en région depuis cinq ans 285

8. État d'avancement par région de l'Inventaire général 294

9. Liste des projets faisant l'objet de souscriptions lancées par la Fondation du Patrimoine 301

10. Crédits relatifs aux monuments historiques privés dans quelques régions 303

D'UNE ENQUÊTE

Le présent rapport résulte d'une investigation conduite pendant une période de six mois (heureusement discontinue). Une centaine de responsables publics ou privés, ont été entendus salle 104 de la Commission des finances, ou rencontrés dans leurs bureaux, sur leurs chantiers. S'y ajoute une petite trentaine de témoins d'expériences étrangères (Autriche et Italie). Parti à la recherche de la vérité avec des intuitions relativement fortes, le rapporteur doit confesser que la réalité, mouvante et séduisante, du patrimoine lui inspire désormais un certain relativisme.

La sous-consommation chronique des crédits d'investissement

En quoi consiste cette vérité qui se dérobe ? Elle était censée expliquer pourquoi le ministère responsable de ce patrimoine, dont l'état en alarme plus d'un -à commencer par le Président de la République, lequel a passé commande d'une loi-programme-, ne parvient pas à consommer les crédits, pourtant jugés insuffisants, qui lui sont consacrés par la nation. L'évidence d'un phénomène qui n'était pas nouveau, mais que la discussion de la loi de finances pour 2002 a remis en lumière, fit que la Commission des finances du Sénat qui, d'habitude, recommandait l'adoption de ces crédits, en proposa le rejet. Attitude qui sanctionnait la non-affectation ou le non-engagement d'autorisations de programme de la loi de finances pour 2001 pour plus de 4 mds de F, et le report de crédits de paiement pour près de 2,7 mds- soit presque 40% de ceux-ci. D'autant que depuis quatre ans le phénomène ne cessait de s'aggraver- au point qu'une partie de l'argent public consacré, en principe, aux vieilles pierres était «recyclé » vers les spectacles vivants, lesquels méritent, certes, toute notre considération, mais enfin.... Mouvement d'humeur, dira-t-on, et accueilli comme tel par la précédente ministre de la culture et de la communication, Mme Catherine Tasca ... Laquelle, deux mois plus tard, s'empressa cependant de commander un rapport au professeur Remi Labrusse. Cet excellent document devait, en un temps record, confirmer le constat fait par le Sénat.

La raison profonde d'un tel état des choses doit, bien entendu, être recherchée dans la «complexité des procédures », les « dysfonctionnements » d'une administration ramifiée, la « multiplicité des intervenants », les « rivalités de corps » etc. Maux bien connus, plus faciles à dénoncer qu'à guérir. Peu désireux de stigmatiser tel ou tel service, de dénoncer telle ou telle pratique, comme étant la cause unique d'un mal ancien qui relève certes -mais ce n'est pas une consolation- du célèbre Mal français, l'enquêteur ne pouvait pas ne pas être sensible, au surplus, à la grande compétence, à la qualité humaine, à la passion même qui animent tant d'intervenants qui se dévouent à une cause si noble. Car si, périodiquement, telle campagne de presse dénonce le « vandalisme » (et dont sont parfois accusés les plus éminents professionnels, architectes, historiens, ou tel élu), il n'en reste pas moins, qu'à l'inverse, l'extension des protections ou des réglementations bien intentionnées finirait par recouvrir la France tout entière de monuments (voire de musées) entre lesquels l'avenir parviendrait à grand peine à se frayer un chemin ! Ce qui n'est pas propre, du reste, à notre pays : une ville comme Rome, où presque plus rien n'est faisable, souffre, elle aussi, de thrombose historique...

Pas de philosophie, pas de grande réforme mais des propositions ponctuelles

Il n'a donc pas paru souhaitable, ni possible, à vrai dire, de philosopher sur le patrimoine, non plus que de prétendre proposer une rénovation « clé en main » de l'ensemble de notre législation et de notre réglementation.

Pas de philosophie, et d'abord, point de définition. « La culture c'est ce qui reste quand on a tout oublié » disait, on le sait, un grand oublié, Édouard Herriot. On pourrait dire, à son exemple, que « le patrimoine c'est ce qui reste quand on a tout dilapidé ». Mais, en dehors des guerres et des révolutions, il semble bien que, depuis cent cinquante ans surtout, l'esprit de Mérimée ait prévalu. Il n'en a pas été toujours -ni partout- ainsi. Victor Segalen fait dire à une de ses « stèles », dédiée « aux dix mille années »- « Ces barbares, écartant le bois et la brique et la terre, bâtissent dans le roc afin de bâtir éternel ! Ils vénèrent les tombeaux dont la gloire est d'exister encore, des ponts renommés d'être vieux et des temples de pierre dont pas une assise ne joue» Et de conclure, au nom d'un supposé « fils de Han », « Point de révolte : Honorons les âges dans leurs chutes successives et le temps dans sa voracité. » Nous n'en sommes plus là. Bien que nous sachions, à terme, notre défaite certaine, nous nous évertuons à maintenir en vie les siècles passés dans ce qu'ils ont laissé debout sur notre sol. Bien plus, nous ne cessons d'alourdir ce fardeau, en ajoutant aux legs des temps révolus ceux du siècle qui vient de finir. Bientôt on classera ce qui vient à peine de sortir de terre.

Il faut donc nous résigner, saisir, choisir, comme un bon archiviste sait d'instinct ce qu'il ne faut pas conserver dans ses archives- et concentrer la politique patrimoniale sur l'essentiel. Nous y aidera la diversité des intervenants. Une des constatations qui s'impose à l'issue de cette enquête, c'est, en effet, que l'État n'est pas le seul garant de la durée, et que les propriétaires privés ou les collectivités locales sont, tout autant que l'État, investis de cette mission sacrée, que la protection du patrimoine national est leur affaire autant que celle des administrations centrales... On se gardera donc de tout choix esthétique ou de toute prétention historique. Mérite d'être conservé ce qui suscite dans le peuple suffisamment de dévouement ou d'énergie pour dégager (et financer) les initiatives salvatrices (n'allons pas jusqu'à dire toutefois : mérite d'être abandonné ce qui n'intéresse presque personne, car ici intervient le pouvoir du spécialiste, des happy few et... de l'Inventaire).

L'autre considération qui s'impose, c'est la nécessaire parcimonie des préconisations. En dépit du charme qui s'attache à la table rase, l'esprit de ce modeste rapport est plus près de Voltaire (dont, à juste titre, le Centre des monuments nationaux rénove, en ce moment, le château à Ferney, pour en faire un « Centre culturel de rencontres ») que de Rousseau (dont la statue est, du reste, fraternellement confrontée à celle du patriarche à l'entrée de ce monument). La grande loi républicaine de 1913 mérite d'être retouchée. certes, celle moins prestigieuse du 13 juillet 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique pourrait l'être utilement, mais rien ne servirait de se lancer dans des travaux législatifs éprouvants, dépensiers en temps et en énergie, alors que la situation requiert, surtout, pragmatisme et (relative) rapidité.

D'où l'enseigne modeste et quelque peu rébarbative du présent rapport. En proposant « 51 mesures pour le patrimoine monumental », la commission des finances du Sénat veut d'abord faire preuve de réalisme. Elle a conscience, aussi, de n'apporter qu'une petite pierre (c'est le cas de le dire) à l'« édifice » auquel travaillent d'arrache-pied, en ce moment même, un grand nombre d'ouvriers. Outre les mémoires universitaires, les rapports de la Cour des Comptes et de l'Inspection des Finances, les nombreux documents émanant des inspecteurs généraux des Affaires Culturelles- dont certains sont cités ci-dessous, bien des réflexions sont en cours. M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la Culture et de la Communication, en a lancé tout récemment une bonne demi-douzaine. Nombre de ces « missionnaires », qui n'étaient point encore investis, et pour cause, avaient déjà été entendus par le rapporteur spécial soussigné, à commencer par M. Jean-Pierre Bady, président d'un groupe de travail qui devrait couronner l'ensemble des réflexions ainsi engagées. Nul doute que bien des recoupements pourront être effectués en haut lieu, car nul ne peut avoir la prétention, en pareille matière, de détenir à lui seul la vérité, ou de faire preuve d'originalité. Au lieu d'un développement cartésien -dont on trouvera cependant une esquisse dans le corps du présent document- il n'est pas inutile d'égrener, comme autant de cailloux blancs, voies et moyens d'une amélioration pratique et multiforme de la décevante réalité.

Ces « 51 mesures » -le chiffre résulte d'un pur hasard- sont rapportées en toute simplicité, comme « mesures générales », « mesures intéressant les monuments privés », « mesures de décentralisation » et « mesures de personnel ». L'on s'est efforcé de distinguer, à l'intérieur de chaque liste, ce qui relève, sinon de l'immédiat, du court terme, de ce qui peut être fait « à plus long terme » (un terme parfois respectable- qu'on pense par exemple à l'évolution du statut des architectes en chef des monuments historiques). Ce qui est recherché ici, c'est d'offrir aux responsables politico-administratifs de quoi picorer, sans nul esprit de système.

Quoique... Tentons, malgré tout, en dépit de la prudence qu'on vient d'afficher, d'exprimer quelques lignes de force.

Augmenter les dépenses d'entretien

La première est de nature budgétaire. On en revient à ce qui fut dit lors des débats sur la loi de finances, et corroboré par le rapport Labrusse, dont il n'y a pas de raison de ne pas reprendre purement et simplement à notre compte les sagaces propositions. Qu'il convienne, entre autres, de revoir la clé de répartition AP/CP va de soi. Mais, ce qui importe, c'est la mesure principale, visant à augmenter, fût-ce à total de crédits constant, la part des crédits d'entretien par rapport à celle des travaux neufs. Leur modicité dramatique tient à diverses causes. D'abord, parce que dans la nomenclature budgétaire actuelle, il s'agit de dépenses de fonctionnement, dont Bercy est avare, alors que cette grande maison est comparativement large pour les crédits d'investissements, qu'elle sait pouvoir reprendre avec une plus grande facilité. Ensuite, parce que dans la répartition des tâches si discutable entre architectes en chef des monuments historiques (ACMH) et architectes des bâtiments de France (ABF) les seconds, qui n'ont pas toujours le temps de s'en occuper, sont chargés de cette tâche peu gratifiante qu'est l'entretien. Cette question essentielle devrait être revue d'ici 2006, puisque la loi du 1er août 2001, portant loi organique sur les lois de finances, grand oeuvre du rapporteur général Migaud et du président Lambert, devrait abolir ces distinctions désuètes, nuisibles, pour articuler le budget en programmes et missions (cf. mesures 4 et 9)...

Cette nécessaire globalisation est essentielle. Seule, elle peut mettre un terme à un défaut que Ruskin reprochait déjà aux Français, s'agissant de leurs cathédrales (et, un peu plus tard Maurice Barrès, s'agissant de leurs églises) : le manque d'entretien. Mais ce défaut pernicieux, qui résulte de la paresse et de la vanité, menace de toute éternité les oeuvres humaines. En 1663, déjà, dans son sixième voyage en Turquie et en Perse, Jean-Baptiste Tavernier notait « Et les Persans aiment mieux faire un bâtiment nouveau que d'en relever un vieux qu'ils laissent tomber en ruine, faute de quelques réparations de peu d'importance ». En peu de mots, tout était dit !

Faire évoluer le statut des architectes en chef

La seconde ligne de force sous-tend un certain nombre de mesures proposées, qu'elles touchent à l'organisation des services, au statut des agents, aux procédures, voire aux coutumes. La conviction du rapporteur est que la principale cause de la sous-consommation des crédits réside dans cet écheveau complexe de compétences concurrentes, ou, au contraire, insuffisamment exercées, de procédures opaques et de baronnies jalouses. Écheveau, certes difficile à démêler d'autant qu'il importe de ne pas blesser qui n'a pas conscience d'avoir démérité, et ce souvent à juste titre.

Au centre de ce méli-mélo se dresse la figure controversée, mais toujours impressionnante, de l'architecte en chef des monuments historiques, dont le monopole- comme naguère celui des commissaires-priseurs- est symbolique de cette « exception française », dont le procès est désormais habituel. Après l'avoir beaucoup admiré- et c'est vrai qu'il est souvent admirable cet homme « marié » pendant un quart de siècle à un monument qui lui survivra longtemps- il est parfois dénigré, lui, non peut-être, mais ce corps puissant et jalousé, où il est entré après un concours difficile. Il serait responsable et des retards- à cause de la complexité complaisante de ses « études préalables »- et des surcoûts- par la préconisation de solutions architecturales aussi dispendieuses que contestables. Nourrit le soupçon, la pratique de l'auto prescription- c'est en fait l'architecte qui propose sinon décide des travaux qu'il est ensuite chargé de mener à bien- et de l'inspection mutuelle entre confrères. Si l'on ajoute que la sectorisation géographique lui assure une rente de situation, si l'on écoute les doléances de propriétaires de châteaux classés qui parfois- pas toujours, heureusement- ne s'entendent pas avec ce contrôleur de fait qui leur est imposé, si l'on considère enfin que tout monopole tôt ou tard, sera condamné à Bruxelles, on ne peut pas ne pas se pencher sur le cas de ce personnage emblématique. D'autant qu'il n'a pas d'équivalent à l'étranger : l'Italie, dont on ne sache pas que le prestigieux patrimoine monumental soit si mal entretenu, n'a rien de tel. Elle fait travailler, dans le cadre compliqué de ses diverses « surintendances » architectes administratifs et libéraux, sans nul recours à un libéral imposé !

Quoique l'on pense du bien-fondé de telles ou telles controverses nourries par de célèbres polémiques comme celles relatives au château de Falaise (qu'eût-on dit à l'époque de Viollet-le-Duc ?), force est de considérer que toute évolution -souhaitable- du système passe par une certaine remise en cause du statut des architectes en chef. Des rapports aussi nuancés et équilibrés que celui de l'inspecteur général Cailleteau, les réflexions internes à la direction de l'architecture et du patrimoine, la Compagnie des architectes en chef elle-même, en conviennent. Commencer à défaire l'écheveau où s'embrouille la gestion des monuments historiques, suppose (à défaut de trancher le noeud gordien, ce qui ne se fait plus depuis longtemps) qu'on commence par tirer un fil- et c'est bien celui là qui est le bon. La nécessaire remise en ordre des rapports entre maîtrise d'ouvrage et maîtrise d'oeuvre (c'est-à-dire, pour l'essentiel, entre ACMH et CRMH), et celle qui doit simplifier la maîtrise d'oeuvre elle-même (ce qui suppose de revoir les relations entre ACMH et ABF), sont deux simplifications essentielles qui passent évidemment par une réflexion approfondie sur le statut des architectes en chef.

A cet égard, les mesures préconisées sont prudentes, voire timides. C'est qu'il importe de procéder avec doigté et de prendre le temps pour allié, si l'on ne veut pas bloquer le système, et, tout simplement, être inopérant. On n'est, du reste, pas loin d'un certain consensus autour de quelques idées simples : revoir le statut des architectes en chef devenus inspecteurs généraux, revaloriser la fonction d'évaluation et de contrôle, quitte à mieux la rémunérer, en même temps qu'on introduirait une souplesse progressive par l'ouverture du corps sur une liste d'aptitude et par une désectorisation progressive...

Il conviendra surtout d'accompagner cette évolution de deux réformes concomitantes. La plus importante qui, elle, nécessite un effort quasi herculéen du ministère de la culture, tant elle tranche sur des habitudes profondément et sociologiquement ancrées, est la remise en ordre des maîtrises d'ouvrage publiques. La seconde, qui en est la conséquence directe, n'est pas non plus sans importance ni difficulté : il s'agit de repositionner les architectes des bâtiments de France à l'intérieur des services déconcentrés du ministère.

Pourquoi les architectes en chef passent-ils pour les véritables patrons, pour avoir en quelque sorte la bride sur le cou ? Parce qu'ils n'ont pas au-dessus d'eux un maître d'ouvrage qui définirait l'esprit et le programme de telle restauration et fixerait la dimension des tranches. La maîtrise d'ouvrage devrait articuler, autour de ce rôle fondamental de donneur d'ordre, l'ensemble des travaux administratifs (ô combien complexes, en raison du Code des marchés, si constamment rénové soit-il) qui aboutissent à la mise en chantier... L'administration de la culture est organisée sur une base régionale, mais le directeur régional des affaires culturelles le DRAC, a bien d'autres choses à faire que de s'occuper de patrimoine. La culture en mouvement, encadrée ou attisée par ses nombreux conseillers (cinéma, théâtre, arts plastiques ...) requiert tous ses soins, ainsi que l'intérêt de la société politique ou de la société civile qui l'entourent. Au cours de l'enquête, un tiers des DRAC ont été visitées. Les directeurs sont, comme il se doit, d'origine variée, et ont naturellement tendance à se fier à ce professionnel qu'est le conservateur régional des monuments historiques, CRMH (lequel supporterait, au surplus, avec quelque difficulté une tutelle trop étroite de son chef). Mais les CRMH eux-mêmes, sur qui tout repose, sont eux-mêmes lourdement handicapés. Outre le manque de moyens en personnel (auquel il faudra bien s'habituer dans toutes les administrations publiques, car l'État est impécunieux), ils n'ont sous leur autorité, pour des raisons de droit ou de fait, ni l'Inventaire, ni l'Archéologie (sans même parler des Archives ou des Musées, ne relevant pas des monuments historiques mais dont les adhérences avec ces derniers sont fortes, ne serait-ce que parce qu'ils en occupent certains). Une remise en ordre s'impose donc. Fort symbolique est le cas de l'Inventaire général qui, depuis l'élan initial donné par Malraux et Chastel, s'est engagé sur la voie d'une recherche fondamentale et de la définition de critères, certes intellectuellement féconds, mais qui ont privé le terrain de tout usage immédiat. Il est de fait que nulle part ou presque au sein des services de la DRAC on n'utilise les travaux des services de l'inventaire. On bricole, à côté, d'autres inventaires à objectifs concrets, surtout dans les départements fortement motivés par le patrimoine, comme l'Isère.

Quant aux travaux de suivi des marchés, ils sont fort lourds -au point que l'on pourrait hésiter entre deux voies : ou renforcer les Conservations régionales, ou doter les régions, voire les départements, de véritables agences publiques de maîtrise d'ouvrage- soit par éclatement du Service national des travaux, soit en utilisant le nouvel instrument dont une initiative sénatoriale (la proposition de loi Renar) a doté l'action culturelle : les établissements publics de coopération culturelle EPCC.

Mieux intégrer les ABF au sein de l'administration du patrimoine

En tout état de cause, on n'échappera pas à une autre réforme, qu'il faudrait peut-être expérimenter, suivant la nouvelle méthode recommandée par le Gouvernement en matière de décentralisation : le rattachement des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP), donc de leurs chefs, les architectes des bâtiments de France (ABF), aux régions- tout en précisant les modalités d'une mise à disposition des préfets, en tant que de besoin, ou sous double tutelle.

Les architectes des bâtiments de France, héritiers des anciens « architectes ordinaires », qui assistaient les architectes en chef, ont pris leur autonomie vis-à-vis de ces derniers. Mais le rôle de ces agents- qui sont des fonctionnaires comme les autres, s'est fortement étendu, et cette dénomination quelque peu subalterne, n'est plus de mise. En fait, pour l'essentiel, les ABF sont absorbés dans les tâches de protection des abords (ces fameux 500 mètres qui causent tant de soucis aux élus locaux, et qui aboutissent parfois à des conséquences absurdes, puisque dans certains cas un ABF doit autoriser les travaux d'un architecte en chef, et qu'à la limite la tour de droite d'une cathédrale pourrait être considérée comme étant dans les abords de la tour de gauche !) Il semble d'après certaines enquêtes que de nombreux ABF ne s'intéressent plus guère aux travaux d'entretien, bien qu'ils aient la qualité de conservateurs des monuments. Tout cela devrait être revu : une conservation régionale renforcée devrait pouvoir, au choix, sous la haute direction de l'architecte en chef, et dans le cadre de l'étude préalable, ou d'arrangements internes, pouvoir confier tel ou tel travail soit à un ABF, s'il le désire, soit à un architecte libéral.

L'Arc de triomphe dans un état désolant

Il faut, en attendant ce reformatage de l'administration des bâtiments historiques en région et en département, remédier à certaines situations choquantes, pour ne pas dire scandaleuses. L'enquête a commencé par une visite incognito des cinq grands monuments historiques parisiens -Arc de triomphe, Panthéon, Conciergerie, Sainte-Chapelle et tour de Notre-Dame- par le rapporteur spécial. L'Arc de triomphe, visité un lundi matin à 10h30, était dans un état de saleté indescriptible. L'organisation du souterrain et de la salle d'exposition, étaient au-dessous de tout blâme. Et cette situation pour le plus emblématique peut-être des monuments de la capitale, visité par des centaines de milliers de touristes chaque année, dure depuis dix ans. Trois études préalables se sont succédé..., sans résultat. Il faut absolument sortir l'Arc de triomphe de la compétence de la DRAC de l'Île de France, et confier l'opération à un établissement ou un service spécialisé, EPMOTC ou SNT, en imposant qu'il n'y ait pas de 4ème étude... Même situation, moins choquante toutefois, à Chambord. Dans ce haut lieu où quatre autorités administratives cohabitent, Domaine de Chambord, DGI, CRMH et Centre des Monuments nationaux pourquoi ne pas créer un établissement public, comme cela a été fait avec succès au Louvre ou à Versailles et comme le ministre envisage de le faire dans d'autres musées majeurs ?

Monum, à remettre sur pied

Ceci nous mène tout droit à une réflexion sur le Centre des monuments nationaux rebaptisé Monum, (n'oubliez pas la virgule) par son précédent et fugace président M. Renard. Notre enquête nous a permis d'assister aux derniers moments de l'équipe- certains de nos rendez-vous étant annulés au dernier moment, par disparition administrative de nos interlocuteurs, comme dans la « Carte » de Marcel Aymé. Le gouvernement qui l'avait mise en place, l'a lui-même renvoyée, et nommé un nouveau président peu avant les élections. L'expérience aura duré à peine un an et fait beaucoup de dégâts. Il est inutile de revenir sur des polémiques aussi violentes que dérisoires : le spectacle de Karine Saporta, chorégraphie rock à Chambord, qui n'eut guère de spectateurs que ceux envoyés par la direction nationale, dans des cars affrétés à cet effet ; le changement de décoration du bureau présidentiel, et le remplacement de vénérables tapisseries par un ensemble relevant de l'esthétique Support/Surface, qui eut un effet provocateur. Le nouveau président n'envisage pas pour le moment de revenir sur ce choix esthétique. Il a en effet mieux à faire : remonter un système comptable et informatique qui permettra de régler des factures impayées depuis des mois, organiser un centre de ressources qui puisse aider des administrateurs de monuments éparpillés sur 115 points du territoire national. La lettre de mission, signée par le ministre, précise fort bien les priorités d'un établissement qui n'est pas dénué de moyens, et dont l'existence ne semble pas remise en cause, comme peut l'être celle de la Réunion des musées nationaux, avec laquelle un rapprochement serait utile en matière de publications, de services commerciaux, voire d'acquisitions- à supposer que la RMN garde des compétences en la matière.... Le Centre des monuments nationaux a pour objet d'encaisser le produit des visites et de le répartir équitablement, les grands monuments venant au secours de ceux qui sont délaissés. Il a surtout le devoir d'organiser l'accueil, d'offrir aux visiteurs des équipements convenables, et d'animer le monument, en liaison avec son environnement naturel. Il peut être un vecteur de l'art contemporain (en Italie le château de Rivoli, temple de l' « Arte Povera », en France celui d'Oiron dans les Deux-Sèvres, sont exemplaires à cet égard), mais il ne saurait être d'abord cela (non plus qu'un entrepreneur de spectacles).

Il n'en reste pas moins que la compétence du Centre en matière d'équipements d'accueil et de visite pose un problème de coordination avec le CRMH et l'ACMH, il est donc d'autant plus nécessaire de recourir à des mesures énergiques dans les cas où les difficultés n'ont pas été surmontées (Chambord et Arc de Triomphe- la Sainte Chapelle posant un problème quasi insoluble, du fait de l'imbrication dans le Palais de justice).((*)1)

Le Centre des Monuments nationaux, nous mène, fût-ce par antiphrase, à ce qui devrait être la troisième ligne de force d'une politique volontariste dans les monuments historiques : appuyer les « patrons » du monument, qu'ils soient publics ou privés.

Le propriétaire privé conservateur du patrimoine

Dans le cas des châteaux privés, c'est du propriétaire ou de son délégué, administrateur nommé par la famille, dirigeant de la société de gestion etc. qu'il s'agit. Les entretiens avec ces propriétaires ou gestionnaires de lieux aussi prestigieux que Vaux-le-Vicomte, Cheverny, Villandry, Chenonceau ont paru très positifs au rapporteur. Il semble qu'on ne soit pas loin du point d'équilibre entre le souci de l'authenticité historique et de la préservation, et celui d'une bonne gestion domaniale et financière. Un effort supplémentaire doit être effectué pour résoudre les conflits toujours possibles (cf. mesure 25 sur la consultation obligatoire du propriétaire privé pour la définition du cahier des charges de l'étude préalable, et la mise en place d'une instance d'arbitrage). Il faudrait aussi, dans les nombreuses instances publiques qui définissent la politique nationale ou régionale des monuments historique donner un rôle beaucoup plus actif aux grandes associations qui fédèrent les énergies privées- qu'il s'agisse sur le plan national des « Vieilles maisons françaises », de la « Demeure historique », ou local, par exemple dans le Val de Loire, de la « Vallée des Rois ».

La visite comparée, en Val de Loire, de quatre châteaux privés -les trois déjà cités plus Amboise, et de trois châteaux publics -Chaumont1(*) Chambord, Azay-le-Rideau-, montre sans conteste que, si encadrée qu'elle soit, et peut-être aussi pour cela- ce qu'on pourrait appeler la « gestion privée sous contrôle » est plus heureuse que la gestion publique. Pour des raisons tenant, bien sûr, au personnel de gardiennage, d'entretien et de visites, dont les tâches sont fongibles en privé, alors qu'elles sont compartimentées, hérissées de revendications syndicales dans le public. Il faut donc aider les châtelains (ceci dit sans provocation). La gestion privée est moins coûteuse pour les finances publiques, car elle l'est plus en termes de dépense fiscale que de crédits budgétaires. Certains assouplissements en matière d'avantages fiscaux sont néanmoins proposés. Ils sont d'ampleur limitée bien qu'il nous faille encore consentir des efforts pour les fondations, ainsi que pour la Fondation du patrimoine- (mesure 19). Sans que cette proposition ait pu être approfondie, il serait intéressant de comparer les avantages respectifs des monuments et des forêts, notamment en matière d'épargne, en s'inspirant des dispositions de la loi d'orientation forestière du 9 juillet 2001. Après tout, il s'agit souvent des mêmes bénéficiaires...

Désétatiser le patrimoine décentraliser les décisions

Peut-on envisager de concéder certains monuments au secteur privé, comme les Autrichiens n'ont pas hésité à le faire du château de Schönbrunn ? Poser la question, c'est peut-être y répondre mais qui sait ? Une telle opération n'a, dans ce pays, été possible que parce que régions et grandes villes ont des pouvoirs... monumentalement plus grands en matière patrimoniale que dans notre pays- mais puisqu'est ouverte désormais en France même, l'ère des expérimentations, le moment n'est-il pas venu de réfléchir sérieusement à ce que pourrait être une redistribution des rôles entre l'État et les collectivités publiques ?

Quelles peuvent être l'ampleur et les modalités d'une possible désétatisation du patrimoine- que, sans barguigner, dans une interview récente, le président Giscard d'Estaing a proposé de transférer en bloc aux régions ? (cf. Figaro du 23 mai 2002).

Telle pourrait être la quatrième, et sans doute la plus importante, des lignes de force proposées, sinon à l'action immédiate, du moins à la réflexion programmatique.

Observons d'abord que les grandes collectivités locales de France et même les petites sont déjà fortement impliquées dans la défense de leur patrimoine monumental. En commençant par le bas, on observe une sensibilisation croissante des communes, et les plus chétives même, à ce qu'il sera de moins en moins convenu d'appeler le « patrimoine rural non protégé »- avec souvent le soutien des départements et des régions. C'est une seconde prise de conscience qui a succédé ces dernières années à la première, un peu plus ancienne, qui avait concerné les archives départementales. Ces dernières ont posé un modèle de coopération État-département qu'il n'y a pas de raison de ne pas reproduire pour le patrimoine monumental. Pour s'en tenir aux édifices religieux, on bien loin aujourd'hui du désintérêt dénoncé au début du siècle dernier par Maurice Barrès dans « La grande pitié des églises de France ». En ce qui concerne les grands édifices, notamment les 87 cathédrales d'État, il est clair que la séparation de ce dernier et de l'Église, loi républicaine incontournable, et dont le contournement n'est souhaité par personne, ne donne guère à espérer de la part de la société civile (en l'occurrence les différentes confessions et leurs clergés) d'autre rôle que d'affectataire et de cocontractant dans certaines fonctions accessoires. Rien à voir avec le rôle que des églises riches peuvent jouer, notamment dans les pays de langue allemande, voire en Pologne, dans l'entretien des monuments du culte.

Il convient de saluer au passage le rôle déterminant d'une région, les Pays de la Loire, sous l'impulsion d'Olivier Guichard, dans le sauvetage de Fontevraud. On souhaiterait qu'il puisse en aller de même, dans un avenir plus ou moins proche, pour l'autre grande abbaye-prison de France, Clairvaux (Aube). Encore faudrait-il que soit un jour décidé le transfert de la centrale, et ce n'est pas demain la veille (ne serait-ce pour des raisons tenant à l'emploi et au rôle que cet établissement pénitentiaire joue dans l'économie locale). Mais, accueillons comme un signe encourageant, le partage patrimonial enfin décidé entre les départements de la Culture et de la Justice. Il convient également de saluer les efforts que la région de Basse-Normandie et le département de la Manche déploient au Mont-Saint-Michel, un des trois sites majeurs de Monum, ou, pour parler vulgairement, l'un des trois sites quasi millionnaires en nombres de visiteurs. Et surtout, il serait injuste de ne pas saluer le dynamisme dont fait preuve le département de l'Isère, en matière culturelle.

Peut-on aller plus loin ? Il conviendrait d'abord de surmonter certains obstacles psychologiques. La relecture des actes du colloque organisé par le « Collège des monuments historiques » auquel le rapporteur fut convié, au centre de rencontres de Monum', à la Chartreuse de Villeneuve-lèz-Avignon (7, 8 mars 2002), est à cet égard édifiante, ou plutôt inquiétante. Les tables rondes auxquelles il a également participé avec les personnels des CRMH de Champagne-Ardenne et de Midi-Pyrénées, juste avant et juste après, l'ont instruit de la hauteur des barrières psychologiques qu'il va falloir franchir.

C'est un véritable mouvement de révolte contre les articles 111 et 112 de la loi de démocratie de proximité du 27 février 2002 auquel il a fallu assister (notamment contre l'appel des décisions de l'ABF en matière d'abords devant une commission régionale). Cet effort de décentralisation avait pourtant été préparé par ses protocoles expérimentaux- et il a été suivi par lancement de deux nouvelles expériences régionales, à l'initiative du ministre. Était particulièrement sur la sellette, le Sénat, pour le rôle que ses représentants étaient supposés avoir joué dans la commission mixte paritaire d'où était issue la loi scélérate...

Il est clair que l'administration des monuments historiques est, à quelques exceptions près- notamment là où les collectivités locales se sont investies depuis longtemps dans le patrimoine, comme en Isère-, peu désireuse de passer sous la coupe d'autorités élues. Cette réticence est d'autant plus exagérée qu'il ne paraît nullement qu'il y ait un risque imminent !

Il faudra au contraire beaucoup de persuasion au gouvernement décentralisateur de Jean-Pierre Raffarin pour faire accepter certains transferts, surtout si les contreparties financières ne sont pas assurées. Les régions mesurent avec effroi la masse des équipements qui peuvent leur tomber dessus, hôpitaux, universités, entre autres, sans parler de l'énorme charge des transports, qu'ils soient routiers ou ferroviaires. Alors, le patrimoine ? Pourtant, il serait raisonnable de voir Alsaciens, Normands ou Occitans, prendre la responsabilité des trésors qu'ont laissé leurs aïeux sauf, bien sûr, pour quelques grands monuments nationaux. La garantie scientifique que les ACMH et les CRMH apportent, comme ils le font pour les monuments du patrimoine privé, continuerait à jouer. On ne voit pas où est le risque. On voit fort bien au contraire quelle vivification apporterait aux monuments phares de telle ou telle région l'immersion plus active dans la société qui l'entoure.

Globaliser les financements

C'est pourquoi le rapporteur n'hésite pas à proposer à la réflexion des pouvoirs publics et, si possible, à l'action qui suivra, un certain nombre de mesures de décentralisation- quatrième et dernière, mais peut-être la plus importante, des lignes de force qui servent d'armature du présent document- (la contrepartie nécessaire étant, bien entendu, le renforcement et la restructuration des DRAC au niveau régional). Certaines de ces mesures peuvent être mises sur pied assez vite (la contractualisation et la globalisation des financements, par exemple, qui ne feraient qu'étendre la pratique courante des contrats de plan), d'autres requièrent sans doute une voix plus forte que celle d'un rapporteur parlementaire.

Réfléchir à une révision de l'architecture du système de protection

C'est dans cet esprit qu'il est proposé de faire deux parts dans le patrimoine monumental : l'une, des monuments essentiels qui resterait de compétence nationale, et qu'on pourrait labelliser « Monuments de France » ; l'autre, transférable aux régions, pourrait s'appeler « Patrimoine national »- l'expression « patrimoine régional » pouvant paraître péjorative. Cette partie du patrimoine- dont la nation ne se désintéresserait pas puisque subsisterait un certain niveau de subventions et d'avantages fiscaux- serait transférée aux régions, y compris pour les travaux, et la définition de périmètres de protection. En revanche, dans un premier temps, la décision de protection resterait régalienne, qu'il s'agisse des monuments classés ou inscrits, la distinction entre les deux était souvent d'ordre circonstanciel, ne serait-ce que pour les conséquences financières qui s'attachent à cette décision- à moins que celles-ci ne soient également assumée par les régions). Il va de soi qu'un tel dispositif diviserait au moins par deux la liste des 115 monuments de Monum,.... Il devrait également être prévu, en dérogation à la loi de 1913, car il ne s'agit pas d'un principe constitutionnel, qu'une subdélégation, dans une certaine forme de tutelle, puisse être effectuée des régions aux départements, et, pourquoi pas aux communes et à leurs communautés... Les pouvoirs des communes devraient également être augmentés, à l'imitation de ce qui existe, par exemple, en Autriche (dans les règlements d'urbanisme et les permis de construire qu'elles pourraient édicter).

Enfin, pourquoi ne pas confier le « pré-inventaire », d'utilisation pratique, aux départements, et rattacher l'inventaire scientifique au CNRS ? Cette mesure provocatrice est un peu la pierre de touche du dispositif proposé.

Il n'est guère de chances, le rapporteur en est conscient, de voir passer toutes ces mesures dans les décisions à venir. Il espère néanmoins que les principales orientations proposées, qui sont de bon sens et dans l'air du temps, ne seront pas totalement ignorées. Le patrimoine monumental de notre pays est magnifique, et l'on ne peut dire qu'il soit négligé. Mais, comme bien des choses en France, ce dispositif de protection s'est alourdi, compliqué ; il est désormais coûteux et parfois stérile. Tel qu'il est, il peut être considéré comme honorable, non comme le meilleur ni le seul possible. Mais il peut être modernisé et revivifié si, dans ce domaine comme dans bien d'autres, la nécessaire et très attendue « réforme de l'État » le touche de sa grâce.

51 MESURES POUR LE PATRIMOINE MONUMENTAL

MESURES GÉNÉRALES

1. Pratiquer une politique de vérité des dotations budgétaires où l'on n'ouvrirait d'autorisations de programme-AP- que pour des opérations prêtes à entrer dans leur phase opérationnelle.

2. Réviser la clé de répartition AP/CP pour tenir compte de la durée effective des opérations

3. Faire procéder d'urgence à un état des lieux fiable - sur la base de critères homogènes - de la situation sanitaire des monuments historiques.

4. Augmenter significativement les crédits d'entretien sur cinq ans par un redéploiement de CP consécutif à la révision des clés AP/CP, en attendant de pouvoir le faire en fonction des besoins avec la réforme budgétaire de 2006.

5. Lancer un Plan « Patrimoine monumental », attentif aux résultats en termes de budget exécuté.

6. Demander à la DGCCRF de s'assurer de l'absence de possibles prises illégales d'intérêt des fonctionnaires habilités à accorder subventions et autorisations.

7. Confier des missions d'audit à l'inspection des finances sur :

- la répartition des tâches, l'adéquation des moyens en personnels ainsi que la définition de critères de productivité au sein des CRMH,

- les moyens de renforcer les compétences administratives des services du ministère de la culture et de ses établissements publics intervenant sur les MH en vue de satisfaire aux exigences du contrôle financier et du nouveau code des marchés.

A PLUS LONG TERME

8. Mettre en place un tableau de bord normalisé ainsi que des indices de productivité pour les services centraux et déconcentrés.

9. Définir, conformément à la loi organique du 1er août 2001 sur les lois des finances, un programme « sauvegarde et mise en valeur du patrimoine monumental » comportant des indicateurs relatifs aux interventions financières de l'État, notamment en matière de dépenses fiscales.

10. Recenser régulièrement les interventions des collectivités territoriales de façon à permettre le chiffrage de l'effort public en faveur du patrimoine monumental.

11. Poser le principe de la maîtrise d'ouvrage des travaux sur les monuments classés par le propriétaire et abroger en conséquence le II de l'article 20 de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique du 13 juillet 1985 qui, en prévoyant que l'État peut confier la maîtrise d'oeuvre de travaux sur un monument classé à son propriétaire par voie de convention, contrevient à la lettre et à l'esprit de la loi de 1913.

12. Prévoir que les demandes de protection soient assorties, notamment pour le patrimoine du XXeme siècle, d'une description normalisée du monument sur des bases compatibles avec l'Inventaire général, d'un état sanitaire approfondi, ainsi que d'une étude d'impact financier de la mesure pour les finances publiques.

13. Orienter, grâce à l'action de l'inspection générale, la politique des CRMH et, corrélativement, des ACMH ou des architectes du patrimoine agréés vers un plus grand nombre de remises en état à l'identique.

14. Redéfinir les compétences respectives de l'EPMOTC et du SNT sur la base de principes clairs avec pour souci de garantir l'unicité de la conduite d'opération et en envisageant la sortie du champ de compétence de la DRAC Île-de-France de certains monuments parisiens, à commencer par l'Arc de Triomphe.

15. Faire fonctionner le Centre des monuments nationaux, - recentré sur sa mission première qui est l'accueil du plus large public - à la manière d'un centre de ressources pour des monuments regroupés en pôles régionaux, dotés de la masse critique administrative et articulés autour de monuments « têtes de réseau ».

16. Étudier un rapprochement entre la RMN et le Centre des monuments nationaux-qui rencontrent des difficultés de même nature et ont des compétences complémentaires- par la création de filiales communes pour les éditions et les produits dérivés.

17. Ériger en établissement public-ou en groupement d'intérêt public- le domaine de Chambord, tout en préservant, par le versement d'une contribution forfaitaire, le principe de solidarité entre petits et grands monuments.

18. Prendre les contacts utiles en vue de donner aux collectivités territoriales la responsabilité de certains monuments ou musées - par voie de transfert de propriété ou de convention à long terme -, ainsi qu'en vue de confier, à titre expérimental, à des sociétés privées la gestion de monuments ouverts au public dans le cadre de concessions de service public.

19. Donner une nouvelle impulsion à l'action de la Fondation du patrimoine en lui affectant une ressource propre, le produit des successions vacantes, et en lui permettant de constituer le guichet en charge du patrimoine non protégé.

MESURES INTÉRESSANT LES MONUMENTS PRIVÉS

20. Supprimer la nécessité de subventions de l'État pour permettre aux monuments historiques non ouverts au public de bénéficier des avantages fiscaux en matière d'impôt sur le revenu.

21. Accorder un abattement d'assiette en matière de droits de mutation à titre gratuit-dans la limite de 50 %- aux monuments historiques-indépendamment de toute convention d'ouverture au public au sens de l'article 795 A du code général des impôts-, par la voie d'un agrément tenant compte de critères liés à la situation géographique particulière du monument et à certaines contraintes acceptées par leurs propriétaires notamment en matière de conservation et d'entretien.

22. Aligner le régime des monuments historiques au regard de l'impôt sur la fortune sur celui applicable en matière de droits de mutation à titre gratuit.

23. Mettre en place un « plan d'épargne monuments historiques », permettant d'opérer par anticipation des versements déductibles du revenu imposable dans les mêmes conditions que les travaux que l'épargne est destinée à financer.

24. Favoriser les emplois saisonniers par un « contrat accueil animation » bénéficiant de charges allégées sur le modèle du « contrat vendange » pour faciliter l'ouverture des monuments historiques, éventuellement articulé sur un régime spécifique de chèques emploi-service.

25. Redonner au propriétaire privé la maîtrise des objectifs du projet de restauration en prévoyant sa consultation obligatoire pour la définition du cahier des charges de l'étude préalable et en mettant en place une instance d'arbitrage de nature à trouver des compromis entre les propriétaires privés et l'Administration, en cas de refus d'autorisation ou de choix par l'ACMH d'un projet jugé inadapté par le propriétaire.

26. Isoler dans le cadre de la mise en oeuvre de la mesure n° 9, les crédits budgétaires destinés à l'aide aux MH en mains privées.

A PLUS LONG TERME

27. Rendre effective une obligation de procéder à des visites périodiques d'entretien-fiscalement déductibles-, notamment avant l'expiration de la garantie décennale, en subordonnant les avantages fiscaux en matière de droits de mutation au respect de cette obligation.

28. Étudier l'aménagement du régime de la dation permettant sous conditions de maintenir le bien in situ et relancer les réflexions sur l'adaptation du droit des fondations afin de permettre aux familles d'assurer la pérennité du monument et de son contenu.

29. Réévaluer le rôle des associations représentatives, qui doivent être consultées pour la définition de la politique régionale dans le cadre de « tables rondes » régulières au niveau national comme au niveau local.

30. Donner plus d'indépendance aux commissions consultatives, Commission régionale du patrimoine et des sites-CRPS- et commission supérieure des monuments historiques-CSMH-, en y augmentant la place des personnalités qualifiées appartenant notamment au monde associatif, ainsi que celle des élus.

MESURES DE DÉCENTRALISATION

31. Réfléchir à la possibilité, en vue de limiter les retards pris dans le montage des financements, de substituer aux négociations au coup par coup un barème prédéfini fixant sur des bases objectives les participations des différentes collectivités publiques, soit au niveau du financement d'un organisme conducteur d'opération, soit dans le cadre d'une mesure de décentralisation conférant des responsabilités opérationnelles à une collectivité « chef de file ».

32. Restructurer les DRAC en intégrant les services patrimoniaux dans le cadre d'une structure unifiée, organisée autour d'unités fonctionnelles -services juridiques, financiers, techniques, documentaires, etc...- et dirigée par un conservateur régional capable d'effectuer au jour le jour les arbitrages nécessaires en sa qualité de « patron » des services patrimoniaux.

A PLUS LONG TERME

33. Étudier la faisabilité, dans la perspective d'une nouvelle répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales, de la restructuration du parc actuel de monuments protégés, en deux catégories correspondant à deux labels :

· le label « Monument de France », accordé à un nombre restreint d'édifices essentiels, soumis au contrôle continu par les services du ministère de la culture des travaux de restauration (maîtrise d'oeuvre confiée à un architecte en chef qui resterait en tout état de cause nommément désigné) et bénéficiant d'une aide systématique de l'État,

· le label « Patrimoine national », qui caractériserait des monuments, méritant une aide variable de la collectivité -selon leur situation géographique, leurs caractéristiques, leur degré d'ouverture au public-, comportant au minimum pour les travaux autorisés un avantage fiscal en matière d'impôt sur le revenu, et soumis en contrepartie, à un certain nombre d'obligations en termes notamment d'entretien ou de maîtrise d'ouvrage-recours à un architecte agréé-, sans que, en principe, les services du ministère de la Culture assument la maîtrise d'oeuvre et la maîtrise d'ouvrage d'opérations sur des immeubles n'appartenant pas à l'Etat.

Un tel schéma pourrait s'accompagner d'un rapprochement, voire d'un alignement, des régimes juridiques des monuments actuellement classés et inscrits, étant entendu que ceux qui refuseraient le nouveau régime unifié pourraient toujours conserver le bénéfice de la déductibilité dans le cadre de l'article 156 du code général des impôts.

34. Transférer la gestion des monuments labellisés « patrimoine national » -ainsi que ce qu'il est convenu d'appeler le Patrimoine non protégé - aux régions, qui seraient compétentes pour les travaux voire pour la définition des périmètres de protection, des monuments protégés à leur initiative [sauf à prévoir, pour quelques années, un visa de l'État pour les autorisations de travaux sur les anciens monuments classés ainsi que sur les anciens inscrits, non classés pour des raisons contingentes].

35. Préserver l'intervention régalienne de l'État pour la décision de protection elle-même, qui continuerait d'être de la compétence formelle de l'État, sauf pour celui-ci à s'engager dans un cadre contractuel à donner systématiquement suite aux demandes de protection des régions.

36. Adapter la loi de 1913 pour régler les problèmes juridiques que soulèvent le transfert de compétences aux régions et leur éventuelle subdélégation aux départements, ainsi que pour mettre à plat, au-delà du code du patrimoine en préparation, l'ensemble des procédures d'autorisation et d'avis afin d'éliminer les superpositions d'avis et les interférences administratives

37. Augmenter les pouvoirs des communes en matière de protection en leur permettant notamment d'élaborer des documents d'urbanisme comportant des listes d'immeubles à conserver et d'assortir les permis de construire portant sur ces immeubles de prescriptions spécifiques

38. Transférer le pré-inventaire aux départements en les incitant à fixer une date butoir pour la fin des opérations et à associer services de l'Inventaire et zones d'environnement protégé, ZPPAUP, villes et pays d'art et d'histoire, ainsi que, éventuellement, la responsabilité de la définition des méthodes de l'Inventaire au CNRS.

39. Recentrer les compétences des CRMH sur leurs missions régaliennes et confier les opérations lourdes-comportant par exemple la réaffectation d'un bâtiment- à des organismes de niveau régional ou interrégional, établissements publics ou services à compétence nationale, spécialisés dans la conduite d'opération, pour le compte des collectivités publiques propriétaires. Il s'agit à la fois de concentrer des compétences dans des matières très techniques, notamment en matière de marchés publics, et de faciliter au niveau des ressources de ces établissements la globalisation des financements, ainsi que de mettre à la disposition des collectivités qui souhaiteraient exercer leurs prérogatives de maître d'ouvrage, des compétences de « programmiste ».

40. Renforcer les compétences et l'autorité du CRMH en sa qualité de maître d'ouvrage en lui donnant plus de latitude pour choisir le maître d'oeuvre et déterminer le programme des études préliminaires et préalables.

MESURE RELATIVES AUX PERSONNELS

41. Amorcer sans délai l'augmentation du nombre des ACMH, ainsi que la désectorisation de leurs compétences en matière de maîtrise d'oeuvre.

42. Transformer les ACMH inspecteurs généraux en fonctionnaires, en leur laissant la responsabilité d'un monument majeur.

43. Revaloriser les vacations perçues au titre de leurs fonctions de conseil pour les ACMH, notamment pour délivrer les avis préalables aux travaux devant être exécutés sur les MH non attribués nominativement.

44. Prévoir une mobilité administrative obligatoire préalable à l'accession à certains grades pour tous les fonctionnaires de cadre A des CRMH et des SDAP, de l'Inventaire général, voire pour les ACMH.

A PLUS LONG TERME

45. Supprimer, à terme, dans un souci d'harmonisation européenne, en ce qui concerne la maîtrise d'oeuvre, le monopole territorial des ACMH, qui recevraient en dotation un certain nombre de monuments classés labellisés « monuments de France » et pour lesquels ils seraient compétents, quelle que soit l'importance ou la nature de l'opération, entretien ou restauration.

46. Maintenir en matière d'expertise, la compétence territoriale des ACMH qui, à terme, ne devraient exercer les fonctions de conseils de l'administration que, sauf exception, pour un seul département.

47. Instaurer un système de liste d'aptitude qui s'accompagnerait de l'augmentation du nombre d'architectes habilités à intervenir sur les MH dans le cadre d'une procédure d'agrément des architectes français ou européens ayant reçu la formation adéquate et pouvant faire état d'une expérience professionnelle en matière de monuments historiques.

48. Renforcer les moyens de l'École de Chaillot et d'une façon générale la formation des architectes en matière d'intervention sur le bâti existant.

49. Prévoir l'intervention d'un architecte figurant sur la liste d'aptitude pour tous les monuments historiques, qu'ils soient labellisés « patrimoine national » ou « monument de France », y compris pour les bâtiments publics ne relevant pas du ministère de la Culture et non mentionnés dans une convention avec l'administration concernée.

50. Rattacher les ABF aux DRAC-ou du moins resserrer leurs liens fonctionnels- en leur qualité de conservateurs des monuments et en matière d'abords, pour en faire pour un part de leur activité l'échelon départemental, qui manque aux conservations régionales des monuments historiques.

51. Étudier la reconnaissance de filières professionnelles patrimoniales dans la fonction publique territoriale, selon un schéma parallèle à celui de la fonction publique d'État avec notamment la création d'un grade de conservateur général, afin de favoriser le passage d'une fonction publique à l'autre sans perte de qualification.

« Il y a deux choses dans un édifice : son usage et sa beauté. Son usage appartient au propriétaire, sa beauté à tout le monde « Victor Hugo »

« Less is more » Ludwig Mies van der Rohe

A l'origine de l'enquête, il y a un constat paradoxal : les crédits consacrés au patrimoine monumental ne sont pas intégralement consommés, loin s'en faut, tandis que l'état sanitaire des monuments historiques serait, au moins selon certaines données officielles, singulièrement préoccupant.

Après six mois d'investigations, le rapporteur débouche dans une large mesure sur un autre constat, un constat d'impuissance.

Impuissance d'abord, parce que l'on assiste souvent, sinon à la paralysie du système du fait des rivalités internes entre services, du moins à une concurrence dans l'excès de zèle, dont les conséquences sont une augmentation des délais et des coûts et un certain nombre de blocages voire de dérives : la science, l'histoire de l'art, le devoir de mémoire ou le respect de l'environnement ne sont, dans bien des cas, que l'alibi des uns et des autres pour préserver leur domaine de compétences.

Impuissance ensuite, parce que, au fur et à mesure de son enquête, le rapporteur s'est rendu compte qu'il n'était pas si facile de persister dans les idées simples qu'il avait cru être en mesure de dégager lors de ses premiers contacts, et que les principes de bon sens qu'il lui semblait devoir être appliqués, devaient tenir compte de comportements ou de situations, qui avaient leurs raisons d'être et constituaient globalement des garanties pour les monuments.

Mais, le « patinage » de la machine administrative, qui n'est que la manifestation d'une certaine bureaucratisation de l'action culturelle de l'État, ne tient pas seulement à la conjonction d'ambitions corporatistes s'avançant masquées derrière les exigences de l'intérêt général ; il résulte également d'un souci de rigueur accrue sur le plan administratif.

C'est ainsi que, d'une part, l'initiative, à priori heureuse, d'imposer des études préalables au lancement des opérations sur les monuments historiques, a eu en fait pour conséquence un alourdissement des travaux, presque toujours orientés vers une restitution plus perfectionniste.

D'autre part, la recherche d'une mise en concurrence systématique des entreprises, le souci croissant de rigueur dans l'application des procédures administratives, la mise en oeuvre d'un nouveau code des marchés plus adapté aux produits et prestations courantes qu'aux monuments historiques, ont abouti à une complexité croissante et à un allongement de la durée des opérations.

Tout cela apparaît largement dans le sens de l'histoire administrative et c'est pour cela qu'il faut être modeste dans les ambitions du présent rapport qui tend plus à dégager des orientations, indiquer des possibilités, parfois alternatives et à faire évoluer les esprits, qu'à déboucher immédiatement sur une nouvelle organisation de notre régime de protection des monuments historiques.

L'adaptation, un moment évoquée, de la loi du 31 décembre 1913 doit être mise en chantier, sans que l'on sache s'il doit s'agir d'un toilettage ou d'une véritable refonte dans la perspective d'un large mouvement de décentralisation.

En tout état de cause, elle dépasse largement le cadre de la présente étude, dont l'ambition est moins d'apporter des solutions définitives qu'à ouvrir le débat sur la base de considérations économiques et financières.

A tous les stades de son enquête, votre rapporteur n'a rencontré que des personnels de haute qualité, imprégnés du souci du service public. Et pourtant, si tant de compétences conjuguées ne parviennent qu'à des résultats inégaux, c'est sans doute qu'en dépit de la souplesse de la rédaction de la loi de 1913, le système inventé au XIXeme siècle a atteint ses limites.

Or, la conviction du rapporteur est que cette organisation administrative devra évoluer pour toute une série de raisons structurelles :

1°) on ne pourra pas continuer à classer ou inscrire toujours plus de biens sans ajuster la part de la richesse nationale que l'on consacre à la protection et à la mise en valeur du patrimoine monumental : le classement, parce qu'il emporte un certain nombre de précautions et de garanties matérielles, a un coût qui doit être présent à l'esprit de l'instance qui prend la décision, ne serait-ce qu'à cause des avantages fiscaux de droit et des droits à subventions qui en résultent ;

2°) on ne pourra pas, non plus, se prévaloir bien longtemps de l'exception française et faire comme si l'Europe n'existait pas et comme si la logique libérale qui l'anime, allait épargner la culture : ailleurs, dans les autres pays européens, la culture est une activité qui, si elle échappe parfois à la loi du marché, n'est, en aucun cas, le monopole des acteurs publics ;

3°) on pourra, encore moins, s'arc-bouter indéfiniment sur nos principes jacobins pour faire de l'État central le seul dépositaire de l'intérêt général : indépendamment de toute réforme d'ensemble des collectivités territoriales, il faut reconnaître que les régions, les départements voire certaines structures communales, ont su faire preuve de leurs capacités à faire aboutir des projets complexes, dont on croyait, il y a peu, que seul l'État et ses fonctionnaires d'élite pouvaient les mener à bien ;

4°) on ne pourra pas, enfin, soustraire durablement le secteur de la culture aux obligations de résultat qui devront s'imposer à l'action administrative dans le cadre de la réforme de l'État, telle qu'elle s'est manifestée par l'adoption de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances : si gouverner, c'est choisir, administrer, c'est arbitrer ou plutôt faire arbitrer en toute transparence par les responsables élus les principales options de la politique suivie sur le terrain.

I. LES LEÇONS À TIRER DES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME

S'il est évidemment excessif de parler de blocage, s'agissant d'un système qui assure, globalement, le maintien en l'état de notre parc de monuments historiques, l'expression de dérive paraît plus appropriée pour décrire l'état d'une machine administrative qui semble entrée dans une phase de rendements décroissants et incapable de faire jouer des mécanismes d'autorégulation.

Pour expliquer le grippage de la « pompe à finances », votre rapporteur spécial ne saurait s'en tenir aux simples raisons de procédures ; il en est d'autres, plus générales, tenant au mauvais fonctionnement de la machine administrative et pas seulement financière.

A cela il faut ajouter - en conservant la métaphore mécanique - des dérapages résultant certes de fautes de pilotage, mais révélateurs sinon d'erreurs de programmation initiale du moins de ratés dans la mise en jeu de mécanismes correcteurs.

A. LE GRIPPAGE DE LA MÉCANIQUE FINANCIERE

L'engorgement du moteur financier pour de multiples raisons techniques, soulignées dans l'excellent rapport commandé par Mme Catherine Tasca sur le problème de la sous-consommation des crédits, n'épuise pas la question mais permet au rapporteur spécial de procéder à des recommandations de portée immédiate, indépendamment des réformes touchant à l'organisation et aux structures de l'Administration.

1. Le rapport Labrusse : un diagnostic technique

Par une lettre du 25 janvier 2002, Mme Catherine Tasca, ministre de la Culture et de la Communication, a commandé à M. Rémi Labrusse, professeur des universités, un rapport sur les causes de nature à expliquer l'importance des reports de crédits et l'insuffisance des taux de consommation des crédits des titres V et VI du budget de son ministère.

Le rapport, qui a été réalisé en collaboration avec les services de la direction du Patrimoine et de l'Architecture, a été remis le 15 février 2002.

Source : Contrôle financier.

a) Le constat

Le rapport a, tout d'abord, réalisé une forme d'état des lieux. Il rappelle, ainsi, que les crédits d'investissements du ministère de la Culture ont été de 0,976 Mds d'euros (6,4 milliards de francs), en 2001, soit 35,4 % du budget total et que les crédits reportés sur l'exercice 2002 représentent 15,1 % du budget total et 42,7 % des crédits d'investissements.

Bien que le rapport ait souligné que la situation du ministère ne soit pas exceptionnelle comparée à celle des autres départements, et notamment aux ministères de l'Intérieur et de la Justice, il a reconnu que la position relative au ministère de la Culture s'est fortement dégradée depuis 2000, surtout pour les crédits du titre V.

Le taux de consommation peut être estimé dans un premier temps en rapportant le volume des autorisations de programme (AP) « affectées » au volume des AP « ouvertes ». Globalement, ce taux est de 71 %, ce qui représente une moyenne entre les titres V et VI où il atteint respectivement 52 % et 93 %. En 2001, les taux d'affectation les plus faibles concernent les AP d'intérêt local, dites de la catégorie II, sur le titre V, dont le taux d'affectation est de 66 %, ainsi que sur le titre VI, sur lequel le taux d'affectation est de 59 %. En revanche, au niveau central, les taux d'affectation sont plus élevés, puisqu'ils approchent respectivement pour les deux titres 80 et 98 % en 2001.

Il faut aller au-delà de ces chiffres car, bien que théoriquement des AP affectées doivent être engagées au cours d'un même exercice et donner lieu à un premier paiement, la réalité est très différente. Ainsi, le taux d'engagement des AP affectées atteint son minimum en 2001, pour les AP d'intérêt local du chapitre 56-91, c'est-à-dire pour les travaux d'équipement culturel, gérés par les DRAC, pour ne se monter qu'à 69 %.

En fait, le reliquat effectif d'autorisations de programme non consommées en 2001 est égal au volume des AP ouvertes non affectées, 227,15 M€ (1,49 milliard de francs), auquel s'ajoute celui des AP affectées et non engagées, 407 M€ (2,67 milliards de francs), soit un total de 632,66 M€ (4,15 milliards de francs).

Les taux de consommation en termes de crédits de paiement ne sont guère plus importants.

Les reports de crédits de paiements (CP) d'une année sur l'autre sont en forte croissance. De 0,94 M€ (614 millions de francs en 1997), ils sont passés à 417 M€ (2.735 millions de francs en 2001), ce qui représente une multiplication par 4,5. Ces reports sont principalement concentrés sur le titre V et en particulier sur le chapitre 56-20, qui concerne les opérations de restauration dont l'État est maître d'ouvrage. A cela s'ajoute la croissance des reports sur le chapitre 56-91 qui a trait principalement aux opérations d'équipements effectuées par l'EPMOTC pour le compte de l'État. Or, il faudrait tenir compte des crédits délégués à cet établissement et non engagés par lui. La trésorerie de cet établissement se montait ainsi à 89 M€ (583,6 millions de francs) au 31 décembre 2001, chiffre à comparer aux quelques 30,5 M€ (200 millions de francs) de travaux mandatés pour ledit exercice. Au total, le taux de consommation, c'est-à-dire le rapport entre les mandatements nets et les ouvertures nettes de crédits, s'établit à 57 % en 2001, soit sensiblement plus que les 87 % enregistrés en 1997.

Le rapport note que la crise concerne tout spécialement le chapitre 56-91 où l'on est passé d'un taux de consommation de 78 % en 1999 à un taux de 38 % en 2001, et ce en dépit de l'évolution globalement modérée des crédits.

En définitive, M. Rémi Labrusse met en cause « la capacité des directions à lancer des opérations pour lesquelles elles ont obtenu les crédits... tout se passe comme si, à ce niveau de dépense, les limites du système de gestion des opérations des monuments historiques par l'État étaient atteintes ».

Le rapport fournit également un certain nombre d'informations quantitatives intéressantes. Depuis 1998, sur un stock d'opérations de l'ordre de 25.000 qui se répartissent de façon à peu près égale entre titres V et VI, près des ¾ portent sur un montant inférieur à 76.000 € (500.000 francs). Le montant moyen est particulièrement faible pour le chapitre 66-20 où la moyenne est de l'ordre de 35.000 €. C'est non sans raison que le rapport peut parler d'émiettement de l'action de l'État.

On remarque, également, l'absence d'informations par catégorie de bâtiment, tout comme, semble-t-il, par catégorie de propriétaire.

b) L'analyse

Le rapport distingue quatre causes au phénomène de la sous-consommation : deux considérées comme non majeures, relatives à des facteurs conjoncturels ou aux procédures comptables ; deux autres qualifiées, au contraire, de fondamentales : le mode de fixation des crédits et l'organisation de la maîtrise d'ouvrage. On sera bref sur les causes conjoncturelles qui touchent, d'une part, aux crédits « tempête » ouverts en loi de finances rectificative 2000, qu'il a été difficile de dépenser rapidement pour des raisons techniques évidentes, et, d'autre part, à la situation de surchauffe qu'a connu le secteur du bâtiment en 1999 et en 2000.

En revanche, les procédures comptables de mise à disposition des crédits jouent un rôle non négligeable dans l'engagement tardif de la dépense. Le rapport admet que les cinq étapes administratives préalables à la dépense (délégation, individualisation, subdélégation, affectation et engagement) constituent, pour les crédits d'intérêt local une procédure lourde pouvant constituer « un facteur de blocage ». Au niveau central, en ce qui concerne les AP d'intérêt national, dites de catégorie I, on constate également des lenteurs, notamment pour les AP déléguées au Service national des travaux : il peut s'écouler un délai compris entre 9 et 13 semaines avant que ce service puisse disposer des crédits.

En revanche, le rapport parle « d'inadéquation de la programmation budgétaire ». Sous cette expression, il entend à la fois les effets des « contrats de gestion » et, plus généralement, la façon dont est négocié le niveau des dépenses en capital inscrites en loi de finances.

Depuis 1999, le ministère des finances conclut un contrat dit de gestion avec le ministère de la culture par lequel celui-ci s'engage à maintenir à un certain niveau les crédits non consommés et reportés sur l'exercice suivant. Les montants étaient de 160,5 M€ (1.053 MF) en 1999, 164,6 M€ (1.080 MF) en 2000 et 259,2 M€ (1.700 MF) en 2001.

Le rapport fait toutefois remarquer que le volume de reports imposé se situe en-dessous de la masse constatée en fin de gestion et n'est donc pas à l'origine de la sous-consommation des crédits.

Il observe de façon générale, que les crédits d'investissements du ministère de la culture sont déterminés en fonction de contraintes budgétaires globales et « non en fonction d'appréciations réelles des besoins ni des capacités dont dispose concrètement l'administration pour y répondre au cours de l'exercice ».

Le ministère des finances est « d'autant plus volontiers disposé à envisager des ouvertures souvent surdimensionnées par rapport à la programmation réelle que, de ce fait même, il a l'assurance qu'une partie substantielle n'en sera pas consommée ».

De son côté, le ministère de la culture est, comme le reconnaît le rapport entre les lignes, complice de cette stratégie dans la mesure où l'ouverture des crédits a, pour reprendre les termes mêmes de M. Labrusse « un effet d'affichage ». Il y a d'autant plus intérêt que les possibilités de report assurent une disponibilité des crédits sur une base pluriannuelle.

La conclusion du rapport est sans ambiguïté : « ainsi, dans l'ensemble, une négociation véritablement ancrée dans la réalité de la programmation des opérations d'investissement n'apparaît, ni nécessaire, ni même souhaitable à aucune des deux parties ».

Ceci est d'autant plus vrai que, même pour les chapitres d'opérations 56-91 et 66-91, le ministère pratique une politique de préfinancement, même s'il sait très bien que celle-ci, pour de multiples raisons, ne pourra pas être entreprise dans l'immédiat.

A cet égard, le rapport note pudiquement « là-aussi, la situation reste souvent déterminée par d'autres critères que l'état des besoins ».

Sur un plan technique, le calcul des CP à ouvrir sur les AP « se fait à partir de clés de répartition automatiques dont la pertinence n'apparaît pas clairement ». Celles-ci tendent à répartir les crédits de paiement sur quatre ans à raison de 25 % pour la première année, 30 % pour la deuxième et la troisième, et 15 % pour la dernière.

Or, à l'évidence, la répartition quadriennale est trop courte, de plus son rendement est trop fort en début de période, le maximum d'activités intervenant plutôt 3 ou 4 ans après le début des opérations.

En matière de CP, le rapport rappelle que leur calcul est assez arbitraire, signalant à cet égard qu'au 31 décembre 1997 l'État n'avait pas été en mesure de faire face à ses créanciers avec près de 144,8 M€ (950 millions de francs) de restes à payer au 31 décembre 1997.

Mais l'essentiel du retard peut être imputé aux « difficultés dans la conduite des missions de programmation et de maîtrise d'ouvrage ».

Dans un sens différent de celui développé par la Cour des comptes dans son rapport public pour 2001, M. Labrusse se pose la question de la pertinence du système administratif de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels qui repose au niveau central sur un établissement public l'EPMOTC, établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État, un service à compétence nationale, le Service national des travaux (SNT) et des cellules internes de maîtrise d'ouvrage dans certaines directions comme à la direction des musées de France, ainsi qu'au niveau local sur les conservations régionales des monuments historiques.

Ainsi que le rapporteur spécial a pu le constater lui-même également, M. Remi Labrusse signale que de nombreuses administrations ont tendance à vouloir travailler avec l'EPMOTC ou avec des cellules internes aux directions et non avec le SNT, qui serait « le maillon faible » du système.

A cet égard, le rapport souligne que la situation résulte pour une large part de ce que ce service n'a pas de rattachement administratif clair-il a été longtemps sous l'autorité directe du cabinet du ministre- et où il est amené à s'occuper d'un nombre important d'opérations moyennes, dont la « programmation demeure confuse, souvent soumise à des aléas qui ne ressortent pas strictement à la logique administrative ». Cette situation devrait évoluer avec la parution prochaine d'un arrêté précisant les compétences de ce service.

En clair, le rapport reconnaît que ce service est largement victime des revirements et des atermoiements du pouvoir politique. En l'occurrence, c'est donc moins l'opérateur qui est en cause que le maître d'ouvrage.

Enfin, M. Rémi Labrusse note que les relations entre le maître d'ouvrage et le maître d'oeuvre sont parfois déséquilibrées, ce qui engendre des dérives financières dans le calendrier des opérations. Les rapports lui paraissent particulièrement inégaux s'agissant des régions. Le rapport de force administratif est tel entre les ACMH et les CMRH que l'on peut dire que « le maître d'oeuvre est largement responsable de sa propre programmation », le maître d'ouvrage disposant « d'une marge de manoeuvre d'autant plus réduite que, sur un plan à la fois technique et historique, ses compétences ne sont pas considérées, le plus souvent, à l'égal de celles du maître d'oeuvre ». Il en résulte effectivement, selon votre rapporteur spécial, une situation de dérive ou de blocage : soit le maître d'ouvrage abandonne la partie et laisse la bride sur le cou à l'architecte, soit il cherche à affirmer son autorité et engage une relation de contrôle tatillon préjudiciable au dynamisme de la conservation régionale.

c) Les propositions

Les orientations, au demeurant assez nombreuses et variables en importance du rapport se répartissent entre propositions à court et à moyen terme.

A court terme, pour M. Labrusse, une AP ne devrait être inscrite dans le budget que si un ensemble de critères permet de penser, avec une forte probabilité, qu'elle sera engagée au cours de l'année. Cette volonté de « briser la référence dominante à des contraintes macro-budgétaires » paraît relativement optimiste compte tenu de la pratique et, en particulier, de la multiplication des financements croisés.

En revanche, la proposition consistant à modifier la clé de répartition des CP paraît beaucoup plus réaliste. L'allongement de la période actuelle de 4 à 5 ans, voire à 6 ans paraît en effet souhaitable pour votre rapporteur spécial.

Il en résulterait, à court terme, une diminution des ouvertures de crédit de paiement, dont le rapport remarque que l'effet d'affichage ne manquera pas d'être négatif. Celui-ci propose de l'atténuer en augmentant à due concurrence les crédits d'entretien, ce que votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver.

Toujours à court terme, M. Labrusse envisage toute une série de mesures pour accélérer la consommation des crédits ouverts. Il s'agit pour l'administration de:

· respecter un calendrier précoce de notifications et de délégations des crédits de paiement ;

· simplifier et accélérer l'étape administrative et comptable de l'individualisation des AP ;

· assurer la pérennité du mécanisme des autorisations de programmes provisionnelles ouvertes et gérées au niveau local ; cette procédure permet aux DRAC d'ouvrir et d'affecter des AP avant même que soient émis des titres de perception à l'adresse des cofinanceurs ; seul le maintien de ce système - qui pose des questions de principe - permet de pallier en partie les délais supplémentaires résultant des financements croisés.

Le rapport insiste également sur les apports de l'informatique pour suivre la dépense. A terme, le logiciel actuel SIAD devrait être complété par un logiciel de gestion, proprement dit, articulant programmation financière, ouverture de crédits, tandis que le suivi de la dépense, ce qui devrait se faire par extension du logiciel AGRIPPA. Par ailleurs, un ensemble d'indicateurs de la dépense d'investissement a été mis en place ce qui devrait faciliter le suivi de la dépense.

En outre, deux réformes paraissent souhaitables à M. Labrusse. D'une part, il conviendrait de mettre en place une procédure de désaffectation et de rapatriement pour les AP affectées mais non engagées au bout d'un certain délai en régions. D'autre part, l'EPMOTC devrait être autorisé à utiliser les crédits de paiement sur une autre opération que celle initialement prévue, cette fongibilité devant lui permettre l'accumulation d'une trésorerie considérable.

A moyen terme, M. Labrusse est favorable aux mesures suivantes :

· la remise à plat des relations entre les différentes instances de maîtrise d'ouvrage au niveau central notamment par une rationalisation des cellules de maîtrise d'ouvrage internes aux directions ;

· la clarification du statut du SNT du point de vue de sa tutelle et de l'adéquation de ses charges à ses capacités de gestion, étant entendu qu'une liste précise des bâtiments qui lui sont affectés, devrait être publiée ;

· le renforcement des équipes des CRMH, qui pourrait notamment se traduire par des changements au niveau des nominations des conservateurs, dont il s'agit d'affirmer la légitimité professionnelle vis-à-vis des maîtres d'oeuvre ;

· la réforme des compétences des CRMH, qui pourraient être cantonnées à la maîtrise d'ouvrage sur les seuls bâtiments appartenant à l'État dans la mesure où si l'État ne s'occupait plus systématiquement de la maîtrise d'ouvrage, cela constituerait une économie de temps et de moyens pour les CRMH.

En dernier lieu, le rapport évoque la question des architectes en chef. Il envisage un développement du vivier des ACMH par une augmentation du nombre de postes à pourvoir, ainsi que par l'ouverture du concours aux candidats de l'Union européenne. En outre, une modification du décret statutaire devrait permettre à certains architectes simplement agréés de se voir confier des missions de maîtrise d'oeuvre.

D'une façon générale, le rapport préconise le renforcement du contrôle administratif sur les ACMH :

· les commandes d'études préalables devraient s'inscrire clairement dans le cadre de la programmation des travaux, avec pour conséquence l'abolition de la distinction entre les études préalables spécifiques liées à des travaux et les études préalables générales indépendantes de la programmation. En tout état de cause, les travaux ne devraient pas intervenir dans un délai excédant trois ans conformément à la circulaire du 5 août 1985, rarement respectée sur ce point ;

· les ACMH devraient être soumis à des contraintes de délais accrus pour l'accomplissement de leurs prestations ;

· enfin, l'intervention de l'inspection générale devrait être rigoureusement recadrée : d'une part, le délai d'approbation de deux mois devrait être respecté, d'autre part, la saisine ne devrait porter que sur les études préalables ;

· dernier point, les inspecteurs généraux se consacreraient essentiellement à leurs tâches d'inspection pour ne conserver que des responsabilités limitées sur le plan opérationnel en tant qu'ACMH.

En conclusion, le rapport estime que ces analyses ne préjugent pas « la nécessité plus générale d'ouvrir la réflexion sur une restructuration globale des métiers de maître d'ouvrage et de maître d'oeuvre ».

2. Les premières conclusions du rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial adhère pleinement aux analyses précédentes qui tendent à compléter celles de la Cour des comptes et répondent en tous points aux inquiétudes, qui sont largement à l'origine du déclenchement de la présente enquête. Elles viennent le conforter dans la décision qu'il a prise, à l'automne dernier, de proposer à la commission des finances le rejet du budget de la Culture pour 2002. Il y avait une question de principe dans la mesure où la sous-consommation des crédits avait permis au précédent Gouvernement d'en recycler une partie au profit du spectacle vivant, sans considération pour l'autorisation parlementaire.

Il n'aurait guère d'ajouts à faire à des analyses particulièrement bien argumentées, si l'approche de la présente enquête n'était pas sensiblement plus large que celle du rapport de M. Rémi Labrusse.

Parce que sa perspective est plus globale, votre rapporteur spécial, s'il adhère au diagnostic, considère que les propositions du rapport n'épuisent pas le sujet et qu'il peut être envisagé des réformes d'ensemble de nature à diminuer la sous-consommation des crédits.

Sur le plan politique, au-delà des procédures comptables et indépendamment des questions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage sur lesquelles on se réserve de revenir dans un cadre plus large, deux conclusions s'imposent : il faut renoncer aux effets d'annonce budgétaires et placer l'entretien au coeur des préoccupations de l'État.

a) Renoncer aux effets d'affichage budgétaires

En premier lieu, votre rapporteur spécial estime qu'il conviendrait de pratiquer une politique de vérité des dotations inscrites en loi de finances.

Certes, le jeu peut être considéré comme risqué dans la mesure où cela revient à faire travailler les services sans la marge de sécurité des réserves latentes que constituent les dotations souvent inscrites par anticipation.

Cette politique d'accumulation préalable de crédits en vue d'une opération encore à finaliser, est une tentation à laquelle les ministres de la culture ont cédé bien volontiers ces dernières années. D'une part, c'est le moyen de se rapprocher puis d'atteindre en loi de finances initiale le seuil mythique du 1 % et donc de réaliser des effets d'annonce flatteurs ; d'autre part, il s'agit d'un comportement de sage précaution pour un ministre qui, ne sachant jamais de quoi l'avenir budgétaire sera fait, est naturellement tenté de sanctuariser - sous réserve d'annulations toujours possibles - tel ou tel grand équipement ou grande opération.

Comme le suggère M. Rémi Labrusse, si ce n'est de façon explicite mais au moins par a contrario, il faut renoncer aux effets d'affichage budgétaires et s'efforcer d'inscrire au budget que des crédits ayant des chances d'être effectivement dépensés.

Pour votre rapporteur spécial, qui rejoint ici l'attitude manifestée par le nouveau ministre de la culture, il convient effectivement de favoriser le changement d'un état d'esprit très français, dans lequel l'essentiel est d'annoncer des hausses des crédits ouverts pour se désintéresser de la dépense effective.

S'il reste sceptique sur la possibilité de calculer les AP sur la base des besoins réellement exprimés, votre rapporteur spécial n'en adhère pas moins aux propositions techniques du rapport.

La complexité des dossiers, le caractère aléatoire des chantiers et, surtout, l'existence de financements croisés, ainsi que d'une imbrication de pouvoirs de décision multiples lui paraissent rendre a priori imprévisible l'ouverture effective d'un chantier. A la différence de M. Rémi Labrusse, qui n'était d'ailleurs pas mandaté pour ce faire, votre rapporteur spécial peut envisager de changer les règles du jeu, au vu de l'analyse globale du fonctionnement des services du ministère de la culture.

En revanche, la révision de la clé de répartition des crédits, ainsi que la fongibilité des crédits pour l'EPMOTC - voire pour les autres organismes de maîtrise d'ouvrage déléguée, dont la création pourrait s'avérer utile - devraient être de nature à sécuriser les crédits destinés au patrimoine monumental.

Dans le même esprit, le maintien du système des autorisations de programmes provisoires - bien que non conforme à la loi organique en ce sens que cela aboutit à inciter le comptable public à engager une dépense sans disposer au préalable des fonds dans ses caisses -, paraît souhaitable du moins tant que l'on n'aura pas mis en place des circuits limitant les financements croisés.

b) Faire de l'entretien un acte de gestion primordial

Une des suggestions du rapport Labrusse, l'augmentation des dépenses d'entretien, sans être vraiment nouvelle, conduit à réfléchir sur les raisons de cette propension nationale à négliger le patrimoine monumental au quotidien.

Les Français ont tendance à « laisser les édifices à l'abandon pour les restaurer ensuite » affirmait déjà John Ruskin dans son ouvrage Les sept lampes de l'Architecture.

Pour votre rapporteur spécial, le peu d'intérêt porté par l'État a des causes multiples. Celles-ci ne tiennent pas seulement à la nature matérielle des opérations mais aussi à des questions de statut. Il s'agit de tâches humbles, voire ingrates, souvent répétitives, en tous cas peu exaltantes, sur lesquelles il est difficile de mobiliser des propriétaires peu motivés et des administrations lointaines. Il y a un travail de mobilisation des propriétaires, qui doivent être rendus pleinement responsables de l'entretien d'immeubles historiques.

Pour les opérations d'entretien les plus complexes, le rapporteur spécial reconnaît que la détermination du bon niveau de maîtrise d'oeuvre peut encore donner lieu à discussions.

(1) Un parent pauvre budgétaire

Votre rapporteur spécial estime, en outre, que la faiblesse chronique des dotations budgétaires consacrées à l'entretien, ne résulte pas seulement du manque d'intérêt général pour les questions d'entretien ; il s'y ajoute un facteur tenant à la procédure budgétaire : en forçant à peine le trait, on peut dire que tout se passe comme si le ministère des finances était plus enclin à accorder des autorisations de programme, régulables à merci, que des dotations d'entretien des titres III et IV qui, une fois accordées, seront dépensées rapidement et donc difficiles à récupérer.

Il est important de noter que la révision de la clé de répartition automatique de traduction des AP en CP dégagerait, à court terme, des CP qui devraient naturellement s'orienter vers l'entretien et permettre à brève échéance le doublement des dotations que souhaite votre rapporteur spécial.

(2) La nécessaire sensibilisation des propriétaires aux questions d'entretien

Un autre facteur qui pourrait expliquer son faible poids budgétaire, est l'idée, juste dans son principe, mais préjudiciable dans la pratique aux monuments eux-mêmes, que l'entretien relève d'une gestion en « bon père de famille » et qu'il ne faut pas que l'État se substitue au propriétaire, qu'il soit public ou privé, dans l'un de ses devoirs les plus élémentaires.

Une telle attitude est peu réaliste, selon votre rapporteur spécial, qui considère néanmoins qu'il faut mettre en place toute une série d'incitations de nature à encourager le propriétaire à s'occuper de son bien.

En ce qui concerne les monuments appartenant aux collectivités publiques, il ne faut pas exclure une aide de l'État mais on peut estimer, en anticipant sur les conclusions de ce rapport relatives aux perspectives de décentralisation, que le gros entretien devrait être pris en charge de façon collective -départements ou groupements- lorsque le monument ne relève pas d'une commune importante.

DOTATIONS REGIONALES POUR L'ENTRETIEN DES MH EN 2000 ET 2001 en €

   

2000*

 

2001*

   

35-20/20

43-30/40

 

35-20/20

43-30/40

ALSACE

 

182 939

243 918

 

182 939

243 918

AQUITAINE

 

227 149

518 327

 

228 674

518 327

AUVERGNE

 

121 959

518 327

 

137 204

518 327

BOURGOGNE

 

243 918

609 796

 

259 163

640 286

BRETAGNE

 

243 918

609 796

 

259 163

640 286

CENTRE

 

625 041

594 551

 

640 286

594 551

CHAMPAGNE ARDENNE

 

243 918

533 572

 

274 408

495 459

CORSE

 

25 916

   

25 916

 

FRANCHE COMTE

 

60 980

304 898

 

60 980

291 178

ILE DE FRANCE-CRMH

 

830 847

533 572

 

838 470

487 837

SCN-LRMH

       

10 671

 

ILE DE FRANCE-SNT

 

2 705 970

   

2 713 593

 

LANGUEDOC ROUSSILLON

 

268 310

518 327

 

297 276

518 327

LIMOUSIN

 

125 008

259 163

 

125 008

253 828

LORRAINE

 

170 743

411 612

 

198 184

396 367

MIDI PYRENEES

 

259 163

609 796

 

274 408

609 796

NORD PAS DE CALAIS

 

106 714

304 898

 

137 204

304 898

BASSE NORMANDIE

 

251 541

350 633

 

259 163

365 878

HAUTE NORMANDIE

 

251 541

304 898

 

259 163

327 765

PAYS DE LOIRE

 

251 541

533 572

 

266 786

533 572

PICARDIE

 

341 486

503 082

 

274 408

503 082

SCN - Compiègne

       

106 714

 

POITOU CHARENTES

 

282 031

533 572

 

289 653

533 572

PROV. ALPES COTE D'AZUR

 

464 970

838 470

 

472 592

838 470

RHONE-ALPES

 

198 184

640 286

 

221 051

640 286

GUADELOUPE

 

30 490

45 735

 

30 490

53 357

MARTINIQUE

 

0

40 399

 

0

53 357

GUYANE

 

0

45 735

 

0

53 357

REUNION

 

15 245

121 959

 

15 245

112 812

TOTAL

 

8 529 523

10 528 891

 

8 858 812

10 528 891

 
         

(euros)

* dotations initiales hors reports et pour 2000 hors dotations exceptionnelles tempête

En revanche, le strict entretien comme celui consistant à vérifier l'écoulement des eaux pluviales relèvera toujours du propriétaire ou de son représentant sur les lieux.

Pour les propriétaires privés, il ne s'agit pas, selon votre rapporteur spécial, d'exclure, bien au contraire, les aides directes pour des opérations d'entretien relativement lourde mais de faire reposer le mécanisme d'encouragement sur des mesures essentiellement incitatives.

Ainsi, votre rapporteur spécial souhaite-t-il que l'on étudie la possibilité de prévoir des visites de contrôle de l'état général d'un bâtiment, une sorte de contrôle technique -constituant bien entendu une charge déductible du revenu imposable- dont l'absence serait sanctionnée par la suppression d'avantages fiscaux. C'est ainsi que le régime favorable qu'il est proposé d'instituer en faveur de certains monuments historiques, mêmes non ouverts au public, en matière d'impôt sur les successions et d'impôt sur la fortune pourrait être subordonné à la production d'un certificat de visite réalisé par un professionnel dont la durée de validité resterait à définir. L'objectif resterait d'inciter les propriétaires à faire procéder à un « check up » de leur monument à une périodicité régulière et de permettre aux services des conservations régionales des monuments historiques d'être alertés suffisamment tôt en cas de difficultés.

En tout état de cause, il est choquant que, faute d'entretien normal, il faille refaire des travaux à des intervalles spécialement rapprochés et que l'État se trouve dans l'obligation de subventionner les conséquences des négligences des propriétaires.

De même, il ne faudrait plus que l'on doive renoncer à faire jouer la garantie décennale, tout simplement parce qu'un propriétaire a omis de signaler une malfaçon, pourtant visible depuis longtemps.

Votre rapporteur estime que dans ce genre de situations où sont entreprises des opérations de restauration anormalement rapprochées, il ne serait pas illégitime de moduler le taux de la subvention versée par l'État. Telle est la raison pour laquelle l'aide de l'État ne doit pas être fixée de façon mécanique en fonction des caractéristiques du bien mais être modulable en fonction des circonstances.

(3) Un débat encore ouvert : à qui confier l'entretien ?

Ce qu'on appelle le simple entretien et la maintenance incombent naturellement au propriétaire, qui peut souvent les faire effectuer lui-même par des professionnels de son choix.

En revanche, dès lors que l'intervention suppose le recours à un professionnel qualifié « Monuments Historiques » et relève de ce qu'il est convenu d'appeler le « gros entretien », il est nécessaire de faire programmer et surveiller les travaux par un maître d'oeuvre qualifié.

Votre rapporteur spécial s'est longuement interrogé sur la personne la plus apte à procéder à la surveillance des opérations d'entretien et corrélativement sur le cadre, départemental, régional ou autre, dans lequel celle-ci devait être organisée.

Face à cette situation, deux logiques d'organisation son apparues concevables. La première privilégie la proximité géographique, la seconde l'unité fonctionnelle au niveau du monument.

Dans un premier temps, votre rapporteur spécial avait considéré qu'il fallait privilégier l'unité de décision au sein d'un même monument. Sachant qu'il est difficile de savoir où finit le gros entretien qui relève de l'architecte des bâtiments de France, et où commence la restauration qui est de la compétence de l'architecte en chef des monuments historiques, il avait envisagé de préconiser de conférer la responsabilité de l'entretien à la conservation régionale et à l'architecte en chef compétent. Mais, il a vite réalisé que, pour les grandes régions, une telle organisation n'était pas viable.

Aussi, votre rapporteur spécial a-t-il estimé qu'il était difficile de ne pas organiser l'entretien dans un cadre départemental. Il convient donc de chercher à augmenter les moyens dont disposent les architectes des bâtiments de France, en leur permettant, soit de recruter du personnel supplémentaire, soit d'avoir recours à des architectes extérieurs qualifiés. Les deux solutions se heurtent à des obstacles financiers auxquels s'ajoutent dans la seconde hypothèse des problèmes juridiques.

A ce stade de l'analyse, votre rapporteur spécial n'a toutefois pas voulu exprimer d'avis définitif sur la question dans la mesure où elle doit être réglée dans un cadre plus large intégrant des perspectives de décentralisation et les réformes pouvant affecter les conditions d'exercice des fonctions d'architecte en chef des monuments historiques.

B. UNE ADMINISTRATION EMPÊTRÉE DANS SES PROPRES FILETS

Votre rapporteur spécial a considéré qu'une approche financière n'épuisait pas la question de la sous-consommation des crédits d'investissements du ministère de la Culture et qu'il fallait aller au-delà de la question de l'organisation de la maîtrise d'ouvrage évoquée dans le rapport de M. Rémi Labrusse.

Les nombreux entretiens et visites sur le terrain auxquels il a procédé, l'ont convaincu que c'était l'organisation de l'administration du patrimoine dans son ensemble qui était à l'origine de l'engorgement de la machine financière et pas seulement le seul secteur des monuments historiques stricto sensu.

Il résulte de son enquête que l'administration des monuments historiques souffre tout autant des flottements dans l'organisation de la maîtrise d'ouvrage publique et des effets pervers de certaines réformes de procédures, pourtant a priori rationnelles, que de l'indépendance revendiquée des principaux acteurs de l'action de l'État relative au patrimoine monumental.

1. L'indépendance principe fondateur des différentes magistratures du patrimoine

Ce qui a frappé votre rapporteur spécial lors de ses visites sur le terrain, c'est le souci constant du patrimoine mais aussi l'esprit d'indépendance qui anime tous les agents de l'État appelés à intervenir à l'occasion d'une opération de restauration d'un monument historique.

L'intérêt du monument et, plus généralement du patrimoine national, est invoqué par toutes les parties prenantes pour justifier leur intervention.

Comme le disait l'une des personnes entendues par votre rapporteur spécial, trop de « bonnes fées » se penchent sur le berceau des monuments historiques.

Or, toutes ces « bonnes fées » ne sont pas forcément bien intentionnées les unes vis-à-vis des autres. Bien souvent, d'ailleurs, une façon pour chaque service de marquer son territoire administratif est précisément de multiplier les obstacles à l'action collective.

Tout se passe comme si chaque intervenant se sentait, au-delà de sa mission, en charge de la défense d'une approche de la défense du patrimoine au détriment de l'unité de l'action du ministère de la Culture.

Particulièrement significatif, à cet égard, est la situation du service de l'Inventaire général, qui est apparu exercer son activité de façon autonome, sans liens fonctionnels ou presque avec les autres services patrimoniaux.

a) Les DRAC, un fonctionnement de type fédéral et consultatif

Votre rapporteur spécial a procédé à un certain nombre de visites sur le terrain. Il s'est ainsi rendu dans les directions régionales des affaires culturelles des régions Champagne-Ardenne, Midi-Pyrénées, Aquitaine, Centre et Rhône-Alpes, ainsi qu'en Île-de-France.

De ses brèves visites qui lui ont permis de rencontrer les personnels et les chefs de services compétents en matière patrimoniale, votre rapporteur spécial est revenu avec le sentiment que l'administration du patrimoine était très sectorisée : ses différents éléments ont un sens aigu de leur mission, certes, mais assorti, corrélativement, d'un attachement tout particulier à leur indépendance.

Les directeurs régionaux lui sont apparus, du fait souvent de leur formation d'origine et de leur position fonctionnelle, plus proches des questions de spectacle vivant et d'animation que de patrimoine monumental. Ils ont tendance à se comporter comme les suzerains lointains de services largement autonomes -très structurés par opposition aux autres champs de la culture confiés à des simples conseillers. De fait, ils n'interviennent qu'en cas de conflits ouverts par des arbitrages présentant un caractère exceptionnel.

Les DRAC sont certes des structures relativement récentes, mais elles manquent à l'évidence d'homogénéité et les services qui la constituent apparaissent comme autant de principautés indépendantes. La création au niveau régional d'une instance de coordination dite « conférence du patrimoine » témoigne a contrario du caractère confédéral du fonctionnement des DRAC en matière patrimoniale.

L'autre facteur qui tend à entraver l'action des services de l'État et qui procède du même principe d'équilibre des forces, est une tendance à l'hypertrophie de l'administration consultative. Au quotidien, la plupart des interventions suppose l'accumulation d'une série d'avis qui ne peut que retarder la décision. Cette stratification des avis, admise par toutes les parties prenantes, a été évoquée lors des réflexions auxquelles ont donné lieu les perspectives de décentralisation.

(1) L'archéologie à tous les niveaux

Dans la perspective qui était celle de son enquête, l'archéologie, dont l'importance pour le patrimoine national n'est pas en cause, est apparue à votre rapporteur spécial à la fois comme un facteur de ralentissement des opérations - mais c'est un peu la loi du genre quelle que soit l'opération d'aménagement- et comme une source de dépenses supplémentaires.

Il a pu constater la méfiance, voire l'hostilité qui caractérisent assez souvent les relations entre les services des Monuments historiques et ceux de l'Archéologie.

L'apport de l'archéologie en matière de monuments historiques est indéniable. C'est ainsi qu'en matière de datation des matériaux, ce sont les archéologues qui sont les plus aptes à déterminer la date de certaines parties du bâtiment quand les données stylistiques sont peu caractéristiques.

Faut-il cependant aller jusqu'à reconnaître une compétence de principe de l'archéologue sur l'ensemble du bâtiment même non enterré dans le cadre d'une « archéologie » dite « en élévation » ?

La question, certes de nature scientifique, relève aussi d'un choix de politique culturelle générale, surtout si ces opérations « en élévation » sont à financer sur le budget des monuments historiques. La logique est de considérer que l'intervention de l'archéologue au-dessus du niveau du sol doit rester tout à fait exceptionnelle et être effectuée à la demande du conservateur des monuments historiques et, en tous cas, pas contre sa volonté.

Votre rapporteur spécial n'a donc pas eu le sentiment qu'il régnait un climat de bonne intelligence entre les services des Monuments historiques et de l'archéologie. Cette impression a été confirmée à la lecture des actes d'un colloque « Science et conscience du patrimoine »2(*), au cours duquel M. André Lablaude, architecte en chef des monuments historiques, a porté un jugement particulièrement direct : « On est souvent étonné, presque gêné, lors de fouilles en intérieur, ou aux abords d'églises médiévales, de voir la précision et l'attention que peuvent porter les archéologues à nos pauvres vestiges enterrés, maçonneries grossières de moellons, remblais de tranchées, fragments de sarcophages, mobiliers souvent misérables où, au moindre fragment de chapiteau, apparaît, par contraste, comme un trésor insigne, alors même que si le regard s'élève au-dessus du dos des fouilleurs, il découvre des dizaines de chapiteaux équivalents, des merveilles d'architectures, de sculptures, de décors, mais aussi d'informations techniques, scientifiques et archéologiques qui sont là, au-dessus de leurs têtes, mais qui ne voyaient jamais jusqu'ici que leurs nuques. Que l'archéologue aujourd'hui, comme l'homme préhistorique après les grandes glaciations, redresse l'échine, qu'il évolue vers une station debout, repositionne son cerveau en conséquence et découvre alors qu'il y a de l'archéologie au-dessus du sol, on ne peut que s'en réjouir. »

Poursuivant des propos d'une rare franchise, M. Lablaude n'hésite pas à poser la question : « est-il réellement nécessaire, au nom de la connaissance scientifique, de pousser systématiquement à la fouille, ou, pire encore, de céder à cet avatar moderne, qu'est la crypte archéologique, toujours trop basse sous plafond pour être ouverte au public, mais dont on s'efforce en revanche de justifier l'aménagement, souvent coûteux, par une hypothétique accessibilité ultérieure aux scientifiques et aux chercheurs, êtres mythiques, par définition rampants, comme des sortes de spéléologues culturels ? Tout le monde sait qu'une fouille déjà effectuée, qu'une fouille déjà publiée n'intéresse plus réellement, a posteriori aucun chercheur. Tout le monde sait que ces cryptes ne sont que des tombeaux que personne ne visite et où, faute d'éclairage, faute d'assainissement, faute de ventilation, se détruisent par l'humidité ou par incurie, quand elles ne servent pas de dépôt de matériel pour la paroisse ou pour les services techniques, les trésors archéologiques qui, quelques années auparavant, avaient suscité l'émerveillement de la communauté scientifique ».

Il est clair qu'il faudra, tôt ou tard, clarifier les relations entre les deux services et surtout établir une doctrine au niveau national précisant dans quelle mesure le souci archéologique doit être pris en compte en matière de patrimoine monumental.

(2) Le principe d'auto consultation interne généralisée

Les témoignages se multiplient pour dénoncer une sédimentation des procédures, voire leur enchevêtrement, qui tend à paralyser l'action de l'Administration. Le diagnostic de la situation actuelle fait par le Président de la Compagnie des ACMH rejoint très largement celui de votre rapporteur spécial. M. François Botton souligne une certaine dégradation du service résultant, notamment, d'une complexité excessive due à la stratification des avis.

L'accumulation des avis est devenue un mode de fonctionnement pour de multiples raisons. Tandis que certains y trouvent leur compte, le système y voit une garantie contre l'arbitraire en une matière où beaucoup de choses relèvent de préférences personnelles et une protection contre les risques juridiques nés de l'imbrication des procédures.

Un des paradoxes est que cette complexité est parfois perçue comme un moyen de limiter l'influence du maillon fort de la chaîne, l'ACMH. A certains égards, le conservateur des monuments historiques a tout intérêt à multiplier les consultations des inspecteurs généraux des monuments historiques à la fois pour se conforter dans ses propres choix et pour être en mesure de contrer, le cas échéant, le projet d'un architecte en chef des monuments historiques qui ne lui conviendrait pas.

Plus généralement, l'accumulation des avis paraît une protection contre l'arbitraire -ce qui n'empêche pas des projets atypiques de voir le jour- même s'il est des observateurs pour considérer que le garde-fou que constituent les instances consultatives, commissions régionales du patrimoine et des sites et commission supérieure des monuments historiques, est tout relatif étant donné la place dominante que prennent dans ses instances, les membres du microcosme des monuments historiques.

L'administration des monuments historiques est sans doute une des rares dans laquelle les inspecteurs, qu'ils soient conservateurs ou architectes, donnent des avis sans procéder à de véritables inspections. Cette propension à la consultation généralisée est, il faut le dire, encouragée par certaines décisions juridictionnelles, qui s'expliquent dans leur contexte -l'affaire du donjon de Falaise-, mais qui aboutissent à obliger l'administration des monuments à faire contrôler par sa main gauche ce qu'elle fait de sa main droite, en l'occurrence à soumettre ce qu'elle fait au titre des monuments historiques à sa législation sur les abords.

Soumettre deux monuments historiques voisins à leur législation respective sur les abords peut paraître satisfaisant à tous ceux qui craignent l'arbitraire du système et souhaitent donc la multiplication des contrepouvoirs. Mais il faut reconnaître que l'on entérine, ainsi, au détriment de la dynamique d'ensemble, une structure administrative quasi confédérale.

b) L'enlisement de l'Inventaire général

Dans l'esprit des pères fondateurs du service des monuments historiques, protection et inventaire étaient étroitement liés. Conserver, c'était d'abord inventorier, comme en témoigne la terminologie même du classement et de l'inscription à l'inventaire supplémentaire.

Quand en octobre 1830, un rapport de Guizot préconise la création d'un poste d'inspecteur général des monuments historiques, il précise que cet inspecteur doit préparer « dans sa première et générale tournée un catalogue exact et complet des édifices qui méritent une attention sérieuse de la part du gouvernement » pour ajouter que les éléments de ce catalogue seront au ministère de l'intérieur « où ils seront classés et consultés au besoin », ce qui semble donc bien être la valeur initiale du terme « classement ».

L'histoire de la commission des monuments historiques chargée à partir de la fin de 1837, de dresser la liste des édifices méritant une protection, fut celle d'une lente et décourageante découverte de l'immensité du patrimoine français. Les missions des inspecteurs s'achèvent toujours sur un sentiment d'impuissance tant les provinces paraissent inépuisables.

(1) Le projet Malraux- Chastel : une ardente obligation

Après un certain nombre de tentatives, notamment au moment de la Libération, l'idée d'un Inventaire général des richesses patrimoniales de la France a été relancée et mise en oeuvre par André Malraux et André Chastel en 1964.

« Recenser, étudier, et faire connaître toute oeuvre qui, du fait de son caractère artistique, historique ou archéologique, constitue un élément du patrimoine national », tel est l'objectif qu'avait fixé la commission nationale chargée de préparer l'établissement de l'inventaire général des monuments et des richesses artistiques de la France.

Le champ d'investigation de ces « arpenteurs du patrimoine » va, selon la formule souvent citée, de « la petite cuiller à la cathédrale » . Il comprend le patrimoine actuel -et non disparu- immobilier ou mobilier, qu'il soit public ou privé, correspondant à la période qui va de l'an 400 à nos jours.

Le domaine couvert était déjà à l'origine immense mais il est devenu, à proprement parler, infini, du fait tant de l'élargissement constant du concept de patrimoine que d'une conception de plus en plus complète de l'Inventaire général, qui doit s'attacher non seulement à décrire l'état actuel mais à retracer l'histoire du bien, compte tenu des destructions, des modifications et des additions opérées au cours du temps.

Au départ l'ambition était noble. Elle tirait sa légitimité de l'École des Annales, de l'ouverture de la science historique au grand nombre et de l'intérêt qu'elle porte désormais, au-delà de l'étude de quelques ouvrages remarquables, à l'ensemble des oeuvres construites ou produites. Le projet d'inventaire général s'inscrivait dans le cadre de la planification à la française mais avec un esprit et un élan qui auraient dû préserver cette ardente ambition de tout risque de bureaucratisation.

Votre rapporteur spécial note que, lors des préparatifs techniques au niveau ministériel, il avait été conclu de « ne pas constituer dans l'immédiat un nouveau service administratif », l'opération devant être « limitée dans le temps ».

En outre, le mode d'organisation devait être largement décentralisé et bénéficier de l'apport de concours bénévoles dans le cadre de « commissions nationale et régionales largement ouvertes » de nature à offrir « un cadre infiniment plus large et plus souple que celui du service administratif classique ».

Bref, l'inventaire avait été conçu comme une administration de mission, sur le modèle de la DATAR, dont le ressort devait être une sorte de mobilisation générale : « l'idée d'étendre sur tout le territoire un réseau actif de veilleurs, ou de décréter une mobilisation des bénévoles, une sorte de levée en masse de toutes les bonnes volontés au service du Patrimoine », pour reprendre la formule de Mme Isabelle Balsamo, lors du colloque précité, ne pouvait que flatter « le sens épique de l'histoire » qu'avait André Malraux.

Conscient des difficultés qui l'attendaient, la commission nationale de l'inventaire s'était initialement prononcée pour une opération en deux temps : d'abord un pré-inventaire confié aux associations, aux sociétés savantes, aux érudits locaux, puis l'inventaire proprement dit, qui aurait été réalisé par des chercheurs au fur et à mesure de l'extension administrative dans les régions.

Effectivement, le recrutement des premières commissions régionales se fit principalement parmi les archivistes, les professeurs, les conservateurs de musée, marquant ainsi le souci d'André Chastel de « ne pas laisser échapper la trame provinciale ».

L'état d'avancement de l'Inventaire général

Au 31 décembre 2000, 8 105 communes avaient été inventoriées et le résultat de cette étude de cet inventaire mis sur internet. 2 000 communes environ sont actuellement en cours d'inventaire. Par ailleurs, 20.418 communes ont fait l'objet d'une documentation consultable dans les services des directions régionales des services culturels. Au total, 250.000 dossiers ont été réalisés portant sur 116.168 édifices et 133.888 objets.

Il faut souligner que le nombre d'édifices ou d'objets signalés dans les enquêtes est estimé à 10 fois le nombre de ceux donnant lieu à constitution de dossiers, ce qui porte le total d'édifices ou d'objets repérés à 2,5 millions.

Actuellement, l'inventaire progresse à raison de 10.000 dossiers par an. C'est ainsi qu'en 2001, 6.634 dossiers d'édifices et 8.242 dossiers d'objets ont été achevés.

En terme de diffusion, le travail de l'Inventaire général donne lieu d'une part, à des publications et d'autre part à une banque d'image.

La banque d'image de l'inventaire contient environ 3 millions de photographies et progresse de 100.000 nouveaux clichés par an. 83.844 notices accessibles sur internet sont accompagnées d'au moins une image. La base s'est enrichie de 16 922 photos en 2002.

Les publications de l'Inventaire général comportent 724 titres et s'accroissent d'environ 40 titres par an. 569 ouvrages sont publiés dans les 8 collections nationales, dont 130 aux éditions du patrimoine et 439 dans les éditions régionales.

L'inventaire général travaille beaucoup dans le cadre « d'aires d'études » au nombre d'environ 200. Les 2/3 de celles-ci font l'objet de conventions de partenariat. C'est ainsi qu'ont été signées 83 conventions : 6 avec des régions, 32 avec des départements, 37 communes ou groupements de communes et 7 avec des parcs naturels régionaux. 33 nouvelles conventions sont en cours de nouvelles négociations.

L'inventaire général est partie prenante dans 4 protocoles d'expérimentation et de décentralisation : Lorraine, Lozère, Seine-St-Denis et Aquitaine. A ces protocoles se sont ajoutés 3 nouvelles expérimentations en 2002 dans le département de la Creuse, dans les régions de Midi-Pyrénées et Poitou Charente.

Les agents de l'État affectés au service de l'Inventaire général sont au nombre de 303, dont 256 répartis dans les 26 DRAC et 17 affectés en administration centrale.

Les crédits centraux affectés à la sous-direction de l'Inventaire, ont été de 7 millions d'euros. S'y ajoutent des crédits déconcentrés de 4,1 millions d'euros dont 2,3 millions d'euros pour l'État et 1,8 million d'euros pour les collectivités.

Un état détaillé de l'avancement de l'Inventaire figure en annexe

(2) La déconnexion entre Inventaire et protection, entre connaissance et action

L'élan initial espéré par les fondateurs s'est donc essoufflé à la suite un processus classique de professionnalisation de la démarche avec, pour corollaire, une autonomie de fonctionnement du service quasi totale.

Quarante ans ou presque après le début de l'entreprise, on peut dire que le projet s'est enlisé. D'une part, sur le plan scientifique, certains contestent les méthodes employées qui relèvent d'une mécanique lourde sur le plan intellectuel. Ainsi pour Jacques Pérouse de Montclos, la méthode patrimoniale a évolué de telle façon que l'inventaire relève beaucoup plus de la littérature que des sciences, notant que le recours à l'informatique a eu pour effet paradoxal de produire à l'origine, c'est-à-dire dès 1964, une amplification du genre descriptif. L'ordinateur n'acceptant que des mots, il fallait pour l'utiliser, paraphraser toutes les images, exercice qui fut gracieusement appelé « verbalisation ».

D'autre part, la lenteur des progrès a conduit, en 1984, les services de l'Inventaire général à relâcher son effort géographique pour procéder à des inventaires thématiques plus rapides et susceptibles de donner lieu à des publications plus intéressantes pour le secteur et sans doute plus gratifiantes pour les rédacteurs.

Il est paradoxal, mais hautement significatif, qu'alors même que l'Inventaire se tournait délibérément vers les nouvelles formes de patrimoines et notamment le patrimoine industriel, les conservations régionales des monuments historiques ont, bien souvent, fait précéder leurs mesures de protection d'études, réalisées par leurs propres services de documentation, voire commandées à l'extérieur !

Votre rapporteur spécial relève également que les cellules protection au sein des CRMH n'utilisent pas le vocabulaire de l'Inventaire dans les dossiers de protection.

Sur le papier les résultats, quantitatifs, sont impressionnants. Deux bases de données recensent la liste des oeuvres protégées au titre des monuments historiques : Mérimée, qui recense 158 000 références en matière de patrimoine architectural, et Palissy, qui rassemble 235 000 références en matière d'objets mobiliers. S'y ajoute les bases Archidoc, un répertoire bibliographique de 74 000 références, la base Thésaurus, relative au vocabulaire raisonné et la base Mémoire qui regroupe 174 000 images numériques.

Mais tout cela est-il vraiment opérationnel ? Votre rapporteur spécial qui a rencontré un certain nombre de professionnels lui ayant déclaré qu'ils ne se servaient pas des données de l'inventaire -tout en contestant la rigueur scientifique-, estime qu'une évaluation de l'efficacité de ces outils doit être entreprise.

Bref, il y a un cloisonnement entre les CRMH et les services de l'Inventaire que l'on peut certes justifier par le caractère différent des démarches, l'une scientifique, l'autre opérationnelle, mais qui ne manque pas d'étonner.

Certes, il faut y voir la conséquence de la nécessité pour les services de l'Inventaire de définir une planification propre de ses travaux et de s'y tenir, mais aussi le fonctionnement en circuit fermé d'un service aux préoccupations plus scientifiques qu'opérationnelles, et dont les membres ne résistent pas toujours à la tentation du chercheur qui souhaite poursuivre sa recherche sans limite.

Sans doute est-il trop tard pour retrouver les intentions originelles et essayer de combiner, comme le font les Anglo-saxons, la passion et la bonne volonté des amateurs avec le travail des professionnels.

Mais il est indispensable de revoir, à l'occasion du processus de déconcentration actuellement à l'étude (cf. infra) l'organisation de l'Inventaire général pour y réintroduire un souci d'efficacité, étant entendu que les préoccupations scientifiques pourraient toujours être transférées à des unités dans le cadre du Centre National de la Recherche Scientifique.

2. La maîtrise d'ouvrage de l'État en quête de cohérence et de moyens

Dans son rapport public de 2001, la Cour des comptes pose le problème de l'organisation de la maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État pour aboutir à un jugement plutôt désabusé : « aucune des formules successivement retenues n'a permis de trouver la solution équilibrée qui assurerait la prééminence du maître d'ouvrage, tout en garantissant le fonctionnement efficace d'une équipe compétente chargée de traduire techniquement ces demandes et de surveiller la façon dont les maîtres d'oeuvre et les entreprises les satisfont ».

La formule que la Cour appliquait à la répartition des tâches entre les deux organismes au niveau national dans la maîtrise d'ouvrage déléguée, vaut également pour la maîtrise d'ouvrage en région.

a) Les difficultés de la maîtrise d'oeuvre au niveau national

La Cour des comptes a surtout, dans le rapport susmentionné, critiqué la façon dont était organisée la maîtrise d'ouvrage pour les immeubles appartenant au ministère de la Culture, considérant que la répartition des tâches entre le Service national des travaux -SNT- et l'EPMOTC, établissement public constructeur à vocation généraliste, était particulièrement confuse.

A cet organisme dimensionné pour les opérations de taille moyenne, s'oppose l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État, créé en 1998 pour conserver et rassembler les capacités techniques des établissements constructeurs, établissement public du Grand Louvre ou mission interministérielle des grands travaux.

L'EPMOTC : chiffres et projets

L'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État -EPMOTC- a été créé par décret le 19 mai 1998. C'est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de la culture et de la communication.

Il est issu de la fusion entre la MIGT (mission interministérielle des grands travaux de l'État) et l'EPGL (établissement public du Grand Louvre.

L'EPMOTC a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'État, tout ou partie de la maîtrise d'ouvrage des opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles appartenant à l'État, y compris d'immeubles remis en dotation à des établissements publics de l'État, et représentant un intérêt culturel, éducatif ou universitaire.

L'ensemble des opérations d'études ou de réalisations représente un volume d'investissement de l'ordre de 0,58 Md€ (3,8 MdsF).

Son budget de fonctionnement au titre de l'année 2001 est de 7,47 M€ (49 MF) comprenant 75 postes budgétaires au 1/01/2001.

Parmi les projets en cours d'études figurent : les écoles d'architecture : Paris-Val de Seine, Quai Malaquais, le musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée à Marseille et l'université Paris VII Denis Diderot, Paris rive gauche.

Parmi les projets en cours de réalisation ou d'étude sous la responsabilité de l'EPMOTC on peut citer principalement : le musée du Louvre, le centre national de la danse, à Pantin, la maison du cinéma 51, rue de Bercy (ancien American Center), le Collège de France (*), l'Union centrale des arts décoratifs, le château de Versailles, le musée d'Orsay, le musée de l'Orangerie, la cité de l'architecture et du patrimoine, le Grand palais, le théâtre national de l'Odéon, l'amphithéâtre Verniquet, le Muséum d'histoire naturelle (*), l'institut national de l'histoire de l'art, l'immeuble du ministère la de culture et de la communication, rue des Bons Enfants.

(*) Ces opérations sont financées sur des crédits du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et des technologies

Votre rapporteur spécial n'est pas persuadé que la fusion des deux organismes, qui semble la meilleure formule du point de vue de la Cour, résolve la question.

En revanche, à l'instar de celle-ci, il estime qu'en « l'état actuel du droit de la concurrence dans l'Union européenne », la question de la régularité du monopole des ACMH « reste posée ».

(1) La fusion SNT/EPMOTC, une vraie solution ?

Le ministère de la Culture dispose, sans compter les cellules internes des directions, de deux organismes, le SNT et l'EPMOTC, qui, pour la Cour, illustrent la difficulté du ministère de la Culture à choisir entre les différentes formules.

S'interrogeant sur la raison du recours à deux organismes aux statuts et aux stratégies différents, elle ne se déclare convaincue par aucune des règles de répartition des compétences avancées par l'Administration, qu'il s'agisse de celle fondée sur la dimension de l'opération ou de celle consistant à confier au SNT les travaux touchant à des monuments historiques et à l'EPMOTC, ceux relatifs autres types d'édifices.

Il y a là pour elle une source d'ambiguïté d'autant plus que, ainsi que l'observe le contrôle d'État, il y a, avec le Palais de Chaillot, des cas où le SNT et l'EPMOTC interviennent concurremment sur le même bâtiment.

Après ce rappel, il faut également faire figurer dans les éléments du contexte la question des modes opératoires de nature juridique qui différencient l'EPMOTC du SNT.

L'EPMOTC est une entreprise de maîtrise d'ouvrage déléguée de travaux, dont la Cour des Comptes souligne d'ailleurs que « rien si ce n'est son statut d'établissement public administratif, ne distingue de ses concurrents parapublics et privés ».

Effectivement, l'EPMOTC exerce ses missions dans le cadre de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses relations avec la maîtrise d'oeuvre privée. Conformément aux articles 4 et 5 de cette même loi, des opérations lui sont confiées dans le cadre de convention de mandat ad hoc conférant à l'établissement un rôle de mandataire.

La convention doit notamment préciser sous peine de nullité :

· la consistance de l'ouvrage concerné ainsi qu'en annexe la programmation détaillée de l'opération et son calendrier prévisionnel ;

· le mode de financement de l'ouvrage, ainsi que les conditions dans lesquelles le maître d'ouvrage fera l'avance des fonds nécessaires.

Il est important de remarquer que toute modification du programme ou du budget prévisionnel nécessite la passation d'un avenant à la convention initiale. Cet avenant doit, comme la convention initiale, être approuvé par le conseil d'administration de l'établissement avant d'être visé par le contrôleur financier du maître d'ouvrage comme de celui de l'EPMOTC.

On voit que, si l'on procédait à la fusion entre le SNT et l'EPMOTC, l'établissement de conventions de mandat pour un grand nombre de relativement petites opérations, pouvant porter sur des travaux de « simple entretien », aurait pour conséquences de rigidifier la programmation. Cette rigidité serait d'autant plus forte que toute modification du détail des opérations devrait faire l'objet d'une approbation expresse de toutes les parties prenantes.

On devrait également revenir sur certains éléments de souplesse qui caractérisent la gestion actuelle du SNT :

· dès lors que l'ensemble des travaux serait confié à un EPMOTC élargi dans le cadre de conventions de mandat et ce, même si l'on s'efforçait de mettre au point des conventions-cadres, il deviendrait plus difficile de substituer une opération à une autre au cours d'un même exercice en fonction de l'état d'avancement du dossier, pratique certes peu orthodoxe mais inévitable.

On note que l'annulation d'une opération initialement programmée devrait rendre caduque la convention de mandat correspondante, ce qui ne peut être que la source de gaspillage de temps ;

· par ailleurs, certaines facilités, tout aussi peu orthodoxes, deviendraient sans doute impossibles et, notamment, la sur-programmation opérée par la direction de l'architecture du patrimoine, qui inscrit chaque année à son budget d'investissement une programmation excédant largement les crédits inscrits en loi de finances (le programme excède en 2001 de près de 15,24 Md€ les crédits inscrits en loi de finances initiale).

Cette pratique, qui tend à éviter que d'éventuels ajournements d'opérations ne viennent compromettre la consommation des crédits a pour conséquence d'obliger, parfois en fin de gestion, à renoncer à un certain nombre d'opérations initialement programmées.

Pour des raisons pratiques, ces annulations interviennent moins sur des opérations programmées par les DRAC qui font intervenir d'autres partenaires qui ne comprendraient guère que l'on revienne sur des décisions prises, que sur celles programmées par le SNT.

Un certain nombre de difficultés pratiques resteraient de surcroît à régler3(*). En revanche, une réflexion doit intervenir pour redéfinir les frontières des compétences entre les services, le SNT et l'EPMOTC.

Aux côtés des établissements publics, souvent les mieux placés pour assurer leur propre maîtrise d'ouvrage sur les travaux courants et la maintenance des installations techniques, ce qui est notamment le cas pour les plus gros d'entre eux, Opéra de Paris, Centre Georges Pompidou, il faut rappeler que certains établissements publics ont vocation à assurer les travaux de maîtrise d'ouvrage qu'il s'agisse de l'établissement public de Versailles ou de l'établissement public du musée du Quai Branly qui a la qualité d'établissement constructeur.

Considérant que les structures existantes ne font pas le même métier, on pourrait néanmoins procéder aux ajustements suivants :

· à l'EPMOTC, les opérations lourdes justifiant le recours à une convention de mandat, étant entendu que cet établissement doit pour tous les immeubles sur lesquels il intervient s'occuper également des travaux de clos et de couvert ;

Le service national des Travaux

On peut rappeler que le SNT, qui est un service à compétence nationale, a été créé par un décret du 3 janvier 1990 pour mettre fin à la situation de crise que traversait la DRAC d'Île-de-France et pour reprendre une partie des fonctions de la Division des constructions publiques du ministère de la Culture.

Le SNT fut donc chargé d'assurer, pour le compte des directions d'administration centrale, la conduite d'opérations sur les immeubles qui ne relevaient pas du champ de compétence normale de la DRAC. Il s'agit des résidences présidentielles, des édifices affectés au ministère de la Défense et régis par une convention culture/défense, des grands domaines et palais nationaux, ainsi que de quelques grands bâtiments civils comme le Panthéon, le Palais de Chaillot et les grands théâtres.

Un arrêté devrait intervenir pour adapter le statut du SNT, compte tenu des dispositions du décret n° 97-464 du 9 mai 1997, relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale.

Il est prévu que le service exerce, à la demande du directeur de l'administration générale et du directeur de l'architecture et du patrimoine, des missions de maîtrise d'ouvrage sur les immeubles bâtis et non bâtis de l'État, dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de la culture, ainsi que pour l'organisation des cérémonies nationales et pour le transfert, au Panthéon, de cendres illustres.

Le SNT participe à l'élaboration du programme des travaux en liaison avec la direction ou l'établissement public dont dépend l'immeuble. Il propose l'enveloppe financière prévisionnelle et le calendrier des travaux. Il conclut avec le maître d'oeuvre et les entreprises les marchés d'études et de travaux. Il assure le suivi de la réalisation des travaux et l'exécution des marchés.

Axé à l'origine sur la conduite d'opérations, le SNT s'est repositionné dans un rôle de maître d'ouvrage :

-vis-à-vis des maîtres d'oeuvre, il s'est efforcé d'exercer ses prérogatives de maître d'ouvrage délégué, y compris vis-à-vis des ACMH et des ABF, notamment en intervenant sur le contenu des études ;

- vis-à-vis des administrations centrales, il s'est efforcé de mettre au point des programmations pluriannuelles permettant d'arrêter des schémas directeurs concernant, soit un immeuble particulier, soit tous les immeubles d'une direction. C'est ainsi qu'a été approuvée une série de schémas directeurs pour l'Opéra Garnier, les Invalides, l'École Militaire, le Val de Grâce, le Palais Royal, le clos et le couvert de l'École nationale des beaux-arts, l'Hôtel de la Marine.

Au total, le SNT intervient sur 130 immeubles bâtis ou non bâtis pour un montant de près de 200 millions de francs de crédits en 2001, correspondant à 281 marchés.

· le SNT aurait lui compétence pour les travaux ordinaires chaque fois notamment que les travaux concernent des établissements publics ou des services à compétence nationale échappant au cadre régional de droit commun. Il serait également compétent pour des monuments historiques de caractère particulier, dont l'importance, le rayonnement et les enjeux politiques justifient un suivi spécial par l'Administration. Tel est le cas des résidences présidentielles ou de celle du Premier ministre à Versailles, des grands palais et domaines nationaux, ainsi que de quelques monuments d'importance tout à fait symbolique comme le Panthéon et l'Arc de Triomphe, ou faisant l'objet de conventions de financement interministérielles ;

· à la DRAC enfin les autres édifices d'importance plus modeste comme les cathédrales ou les immeubles de dimension moins importante.

(2) L'EPMOTC et les architectes en chef au regard des règles de la concurrence européenne

Pour le ministère des Finances, il ressort des textes définissant les missions de l'EPMOTC qu'il peut être fait appel aux services de cet établissement en dehors de toute prise en concurrence.

Il s'agit en effet d'un établissement public à caractère administratif, qui a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'État, tout ou partie des attributions de la maîtrise d'ouvrage telles qu'elles sont définies par les articles 3 (mandat) et 6 (conduite d'opération) de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée dite loi MOP.

L'EPMOTC peut donc être chargé des opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration, de gros entretien ou de réutilisation d'immeubles appartenant à l'État, mais également, à titre onéreux, à la demande et pour le compte des collectivités locales ou de leurs établissements publics.

La dispense de mise en concurrence s'inscrit donc dans le cadre légal des missions du maître d'ouvrage délégué ou du conducteur d'opération prévu par la loi MOP.

Le ministère des finances adhère pleinement à l'argumentaire fourni par les autorités françaises à la Commission Européenne, le 18 décembre 2000, en réponse au recours pré-contentieux contre la loi MOP. II y est exposé que le contrat de mandat n'est pas un service soumis à la directive 92/50 et que les missions déléguées sont spécifiques et ne peuvent être confiées qu'à des entités déterminées. Il persiste dans son analyse bien qu'un avis motivé de la Commission a, toutefois, été adressé le 26 juin 2002 aux autorités françaises pour non-compatibilité de la loi MOP avec le droit communautaire.

Pour ce qui est des architectes en chef des monuments historiques, le ministère de la Culture estime que les missions des ACMH, considérées comme pouvoirs adjudicateurs, ne relèveraient pas des dispositions de la directive « service 97/SC/CEE ».

Leurs activités à la demande ou pour le compte de l'État c'est-à-dire, d'une part, une mission d'expertise conseil auprès de l'État et d'autre part, une mission de maîtrise d'oeuvre sur les monuments historiques, seraient exclues du domaine de la concurrence.

Pour qu'ils exercent leurs activités de maîtrise d'oeuvre en monopole, trois conditions doivent être réunies : l'intervention doit s'effectuer sur un monument historique classé, être financée par le ministère de la Culture, et ne concerner que des travaux de restauration. Dans les autres cas, ils exercent leur activité sous forme libérale, et sont soumis à la concurrence sans aucune restriction.

b) Des services extérieurs structurellement débordés

La situation actuelle n'est pas satisfaisante, ni pour l'entretien qui relève des architectes des bâtiments de France au niveau départemental, ni pour les travaux de restauration qui sont de la responsabilité des conservateurs régionaux des monuments historiques. En dépit de la qualité des personnels et d'une motivation qu'il a perçue à l'occasion de tous les entretiens et visites sur place auxquels il a procédé, votre rapporteur spécial note que le manque de moyens doit aussi être analysé dans la perspective d'une redéfinition des tâches des uns et des autres.

(1) Les limites de la maîtrise d'oeuvre des ABF en matière d'entretien

L'entretien des monuments incombe aux architectes des bâtiments de France - ABF- qui portent le titre de « conservateur » du monument. Ceux-ci ont, d'après le décret n° 84-145 du 27 février 1984 portant statut particulier du corps, la qualité de conservateurs des monuments et « la charge des travaux d'entretien et de réparations ordinaires dans les palais nationaux et les bâtiments affectés au ministère de la culture ».

Les ABF sont les héritiers des « architectes ordinaires » qui assistaient les ACMH et assuraient une permanence et un suivi sur le terrain. Par l'effet d'une sorte de « Yalta », une nouvelle division du travail s'est établie dans laquelle les ABF ont, pour ainsi dire, acquis leur indépendance.

Au terme du décret susmentionné, les ABF, qui exercent leur activité au niveau du département, ont désormais des compétences propres. D'une part, ce sont eux qui délivrent les autorisations de travaux aux abords des monuments protégés ; d'autre part, ils sont chargés de l'entretien sur les immeubles classés lorsque la maîtrise d'ouvrage appartient à l'État ou que ce dernier subventionne les travaux.

Or, le système est rendu compliqué et peu efficace pour deux raisons. D'une part, les architectes des bâtiments de France sont amenés à consacrer de plus en plus de temps aux questions d'urbanisme au détriment bien souvent de leurs tâches en matière d'entretien des monuments ; d'autre part, le financement des opérations est organisé au niveau régional, ce qui suppose une série de va et vient qui, sans bonne entente aux deux niveaux, peut engendrer des retards.

En fait, tout repose sur le facteur humain. Si l'architecte des bâtiments de France s'entend bien avec ses interlocuteurs, qu'il s'agisse du conservateur régional des monuments historiques ou, le cas échéant, de l'administrateur du monument du Centre des monuments nationaux, le système fonctionne dans des conditions acceptables. Dans le cas contraire, on voit se multiplier les dysfonctionnements.

Soit les opérations d'entretien ne sont pas faites, soit elles sont effectuées proprio motu par l'architecte des bâtiments de France, parfois sans que la conservation régionale des monuments historiques en soit informée. Il est arrivé, a-t-on signalé à votre rapporteur spécial, que l'architecte en chef des monuments historiques soit arrivé pour entreprendre une intervention et qu'il ait découvert sur place qu'elle avait déjà été réalisée par le service départemental de l'architecture.

Un certain nombre de CRMH, tout comme le SNT, avaient pourtant cru trouver une solution, dont votre rapporteur spécial a estimé plus haut qu'elle devait être examinée : faire assister les ABF dans leur mission de maîtrise d'oeuvre, de travaux ou de conservation, par des prestataires extérieurs, qu'il s'agisse d'architectes, d'ingénieurs ou d'autres techniciens. Malheureusement, certains de ces contrats passés sous la forme d'assistance à maîtrise d'ouvrage, ont été remis en cause par le contrôle financier déconcentré, pour lequel de tels contrats sont assimilables à de l'achat de main-d'oeuvre.

Considérant qu'il est difficile d'envisager de faire assister les ABF par des maîtres d'oeuvre privés en raison de problèmes de partage de responsabilités, on pourrait envisager de passer des marchés d'assistance pour la phase de programmation comportant une part à commandes destinée à passer au même titulaire des missions de maîtrise d'oeuvre.4(*)

En fait, il suffirait pour permettre cette opération de prendre un texte réglementaire, sans doute un arrêté, qui disposerait que les architectes des bâtiments de France peuvent demander aux maîtres de l'ouvrage d'être assistés dans leur mission de surveillance des édifices par un autre architecte ou par tout spécialiste dont l'intervention se révélerait nécessaire à l'exercice de leur mission ou même de déléguer sous leur responsabilité la maîtrise d'oeuvre de certaines opérations.

Une telle solution certes séduisante ne règle pas tous les problèmes de responsabilité. Comment, notamment, ne pas confier à l'ABF le soin de choisir le titulaire de la prestation d'assistance technique ; mais alors, lui donner le choix du maître d'oeuvre ou du prestataire extérieur, c'est amener le CRMH ou le SNT à payer pour des prestataires qu'ils n'auront pas choisis...

Par ailleurs, l'article 38 de la loi SRU n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 laissait planer un doute sur les missions de maîtrise d'oeuvre statutaire des ABF, dans l'aire géographique de leur compétence administrative, au titre de l'entretien des monuments historiques classés. Ce doute, qui les a parfois amenés à refuser d'assumer certaines responsabilités, a été levé.

La circulaire du ministre de la Culture (n°006061) en date du 22 août 2002 est venue préciser les conditions de d'exercice de la maîtrise d'oeuvre statutaire sur les immeubles classés n'appartenant pas à l'État, en complétant celle du 24 avril 2001 et en réaffirmant que « ces missions sont assurées par l'État à titre gratuit et ne correspondent pas à un exercice libéral de l'activité des architectes des bâtiments de France », pour préciser, en outre, que les actes accomplis par les ABF dans le cadre de cette mission relèvent bien de la responsabilité de l'État.

(2) L'État et la maîtrise d'ouvrage

Selon le rapport de M. François Cailleteau, on a pour ainsi dire détourné l'article 9 de la loi de 1913 qui prévoit dans son article 3 que l'État peut toujours faire exécuter par l'administration et à ses frais, avec le concours éventuel des intéressés, les travaux indispensables à la conservation des monuments.

L'article 9 de la loi de 1913 conduit, selon lui, à une pratique peu admissible, dont la conséquence est la saturation des services des conservations régionales des monuments historiques. Il dispose, après avoir affirmé le principe de la nécessité d'une autorisation préalable pour les travaux et du droit de l'État de les surveiller, que la puissance publique peut toujours faire exécuter par l'administration et à ses frais, avec le concours éventuel des intéressés, les travaux indispensables à la conservation du monument.

Il s'agit, ni plus ni moins, que de la possibilité pour l'État de procéder à l'exécution d'office des travaux nécessaires pour éviter la dégradation d'un monument classé en cas de carence du propriétaire, indifférent ou impécunieux.

Sur la base de ce texte, s'est développée abusivement une doctrine consistant à conditionner le subventionnement d'une opération au transfert à l'État de la maîtrise d'ouvrage.

On note que l'article 11 du décret du 18 mars 1924 pris pour l'application de la loi de 1913 ne prévoit aucune conséquence de ce genre.

Le rapport de l'inspection générale des Finances a critiqué l'ajout par la loi du 12 juillet 1985, dite loi MOP, d'un quatrième alinéa à l'article 9 de la loi 1913 qui permet à l'État de rendre la maîtrise d'ouvrage au propriétaire par voie de convention.

En effet, si l'intention est louable, il s'agit de remettre le propriétaire à sa place, elle consacre une mauvaise interprétation de la loi.

Il en résulte non seulement la confirmation d'une mise à l'écart de principe du propriétaire, public ou privé, mais également une surcharge de travail des services de l'État qui, au lieu de se contenter de délivrer des autorisations, sont obligés d'être les maîtres d'ouvrage de droit commun sur les monuments historiques classés.

(3) Une insuffisance au moins relative de personnel

On a des raisons de penser que cette volonté d'accaparement de l'ensemble des tâches de maîtrise d'ouvrage est une des raisons de la surcharge de travail.

Toujours est-il que les personnels des CRMH ont à faire face à trop d'opérations, sans d'ailleurs qu'un quelconque intéressement ne vienne les récompenser du volume toujours plus important de travaux ou de factures traités par des agents, dont ils semblent que peu aient une formation comptable à l'origine.

Le rapport de M. Rémi Labrusse donne des indication intéressantes en ce qui concerne les cellules de maîtrise d'ouvrage : au 1er janvier 2002, 370 postes correspondaient à des tâches de maîtrise d'ouvrage, soit 233 dans les CMRH, 86 à l'EPMOTC, et 51 au SNT. Compte tenu de leurs compétences respectives, les grosses opérations pour l'EPMOTC, les opérations de moyenne importance pour le SNT et des petites opérations en région, les ratios agents/opérations sont très variables pour chaque structure. Tandis qu'à l'EPMOTC, chaque opération correspond à plus de deux agents, au SNT, le rapport s'inverse puisqu'un agent doit gérer 14 opérations. En CRMH, l'émiettement est encore plus fort puisque chaque agent s'occupe en moyenne de 60 opérations.

La question doit aussi être examinée plus globalement. D'une part les cellules protection-documentation ne sont-elles pas parfois surdimensionnées alors que dans beaucoup de régions l'essentiel de ce qui est à protéger l'a déjà été ? D'autre part et surtout, il faudrait s'interroger sur la répartition des personnels entre les différents services patrimoniaux.

Les effectifs des services patrimoniaux

3. Des rationalisations paralysantes

Tout au long de son enquête, votre rapporteur spécial a recueilli les plaintes des différents acteurs sur les contraintes, les incertitudes et difficultés de tous ordres rencontrées, en dépit de leur bonne volonté, pour l'application des règles financières, contrôle d'État ou réglementations des marchés, toujours plus exigeantes et rigoureuses pour les uns, toujours plus tatillonnes pour les autres5(*).

Tandis que les hommes du patrimoine y voient l'expression de l'acharnement de comptables coupés des réalités, les financiers se désespèrent de ce qu'ils considèrent comme la manifestation de l'incompétence et l'allergie naturelle du monde de la culture aux chiffres et à la rigueur. Toujours est-il qu'il y a là un vrai problème qu'il faudrait sans doute mettre à plat dans le cadre de l'audit technique.

a) Le nouveau code des marchés publics source de difficultés supplémentaires

La nouvelle réforme entrée en vigueur en janvier 2002 est l'exemple type d'initiative, globalement nécessaire, mais qui, en ce qui concerne le secteur des monuments historiques, a créé un certain nombre de difficultés réelles ou d'interprétation.

(1) L'application du nouveau code des marchés au Centre des monuments nationaux

Votre rapporteur spécial va évoquer, par anticipation sur les développements qui seront consacrés à l'ex Caisse nationale des monuments historiques devenue aujourd'hui le Centre des monuments nationaux, les multiples problèmes qu'a posé à cet établissement, l'entrée en vigueur du nouveau code des marchés.

L'appréciation du seuil de passation des marchés publics non plus au niveau de chaque fournisseur, mais au regard des quantités de biens et services analysés par nature à l'échelon de la personne responsable de marché (PRM) a contribué grandement à la paralysie financière de cet organisme.

L'existence pour le Centre des monuments nationaux d'une seule personne responsable des marchés sur l'ensemble du territoire national a pour conséquence de multiplier le nombre de marchés. Il est évident que si l'on raisonne par nature de produits ou de prestations, il faudra en théorie un seul prestataire de service de nettoyage pour tous les établissements ou un seul fournisseur de matériel de photocopie pour tous les monuments.

Sur un plan de principe, il y a là un risque d'inefficacité, puisque la passation au niveau central du marché destiné à approvisionner tous les sites gérés par l'établissement aurait pour effet de réserver l'accès du marché aux seules grandes entreprises au détriment de l'efficacité et sans doute des prix payés par l'administration. On note que la multiplication des lots, techniquement possible, est une source de complications dans les procédures et aboutirait au même résultat qu'une négociation locale sans avoir les mêmes avantages de rapidité.

En outre, les nouveaux principes ont pour conséquence une centralisation accrue des procédures administratives, à contre courant du processus de déconcentration voulu pour l'établissement et de nature à remettre en cause les avancées déjà réalisées. C'est ainsi, par exemple, que les régies d'avance deviendraient sans utilité, dès lors que les dépenses effectuées par ce moyen devraient, chacune et à l'échelon national, donner lieu à classement à l'intérieur de la nomenclature des produits pour permettre le suivi des seuils.

La seule solution consiste à réorganiser d'urgence le Centre des monuments nationaux pour multiplier au niveau adéquat le nombre des personnes responsables des marchés.

(2) La maîtrise d'oeuvre en matière de monuments historiques face la concurrence

La sous-direction des Monuments historiques avait demandé que les architectes en chef ne soient pas soumis au nouveau code des marchés publics, comme cela était le cas, dans l'ancien régime.

Comme elle n'a pas été suivie, on doit leur appliquer l'article 35-4° du code des marchés publics, relatif aux procédures négociées sans publicité préalable et sans mise en concurrence. Cet article concerne en effet les marchés qui ne peuvent être confiés qu'à un prestataire déterminé pour des raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection de droits d'exclusivité, ce qui est manifestement le cas tant des architectes en chef que des vérificateurs des monuments historiques pour les missions qui sont les leurs en application du décret n° 80-911 du 20 novembre 1980.

Par ailleurs, tout comme l'ancien, le nouveau code ne permet pas de passer des marchés à des groupements de maîtrise d'oeuvre rassemblant l'ensemble des spécialistes nécessaires pour assumer la responsabilité d'une opération de restauration, en l'occurrence les ACMH, d'une part, et les bureaux d'étude technique divers pouvant intervenir dans des domaines particuliers, d'autre part.

Ainsi, dans le cas particulier des travaux relatifs à l'Opéra Comique, il n'est pas possible, selon le nouveau code, de créer un groupement entre la maîtrise d'oeuvre « Monuments historiques » et les différents bureaux d'étude technique pour aboutir à la passation d'un seul marché. Le maître d'ouvrage ne peut donc pas s'assurer d'un interlocuteur unique qui le garantit contre les renvois de responsabilité de ces différents prestataires.

Le nouveau code ne permet pas non plus de conserver le même bureau d'étude tout au long de l'opération de la conception à l'exécution.

A cet égard, deux solutions sont envisageables, mais qui n'ont, pas pour l'instant, reçu l'agrément du ministère des finances :

· d'une part, on pourrait lancer un appel à candidatures pour les deux phases d'études préalables, puis le projet architectural et technique, en montant un marché global comportant une tranche ferme et une tranche conditionnelle ; cette solution, qui permet d'encadrer strictement la rémunération de la maîtrise d'oeuvre est critiquable compte tenu de l'incertitude qui pèse sur la tranche conditionnelle ;

· d'autre part, on pourrait lancer deux marchés successifs, l'un pour l'étude préalable, l'autre pour la maîtrise d'oeuvre, mais alors on n'est pas non plus dans une situation satisfaisante dans la mesure où le bureau d'étude ayant réalisé l'étude préalable se trouve avantagé pour la maîtrise d'oeuvre.

Enfin, on peut regretter que, alors que le nouveau code des marchés publics inclut des prestations relatives aux monuments historiques, on n'ait pas jugé bon de soumettre les études correspondantes au régime allégé prévu à l'article 30 du nouveau code.


UNE POSSIBILITE POUR ASSOUPLIR LA CONTRAINTE DU CODE DES MARCHÉS

L'article 30 du nouveau code des marchés publics serait susceptible d'offrir une voie de résolution des multiples difficultés constatées en matière de code des marchés.

Il prévoit en effet que certaines catégories de marchés de services, dont les services culturels, sont soumises à un régime allégé, réduit à deux obligations :

- formulation des spécifications du marché par référence à des normes, quand elles existent ;

- envoi d'un avis d'attribution du marché.

Le décret n° 2001-806 du 7 septembre 2001, pris en application cet article, a ainsi fixé la liste des services concernés.

Cette liste pourrait être complétée d'un tiret relatif aux services de préservation des monuments et sites historiques.

Cette rédaction permettrait, en toute orthodoxie communautaire, de soumettre les services de restauration des monuments et bâtiments historiques au régime allégé de l'article 30 du code.

Par ailleurs, faire bénéficier de ce régime les services relatifs aux monuments historiques, serait opportun, s'agissant d'un secteur bien identifié et encadré, avec des procédures liées au recrutement des architectes chargés de la restauration des monuments historiques.

Ce choix ne conduirait nullement à écarter toute mise en concurrence, mais à faire jouer des procédures adaptées aux contraintes multiples et contradictoires. Les obligations spécifiques de mise en concurrence, notamment applicables au choix des bureaux d'études, pourraient faire l'objet d'un texte, soit normatif, soit d'une simple circulaire aux services opérationnels.

Ce texte prévoirait la possibilité de passer des marchés à tranches conditionnelles à un groupement composé d'un architecte en chef et d'un bureau d'études, la première tranche étant constituée de l'étude préalable et la seconde du marché de maîtrise d'oeuvre.

Par ailleurs la restauration d'oeuvres d'art attachées aux monuments historiques comme les vitraux, les peintures murales, les sculptures ou autres décors constitue, comme les objets mobiliers, un domaine où il importe de prendre en compte en priorité la qualité des interventions, et où le coût global se calcule dans la durée plutôt qu'en terme de rentabilité immédiate.

L'extension de l'article 30 du code des marchés publics aux oeuvres d'art liées au monument serait réellement nécessaire. Cette mesure permettrait à certaines petites entreprises d'accéder à la commande publique et de conserver des savoirs.

b) Les effets pervers des études préalables

Le cas des études préalables constitue un exemple caractéristique de ce qu'une mesure, a priori rationnelle - en l'occurrence imposer une étape de réflexion avant de procéder à une intervention -, peut à certains égards se retourner contre l'intérêt de l'Administration.

Même si le système reste indispensable, il n'en reste pas moins que l'on a mis en branle une mécanique qui a abouti à une triple inflation : inflation budgétaire, inflation technique et inflation des délais, sans que l'on ait la certitude qu'au bout du compte les monuments historiques en sortent véritablement gagnants.

(1) Le réveil des démons du perfectionnisme

Le stade de l'étude préalable vise à cerner de façon aussi exacte que possible le contexte de l'intervention : récolement de la documentation existante, relevé exhaustif, datation et phasage des bâtiments, documentation iconographique.

La circulaire de 1985 a fait des études préalables une étape essentielle dans la restauration des monuments historiques. En fait, il y a deux formes d'études préalables. D'une part, les études dites préliminaires qui procèdent à des relevés globaux et à un diagnostic général qui servira de base aux travaux ultérieurs ; d'autre part, il y a un second type d'étude préalable de nature plus opérationnelle, qui comporte une définition des opérations projetées et le choix d'une solution technique décrite précisément et chiffrée dans ses coûts. C'est cette estimation qui sert de base à la fixation des honoraires de l'ACMH.

En dépit du processus d'examen collectif dont il fait l'objet -avis des services archéologiques, de l'inspecteur général, etc.- ainsi que des responsabilités du CRMH, il n'est pas rare que les études préalables conduisent à mettre en branle un processus dont le propriétaire, qu'il soit public ou privé, perd le contrôle, avec au bout du compte une augmentation importante des coûts.

L'Arc de Triomphe

Outre le fait qu'au moins trois études préalables aient été réalisées, par suite du changement de l'architecte en chef compétent, on peut état d'un certain nombre de problèmes, petits ou gros, qui sont révélateurs, de l'état de quasi-paralysie dans lequel se trouve ce monument hautement emblématique visité par près de1, 2 millions de visiteurs que constitue l'Arc de Triomphe.

L'affaire des guérites est très significative du mauvais fonctionnement des services de l'État dans le domaine du patrimoine monumental. Les guérites actuelles réalisées par l'ACMH, pour la terrasse de l'Arc de Triomphe, n'ont jamais été utilisées. D'une part parce que, par leurs dimensions, elles ne permettent pas à un agent de corpulence normale de les utiliser; d'autre part, parce qu'elles ne sont pas chauffées et sont donc sans intérêt pour le personnel qui ne peut s'y protéger efficacement des intempéries.

L'affaire aurait un caractère anecdotique si elle ne venait contribuer à tendre les relations du Centre des monuments nationaux avec un personnel qui y voit une manifestation supplémentaire du peu de cas que l'administration fait de ses préoccupations.

En fait, un modèle sain et fonctionnel avait été prévu en 1993 par l'architecte des bâtiments civils des palais nationaux, qui était alors en charge de l'édifice. Or, il se trouve que l'ACMH, désormais compétent, propose, en dépit de protestations de l'administrateur compétent, un modèle sur mesure, ne tenant pas compte des observations fonctionnelles de ce dernier, dont le coût et les délais de réalisation sont, a priori, sensiblement plus importants que les modèles du commerce souhaités par le responsable des monuments. C'est ainsi que se multiplient les notes et réunions de coordination pour la fabrication sur mesure d'installations, alors que l'administrateur se contenterait de modèles simples, transparents et chauffés comme on en voit devant tous les édifices publics.

Les herses anti-suicides : à la suite de deux suicides, à 6 mois d'intervalle, fin 1998 et début 1999, on s'est préoccupé de la sécurité du public circulant sur et sous l'Arc de Triomphe. Tant l'administrateur du monument que l'architecte des bâtiments de France, conservateur de l'édifice, ont, en leur qualité de responsables de la sécurité du visiteur, attiré l'attention de l'architecte en chef des monuments historiques compétents sur la nécessité de prendre les mesures d'urgence qui s'imposent, indépendamment d'une éventuelle solution générale. C'est ainsi qu'il a été souhaité le rehaussement de 20 à 30 cm des herses de protection existantes. Or, trois ans après ces événements dramatiques, aucune solution n'avait été encore mise en oeuvre. Il faut attirer l'attention sur le fait que l'inertie de l'administration peut non seulement coûter la vie au désespéré lui-même mais encore à toutes les personnes qui circulent sous l'Arc de Triomphe lui-même.

Un examen cursif de la volumineuse correspondance entretenue par l'administrateur de l'Arc de Triomphe avec ses différents interlocuteurs, qu'il s'agisse des responsables du Centre des monuments nationaux, de l'ABF ou de l'ACMH compétents, est très instructif de la capacité d'un système administratif à se paralyser. On y trouve au jour le jour le feuilleton des multiples incidents liés à la vie du monument, sans que l'on puisse déterminer et faire la part des uns et des autres dans cet état de fait. Des interventions urgentes sont nécessaires : outre le rehaussement des herses et les guérites déjà citées, il faut mentionner les problèmes d'étanchéité de la terrasse - les crédits seraient inscrits pour 2002 -, la mise en place d'une ligne de vie sur la corniche supérieure, les balisages de sécurité et divers problèmes d'éclairage.

A ces questions urgentes mais ponctuelles s'ajoutent des questions plus structurelles : la rénovation du passage souterrain donnant accès à l'Arc de Triomphe, qui dépend, il est vrai de la Ville de Paris, ainsi que la mise en place d'une billetterie avancée sur les Champs-Élysées et la rénovation de la salle des musées et l'aménagement des locaux du personnel, aménagement qui a légitimé l'installation « d'Algecos » au début de l'année 2001. Ce dernier chantier est d'autant plus important qu'il s'agit d'un point sensible dans les relations entre le centre des monuments nationaux et le personnel affecté à l'Arc de Triomphe.

On note qu'en dépit des règles fixées par la circulaire, un certain nombre d'études sont entreprises de façon anticipée, indépendamment des possibilités de réalisation, ce qui fait que la règle, selon laquelle les études préalables ne doivent être décidées que pour des travaux pouvant être entrepris dans un délai maximum de trois ans, n'est pas toujours respectée.

Dans certains cas, comme l'Arc de Triomphe, les changements de personnes responsables, tant au niveau de la maîtrise d'oeuvre que de la maîtrise d'ouvrage aboutissent à l'accumulation d'études préalables non suivies d'effets.

Lors du colloque précité « Science et conscience du patrimoine », M. Lablaude, architecte en chef, a reconnu que la généralisation des études préalables motivée par le souci d'assurer une bonne maître d'ouvrage et un certain verrouillage financier de l'opération a eu plutôt l'effet inverse. Alors que, longtemps la restauration à l'identique a pu apparaître comme la solution la plus sage, on s'est rendu compte de la relativité de la notion d'authenticité et donc de la légitimité de projets visant à restituer un état antérieur plus homogène.

« Il existe une relation directe et flagrante, a-t-il conclu, entre cette politique des études préalables et l'émergence récente de dizaines de projets de restitution que des cohortes d'architectes viennent, non sans fierté, étude après étude, empiler sur les bureaux des conservations régionales. Comment, devant cette accumulation qui risque d'en submerger les services, ne pas voir qu'une disposition initialement mise en place à des fins d'économie, risque, dans les faits, de se traduire par un considérable surcoût ? ».

Telle est également l'opinion de M. Cailleteau dans son rapport déjà cité de l'Inspection des finances. Au niveau du coût des travaux, l'opinion de ce dernier est que les procédures actuelles sont « naturellement inflationnistes », « car trop d'intervenants tendent à charger la barque en cherchant, à travers l'opération cherchée, à atteindre leur propre objectif : connaissance du monument, mise en valeur des parties occultées par les derniers bâtisseurs, pérennisation des techniques d'antan. Aucun de ces objectifs n'est méprisable mais leur convergence peut entraîner la hausse des coûts dans un système où l'arbitrage est fait par une autorité administrative dénuée, souvent, de légitimité technique, qui ne peut donc étaler ou reculer dans le temps l'opération pour des motifs budgétaires plutôt que de fixer une limite aux diverses ambitions ».

Toute la question est que dans un processus qu l'auteur estime procéder d'une « dialectique hégélienne », les conflits de conception dans la restauration ont tendance à aboutir à une solution de compromis d'une complexité et donc d'un coût supérieur.

(2) L'accroissement des risques d'arbitraire

Les monuments historiques sont un domaine où se fait jour une forme de dialectique dans laquelle la connaissance finit par entraver l'action.

Paradoxalement, la recherche systématique d'une « vérité », essentiellement relative d'ailleurs du monument, pourrait bien conduire à une certaine paralysie : rechercher à reconstituer l'état cohérent d'un monument vivant, c'est faire des choix délicats voire arbitraires, en tous cas pouvant donner à des débats infinis. Or si ceux-ci sont indispensables s'agissant des « monstres sacrés du patrimoine », comme les grandes cathédrales ou le château de Chambord, ils ne se justifient pas dans la plupart des cas.

Effectivement, il y a un moment où cette accumulation de données peut agir, par une logique perverse, comme un facteur inhibant, de nature à susciter des débats des délais et des dépenses, sinon inutiles du moins impliquant un certain gaspillage des compétences et diminuant du même coup la productivité de l'appareil d'État.

La tâche du praticien -architecte ou conservateur- est bien alors de faire des choix, tant au niveau de connaissances nécessaires, eu égard à l'importance du monument, que des conséquences à tirer des connaissances disponibles ; elle consiste à savoir cadrer et arrêter un processus.

Tout en étant conscient qu'il s'agit sans doute d'un principe plus facile à énoncer qu'à mettre en pratique, votre rapporteur spécial pense que l'on pourrait procéder à un plus grand nombre de restaurations à l'identique. Dans le même ordre d'idées, il rejoint ici pleinement les considérations développées par M. François Cailleteau qui, estimant qu'il fallait adapter notre doctrine de restauration, préconise une attitude plus modeste et plus pragmatique, allant à l'essentiel et sans nécessairement utiliser les techniques d'origine dès lors qu'elles ne défigurent pas le bâtiment.

La prudence s'impose d'autant plus que les retards et les surcoûts ne tiennent pas au perfectionnisme des seuls ACMH. Certains témoignages montrent que les autres parties prenantes justifient également leur existence par un excès de zèle, gage de retards et de dépenses supplémentaires, alors qu'il faut peut-être considérer que l'on doit parfois sauver sans connaître de façon approfondie le monument, une étude préalable n'est pas une thèse de 3ème cycle.

Ainsi, ne devrait-on pas avoir besoin de connaître tous les propriétaires successifs d'un monument - surtout si l'on se contente de reprendre des sources du XIXeme - pour refaire une toiture. Certains n'hésiteront pas à affirmer que les altérations font partie du destin des monuments et qu'il est à la fois illusoire et illégitime de chercher à remonter le temps vers des états hypothétiques n'ayant peut-être jamais existé.

C. LES ERREMENTS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX

Aux difficultés de l'État contrôleur, s'ajoutent de réels problèmes dans la gestion par l'État des monuments historiques dont il a la charge. Votre rapporteur spécial s'est penché sur les vicissitudes qu'a connu l'organisme chargé par l'État de s'occuper de ces monuments historiques, c'est à dire l'ex-Caisse nationale des monuments historiques et des sites, devenue aujourd'hui le Centre des monuments nationaux.

La Caisse nationale des monuments historiques a été créée par une loi du 10 juillet 1914 en vue de recueillir des fonds destinés à l'acquisition et à la conservation d'immeubles et de meubles classés. Par la suite, elle se fit affecter en vertu des articles 118 et 119 de la loi de finances du 31 décembre 1921 des recettes de droits d'entrée relatifs aux monuments appartenant à l'État et son champ de compétence fut élargi aux sites classés, à l'édition de publications et à la commercialisation de produits relatifs au patrimoine, ainsi qu'à la gestion domaniale de certaines propriétés de l'État.

L'organisme accueille entre 8 et 9 millions de visiteurs par an dans près de 115 monuments : 87 monuments sont mentionnés sur un arrêté du 4 mai 1995 auquel il faut ajouter 23 monuments, dont 19 cathédrales ayant fait l'objet de diverses conventions, ainsi que 4 monuments lui appartenant en propre.

Un décret n° 95-462 du 26 avril 1995 a procédé à une réforme importante tendant essentiellement à recentrer ses missions autour de la présentation au public des monuments appartenant à l'État.

Longtemps en effet, cet établissement avait joué le rôle pilote de laboratoire de l'action de l'État en matière de patrimoine, au point de lui faire supporter le poids d'un certain nombre d'actions, notamment en matière de villes d'art de l'histoire, qui aurait dû incomber aux services de la direction du patrimoine.

Allant jusqu'au bout de ce processus de recentrage, un décret modificatif n° 2000-357 du 22 avril 2000 a clarifié l'origine juridique de l'établissement et mis fin à la présidence de droit du directeur de l'architecture et du patrimoine en créant un « président de conseil d'administration nommé par décret sur proposition du ministre chargé de la culture pour une durée de trois ans renouvelables ».

La rupture du cordon ombilical avec l'État, loin d'avoir donné un élan nouveau à l'établissement pour accomplir ses missions de base, a conduit à des errements qui, même s'ils sont aujourd'hui sous contrôle par suite d'un changement de personne, ont été suffisamment graves pour que votre rapporteur spécial soit obligé d'en faire état, compte tenu des remous qu'ils ont provoqués dans la presse.

Les Cathédrales

Avant 1905 était en vigueur un régime concordataire datant de 1801 voulu par Napoléon pour réconcilier les Français : L'État définit une nouvelle carte diocésaine. Il est propriétaire des cathédrales, du moins de celles que la Révolution n'a pas détruite. Les autres églises sont dévolues aux communes. Les unes et les autres sont gérées par un établissement public du culte garantissant une propriété légale des biens meubles et immeubles nécessaires à l'exercice du culte.

La loi du 9 décembre 1905 met fin à ce régime concordataire en assurant la séparation de l'Église et de l'État. Dans le même temps, elle supprime les établissements publics du culte et le ministère du même nom. Les cathédrales sont transférées au ministère en charge des monuments historiques par la loi du 17 avril 1906 et le décret du 4 juillet 1912.

Il en résulte un certain nombre de conséquences juridiques : Aujourd'hui, il y a 93 cathédrales mais seules 87 d'entre elles jouissent du statut défini par le droit administratif. Certains départements ont plusieurs cathédrales, les Bouches-du-Rhône, la Marne et la Savoie d'autres n'en ont pas l'Indre, les Deux-Sèvres, la Haute-Saône. Cette situation s'explique logiquement par le fait que les églises érigées en cathédrales depuis 1905 ne bénéficient pas de ce statut et ne font donc pas partie du domaine public de l'État. On rappelle toutefois qu'en Alsace-Lorraine, les dispositions du Concordat respectées par l'Empire allemand, restent en vigueur.

La date du classement « monument historique » des cathédrales ne traduit aucune hiérarchie dans l'intérêt artistique des divers monuments. Les cathédrales sont sous la surveillance des architectes des bâtiments de France qui en sont les conservateurs et qui assurent à ce titre la surveillance des édifices et sont responsables de leur sécurité. La loi protège la destination des cathédrales qui sont laissées librement et gratuitement à la disposition des affectataires pour les besoins de leurs pratiques religieuses. C'est ainsi que le clergé peut toujours s'opposer à un usage non cultuel de l'édifice, et notamment à une manifestation qui n'est régulière que pour autant qu'il ait donné son accord.

Le clergé n'a pas de responsabilité dans le domaine de la conservation mais toute intervention de sa part susceptible d'affecter les monuments, nécessite l'autorisation préalable de l'administration. C'est lui qui, par sa présence sur les lieux, alerte le plus souvent l'architecte des bâtiments de France dès qu'il constate un problème de conservation.

Les travaux de restauration sont effectués sous la maîtrise d'oeuvre de l'ACMH agissant sous le contrôle de l'inspection générale des monuments historiques et dans certains cas d'un comité scientifique international pour certains monuments insignes comme les cathédrales de Reims, Rouen ou Beauvais. La loi de 1905 prévoyait que les associations cultuelles devaient prendre en charge l'entretien des édifices du culte mais, celles-ci n'ayant pas été constituées pour ce qui concerne la religion catholique, une loi de 1908 a prévu que la collectivité publique propriétaire pouvait financer les dépenses d'entretien et de conservation et devait même le faire dans le cas des cathédrales, étant entendu que la République ne finançant aucun culte, les dépenses engagées ont pour seule finalité la conservation de la cathédrale et non son usage. Concrètement, la répartition des charges se fait selon une base voisine de celle en usage dans les relations entre propriétaires et locataires : c'est ainsi que l'État prend en charge tout ce qui correspond notamment aux structures tandis que le clergé doit financer ce qui correspond aux installations secondaires, postes d'éclairage ou de chauffage par exemple. A quelques exceptions près toutefois : les lustres présents dans la cathédrale depuis 1905 restent propriété de l'État.

Un cas particulier doit être évoqué : celui des aménagements liturgiques. La procédure est complexe. Les demandes du clergé sont transmises après avis d'une commission diocésaine à la DRAC qui doit définir les contraintes de conservation auxquelles doit répondre le projet et peut se rapprocher de la délégation des arts plastiques pour l'insertion d'une création contemporaine. Dans ce dernier cas, si l'État peut financer les études préalables, la réalisation de l'oeuvre reste à la charge du clergé.

La triste histoire du Centre des monuments nationaux témoigne de tous les défauts de la gestion publique : incapacité à réformer les structures administratives excessivement centralisées, propension de certains responsables culturels à utiliser l'État et les moyens qu'il leur donne, en fonction de leurs goûts culturels personnels, indépendamment de la demande exprimée par le public et, le cas échéant, en contradiction avec la lettre et l'esprit des textes définissant les missions de l'établissement.

Une bonne partie des difficultés de l'ex-Caisse préexiste à la nomination le 16 mai 2000 du premier président, M. Jacques Renard. Mais, il faut bien reconnaître que sa politique ambitieuse, pour ne pas dire aventureuse, a complètement désorganisé un organisme fragile et qui avait déjà du mal à moderniser sa gestion.

1. « Monum » en péril

Les missions du Centre des monuments nationaux s'articulent en fait autour de deux axes fondamentaux :

- la présentation des monuments nationaux, d'une part, mission pour laquelle le Centre a pour tâche d'assurer les moyens de fonctionnement des monuments et la réalisation des aménagements mobiliers ou immobiliers en vue de l'accueil du public ainsi que, le cas échéant, l'acquisition d'objets mobiliers,

- la poursuite d'activités qu'il faut qualifier de commerciales, d'autre part, tendant à assurer la publication et la diffusion de documents se rapportant au patrimoine et créer ou exploiter les installations de service telles que buvettes et restaurants.

Sur ces dernières missions, se greffe l'organisation de visites-conférences, d'expositions, ainsi que de spectacles et toutes autres manifestations à caractère pédagogique, culturel ou de loisir.

Toute une série de rapports administratifs témoigne de la laborieuse adaptation de l'ex-Caisse à ses missions.

On citera pour mémoire le rapport de M. François Asselineau, inspecteur des finances, de décembre 1998 qui « affirmait que la mission essentielle d'accueil [était] devenue accessoire », révélant qu'à peine 7,5 % des recettes tirées des droits d'entrée avaient été consacrées à des travaux d'amélioration de l'accueil ».

Les deux rapports récents, dont votre rapporteur spécial va évoquer les conclusions, en l'occurrence le rapport de la fin 2000 de la Cour des comptes et celui de février 2002 de l'Inspection générale des Affaires culturelles, démontrent que, les mêmes causes produisant les mêmes effets, l'ex-Caisse devenue Centre des monuments nationaux, a du mal à accomplir ses missions par suite des rigidités structurelles, mais aussi d'un management qui a pu mener une politique trop indépendante.

Le Centre des monuments nationaux, faute sans doute d'une surveillance suffisamment étroite de sa tutelle, a pu mener une stratégie répondant parfaitement à la formule déjà contenue dans le rapport de l'inspection des finances précité qui parlait « d'un éparpillement d'idées sympathiques et menées par des agents qui croient souvent en ce qu'ils font, mais poursuivis en perdant de vue la mission essentielle » de l'établissement.

a) Le rapport de la Cour des Comptes

A la suite du contrôle effectué en 1999 sur la gestion de la Caisse nationale des monuments historiques et des sites, rebaptisée Centre des monuments nationaux en vertu du décret du 21 avril 2000, la Cour a transmis en septembre 2000 un relevé de constatation provisoire auquel la direction de l'établissement a répondu en mars 2001.

Les observations de la Cour, qui ne portaient pas sur la gestion de M. Jacques Renard mais sur celle de son prédécesseur M. Bertrand-Pierre Galey sont globalement critiques : « dans un cadre juridique marqué par les irrégularités de certains droits d'entrée, l'établissement, bénéficiant d'une autonomie très limitée, vis-à-vis de la tutelle et ayant une organisation financière et administrative à la fois centralisée et défectueuse, ne parvient guère à remplir sa fonction d'accueil du public de façon satisfaisante, les prestations culturelles et les aménagements d'accueil et de confort étant encore fort peu développées dans la plupart des monuments. »

Dans la lignée des analyses de l'Inspection des Finances, la Cour souligne le peu de prise en compte des questions de rentabilité. Ainsi en matière d'activités concurrentielles, de publications d'ouvrages destinés au grand public, ou d'exploitations de comptoirs de vente et de librairies, « la méconnaissance des coûts fragilise l'établissement au regard du droit de la concurrence. »

Sur le plan juridique, la Cour a soulevé une difficulté au sujet de la perception des droits d'entrée dans les cathédrales, dont le produit a été d'une dizaine de millions de francs en 1997.

Celle-ci serait irrégulière, au regard tant de la loi modifiée du 9 décembre 1905 relative à la séparation des églises et de l'État, dont l'article 17 dispose que « la visite des édifices [du culte] et l'exposition des objets mobiliers classés seront publics ; elles ne pourront donner lieu à aucune taxe ni redevance », que de la loi de finances du 31 décembre 1921, dont l'article 118 instituant un droit d'entrée dans les monuments appartenant à l'État, précise que « ces dispositions ne s'appliquent pas aux édifices visés par l'article 17, paragraphe 6 de la loi du 9 décembre 1905 ». Une intervention législative, déjà tentée de façon maladroite6(*) à l'occasion de la discussion de la proposition de loi de M.Bernard Lequillier sur ce patrimoine paraît indispensable.

Analysant les relations d'établissements avec les services de l'État, la Cour estime que « la CNMHS, dirigée par sa tutelle, se trouve dans une situation où elle ne maîtrise ni la programmation des travaux d'entretien ni de conservation, relevant des services de l'État, ni même celle des aménagements liés à l'accueil du public, relevant pourtant de sa seule compétence aux termes du décret précité du 26 avril 1995, ni enfin la gestion des personnels d'accueil, de surveillance et d'entretien, assurés par la direction de l'architecture et du patrimoine et par la direction de l'administration générale du ministère de la culture. »

De façon très classique, la Cour dénonce, en outre, le fonctionnement médiocre de l'informatique : ni le système commercial ni le système budgétaire et comptable ne fonctionnaient convenablement ; elle relève de « multiples et de graves carences », telles la juxtaposition d'applications non ou mal reliées entre elles et déconnectées du système budgétaire et comptable, ce qui entraîne des doubles saisies, ainsi que longtemps la tenue d'une comptabilité manuelle.

En ce qui concerne l'activité éditoriale, qui connaît depuis la mise en place des éditions du patrimoine en 1996, un essor substantiel avec près de 46 titres par an en moyenne entre 1997 et 1999, contre 11 seulement au cours des 7 années précédentes, la Cour estime que « l'établissement n'est pas en mesure, faute de comptabilité analytique, d'en chiffrer les coûts, ni par voie de conséquence, d'appliquer les instructions des circulaires du 20 mars 1998 du Premier ministre et du 8 février 1999 du ministre de la culture, qui demandent au service d'intégrer, dans le prix de vente des ouvrages, la totalité des coûts directs et indirects entrant dans leur production ». La Cour remarque également que « le prix de vente au public des ouvrages ne couvre même pas les coûts directs de fabrication. La marge brute des 44 titres publiés entre 1996 et 1998 était ainsi déficitaire de 4,5 millions de francs ».

La Cour consacre surtout d'importants développements à la mauvaise articulation des opérations d'aménagement des monuments, en soulignant notamment que « le manque de coordination dans la programmation budgétaire a pour conséquence de différer la réalisation des travaux liés à l'accueil du public », dans la mesure où tous les aménagements d'éclairage et de chauffage ou encore les installations de sanitaires requièrent au préalable la mise en place de réseaux électriques et de canalisations par les services de l'État.

La Cour souligne une dualité fonctionnelle qui entrave l'accomplissement de ses missions par le Centre des monuments nationaux, qui ne peut, dans un grand nombre de monuments, offrir les « services de base ». Ainsi, les « les travaux relevant de la compétence de l'établissement impliquent en règle générale une double maîtrise d'ouvrage et une double maîtrise d'oeuvre », au point que « les lenteurs inhérentes à de tels montages viennent s'ajouter aux délais de procédures liés à la réglementation sur les monuments historiques mais aussi à ceux dus aux carences internes à l'établissement. »

La situation du Centre des monuments nationaux est jugée par la Cour à la fois paradoxale et déséquilibrée :

- « paradoxale », car « l'établissement, bénéficiant des droits d'entrée dans les monuments historiques de l'État, accumule les excédents sans pouvoir réaliser les travaux qui lui incombent » ;

- « déséquilibrée » car les réserves de l'établissement s'accroissent rapidement, tandis que l'État rémunère les agents d'accueil et de surveillance et finance les travaux d'entretien et de conservation sans toujours disposer des crédits suffisants pour y faire face, au point de « favoriser des prélèvements massifs sur le fond de roulement de l'établissement comme celui de 80 millions de francs opéré en 1994 ».

b) Le rapport de l'inspection générale des affaires culturelles

Dans une lettre en date du 31 juillet 2001, M. Jacques Vistel, directeur du cabinet de Mme Catherine Tasca, ministre de la Culture et de la Communication, a demandé à l'Inspection générale des affaires culturelles, de mener une mission « permettant d'apprécier les conditions d'évolution des missions du centre des monuments nationaux » depuis la réforme en date du 21 avril 2000, mettant fin à la présidence de droit du directeur de l'architecture et du patrimoine au profit d'un président du conseil d'administration nommé par décret sur proposition du ministre de la culture pour une durée de 3 ans.

Une note du 27 septembre suivant, à l'adresse de M. Jacques Charpillon, inspecteur général, précise les objectifs de la mission. Il est indiqué qu'il s'agit de procéder à un premier bilan concernant trois aspects :

· la politique d'action culturelle au sujet de laquelle il est demandé d'apprécier les « conditions dans lesquelles elle s'articule avec la mission de présentation des monuments et d'accueil de leurs publics » et d'examiner ses effets sur la fréquentation et sur le budget de l'établissement ;

· les modalités d'une déconcentration efficace, étant précisé que la note évoque l'excessive centralisation du fonctionnement de l'établissement comme une cause apparente d'importants retards de paiement ;

· les conditions de rémunération des recrutements des personnels financés sur crédits en vue de satisfaire à des besoins occasionnels ou saisonniers.

Votre rapporteur spécial, qui a demandé ce rapport en application des pouvoirs que lui confère l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001, ne peut que relever les sous-entendus de la lettre de saisine de l'Inspection générale et de son annexe qui expriment manifestement l'inquiétude du ministre de l'époque sur ce qu'il considère manifestement comme une déformation de la lettre de mission.

Tel est le sens qu'il faut sans doute donner au paragraphe dans lequel il est précisé que la lettre de mission adressée au président du Centre, mettait l'accent sur la qualité de l'accueil et l'élargissement des publics, l'insertion des monuments nationaux dans leur environnement et la politique culturelle du ministère, ainsi que sur « le respect du monument ».

Les investigations des membres de l'inspection chargés de l'enquête, MM. Jacques Charpillon et Serge Kancel, qui ont été menées à compter de l'automne 2001, ont mis l'accent moins sur des vérifications sur pièces que sur un nombre important d'auditions individuelles, au nombre d'une soixantaine. 

Le rapport, remis au ministre en janvier 2002, s'efforce en dépit d'un certain manque de recul temporel, de dresser un bilan de la politique de mise en oeuvre par M. Jacques Renard, président de l'établissement depuis avril 2000.

La nouvelle ligne d'action de l'établissement est considérée par eux comme reposant sur un argumentaire « convaincu et séduisant », axé autour de la formule : « mettre les artistes dans le monument et mettre le monument lui-même au coeur de la vie culturelle nationale et locale ».

C'est à ce titre que des liens ont été créés ou renforcés avec diverses grandes manifestations, comme le festival d'Avignon, le printemps de Bourges ou les rencontres photographiques d'Arles. En outre, des partenariats avaient été envisagés avec des acteurs culturels en région, centres dramatiques ou chorégraphiques, fonds régionaux d'art contemporain.

Selon les termes de la présidence, l'établissement passe d'une logique d'événement à une logique d'action culturelle se déployant dans la durée. Il s'agit de faire du monument un lieu de vie culturelle et de création vivante comme cela a été le cas au château d'Oiron -initiative qui, soit dit au passage, est déjà ancienne, ce qui montre que l'ex-Caisse n'était pas aussi fermée à l'art contemporain que certains ont voulu le faire croire.

Tout en affirmant une volonté de rupture avec le passé, il ressort à la lecture du rapport de l'inspection générale que l'équipe dirigée par M. Renard a revendiqué des initiatives plus classiques dus à la gestion antérieure comme l'exposition « 20 siècles en cathédrales », organisée au Palais du Tau à Reims ou le site internet ouvert en juin 2000 -dont votre rapporteur spécial a d'ailleurs pu apprécier la qualité.

Deux initiatives qui ont fait un certain nombre de remous dans la presse et les milieux culturels, doivent être évoquées :

· d'une part, la mise en place d'une nouvelle ligne de communication autour du nom « Monum, » axée autour d'un logo, dont la terminaison en virgule a pu faire sourire certains -choix que votre rapporteur spécial se garde bien, à l'instar des inspecteurs, de commenter - et censée caractériser un label de qualité garantissant au visiteur un accueil et des prestations des haut niveau ;

· d'autre part, l'aménagement du bureau du président et de la grande salle de réunion attenante confié au plasticien Daniel Dezeuze, initiative à peine évoquée dans le rapport et sur laquelle votre rapporteur spécial reviendra.

Après cette présentation volontairement favorable, les inspecteurs se livrent à une analyse particulièrement critique des « paris » de la nouvelle direction, qui, quoiqu'on ait pu lire dans la presse, constitue bien un net désaveu de la stratégie de M. Jacques Renard et de son équipe.

Les inspecteurs des affaires culturelles concluent de l'analyse des textes, et notamment de celle de l'article 7 du décret du 21 avril 2000 ainsi que de son article 6 qui complète l'ancien article 4 consacré au développement d'actions d'information et de promotion, que l'organisation de spectacles ou de manifestations à caractère culturel n'est qu'un simple moyen et non un objectif au coeur de la mission de l'établissement.

Ils rappellent également la place modeste de la création dans les cinq grandes orientations fixées au président pour la durée de son mandat :

· démocratisation de l'accès aux monuments ;

· mise en valeur des monuments et insertion dans leur environnement par des actions tendant, d'une part, à en expliquer l'histoire et l'architecture, et, d'autre part, en y accueillant la création contemporaine ;

· consolidation des liens entre développement culturel et touristique, au niveau notamment des projets de monuments ;

· maintien de la dynamique éditoriale ;

· modernisation du fonctionnement comportant notamment la politique d'implication du personnel, de résorption d'emplois précaires et de déconcentration.

Mais, les critiques des inspecteurs les plus fondamentales portent sur le préjugé de la présidence du Centre selon laquelle le public des manifestations culturelles se transformera en public du patrimoine. Les termes choisis sont particulièrement directs : « le patrimoine se trouve en quelque sorte récusé quant à sa capacité à générer en lui-même un attrait, un peu comme si pour attirer le jeune public dans les théâtres, on proposait des bandes dessinées à l'entrée. »

Les inspecteurs des Affaires culturelles soulignent le décalage entre les nouvelles orientations et le « coeur de métier » du Centre, tel qu'il résulte du décret de 1995 dont ils rappellent qu'il avait pour objet de recentrer l'action de l'établissement sur l'accueil et l'information du public, alors même que les ressources de l'ancienne caisse avaient pu servir à d'autres fins : travaux de restauration, action de sensibilisation au patrimoine, etc...

Le rapport estime qu'il y a eu, au regard des orientations statutaires, une inversion des priorités, qui a conduit, notamment, à la nomination comme administrateur des monuments de cadres, de professionnels du spectacle vivant et, corrélativement, au départ d'administrateurs issus du corps des conservateurs. Plus généralement, il a souligné que les arbitrages ont été systématiquement opérés en faveur de la sous-direction de l'action culturelle, pour remarquer que cela a compromis des sources de recettes existantes et que, d'une façon générale, la préoccupation d'amélioration des recettes était étrangère à la nouvelle politique.

Le budget primitif pour 2001 traduisait parfaitement cette réorientation, puisque le budget de la sous-direction de l'action culturelle était avec 41 millions de francs 4 fois supérieur à celui des fonds mis à la disposition des administrateurs.

Sur le plan des personnels, le rapport attire l'attention sur les pratiques peu orthodoxes de la nouvelle équipe de direction. Huit personnes sur dix sont remplacées au sein de l'équipe dirigeante et parmi les huit nouveaux cadres, seulement deux ont une expérience dans le domaine du patrimoine.

A cela, il semble que la nouvelle direction - comme si elle pressentait la brièveté de son règne - ait constamment travaillé dans l'urgence, au point que les inspecteurs ont pu parler de « mise sous pression » comme mode de fonctionnement.

L'inspection analyse également ce qu'elle considère comme des défauts endémiques dans l'organisation, et notamment les retards de paiement des fournisseurs -auxquels votre rapporteur spécial consacrera des développements particuliers- pour se concentrer sur ce qu'elle analyse comme de nouveaux dysfonctionnements.

Le bilan dressé par l'inspection des Affaires culturelles est sévère.

Au regard des quelque 50 millions de francs qui y sont consacrés, - il s'agit, selon les inspecteurs, du budget d'un centre dramatique ou d'une scène nationale -, les résultats sont minces.

Certes quelques douze manifestations ont fait apparaître un coût inférieur à 50 francs, ratio considéré comme « satisfaisant » par les inspecteurs. Parmi elles, on trouve des opérations de prestige comme « 20 siècles en cathédrale », ainsi que « les imaginaires » ou « les métamorphoses ».

En revanche, pour une dizaine de manifestations, le Centre a dépensé plus, voire beaucoup plus que 30  € (200 francs) par visiteur payant ou non. Tel est le cas de l'exposition de Montmajour, du parcours découverte de Châteaudun, du festival de Pierrefonds, de Cadillac scène ouverte, qui s'inscrivent dans les concepts thématiques spécifique, photographie, cuisine et théâtre.

Le rapport note également que le ratio coût/fréquentation s'avère défavorable à deux éléments particuliers comme les rendez-vous électroniques de l'Hôtel de Sully et le spectacle « Le Garage » de Karine Saporta à Chambord.

A ce sujet, les inspecteurs notent que «l'amalgame entre les logiques de producteurs, des subventionneurs et d'acheteurs, paraît donc une des principales ambiguïtés qu'il conviendrait de lever », soulignant le paradoxe des règles de gestion en application desquelles l'accord du conseil d'administration est indispensable pour les subventions mais pas pour les achats.

Le rapport remarque d'ailleurs que les conditions favorables accordées aux personnalités du spectacle sollicitées ne pouvaient que fragiliser les termes de l'échange au détriment de l'établissement.

La conclusion du rapport est qu'un principe de prudence doit être restauré dans la politique d'action culturelle et qu'il n'était pas dans les intentions du ministère de créer un réseau supplémentaire de soutien à l'art contemporain et au spectacle vivant 

Le rapport met en cause ouvertement la philosophie de l'action culturelle menée par la présidence de l'établissement. Il estime notamment que « dans la plupart des cas examinés, il est difficile de cerner le lien, même indirect, que le visiteur est à même d'opérer entre le thème de la manifestation et le monument », au point que « le monument risque fort de n'être en quelque sorte qu'un cadre, finalement accessoire, de la volonté de produire tel spectacle ou telle manifestation d'art plastique. »

Mais, le rapport met aussi expressément en cause le management de l'équipe dirigeante. Un certain nombre de ces opérations d'actions culturelles ont été imposées par la direction et à cet égard, les inspecteurs ont des mots très durs. Ils parlent d'attitude quasi-systématique de « passage en force » pour conclure que « nombre d'actions engagées sont analysées sur le terrain comme le fruit d'un bon vouloir caricaturalement parisien ».

C'est la sous-directrice de l'action culturelle qui concentre les critiques, les inspecteurs reconnaissant qu'elle est présentée « avec une troublante unanimité » comme « peu à l'écoute, inaccessible, voire absente ». Ces considérations d'une étonnante franchise dans un rapport administratif, ont été confirmées à votre rapporteur spécial par des témoignages convergents, dépassant manifestement les clivages liés aux différences de sensibilité politique ou culturelle.

La conséquence de cette politique que ses promoteurs présentent comme volontariste, mais qui apparaît surtout, à la lecture du rapport, marquée par la brutalité, voire l'absence de scrupules administratifs, n'a pas manqué de provoquer « dysfonctionnement et découragement » à l'intérieur et une « regrettable dégradation de l'image du Centre » à l'extérieur.

A l'arbitraire dans les nominations correspond un arbitraire non moins grand dans la gestion : recrutement à des indices maxima de la nouvelle équipe, déplacements ayant « un rapport assez ténu avec la mission principale de l'établissement » (festival de Cannes, festival d'Avignon, biennale de Venise, Francofolies de La Rochelle, congrès interprofessionnel d'art contemporain de Nantes, salon des jardins à Monaco) sont autant d'indices concordants d'un certain défaut d'éthique administrative au sein de l'équipe dirigeante alors en place.

Les inspecteurs débouchent sur un certain nombre de propositions que votre rapporteur évoquera ultérieurement lors de l'examen des mesures de redressement à prendre.

Toutefois, on peut évoquer dès à présent celles consistant à renforcer les liens entre le Centre et le ministère tant au niveau de la tutelle en ce qui concerne le choix des administrateurs -le centre n'est pas propriétaire des monuments mais simplement affectataire d'un bien appartenant à l'État - qu'à celui les DRAC pour l'action culturelle.

On peut en effet penser que, si la présidence désignée en mai 2000 a exagéré l'autonomie dont elle disposait, la tutelle n'a pas vraiment joué son rôle dans le recadrage d'une politique manifestement dangereuse pour l'établissement.

Votre rapporteur l'a bien vu en consultant les procès verbaux du conseil d'administration, qui montrent qu'alors même que la gestion de l'équipe commençait déjà à faire des vagues, seules se sont fait entendre pour contester la pertinence de la nouvelle politique, les voix du représentant du ministère des finances -qui s'est abstenu- et de celles du personnel- qui ont voté contre.

A l'erreur de « casting » initiale consistant à nommer, pour mettre en valeur des monuments historique, un président qui s'intéressait non pas aux monuments mais aux spectacles vivants et à l'art contemporain, s'ajoute une réaction tardive à une politique contestable dans ses méthodes comme dans ses orientations qui amenait le Centre à sortir de sa spécialité administrative.

c) Les observations complémentaires du rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial adhère pleinement aux conclusions des différents rapports dont il vient d'être fait mention, ainsi qu'aux propositions qu'ils contiennent. Il tient, cependant, à les compléter par des observations ponctuelles sur certains aspects de la gestion du Centre des monuments nationaux, soit qu'ils aient fait l'objet d'échos dans la presse, soit qu'ils relèvent de préoccupations générales de la commission des finances.

C'est ainsi que le rapporteur spécial s'est intéressé aux problèmes de gestion des personnels d'accueil et de surveillance, aux implantations immobilières du centre à Paris, à la mise en oeuvre de la comptabilité analytique ainsi qu'à l'affaire très médiatisée du réaménagement des locaux de direction.

(1) Les problèmes de gestion du personnel dans les monuments

Lors des visites sur le terrain auxquelles il a procédé, votre rapporteur spécial a pu constater par lui-même les forces et les faiblesses de l'établissement : des personnels relativement hétérogènes, en général de qualité, parfois sous payés par rapport à leur qualification, avec en ce qui concerne les administrateurs de monuments - et plus encore des administrateurs-adjoints- des écarts d'indices allant presque du simple au double sans raison apparente.

A cela s'ajoute aussi certaines rigidités qui handicapent gravement le Centre des monuments nationaux dans sa concurrence avec le secteur privé.

Quel contraste, par exemple, entre la gestion de deux châteaux d'importance comparable Villandry ou Azay-le-Rideau. Dans l'un, le propriétaire responsable peut s'appuyer sur un personnel polyvalent, dans l'autre, l'administrateur du monument doit composer avec le handicap de fonctions définies de façon rigide sans considération des besoins du monument. Très significatif est ainsi l'exemple du fleurissement des salles, que les jardiniers d'Azay-le-Rideau ont cessé d'effectuer, quand on leur a fait prendre conscience que cela excédait le contenu normal de leurs tâches.

Cette observation est conforme à ce qu'avait déjà souligné la Cour, lorsqu'elle avait indiqué en note de son rapport que l'administration du Mont-Saint-Michel n'a pu imposer aux agents de surveillance d'assurer le contrôle des billets.

Par ailleurs, en dépit des efforts entrepris pour l'intégration du personnel, efforts qui se sont traduits par la prise en charge par l'organisme de vacataires précédemment rémunérés par l'État, l'importance de vacataires permanents qui représentent le quart des effectifs, a justifié ou a suscité d'importants mouvements de grève.

La récapitulation des jours de grève pour les 20 premiers monuments gérés par le Centre des monuments nationaux de 1999 à 2001 fait d'abord apparaître un contraste très net entre une année 2000 relativement calme et des années 1999 et 2001 manifestement marquées par d'importants mouvements revendicatifs.

En 2000, le nombre de jours de grève et de pertes correspondantes sont extrêmement faibles, à peine 30 jours de grève et 14 jours de fermeture pour seulement 20.000 euros de pertes de recettes estimées. Cette situation fait contraste avec celle de l'année 1999 et plus encore 2001.

En 1999, on a compté 209 jours de grève et 170 jours de fermeture, au total pour les 20 premiers monuments, soit une perte de recettes de l'ordre de 865 000 euros.

Un certain nombre de monuments totalisent une vingtaine de jours de grève et presque autant de jours de fermeture. Il s'agit de l'Arc de Triomphe, des remparts de Carcassonne, de la Conciergerie, du Haut-Koenigsbourg, de La Rochelle, du Panthéon, de la Sainte-Chapelle, de l'Abbaye du Thoronet et du site de Glanum. Les pertes de recettes les plus lourdes sont à imputer aux monuments parisiens : près de 325 000 euros pour l'Arc de Triomphe, 69 000 pour le Panthéon et 181 000 pour la Sainte-Chapelle.

En 2001, on a vu se produire un nombre important de grèves. Globalement, on a compté toujours pour les 20 premiers monuments du centre des monuments nationaux, 583 jours de grève et 272 jours de fermeture, qui ont eu pour conséquence une perte de recette supérieure à 1,085 million d'euros.

Les chiffres par monument font apparaître des situations plus contrastées.

En tête de peloton, on trouve l'Arc de Triomphe et le Panthéon, avec un peu plus de 60 jours de grève, avec toutefois une nuance, puisque le premier monument enregistre 32 jours de fermeture contre seulement 19 pour le second avec toutes les conséquences de cette différence en matière de pertes de recettes dans la mesure où celles-ci atteignent respectivement près de 500.000 et 68.000 euros.

Ensuite, l'on trouve une série de monuments avec des nombres de jours de grève compris entre 30 et 40. Il s'agit de ceux d'Aigues-Mortes, de la Conciergerie, de Saint-Denis, de la Sainte-Chapelle, du Haut-Koenigsbourg et du Thoronet. Compte tenu des fréquentations respectives, la perte de recettes n'est véritablement substantielle que pour la Sainte-Chapelle avec près de 590.000 euros de pertes. Le Haut-Koeninsbourg et la Conciergerie avec des pertes de recettes comprises entre 40 et 50.000 euros.

(2) La superposition des maîtrises d'oeuvre

L'idée avait toutes les apparences de la rationalité : distinguer dans le cas des monuments ouverts au public le bâtiment proprement dit qui relève de la CRMH, de l'accueil qui dépend du Centre des monuments nationaux, auquel revient le choix de l'architecte -parfois une « star », en l'occurrence M. Jean Nouvel, dont les aménagement se sont révélés à ce point impropres à leur fonction qu'il a fallu les remplacer dans les meilleurs délais.

Elle est apparue à l'usage difficile voire impraticable, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport.

Votre rapporteur spécial a enquêté sur le fiasco des travaux de réaménagement à Chambord, qui va se traduire par le maintien pendant près de sept ans de caisses provisoires disgracieuses : installées en 1996, ces baraquements auraient dû être retirées en 1999. Par suite de retards dans les travaux d'aménagement du nouvel accueil de M. Rubin, elles ne devraient l'être qu'en juin 2003.

Le désarroi de l'entreprise privée chargée de la coordination du chantier mérite d'être cité comme témoignage de la mauvaise image de la maîtrise d'oeuvre publique. Il y a corrélativement un vrai problème de crédibilité de la maîtrise d'ouvrage. A ces dérapages désespérants, s'ajoutent des exercices d'acrobaties administratives pour faire glisser les marchés des prestataires « aval » pour lesquels il faut parfois jusqu'à faire signer 5 avenants successifs

La coordination des travaux d'aménagement
des locaux d'accueil du public à Chambord :
un constat d'impuissance

A titre d'exemple des difficultés qui résultent de la multiplicité des intervenants sur un chantier, votre rapporteur spécial tient à citer un compte-rendu de chantier réalisé par une société privée de coordination qui, par son titre même « Etat d'âme du pilote » est révélatrice de l'écoeurement qui peut frapper un opérateur dont le rôle était précisément, avant qu'il ne soit remercié, de faire avancer les travaux.

« Personne n'est présent puisque personne ne veut travailler

Par faute de combattants, la réunion de chantier n'a pu avoir lieu

Deux tailleurs de pierre travaillent sur le chantier

On ne se pose pas la question s'il y a toujours des travaux : il n'y a plus de panneau de chantier !

Dans le porche royal, il y a deux luminaires existants dont les vitres sont cassées, le chantier est très sale, la cour est pleine de gravois et de matériaux, le logement gardien est plein de déchets, un échafaudage est dans l'escalier et « tout le monde s'en fiche ». Nous demandons donc aux entreprises de nettoyer le chantier, la réponse des corps d'état concernés est la même : « c'est pas moi : c'est ma soeur qu'a cassé la machine à vapeur ! »

Depuis plus de trois mois, certaines entreprises traînent les pieds par faute de décision, on se demande qui doit donner les ordres, « tout le monde a son petit planning et ses raisons d'avancer à reculons »...

(3) Les implantations immobilières

Le Centre des monuments nationaux possède des implantations sur six sites d'inégale importance :

· un immeuble mis à disposition, l'Hôtel de Sully, sis 62 rue Saint-Antoine. Cet immeuble, dont la superficie est de 2.300 m2, dont 2.000 m2 de bureaux, abrite 169 personnes ;

· trois immeubles en location : le 16 quai des Célestins à Paris, dont la superficie est de 430 m2, accueille une vingtaine d'agents ; une implantation à Emerainville, en Seine-et-Marne, qui abrite également une vingtaine d'agents, pour une surface de près de 1.200 m2, dont 330 m2 de bureaux ; le 7 boulevard Morland à Paris, où travaillent six personnes pour 75 m2 de bureaux ;

· deux immeubles possédés en propre à Paris, l'un au 62 rue Saint-Antoine, qui reçoit seize agents pour 185 m2 de bureaux, ainsi qu'au 4 rue de Turenne, un local de 175 m2, dont 131 m2 de bureaux, dans lequel neuf personnes exercent leur activité.

Les ratios superficie/effectifs varient de 11,56 pour le bâtiment loué rue Saint-Antoine, 12,50 pour le petit local du boulevard Morland et 13,62 pour l'Hôtel de Sully, à 19,44 pour la rue de Turenne à 21,50 pour le quai des Célestins et près de 57 pour Emerainville.

Si les agents logés rue de Turenne et Quai des Célestins, ainsi que ceux en poste à Emerainville, bénéficient de ratios confortables, il n'en est pas de même de ceux en fonction à l'Hôtel de Sully et dans ses dépendances.

Votre rapporteur spécial a été frappé lorsqu'il l'a visité par la surpopulation qui caractérise l'Hôtel de Sully, ainsi que par le mauvais état d'un certain nombre de locaux auxquels font bien entendu exception les locaux de la direction.

Sous cette réserve, il n'est guère d'espaces de l'hôtel de Sully qui n'aient été entresolés ou cloisonnés. Dans certaines pièces, on a le sentiment que les peintures murales historiques - la chambre de la Duchesse - sont dans un état de dégradation avancé.

En outre, la taille de certains bureaux et circulations ont amené votre rapporteur spécial à se demander si toutes les règles de sécurité étaient bien respectées.

Il est tout à fait anormal que le Centre ne montre pas l'exemple dans l'entretien des monuments dont il a la charge, et, ce qui est choquant, ce n'est pas tant que la présidence se soit préoccupée de faire « intervenir » un artiste contemporain - il y a là un geste qui peut avoir un sens- mais que cela ait été fait dans un immeuble dont l'état de conservation est médiocre.

(4) L'affaire du réaménagement des bureaux de la présidence

M. Jacques Renard, président du centre des monuments nationaux, a entrepris la rénovation des Salons ouest de l'Hôtel de Sully.

Les motivations avancées pour cette opération étaient les suivantes :

· remplacer un mobilier vétuste,

· restaurer ou mettre en repos les tapisseries,

· mettre aux normes l'installation électrique et améliorer le câblage.

Considérant qu'il convenait de confier « l'interprétation du lieu » a un artiste contemporain, le président a décidé de retenir le projet présenté par M. Daniel Dezeuze après consultation d'une commission d'experts et présentation de ce choix au comité des collections qui l'a entériné par 15 votes favorables et 5 abstentions en précisant que la dépense artistique devait être plafonnée à 700 000 francs.

Un marché négocié a pu être établi en application de l'article 104 du code des marchés publics, alors en vigueur, et présenté à la commission consultative des marchés le 22 juin 2001. Il prévoyait la livraison des oeuvres à l'Hôtel de Sully le 31 juillet 2001 au plus tard.

Effectivement, l'artiste a respecté ses délais et installé ses oeuvres pour cette date. Or l'attestation de service fait a été effectuée par la sous-directrice de l'action culturelle à la fin du mois de juillet, alors même que compte tenu des délais de procédure, la notification du marché n'était intervenue que le 7 août 2001 soit 8 jours après la date de vérification du service fait.

Face au refus de l'agent comptable du mandat de paiement en date du 20 septembre, le président du Centre des monuments nationaux a dû réquisitionner le comptable pour dégager la responsabilité de ce dernier.

Au sujet de cette affaire qui a provoqué un vif émoi dans les milieux culturels et, notamment, un article cinglant dans le Figaro de Mme Anne-Marie Romero, votre rapporteur spécial souhaite faire un certain nombre d'observations, non sur le fond, c'est-à-dire le parti esthétique de la décoration, mais sur des questions de principe.

Que même des amateurs d'art contemporain aient pu juger l'intervention de M. Dezeuze déplacée dans un monument comme l'hôtel de Sully, est finalement une affaire de goût que votre rapporteur spécial se gardera bien de discuter.

En revanche, sur la méthode, il y a beaucoup à dire.

Est-il convenable, tout d'abord, que le premier geste d'un président nouvellement nommé, soit d'aménager, de façon ostentatoire, son bureau et les locaux attenants, alors même que, comme on l'a dit, l'hôtel de Sully est dans un état général déplorable et que son personnel s'entasse dans des espaces confinés ? Il y a là une question d'exemplarité, surtout dans un organisme dont la vocation est d'assurer la sauvegarde d'un patrimoine national.

Est-il vraiment régulier, en second lieu, de financer la partie artistique de l'opération sur les crédits d'acquisition des monuments, alors que - hors quelques visites ponctuelles- les locaux ne sont pas situés, par définition, dans des parties - d'ailleurs de plus en plus restreintes- de l'hôtel de Sully accessibles au public ? Il y a là un problème réel, sachant que le financement d'une telle opération s'est effectué au détriment de l'ameublement de monuments auxquels à tort ou à raison le public reproche de ne pas être suffisamment meublés ?

N'est-il pas nécessaire de rappeler que le coût de l'opération n'est pas de 1,6 million de francs -montant comme cela a été indiqué dans la presse- alors qu'une conception globale aboutit à des chiffres plus importants de l'ordre de 4 millions de francs nettement supérieurs au coût d'objectif de 2,7 millions de francs ? La question doit être posée, dès lors que l'on inclut les frais d'aménagements connexes d'ordre technique tel le câblage -et ce sans prendre en compte les frais logistiques de déménagement des services ( 1,2 millions de francs de dépenses en 2001 dont il est vrai un bonne partie justifiés par l'occupation de nouveaux locaux) rendus nécessaires par l'opération-, présentés comme inéluctables mais dont l'état de vétusté n'était sans doute pas supérieur à ce qu'il est dans les autres parties de l'Hôtel Sully.

Est-il légitime d'entreprendre une opération de cette envergure pour mettre à bas une décoration due à une grande figure du service des monuments historique, sans prendre tous les contacts scientifiques nécessaires et en passant outre -par la constitution d'un comité spécial d'examen - les très fortes réticences d'un conseil consultatif des acquisitions, dont il faut toutefois reconnaître qu'il ne s'est pas opposé frontalement au projet ? Symétriquement, en dépit des affirmations de la direction du Centre, votre rapporteur spécial n'est pas convaincu du caractère ouvert de la consultation qui a conduit au choix de Daniel Dezeuze et, surtout, il s'étonne de ce qu'une opération de cette envergure dans un lieu hautement symbolique ait pu être entreprise sans approbation expresse de la tutelle et sans que, la Délégation aux arts plastiques instance compétente en matière de commandes publiques ait été consultée officiellement au plus haut niveau. S'agissait-il enfin d'une consultation vraiment ouverte ? Votre rapporteur spécial n'a pas obtenu communication d'un quelconque cahier des charges ni le nom des autres artistes sélectionnés, théoriquement au nombre de 15 à en croire le communiqué de presse !.

(5) La mise en oeuvre de la comptabilité analytique

Votre rapporteur spécial a souhaité faire le point des progrès de l'introduction de la comptabilité analytique au Centre des monuments nationaux.

On trouve dans le programme défini par Bertrand-Pierre Galey en 1998 des ambitions en la matière au regard desquelles il ne semble pas que l'on ait véritablement avancé.

Dès 1998, il était envisagé de parvenir à une consolidation des dépenses par monument et par visiteur et on se fixait comme objectif de progresser vers une connaissance de plus en plus fine des recettes et des coûts de toute nature générés par chaque action : ouverture des monuments, actions d'animation et d'accueil, édition et commercialisation d'ouvrages et d'objets.

Force est de constater qu'on est encore loin d'un tel objectif. Une note de janvier 2001 transmise à votre rapporteur spécial évoque les difficultés de la démarche.

L'agent comptable estime dans ce document qu'il faut environ six mois pour, dans le cadre d'un groupe de réflexion et avec l'aide d'un consultant extérieur, bâtir un système de comptabilité analytique.

Il ajoutait qu'une telle comptabilité lui paraissait d'autant plus souhaitable que l'activité commerciale et l'activité éditoriale paraissent aujourd'hui continuer à perdre de l'argent.

Dans l'attente de la mise en place de ce projet, il a déclaré qu'il était possible de travailler à partir de la comptabilité générale pour s'efforcer d'affiner les circuits par lesquels les différents départements du centre des monuments se rendent service les uns aux autres.

Effectivement, conformément d'ailleurs aux objectifs qui avaient été assignés au président dans sa lettre de mission, un processus de réflexion a été lancé. Dans un premier temps, la stratégie choisie a consisté, à partir des données existantes telles qu'elles résultent des codes budgétaires, à faire la part entre les coûts directs et les coûts indirects. Dans un deuxième temps, on s'est efforcé de répartir les charges du secteur « administration générale » de façon à pouvoir les « refacturer » aux autres services.

Au terme de cette analyse, les coûts maintenus dans le secteur « administration générale » sont alors répartis au moyen d'une clé de répartition calculée en pourcentage pour chaque secteur en fonction de sa part dans le chiffre d'affaires de l'établissement.

En dépit de certaines approximations, on peut constater que, seuls deux secteurs, la présentation du monument au public et la gestion domaniale ont gagné de l'argent au cours de l'année 2000 et qu'inversement les activités commerciales et éditoriales ont enregistré des déficits d'exploitation non négligeables.

En tout état de cause, on est loin d'une approche du fonctionnement du Centre des monuments nationaux en termes de coûts complets.

D'abord, parce que le budget du Centre des monuments nationaux ne prend pas en compte les dépenses engagées par l'État pour la rémunération de ses agents affectés dans les monuments ou mis à la disposition de l'établissement ; ensuite parce qu'il faudrait également intégrer les dépenses de travaux financés sur le budget de l'État, qu'il s'agisse de crédits centraux ou de crédits déconcentrés.

Si ces dépenses de personnel prises en charge par l'État, qui peuvent être estimées à 17 millions d'euros étaient prises en compte, les résultats de l'établissement seraient déficitaires.

Ils le seraient encore plus si l'on tenait comptes des travaux. Faute d'avoir pu obtenir les données officielles, votre rapporteur spécial s'en tient à des estimations d'experts, qui évaluent à plus de 35 millions d'euros.

Certes l'exercice 2001 dégage un résultat positif de 350 000 € mais aux charges d'exploitation qui se montent à 63 millions d'euros, il faudrait ajouter les frais de personnels 20 millions d'euros qui viennent donc en sus des 3 millions d'euros de subventions d'État, et tenir compte des travaux État. « L'autofinancement » du centre doit être remis dans son contexte.

Votre rapporteur spécial a demandé à l'administration du Centre -dont il faut saluer les efforts pour répondre aux demandes du rapporteur spécial- de lui fournir à titre d'exemple un certain nombre de comptes d'exploitation par monuments.

Le tableau ci-dessus permet de constater que les comptes du Château de Chambord proprement dit, sont quasiment équilibrés, avec un déficit inférieur à 200 000 €, étant entendu que selon les années le volume des travaux à prendre en compte peut s'écarter sensiblement du chiffre retenu en 2001.

Le tableau ci-dessus témoigne de ce que l'Arc de Triomphe est bien la seule « vache à lait » du Centre des monuments nationaux et ce, même en intégrant les dépenses prises en charge par l'État. Cette situation excédentaire tient largement au fait que l'on ne fait aucun des travaux indispensables et que les dépenses correspondantes ne sont pas provisionnées.

Le haut Koenigsbourg est le seul monument de l `échantillon demandé par votre rapporteur spécial qui paraît tirer convenablement son épingle du jeu en dégageant un excédent important de l'ordre de 450.000 €, même en tenant compte des dépenses prises en charge par l'État.

(6) Des performances en voie de dégradation

Apparemment tout va bien. Selon le compte financier de 2001, le Centre des monuments nationaux enregistre un excédent de ses produits sur ses charges. Le montant cumulé des excédents réalisés depuis 1995 s'élève à 116 millions de francs.

Mais, le tableau ci-dessous qui retrace l'évolution des produits et des charges marque une certaine détérioration.

Millions €

1997

1998

1999

2000

2001

2001/2000

Produits

51,3

53,1

58,5

58,7

65,0

+10,8%

Charges

46,2

49,1

54,4

58,2

64,7

+11,2%

Résultat

5,1

4,0

4,2

0,5

0,3

-34,7%

Toutefois, un examen attentif ne permet pas de se satisfaire de ce constat. D'abord, parce que votre rapporteur spécial est tenté de rattacher ce phénomène à une sous-consommation des crédits d'investissements, dont le taux de réalisation, comparé par rapport au montant inscrit dans le budget, tend, depuis 1995, à se rapprocher de 50 %, avec un maximum de 72 % en 1999 et un minimum, en 2001, de 48,5 %.

Sans doute s'agit-il en partie du contrecoup des difficultés rencontrées avec les travaux exécutés en amont sous maîtrise d'ouvrage de l'État, mais on peut s'étonner de la sous-consommation de moyens en matériels. Celle-ci pourrait s'expliquer, soit parce que l'on affiche des besoins qui ne sont pas réels, soit parce que l'établissement n'a pas les moyens administratifs suffisants pour passer les marchés.

Mais surtout, le rapport du compte financier de l'exercice fait apparaître des tendances à moyen terme inquiétantes. L'évolution du chiffre d'affaires hors subvention, qui a progressé de plus de 18 % depuis 1997, tend à faire apparaître une diminution de la part des recettes liées à la présentation des oeuvres au public qui passe de 80 à 70 %.

Le rapport examine aussi l'évolution de la valeur ajoutée de l'établissement en soulignant que le Centre des monuments nationaux perd environ 10 points de valeur ajoutée depuis 1997, ce qui veut dire que le montant de la production qu'il reste à partager après avoir désintéressé les tiers fournisseurs de matériels ou de services diminue. Cette tendance n'est pas changée si l'on tient compte des subventions. Ainsi, la valeur ajoutée ne permet plus pour les deux derniers exercices connus de couvrir les frais de personnels supportés par l'établissement.

Le rapport souligne également l'effondrement, en 2001, de l'excédent brut d'exploitation. L'EBE est ce qui reste de la valeur ajoutée, augmenté des subventions perçues, après règlement des impôts et charges. Il exprime la capacité de l'établissement à engendrer des ressources de trésorerie. L'excédent brut d'exploitation corrigé qui laisse de côté les charges ne correspondant pas à un décaissement effectif, comme par exemple les dotations aux amortissements et aux provisions, de son côté, a diminué de plus de 60 % depuis 1997. Corrélativement, le rendement des fonds propres ne cesse de décroître depuis 1997, tandis que la capacité d'autofinancement s'affaiblit passant de 14 % en 1999 à 6,3 % en 2001.

Il est difficile pour votre rapporteur spécial de ne pas imputer cette dégradation brutale de la situation de l'établissement au développement de l'action culturelle et à l'insuffisance des recettes de partenariat.

2. Des mesures d'urgence administratives

Votre rapporteur spécial a rencontré le nouveau président du centre des monuments nationaux, M. Christophe Vallet, ancien directeur adjoint de l'administration générale du ministère de la culture, qui a été nommé à la suite de la démission de M. Jacques Renard, en mars 2002.

Celui-ci, compte tenu de ses origines administratives, a été en mesure de présenter à votre rapporteur spécial un plan qui lui est apparu de nature à remettre l'établissement en ordre de marche.

Il s'agit en effet d'éliminer l'arriéré de factures en souffrance, de rendre sa sérénité à un organisme déboussolé, et de remettre l'accueil du public dans son acception la plus simple au coeur des préoccupations de l'organisme.

a) Éliminer l'arriéré des factures

Face au retard exceptionnel pris dans le traitement des factures, qui s'était traduit par l'accumulation de près de 7.000 pièces comptables à la fin du premier semestre 2002, le nouveau président a mis en place un plan d'urgence, qui témoigne du caractère prioritaire du dossier comptable.

On peut rappeler que l'établissement a toujours rencontré des difficultés pour raccourcir ses délais de paiement qui, selon les informations fournies avec le rapporteur spécial avait déjà été réduit de 125 jours en 1999, à 85 jours en 2001.

Votre rapporteur spécial relève à la suite de la Cour des comptes qu'il ne s'écoulait que 58 jours en 1997 entre la réception de la facture par le monument et son paiement par l'agent comptable et que la détérioration ainsi constatée aurait dû faire de ce dossier une des priorités de la nouvelle équipe arrivée en mai 2000, dans la mesure où l'établissement était déjà en infraction au regard du décret n° 94-787, qui limite à 35 jours le délai maximum de paiement de l'administration.

La nouvelle direction de l'établissement indique que le traitement des charges à payer en 2001 avaient pu être menées à terme au 31 mars 2002, alors qu'en 2001 le traitement de celles relatives à l'exercice précédent, avait sollicité tout le premier semestre.

Cette amélioration, toute relative, doit être mise dans son contexte. Votre rapporteur spécial a ainsi pu constater lors des visites effectuées en mai 2002, par exemple au Mont-Saint-Michel, dans certains monuments qu'aucune facture de l'exercice n'avaient encore été payées.

A court terme, sous l'impulsion du nouveau président, 14 vacataires ont été engagés pour venir épauler la sous-direction financière et l'agence comptable. Accessoirement, le responsable des remboursements des frais de mission aux membres du personnel a dû être secondé par deux agents recrutés à cet effet.

Ainsi, la capacité de traitement des factures devrait être doublée jusqu'à la fin 2002 pour résorber le retard accumulé.

Les factures émises à compte du 1er juillet seront traitées dans le cadre normal de la réglementation, à la double condition que les bons de commande mentionnent le délai de 45 jours et que les liquidations soient effectuées dans les 15 jours de la réception des factures.

Une attention particulière a été réservée aux fournisseurs pour lesquels il a été prévu une lettre type à la signature des administrateurs de monuments les informant des mesures prises pour réagir à une situation jugée par eux intolérable. En outre, un numéro vert a été mis en place afin de répondre à leurs demandes de renseignements.

A moyen terme, le Centre des monuments nationaux réfléchit à une nouvelle organisation de nature à multiplier les personnes responsables des marchés et éviter que l'entrée en vigueur du nouveau code des marchés n'aboutisse à paralyser la commande publique.

b) Rendre sa sérénité à un organisme déboussolé

A la lecture des observations des inspecteurs des affaires culturelles, il est clair que la politique de M. Jacques Renard et de son équipe, a déstabilisé un établissement bientôt centenaire.

Les querelles de frontières incessantes au sein même de la direction, pourtant renouvelée à 80 %, tout comme les changements d'administrateurs et la multiplication des recrutements arbitraires, ont créé un climat déplorable qu'il convient d'apaiser après le dernier soubresaut qu'a été la démission de M. Jacques Renard lui-même.

Il faut rappeler que cette démission est intervenue après que le président du Centre des monuments nationaux ait tenté, en vain, de se séparer de la responsable adjointe du service des éditions du patrimoine.

La tentative d'éviction de cette personne, dont la compétence est très largement à l'origine du succès des Éditions du Patrimoine et de la haute réputation, en France comme à l'étranger, de ses publications, a suscité une pétition signée par plus de 200 personnalités du monde de la culture et des arts.

La coupe était pleine. La tutelle qui avait déjà pris ses distances avec Jacques Renard à l'occasion de la présentation du budget pour 2002 devant le conseil d'administration au début de l'année, a cessé de soutenir M. Jacques Renard qui a présenté sa démission le 27 mars dernier dans un souci d'apaisement.

Cet épisode a constitué l'initiative de trop, qui a condamné une politique arbitraire, notamment en matière de gestion du personnel.

Votre rapporteur, qui s'est fait communiquer la liste des mouvements de personnels intervenus depuis mai 2000 dans les catégories 3 et 4, et dans celle des emplois de direction, n'a pu que constater une valse des personnels tout à fait étonnante.

Un certain nombre de chefs de service sont mutés dans des conditions qui laissent perplexe. C'est ainsi que le chef du service informatique se retrouve administrateur de Notre-Dame et de la Basilique de Saint-Denis, que les responsables des services financiers et de la communication sont nommés chargés de missions, aux contours mal définis, tandis qu'un troisième est nommé inspecteur général, une tâche, il est vrai, au contenu un peu plus opérationnel.

Il faut citer également l'éviction sans ménagement d'un certain nombre d'administrateurs de monuments. C'est ainsi que sont démis de leurs fonctions les responsables du domaine de Saint-Cloud et du cloître de Fréjus et du site d'Olbia, sans même que l'on prenne la peine de les prévenir dans les formes et des délais convenables. Le départ contraint de l'administratrice de Carcassonne, dont la lettre de démission a été en partie publiée dans la presse, est une autre manifestation d'une politique brutale de renouvellement du personnel.

En revanche, certains services, et, en particulier, celui de l'action culturelle, ont vu leurs moyens augmenter avec le recrutement d'un sous-directeur à l'indice 1.200 et de quatre autres nouvelles recrues, auxquelles il faut ajouter la réaffectation d'un ancien administrateur de monuments.

Les recrutements des nouveaux agents à des indices élevés, généralement compris entre 800 et 1.000, sans, semble-t-il, que la présidence ait pris la peine de consulter la direction du personnel, n'ont pas manqué d'être perçus par les agents en place comme une manifestation supplémentaire d'une politique incohérente, qui s'est traduite, en 2001, par une augmentation de 7,4 % des charges de personnel.

Le sentiment de votre rapporteur spécial est que le nouveau président a à coeur de rétablir des pratiques plus conformes à l'esprit de mesure qui préside d'habitude à la gestion des personnels dans un organisme public, de nature à réduire et à prévenir des disparités de situation dépourvues de justification.

L'autre plan, sur lequel le nouveau président n'aura pas de mal à rétablir des conditions normales de fonctionnement, est celui de la capacité d'écoute d'une direction, vis-à-vis notamment des administrateurs.

Sous la première présidence, la plupart des administrateurs avait le sentiment qu'on ne les écoutait pas, qu'ils avaient à faire à une direction atteinte de surdité, enfermée dans des certitudes que rien ne pouvait ébranler. La relance de la communication interne annoncée le 15 février 2002 apparaît comme un aveu tardif de ce déficit de communication. On en veut pour preuve un seul exemple, tout à fait emblématique de cet aveuglement, l'affaire de la représentation au début du mois de septembre 2001 du spectacle de danse contemporaine « Le garage » de Karine Saporta.

Ce spectacle « rock » d'un coût de 750.000 francs, n'a accueilli que 70 entrées payantes, au point que la direction du Centre des monuments nationaux a dû, in extremis, affréter des autobus et libérer le personnel par anticipation pour assurer le remplissage de la salle. Pourtant, votre rapporteur spécial a eu communication, à sa demande, d'une note en date du 26 juillet, signée par M. Xavier Patier, commissaire au domaine national de Chambord, dans laquelle celui-ci avertissait solennellement M. Jacques Renard des risques d'une telle initiative.

Les formules sont prémonitoires : « Sur le fond, j'ai cependant les plus grandes réserves sur les dates retenues, qui correspondent à la rentrée scolaire. Par ailleurs, les délais sont beaucoup trop courts pour organiser la commercialisation d'un tel événement, et les équipes du château, déjà très sollicitées par la saison touristique, ne pourront pas assumer convenablement sa préparation technique. Je crains qu'en improvisant ainsi nous n'allions vers un échec. »

Votre rapporteur spécial est convaincu que le nouveau président en reviendra aux pratiques de prudence antérieures, telles qu'elles s'exprimaient notamment dans un document de 1998 rédigé par le responsable de l'époque, M. Bertrand-Pierre Galey et son équipe, dans lequel il était clairement précisé que « si les monuments de l'État font appel à toutes les formes de création, ce doit être dans le cadre de la mission à laquelle ils sont affectés, celle de la diffusion du patrimoine », principe qui doit être affirmé auprès des partenaires de l'établissement.

Être à l'écoute de son personnel, s'efforcer en particulier de lui payer ses notes de frais dans des délais acceptables, développer des partenariats ciblés, telles sont les intentions que votre rapporteur spécial a perçues chez le nouveau responsable et qui paraissent de nature à ramener la paix civile au sein du Centre des monuments nationaux.

c) Améliorer les conditions de la visite

Tous les rapports d'inspection cités mettent en cause les capacités de l'établissement à accueillir convenablement le public. C'était déjà le cas du rapport de l'inspection des finances rédigé par M. Asselineau, lorsqu'il calculait le taux de retour déjà mentionné.

De son côté, la Cour de comptes, dans un référé de novembre 1994, avait déjà souligné que « près de la moitié du produit des droits d'entrée servait à financer des dépenses qui ne contribuaient pas à améliorer les prestations offertes au public ». Dans son rapport de 2000, elle note que le taux de retour hors personnel reste faible puisqu'il a été de 27 % en moyenne entre 1996 et 1997, tout en admettant que ce taux devient plus élevé si l'on y intègre les dépenses de personnels, les dépenses d'achats des comptoirs de vente et si l'on ajoute aux droits d'entrée les recettes annexes. Il est alors de 70 %.

Effectivement, cette problématique peut toujours être critiquée, car une comptabilité analytique fine est toujours en mesure de ventiler les dépenses du siège pour chaque monument pris individuellement, mais il n'en reste pas moins que, même s'il y a « un taux de retour » plus important que celui calculé par les organes de contrôle, c'est la nature des services rendus qui est en cause car le niveau de l'accueil reste largement inadapté.

Les questions lancinantes de mise à disposition de buvettes, de parking, de salles de projection vidéo, de comptoirs de vente convenables, déjà évoquées dans le rapport de l'inspection des finances et dans celui de la Cour des comptes dix ans après, restent entières.

Votre rapporteur spécial a tenté de procéder à un état des lieux des facilités offertes aux visiteurs. En dépit de la diligence des services, il semble que le Centre ne dispose pas d'indicateurs normalisés de la situation.

Il ressort de l'examen des réponses que la marge de progression est considérable. Un certain nombre de monuments n'ont pas encore de projets. Tel est le cas, semble-t-il, des tours de Notre-Dame, de la Basilique de Saint-Denis, de Barnenez, du Trophée d'Auguste à La Turbie, de Villeneuve-lez-Avignon, et de Cluny. Pour certains monuments -Pierrefonds, Salses, Vincennes ou Carcassonne-, la procédure d'approbation paraît en cours.

En revanche, les grands monuments -tels Chambord, le Mont Saint-Michel, la Conciergerie, la Sainte-Chapelle-, ont des projets approuvés, bien qu'il semble que certains soient déjà en cours de révision.

Les grands monuments sont également exemplaires en ce qui concerne les inventaires des collections ; ainsi, Chambord est inventorié à 100 %, Pierrefonds et Vincennes à 80 %. Sans doute beaucoup de monuments n'ont-ils pas de collections mais il est étonnant que si peu de monuments aient des inventaires informatisés. La question est de savoir les directives en matière de récolement des collections publiques sont bien appliquées.

En outre, et tout en étant conscient qu'un certain nombre de lieux, et en particulier les cathédrales, ne se prêtent pas à des équipements d'accueil, comme des distributeurs de boissons, ou des équipements audiovisuels, il faut dans ce cas plutôt repérer ceux qui en disposent. Seuls Chambord et Silvacane disposent de distributeurs de boissons et d'une cafétéria, Pierrefonds, Carcassonne et Azay-le-Rideau offrent aux visiteurs des distributeurs de boissons ainsi que Castelneau-Bretenoux, Salses, Fontevraud, et le Thoronet.

On compte relativement peu d'équipements audiovisuels dans les monuments. La Conciergerie, Saint-André, Montmajour, le château d'If, le Trophée d'Auguste, en disposent. En revanche, Fontevraud et certainement Carcassonne, à en juger par le descriptif fourni, offrent des matériels modernes, à la différence du Panthéon dont l'équipement -un simple magnétoscope fonctionnant sur un moniteur- est rudimentaire.

On note qu'à l'exception de Jumièges, qui a en perspective l'installation de jeux géants pour les enfants, aucun monument ne fait état de dispositifs spécifiques proposés pour les jeunes publics.

La visite impromptue de l'Arc de Triomphe, a permis à votre rapporteur spécial de constater que les observations de la Cour des comptes gardaient toute leur pertinence. La Cour cite ainsi cette phrase du cahier d'observations mis à la disposition des visiteurs : « 40 francs sans ascenseurs, sans projections, sans notices explicatives, où va l'argent ? ». D'autres mentions figurant en annexe sont sur le même ton : « 40 francs sans ascenseurs, sans projections, dans les gravats, une escroquerie ! ».

DOCUMENTS ET ÉTUDES RÉALISÉS SUR L'ARC DE TRIOMPHE DEPUIS 10 ANS

1992 Arc de Triomphe. Mission d'étude « amélioration de la capacité d'accueil 27 pages, et annexes de A à H 40 pages, dont la récapitulation des travaux et aménagements de 1964 à 1993, M. Marot, ABCPN, 1992

1993 Arc de Triomphe, bilan fonctionnel et schéma directeur de valorisation et d'aménagement - AGSP, déc 93, 78 pages et 30 pages.

Arc de Triomphe. Étude préalable de l'état sanitaire du monument et des équipements. B. Mouton, ACMI, nov. 93, 55 pages.

1994 Arc de Triomphe, « Étude préalable d'aménagement ». B. Mouton, août 94, 35 pages.

Note d'introduction pour un schéma directeur de valorisation, de développement et d'aménagement de l'Arc de Triomphe. B. Jeannot, août 94, 9 pages.

Note de visite de l'Arc de Triomphe, le 17 novembre 1994 par le Docteur Nodarian, médecin du ministère de la Culture.

1995 Note pour une proposition d'étude économique et organisationnelle de l'Arc de Triomphe. B. Jeannot, février 95.

Compte-rendu d'une réunion avec M. Lorenzo Sancho de Coulhac (RATP) concernant la signalétique et l'aménagement de la station de métro Charles-de-Gaulle-Etoile, ligne n° 1, mars 95.

Échanges de courriers avec la Ville de Paris (Monsieur Cabana) concernant l'éclairage du passage du souterrain et l'aménagement de la station de métro Charles-de-Gaulle-Etoile, mars 95.

« Rapport d'étude sur l'ambiance atmosphérique et sonore sur le site de l'arc de Triomphe ». Laboratoire central de la préfecture de police et laboratoire d'hygiène de la ville de Paris, nov. 95, 134 pages.

« Étude statistique des fréquentations de l'Arc de Triomphe, 1992-1995 » générale statistique, déc. 95.

1996 « L'analyse de l'existant au sein du service d'accueil et de surveillance de l'Arc de Triomphe ». Nuance ergonomie, janv. 96.

Note du Docteur Nodarian, août 96, à la suite des rapports d'étude sur l'ambiance sonore et atmosphérique du site de l'Arc de triomphe, et les valeurs limites.

1997 Note à l'Architecte des Bâtiment de France (B. Jeannot, fév 97) ayant amené la DRAC à interdire l'ascenseur aux visiteurs.

Note concernant la constitution d'un comité scientifique pour l'élaboration du programme muséographique de l'Arc de Triomphe 1992-1997 ; générale statistique, déc 97.

Programme fonctionnel de consultation, CNMBS, juin 97.

1998 Note de programmation sur l'Arc de Triomphe, E. Poncelet, ACM, fév 98, 1 page.

AGSP - Étude de programmation fév. 98.

Arc de Triomphe de l'Étoile, projet de requalification, note de synthèse, X. Sanchez, CNMHS, déc 98, 16 pages.

2000 Aménagements pour la garde de la Flamme », E. Poncelet, ACMH, avril 2000, 11 pages.

2001 Étude sur l'aménagement et la RTT, P. Monnet, 2001, 11 pages.

Étude sur l'inventaire, recollement des collections et propositions muséographiques », R. Ternois, pour sept. 2001.

La conclusion de la Cour est sans appel : « l'Arc de Triomphe, dont l'exploitation dégage le plus gros solde excédentaire par visiteur, ne bénéficie pas des investissements minimaux qui permettraient de le présenter au public dans des conditions décentes », soulignant que l'on touche ici « une des limites du principe de péréquation des ressources, mis en avant par l'établissement ».

Rien n'a d'ailleurs changé à cet égard depuis dix ans, puisqu'une étude réalisée en 1993 par une société privée concluait déjà que « l'Arc de Triomphe délivre une médiocre, voire méprisante, image de l'accueil qu'un monument de cette importance symbolique se devrait de dispenser aux publics nationaux et étrangers qui le fréquentent. Négligeant les plus élémentaires règles de gestion, il n'a tiré jusqu'à présent qu'un profit très minime de sa forte fréquentation et ne dispense que de faméliques services payants à des visiteurs pourtant fortement demandeurs. Aucun contenu culturel n'est développé en son sein, en-dehors d'une très succincte exposition historique datant de 1937 qui ne tient aucun compte des demandes des jeunes publics et de leurs enseignants ».

Le plus grave, pour votre rapporteur spécial, est sans doute que l'état de saleté et de vétusté d'un monument hautement symbolique de l'image de la France n'a aucune raison de s'améliorer à court terme par suite des mauvais rapports du Centre des monuments nationaux avec l'architecte en chef des monuments historiques compétents et de l'incapacité de la Conservation régionale des monuments historiques d'Île-de-France à démêler une situation juridique passablement embrouillée entre les services de l'État, le Centre des monuments nationaux et la ville de Paris.

On peut espérer que le rattachement en cours de l'Arc de Triomphe au service national des travaux permettra d'accélérer la modernisation du monument et de régler notamment les problèmes de sécurité .

3. Les défis à moyen terme

Sans doute s'agit-il, avec le siècle qui s'achève, de la fin d'une époque. Indépendamment même des effets des événements du 11 septembre 2001 sur la demande touristique, on a des raisons de penser que l'accroissement de la demande de culture pour les musées et les monuments n'est plus une tendance lourde.

Les consommateurs ne se désintéressent pas de la culture et du patrimoine, mais, du fait de l'accroissement de l'offre et en dépit de la réduction de la durée du travail, ils sont trop sollicités par les diverses formes de loisirs- y compris les parcs à thème dont le nombre a tendance à se multiplier - pour aller naturellement vers les musées et les monuments.

Le monde de la culture entre dans l'ère de la concurrence. Le Centre des monuments nationaux doit en tenir compte dans sa stratégie de développement à moyen terme.

a) Reconquérir le public de proximité en relançant une « démarche qualité »

En ce qui concerne l'organisation de l'établissement, le rapport de l'inspection générale des affaires culturelles susmentionné rappelle qu'il convient au Centre des monuments nationaux de se placer dans la double perspective de la démarche « qualité » qui a fait l'objet de la décision du Comité interministériel pour la réforme de l'État du 12 octobre 2000, et de la préparation du contrat d'objectifs et de moyens, qui doit être signé courant 2002 entre le CMN et les ministères de tutelle.

Les inspecteurs s'inquiètent, d'abord, du retard pris dans la signature des projets de monuments, dont est encore dépourvue une bonne partie des sites.

Dans le même esprit, ils soulignent qu'il est important de mettre en place des indicateurs de résultats, à la fois simples et quantifiés. Les exemples pris sont tout à fait emblématiques : sachant que les 2/3 des monuments n'ont pas de dépliants de visites, combien de dépliants doivent-être réalisés chaque année ?

On retrouve ainsi, mieux vaut tard que jamais, la démarche « qualité » qui avait été entreprise par M. Bertrand-Pierre Galey à la fin des années 1990.

Il s'agissait, notamment, de mettre en oeuvre des outils opérationnels d'évaluation, d'identification d'objectifs et de programmation d'actions à court ou moyen terme, dont la mise au point et le suivi devaient guider l'allocation des moyens de développement et servir de support pour motiver les agents.

C'est ainsi qu'un référentiel de qualité avait été mis au point de façon à offrir une traduction quantifiée et normalisée de la qualité de l'accueil du public dans un monument en vue de la constitution d'indicateurs nationaux pondérés.

Tous ces objectifs apparaissent raisonnables à votre rapporteur spécial et mériteraient d'être relancés dans les meilleurs délais.

Pour attirer les visiteurs, le Centre des monuments nationaux doit être en mesure de proposer aux visiteurs un bon rapport qualité/prix. Or, votre rapporteur spécial est bien obligé de constater à l'issue des visites auxquelles il a procédé en Val de Loire, que la concurrence des châteaux privés, notamment en termes d'accueil et de services, est très vive.

On peut rappeler que les tarifs des droits d'entrée des monuments gérés par le centre des monuments nationaux, qui sont fixés par délibération des conseils d'administration, varient en ce qui concerne le plein tarif de 2,44 euros à 6,40 euros, selon la catégorie du monument.

Deux observations peuvent être faites sur ces tarifs. D'une part, il est remarquable, s'agissant d'une délibération de la fin juin 2000, que l'établissement n'ait pas été en mesure d'anticiper sur la mise en circulation de l'euro. D'autre part, on note que la tarification n'est pas modulable ni en fonction de la saison (été-hiver), ni de l'heure de la journée comme cela est le cas pour le musée du Louvre. En revanche, on note qu'un certain nombre de monuments ont changé de catégorie depuis 19977(*). Ces mouvements résultent de la suppression de l'ancienne catégorie 3 dans le tarif qui, dans la quasi-totalité des cas, s'est traduite par le passage à la catégorie supérieure. En outre, l'autre innovation du changement de tarifs est le passage de l'Arc de Triomphe en catégorie 1, ce qui est audacieux compte tenu des services offerts par l'établissement (cf. supra) et qui place le prix du billet au niveau de celui du musée du Louvre !

Le Centre des monuments nationaux s'est efforcé d'adopter dans une délibération d'octobre 2000 des tarifs groupes plus attractifs. Les professionnels du tourisme pourront bénéficier d'une remise de 3, 5, 10 ou 15 % sur le tarif de base applicable aux groupes qui s'étage de 3,5 euros à 5 euros.

En ce qui concerne le régime des gratuités, deux points sont à noter. Il a été décidé d'accorder :

· le libre accès le premier dimanche du mois entre octobre et mai à compter du 1er octobre 1999, période raccourcie d'un mois depuis lors ;

· la gratuité aux jeunes de moins de 18 ans.

On note que pour 2001, le coût des dimanches gratuits a été évalué à 1.170.000 euros, le manque à gagner le plus important correspond aux mois d'octobre et de novembre.

Le tableau ci-dessous permet de constater que, si on peut y voir en partie l'effet de l'aménagement du régime des gratuité, on constate un inquiétant tassement des entrées payantes qui baissent de plus d'un million d'entrées entre 1998 et 2001.

Ce bref rappel a vocation à servir à mettre dans son contexte l'un des défis majeurs auquel va devoir faire face le Centre des Monuments nationaux, pour augmenter sa fréquentation.

La base régionale doit être le cadre de droit commun pour développer des partenariats avec les autres monuments publics ou privés d'une même zone, et mettre sur pied des formules d'accès illimité à l'année ou à la saison, dont on a vu, dans d'autres secteurs culturels, qu'ils rencontraient la faveur du public.

Seule une politique de proximité axée sur les familles -comme la pratique à une autre échelle et d'autres moyens le National trust anglais- est de nature à assurer la rentabilité des services annexes que les visiteurs étrangers sont en droit d'attendre.

b) Définir une stratégie en matière d'animation culturelle axée sur le monument

Votre rapporteur spécial partage les conclusions des inspecteurs des Affaires culturelles dans leur rapport précité. Il adhère pleinement au principe simple qu'ils posent : l'animation culturelle est un des éléments constitutifs du projet de monument sans devoir en être la finalité.

De ce point de vue, les suggestions de MM. Charpillon et Kancel peuvent être regroupées sous trois grandes rubriques : le renforcement des liens thématiques entre les manifestations et les monuments, le développement de la concertation et de la déconcentration et, surtout, l'accroissement de « l'exigence économique ».

Pour assurer en premier lieu l'adéquation entre le thème des manifestations et la vocation du monument, les inspecteurs proposent :

· d'éviter les opérations ponctuelles, sans effet d'image à long terme sur le monument, et, notamment, les festivals « attrape-tout » ;

· de rendre systématique la signature de convention entre les opérateurs de manifestations et le Centre ; en particulier pour régler des problèmes toujours possibles de responsabilité ;

· mettre en place, surtout lorsque l'entrée est gratuite, des indicateurs clairs de fréquentation, ainsi que des systèmes de mesure de la satisfaction du public.

En second lieu, un certain nombre de suggestions concernent la meilleure intégration de l'action culturelle dans son environnement. Concrètement, il est proposé :

· de s'appuyer sur la capacité d'expertise des DRAC pour une meilleure insertion des actions dans leur contexte local ;

· de soumettre au conseil d'administration toute décision d'action culturelle dépassant un certain seuil d'engagement financier.

Mais, le rapport insiste surtout sur la nécessité, pour les responsables du Centre, d'être plus attentifs à l'équilibre économique des opérations, dont ils rappellent qu'elles peuvent prendre les formes les plus diverses, de la production à l'achat clé en main en passant par la coproduction, sans oublier les subventions et le simple accueil des manifestations.

Les inspecteurs recommandent la mise en place de tout un arsenal de mesures dont l'objet est précisément de permettre à la direction et au conseil d'administration de se faire une idée a priori de l'équilibre économique d'une opération. Il s'agit notamment :

· d'établir un budget consolidé par opération incluant les apports en nature du Centre ;

· d'assigner à chaque opération des objectifs chiffrés en matière de fréquentation de la manifestation et, indirectement, de la fréquentation du monument ;

· de fixer et de faire valider par le conseil d'administration un ratio plafond entre le coût pour l'établissement et le nombre de visiteurs prévus, chiffre que les inspecteurs évaluent à 30 ou 40 euros par visiteur ;

· d'une façon générale, de se poser plus systématiquement la question des recettes propres liées à une manifestation, ce qui veut dire prévoir, si ce n'est une billetterie à part, du moins un supplément au droit d'entrée normal ;

· enfin, renforcer la capacité de négociation du Centre par toute une série de pratiques de bon sens allant de la mise en concurrence des opérateurs, du respect d'un certain nombre de règles de base en matière de communication préalable sur l'événement, à la prise en compte du fait que certains opérateurs bénéficient déjà d'aides de la part de l'État.

En conclusion, votre rapporteur spécial observe qu'une partie des systèmes de sécurité et des indicateurs proposés par les inspecteurs des affaires culturelles, perd une partie de leur justification, dès lors que le nouveau président entend faire preuve de plus de réalisme.

c) Déconcentrer, voire redimensionner, une organisation à faire fonctionner en réseau

Tout se passe comme si le Centre était resté au milieu du gué, sans doute parce que l'on s'est contenté d'amorcer une déconcentration des pouvoirs sans en tirer les conséquences au niveau des structures.

Or, c'est l'ensemble de l'organisation du Centre qu'il faut réexaminer, sans esquiver les questions de périmètre et de liens avec d'autres organismes publics.

(1) Structurer la déconcentration

L'expérience a montré les limites de l'organisation actuelle. En premier lieu, le bilan de la réforme initiée en 1995, tendant à confier chaque monument à un administrateur, n'a pas toujours donné les résultats escomptés. Dépourvus de cellules administratives de taille suffisante, les administrateurs de monuments ne se sont pas montrés aussi polyvalents que l'exigeaient leurs fonctions, tant sur le plan culturel qu'administratif.

Indépendamment de leurs qualités personnelles, ils ont eu du mal à faire preuve de toutes les compétences exigées pour le poste : définir une politique culturelle pour les monuments, gérer le personnel, entretenir des relations avec les partenaires politiques, économiques et culturels locaux et, enfin, gérer les finances, passer les contrats, monter les marchés et payer les factures.

A cet égard, votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver les orientations dégagées par les inspecteurs des Affaires culturelles qui préconisent également de procéder progressivement à la création de pôles régionaux. Pourraient ainsi être institués pour quatre grandes zones, Île-de-France, Grand Ouest, Midi et Centre, des grands pôles capables de prendre en charge l'ordonnancement des dépenses à raison de 1.000 à 1.500 mandats chacun, les administrateurs des monuments ayant alors la qualité d'ordonnateurs délégués.

Pour votre rapporteur spécial, il s'agirait dans cette optique :

· d'assurer effectivement la déconcentration de l'organisme sur le plan budgétaire et comptable ;

· de constituer des ensembles culturels d'une taille suffisante pour mener des politiques d'accueil, d'animation, à la fois cohérentes et crédibles ;

· de pouvoir regrouper les différents administrateurs de monuments au sein d'une structure de gestion où chacun pourrait être chargé tout à la fois d'un ou plusieurs petits monuments et d'un secteur d'activité fonctionnelle : relation avec les opérateurs du tourisme, politique scolaire, politique d'événements culturels, etc.

Les compétences administratives en matière budgétaire et de politique du personnel incomberaient naturellement à l'administrateur du monument le plus important de l'ensemble qui ferait fonction de « tête de réseau » secondaire. Un tel système ne fonctionnerait que si l'on fait un vigoureux effort de formation des personnels et si l'on sensibilise les administrateurs aux contraintes de gestion.

Dans cette perspective, le Centre jouerait le rôle de « tête de réseau » et aurait pour fonction essentielle la programmation budgétaire et l'allocation des ressources, la définition et le contrôle des politiques culturelles, la négociation avec les partenaires nationaux et les relations avec la tutelle.

En outre, comme l'estime le rapport de l'inspection des affaires culturelles, un certain nombre de rééquilibrages budgétaires pourraient être amorcés dès maintenant. On pourrait ainsi :

· inverser le rapport actuel qui est de 1 à 4 entre les dotations dites déconcentrées et le budget central d'actions culturelles ;

· privilégier la création d'emplois de gestionnaires par comparaison aux emplois culturels en prenant garde de ne pas hypothéquer l'avenir avec la stabilisation des emplois jeunes existants ;

· rééquilibrer certaines dépenses de fonctionnement et, en particulier, augmenter les dépenses de formation et diminuer certaines dépenses de communication ;

· recentrer l'effort sur les monuments eux-mêmes, à la fois au niveau des actions de communication et des travaux d'aménagement qui, compte tenu de leur complexité, doivent faire l'objet d'une attention toute particulière.

CHAMBORD

A la fois monument national, réserve de chasse, forêt domaniale, commune rurale, et ensemble foncier appartenant à l'État, le domaine national de Chambord est un ensemble hétérogène dont la gestion et particulièrement complexe.

Si le décret constitutif du 8 décembre 1970 créé bien un commissaire à l'aménagement du domaine national de Chambord, celui-ci ne dispose ni de la personnalité politique, ni de l'autonomie financière.

En dépit des enjeux touristiques et culturels du domaine - avec 750.000 visiteurs depuis 10 ans, pour 40 % d'étrangers environ qui situent le château au 6e rang des monuments les plus visités de France - Chambord ne dispose pas des moyens administratifs de son développement.

Le Commissaire juxtapose, plus qu'il ne coordonne, six administrations et trois établissements publics.

En fait, bien qu'il résulte nettement des travaux préparatoires du décret de 1970 que l'État soit soucieux de la cohérence de son action à Chambord, chaque entité obéit à ses règles propres.

On remarque, tant sur le plan forestier que sur le plan cynégétique, que les textes de référence font apparaître le caractère spécifique de Chambord. Tandis que l'arrêté ministériel du 21 janvier 1999 témoigne du caractère particulier des objectifs de gestion forestière du domaine e Chambord qui diffèrent de ceux d'une forêt domaniale classique, l'arrêté du 24 avril 1974 prévoit assigne également à Chambord des buts spécifiques en matière de protection du gibier.

En définitive, il n'y a pas de vision synthétique du fonctionnement de Chambord qui apparaît fortement balkanisé. Ceci est vrai des différentes administrations d'État à caractère national, mais plus encore des services déconcentrés des ministères de l'équipement, de l'agriculture et des finances qui restent sous l'autorité du préfet du département sans que soit formulée la mise à disposition en temps que de besoin.

Sur le plan budgétaire, il n'y a aucune unité de gestion mais autant d'unité que de services.

Le tableau ci-après précise les recettes et les dépenses de chaque administration partie prenante de Chambord.

Institution

Dépenses

Recettes

Solde
(MF TTC)

Ministère de l'Economie
(Services fiscaux)

1.6

1.6

0

Ministère de l'Équipement (DDE)

0.5

-

- 0.5

Ministère de la Défense (Gendarmerie)

0.9

-

- 0.9

Ministère de l'Agriculture

1.8

-

- 1.8

Ministère de la Culture

4.8*

-

- 4.8

Office national de la chasse

3.5

0.4

- 3.1

Office national des forêts

13

3.2

- 9.8

Centre des monuments nationaux

16

30

+ 14

TOTAL

42.1

35.2

- 6.9

*hors gros travaux

L'avenir de Chambord passe à la fois par la définition d'un projet global de monument développant toutes les synergies des éléments historiques, culturels et naturels du site et par un changement de statut reconnaissant à Chambord une personnalité juridique.

Le projet de monuments se doit d'affirmer la vocation patrimoniale et environnementale du site. Il s'agirait de faire de Chambord une véritable référence en matière de chasse, une forme de Villa Médicis capable d'accueillir des résidences d'artistes et de chercheurs pour des travaux concernant la faune et l'environnement, et de revoir l'accueil du public par un réaménagement des abords (parc de stationnement et le village qui reste mal entretenu). Les projets actuels envisageraient une nouvelle forme de tarification comportant si le régime des voies le permet, la perception d'un droit d'entrée dans le domaine lui-même.

Votre rapporteur spécial qui a constaté par lui-même l'éclatement de l'administration propose de donner en lui conférant le statut soit d'établissement industriel et commercial, soit de groupement d'intérêt public. Il reste attaché au principe de la mutualisation des recettes entre les monuments nationaux qui devrait alors bénéficier d'une contribution calculée en pourcentage ou en valeur absolue des recettes du droit d'entrée.

En tout état de cause des réformes sont nécessaires en matière de tarification qui devraient être effectuées dès l'entrée dans le domaine.

(2) Ne pas hésiter à poser les questions de périmètre

Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont souligné la nécessité de réformes en profondeur des structures administratives. Il faut en effet cesser de raisonner à structures, périmètre et méthodes de gestion constantes.

Parmi les réformes envisageables, on peut signaler un certain nombre de pistes.

Certains monuments importants pourraient, on pense ici d'abord au domaine de Chambord, être transformés en organismes autonomes, qu'ils prennent la forme d'un établissement public ou d'un groupement d'intérêt public. L'établissement pourrait se voir conférer une autonomie dans la gestion de ses travaux en qualité de maître d'ouvrage délégué, à l'instar de ce qui a été fait pour le Louvre et pour Versailles. En tout état de cause, le principe de mutualisation devrait être maintenu. Même devenu autonome, Chambord devra payer une contribution de solidarité à l'organe central à l'instar de ce que fait Versailles vis-à-vis de la Réunion des Musées Nationaux.

On ne voit pas pourquoi, en outre, d'autres monuments ne pourraient pas faire l'objet de concessions à des opérateurs privés. Votre rapporteur, qui a vu par lui-même comment un concessionnaire privé a pu, pour un château aussi important que Schönbrunn, améliorer l'accueil du public sans renoncer à l'entretien du monument, estime qu'une expérience pourrait être tentée, rejoignant ainsi les propositions faites il y a près de quinze ans dans le rapport précité de M. Asselineau. C'est ainsi que ce dernier comportait une proposition n° 10 tendant à donner certains monuments en concession à une entreprise de service du secteur privé.

Cette piste est d'autant plus intéressante qu'alors qu'au moment où elle avait été évoquée, il n'existait pas en France d'opérateur ayant l'expérience de la gestion de musées, les exemples du musée Jacquemart-André, du musée de l'automobile à Mulhouse et, plus récemment, du Palais des Papes à Avignon, montrent qu'il existe des entreprises privées intéressées par la gestion d'équipements culturels. En tout état de cause, le concessionnaire devrait respecter un cahier des charges culturelles précisant les exigences du concédant à différents niveaux : respect d'une qualité de présentation compatible avec l'histoire et l'architecture du monument, objectif minimal de fréquentation, versement d'un pourcentage du chiffre d'affaires sur les entrées.

Enfin, il ne faudrait pas esquiver, dans une perspective de décentralisation, la possibilité de transférer la gestion de certains monuments aux collectivités locales qui en exprimeraient la demande, dans le cadre là aussi d'un cahier des charges culturelles. L'expérience, à la fois certes atypique du centre culturel de rencontre de Fontevraud, dans lequel la Région des pays de la Loire s'est beaucoup investie, l'intérêt porté par la Région Champagne-Ardennes à l'abbaye de Clairvaux, le rachat du château de Meaulnes par le conseil général de l'Yonne sont autant d'exemples qui laissent espérer que d'autres collectivités locales pourraient accepter de prendre en charge certains monuments pour y mener leur politique culturelle.

Par ailleurs, il serait envisageable de filialiser les missions annexes du Centre, à caractère largement commercial. On note, à cet égard, que l'article 5 du décret de 1995 précise que ces activités peuvent, le cas échéant, être exercées à travers les filiales, constituées sous des formes diverses, sociétés anonymes, groupements d'intérêt économique, groupements d'intérêt public, sociétés d'économie mixte.

Dans un tel schéma, il serait logique de proposer un rapprochement avec les musées et avec la RMN, qui, elle aussi, doit constituer un centre de ressources. C'était d'ailleurs une des propositions du rapport que M. Jean-Paul Hugot, parlementaire en mission, avait remis à M. Jacques Toubon, ministre de la culture en 1994.

La création, dans un premier temps, de filiales communes RMN et CMN pour les éditions et les produits dérivés, parait une solution pragmatique, votre rapporteur spécial ayant, après réflexion, considéré qu'il était difficile de proposer la fusion pure et simple des deux organismes, bien que la différence de nature entre les deux organismes ne soit pas évidente.

La problématique d'un rapprochement entre RMN et Centre des musées nationaux peut être justifiée par le phénomène des maisons d'hommes illustres et des châteaux-musées. Quelle différence y-a-t-il pour les visiteurs entre le château de Chambord et les châteaux de Pau, de Fontainebleau ou de Compiègne, qui sont des demeures royales seulement un peu moins vides que la majorité des monuments gérés par le Centre des monuments nationaux ?

Par ailleurs, on peut effectivement se demander en quoi se distinguent le musée national des Deux-Victoires à Mouilleron-en-Pareds, géré par la RMN, et les Maisons de Georges Clemenceau à Saint-Vincent sur Jard et du Maréchal Foch à Tarbes, qui dépendent du Centre des monuments nationaux.

A ces exemples, il faut ajouter d'autres maisons d'hommes illustres : les Maisons de Renan à Tréguier, des Jardies à Sèvres et du côté du Centre des monuments nationaux et, de celui de la RMN, la maison du Maréchal de Lattre-de-Tassigny, et les musées de la Maison Bonaparte à Ajaccio, de l'Ile d'Aix ou de la Malmaison où sont présentés des objets du culte impérial.

En matière d'archéologie, la situation est non moins confuse. Les grottes des Eyzies de Tayac sont gérées par le Centre des monuments nationaux selon les règles propres à l'établissement et à l'ensemble « patrimoine », mais placées sous l'autorité du conservateur du musée national des Eyzies. D'une façon générale, les musées d'archéologie sont placés sous l'autorité de la direction des Musées de France ; toutefois, le Centre des monuments nationaux gère les sites d'Ensérune, Montcaret et la Graufesenque, où existent des collections, sans parler de l'hôtel de Sade.

L'Italie évolution ou révolution

L'Italie connaît actuellement des mutations importantes dans l'organisation administrative de la gestion du patrimoine monumental et muséal.

D'une part, l'article 33 de la loi de finances pour 2002 a prévu la possibilité de donner au secteur privé la gestion de certains services offerts par les musées. Cette innovation se situe dans la lignée d'un texte antérieur, dit « loi Ronchey », qui avait déjà permis la concession, aux opérateurs privés, des services d'animation culturelle et de restauration (ospitalita).

Le texte de loi précise que les compétences respectives de l'État et du concessionnaire, relatives aux questions de restauration et de manipulation des objets, se font sous réserve de la tutelle de l'État sur les biens concernés. En tout état de cause, un certain nombre de critères devront être respectés par référence aux prescriptions de l'International council of museums. Ces précisions ont été apportées pour répondre aux inquiétudes exprimées par les milieux culturels.

C'est dans ce contexte qu'intervient une autre grande réforme qu'est la constitution de pôles muséaux indépendants dans les grandes métropoles de Rome, Florence, Naples et Venise, auxquels s'ajoutent deux superintendances spéciales pour les biens archéologiques.

C'est ainsi que les grands musées, comme la galerie des Offices, la galerie Borghese ou celle de Capodimonte vont devenir indépendants. Leur « superintendant » gèrera les recettes provenant de la vente des billets, qui vont aujourd'hui dans les caisses du Trésor, mais devra équilibrer le budget en trouvant de nouveaux financements, qu'il s'agisse de mécènes ou d'entreprises susceptibles de leur procurer des redevances.

On note que, contrairement à la France dont le modèle a été évoqué à plusieurs reprises, le pôle muséal regroupe plusieurs musées. Ainsi, à Rome, outre la galerie Borghese, le pôle comprendra la galerie Borghese, la galerie nationale du palais Barberini, la galerie Spada, la galerie Corsini, le musée national du palais Venezia, le musée des instruments musicaux, le monument à Victor-Emmanuel et le château Saint-Ange.

L'autre grand changement structurel, dont toutes les conséquences n'ont, d'ailleurs, pas été tirées, est la transformation en loi du décret dit « Salva-Deficit » préparé par le ministre de l'économie, Giulio Tremonti. Le texte prévoit la création de deux sociétés, l'une dénommée « Patrimoine de l'État » [patrimonio dello Stato spa] et la seconde « Infrastructures » [Infrastructure spa], avec pour conséquence la possibilité de vendre le patrimoine de l'État, y compris le patrimoine culturel.

En fait, cette initiative, qui a provoqué beaucoup de remous dans les milieux culturels italiens, dépasse largement le cadre du patrimoine et tend à une restructuration d'ensemble du patrimoine de l'État dans la perspective du financement des infrastructures.

L'objet de la société « Patrimoine » sera la mise en vente d'éléments du patrimoine de l'État, dont la valeur est estimée à 2 milliards d'euros.

La société aura un capital d'un million d'euros et sera chargée de vendre des terrains et d'autres biens immobiliers comme les autoroutes, les aéroports, ainsi que certains biens immatériels comme les fréquences téléphoniques.

La société « Infrastructures » aura pour tâche d'assurer le financement des travaux et opérations publiques ayant pour objet le développement, en liaison avec les capitaux privés.

La société « Patrimoine » pourra transférer à la société « Infrastructures » comme garantie pour attirer les financements privés.

L'article 7 consacre à peine deux lignes au patrimoine culturel, en disposant que : « le transfert de biens d'une valeur artistique et historique « spéciale » [particulière] est effectué avec l'accord du ministre des biens et des activités culturelles ».

Le rapporteur au Sénat de la loi de ratification du décret, M. Carlo Vizzini, avait déposé un amendement, avec l'accord du sous-secrétaire d'État à la culture d'alors, M. Vittorio Sgarbi, tendant à renforcer les garanties pour éviter des aliénations hâtives, s'inspirant d'un texte antérieur abrogé par le décret-loi réglementant l'aliénation des biens immobiliers du domaine public artistique (DPR 283/2000).

Cet amendement, qui s'est traduit par l'adoption d'une simple motion avec l'ordre du jour, a été évoqué dans la lettre que le président de la République, M. Ciampi, a adressée, fait tout à fait exceptionnel, au président du Conseil à l'occasion de la promulgation de la nouvelle loi.

Il a notamment souhaité que le pouvoir exécutif donne des suites opérationnelles à l'ordre du jour approuvé par le Sénat, fixant des règles et des procédures pour l'aliénation des biens culturels.

Sur le plan administratif, une réflexion est en cours pour réformer les structures du ministère au niveau central (une expérimentation est en cours), ainsi que pour mieux répartir les compétences entre l'État et les régions. Le précédent gouvernement avait déjà nommé une commission pour faire la part des musées et des biens culturels à transférer à des organes locaux, cette initiative s'inscrivant dans la perspective de la création de districts touristiques à caractère culturel destinés à mieux répartir, sur le territoire national, les flux touristiques.

II. DES CORPS D'ÉTAT QUI DOIVENT TROUVER LEUR PLACE

A l'issue de cet état des lieux de l'administration des monuments historiques, qui tend à mettre l'accent sur tous les facteurs de grippage voire de blocage de la machine, on serait tenté d'ajouter : et pourtant elle tourne ! Tous les ans, des églises et des chapelles, des maisons et des châteaux sont restaurés, des monuments sont visités, tandis que les menaces qui ont pu affecter telle ou telle cathédrale paraissent sous contrôle.

Aussi, est-il naturel que, dans cette partie du rapport consacrée aux propositions de votre rapporteur spécial relatives aux questions de statut et de répartition des tâches, il soit plus question d'évolution que de révolution.

Le seule novation, encore à expertiser, consisterait dans la création d'organes spécialisés dans la maîtrise d'ouvrage susceptibles de prendre en charge certaines opérations lourdes en régions.

Votre rapporteur spécial se propose de passer en revue certains aspects des conditions d'exercice des trois corps de fonctionnaires sur lesquels repose l'action de l'État en matière de patrimoine. Dans chaque cas il relève le caractère hybride du statut ou des fonctions, ambiguïté que l'on serait tenté de vouloir lever, si tous ne la revendiquaient pas comme un gage d'efficacité et, en définitive, comme la marque constitutive du génie propre au système français de protection des monuments historiques.

A. LES ACMH, ENTRE MONOPOLE ET CONCURRENCE

Les ACMH ne sont pas des agents de l'État comme les autres. A la fois fonctionnaires et membres d'une profession libérale, on peut aussi dire qu'ils s'apparentent, à bien des égards, à des titulaires de charges. Seuls le recrutement par concours, l'existence d'un grade unique, et l'application d'une limite d'âge renvoient au droit commun de la Fonction publique.

Cette spécificité est assez largement justifiée par les caractères propres de leur activité et l'intérêt du patrimoine monumental. Toutefois, une évolution paraît inévitable dans le sens d'une banalisation d'une profession qui, dans aucun autre pays de l'Union européenne ne bénéficie d'autant de privilèges, même s'il faut garder à l'esprit que ceux-ci ont pour contrepartie des obligations non négligeables.

1. Une compétence rarement contestée une présence incontournable à tous les stades

L'ACMH est le maillon fort de la chaîne de l'action de l'État en matière de monuments historiques. Présent à tous les stades des opérations de restauration, il est le point de passage obligé et difficile à contourner pour tous les monuments classés.

a) Des fonctions mixtes opérationnelles et de conseil

Le décret n° 80-911 du 20 novembre 1980 modifié précise les compétences des architectes en chef des monuments historiques. L'architecte « en chef » participe d'abord, en tant que conseil, à l'exercice du pouvoir de contrôle de l'État : il fait des propositions ou donne son avis en vue de la protection des immeubles, il participe à la surveillance des immeubles classés ou inscrits, il peut proposer toute mesure pour leur bonne conservation, il donne un avis préalable de projets de travaux pour les immeubles classés, il est compétent pour veiller à la conformité des travaux et peut faire des propositions pour la mise en valeur des immeubles protégés.

En revanche, il bénéficie pour ses autres missions d'un monopole. Il a, dès lors que la gestion est subventionnée par le ministère de la culture, l'exclusivité de la maîtrise d'oeuvre des travaux entrepris sur les immeubles classés, que ces immeubles appartiennent à l'État ou non, étant entendu que ce monopole trouve sa limite dans les compétences des ABF en matière de travaux d'entretien.

Fonctionnaires recrutés par un concours, dont la limite d'âge est fixée à 45 ans, les ACMH sont aussi des professionnels libéraux inscrits à l'ordre des architectes et travaillant dans les mêmes conditions que leurs collègues privés. Ils peuvent exercer leur activité à titre privé sous la seule réserve d'avoir besoin d'une autorisation pour exécuter des travaux dans le périmètre de visibilité des monuments dont ils ont la charge.

Libre de fixer le nombre d'ACMH, l'Administration l'est aussi pour déterminer les monuments qui leur sont affectés. En fait, celle-ci définit la compétence de l'ACMH par référence à un ressort géographique ou à des monuments nommément désignés.

Le monopole, dont bénéficie l'ACMH dans les circonscriptions qui lui sont attribuées, a aussi pour contrepartie des contraintes non négligeables. La profession insiste beaucoup sur l'existence, pour l'ACMH, d'une obligation de service, obligation qui assure l'égalité de traitement des monuments, dès lors qu'ils présentent l'intérêt pour l'histoire ou les arts qui est justifié par leur statut. Effectivement, mobilisable pour les grands monuments de son département, l'ACMH l'est aussi pour les plus modestes éventuellement situés dans les endroits les plus difficiles d'accès et ce, quelle que soit l'importance des travaux envisagés ; en outre, il est immédiatement disponible en cas de catastrophe, comme on l'a vu notamment lors de l'incendie du Parlement de Rennes, dont les conséquences dévastatrices ont été plus limitées, grâce à la présence sur le terrain de l'architecte en chef responsable.

b) Un monopole de maîtrise d'oeuvre aux contours parfois compliqués

Les évolutions constatées dans la nature du patrimoine protégé qui comporte une part de plus en plus importante d'immeubles du XXème siècle, de jardins, ou d'établissements industriels, tout comme la diversité des opérations de réaménagement qui ont souvent pour objet la réutilisation du monument, ont conduit l'Administration à chercher à clarifier l'intervention des différents maîtres d'oeuvre qualifiés.

Cette circulaire en date du 18 septembre 2000 qui fait état du caractère mixte du statut des ACMH, à la fois fonctionnaires et professionnels libéraux, traite d'abord de leur mission vis-à-vis des propriétaire privés ou publics.

Pour les opérations de maîtrise d'oeuvre portant à la fois sur les parties classées du bâtiment et comportant des travaux neufs importants, les principes directeurs sont les suivants :

· si les travaux neufs sont minoritaires, leur inclusion dans la mission de l'architecte en chef s'impose ;

· si les travaux neufs sont majoritaires, mais si l'impact sur le monument n'est pas négligeable, c'est à l'ACMH qu'il incombe de définir le cadre d'intervention du maître d'oeuvre au niveau de la programmation pour bien fixer, avant même la consultation des maîtres d'oeuvre, les exigences liées à la conservation du monument. Selon les cas, cela devrait se traduire soit par l'octroi à l'ACMH d'une mission d'assistance à maître d'ouvrage, soit par un marché en co-traitance avec le maître d'oeuvre désigné, ce qui n'est possible que lorsqu'il n'y a pas de concours ;

· si les travaux confiés à un maître d'oeuvre n'ont qu'une incidence accessoire sur le monument, les deux maîtres d'oeuvre se verront attribuer des marchés séparés.

Compte tenu de la complexité croissante des opérations, l'ACMH lui-même ou le maître d'ouvrage, conformément à l'article 8 du décret n° 87-312 du 5 mai 1987, peuvent s'entourer du conseil de spécialistes.

Il faut rappeler ici les limites des prérogatives des ACMH. A l'occasion de travaux de modernisation d'un ascenseur à la Comédie française, l'Administration a été amenée à se poser la question de la délimitation exacte du monopole des ACMH, tel qu'il résulte de la combinaison des textes statutaires et de la loi de 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique.

Le décret n° 80-911 du 20 novembre 1980 dispose dans son article 3 que « sous réserve des travaux confiés aux architectes des bâtiments de France en application du décret susvisé du 21 février 1946, les architectes en chef des monuments historiques sont chargés, en qualité de maîtres d'oeuvre, d'établir les projets et les devis et de diriger l'exécution des travaux sur les immeubles classés lorsque la maîtrise d'ouvrage est assurée par les services relevant du ministre de la culture ou lorsque les propriétaires reçoivent une aide financière au titre de la loi du 31 décembre 1913. »

Ce texte doit pourtant s'apprécier au regard de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985, dite « loi MOP », qui a prévu l'attribution des marchés et maîtrises d'oeuvre par les personnes publiques dans un système très concurrentiel. L'article 20 -1 exclut ainsi les opérations de restauration des édifices protégés en application de la loi du 31 décembre 1913, ce qui, interprété strictement, aboutit à ouvrir à d'autres maîtres d'oeuvre les travaux d'aménagement dans les monuments historiques n'ayant pas spécifiquement pour objet leur restauration. C'est ainsi que la modernisation d'un ascenseur a pu être soustraite au monopole des ACMH dans la mesure où les travaux en cause n'ont pas de lien direct avec la conservation de l'édifice.

c) La qualité et le suivi mais au prix fort

Les connaissances techniques et le souci du patrimoine des ACMH sont rarement mis en cause. Votre rapporteur spécial a pu apprécier à plusieurs reprises sur le terrain au contact des monuments eux-mêmes leur haute compétence. Il a vu comment des professionnels de grande qualité pouvaient s'imprégner du génie d'un monument et quel pouvait être l'intérêt de l'existence d'un lien fort, personnel et durable, entre un monument et un homme, qui est une source de cohérence et de continuité. Mais à quel prix ?

Aux différentes missions des architectes en chef correspondent trois modes de rémunération :

1°) des vacations tarifées à l'acte pour les missions de contrôle et de protection ;

2°) des forfaits négociés pour les études préalables ;

3°) des honoraires en pourcentage des travaux projetés pour la responsabilité du maître d'oeuvre.

A cela s'ajoute, pour les ACMH ayant la qualité d'inspecteurs généraux, une rémunération forfaitaire supplémentaire de l'ordre de près de 2.000 €  par mois.

En ce qui concerne les revenus des ACMH, on dispose essentiellement des conclusions du rapport de M. François Cailleteau. Celui-ci conclut que les chiffres d'affaires des ACMH se situent en moyenne aux alentours de 4,6 M € (30 millions de francs) mais avec de fortes variations, puisque l'intervalle interdécile va de 1,4 à 8,7 9 à 57 millions de francs. Sa conclusion est que la rémunération des ACMH est globalement convenable comparée à celle des fonctionnaires de rang équivalent, avec encore une fois, de très fortes disparités, puisque l'on peut aller jusqu'à 122 000 € 800 000 francs pour les inspecteurs généraux, ce qui fait dire à M. Cailleteau que les « ACMH appartiennent à la minorité des architectes qui réussissent », si l'on compare leur rémunération à celle de leurs confrères libéraux.

Un autre point de comparaison est le taux d'intervention des ACMH qui ressort à un peu plus de 13 %, soit un pourcentage assez proche de ceux applicables en matière de maîtrise d'oeuvre des ouvrages publics s'agissant d'opérations de constructions neuves ou de réhabilitation, étant entendu qu'à certains égards les tâches demandées aux ACMH sont moins complexes que lorsqu'il s'agit de concevoir un ensemble ex nihilo.

La Cour des comptes dans son rapport public 2001 ne semble pas partager les conclusions du rapport de l'Inspection des Finances, dont il ressort que les rémunérations ne sont pas dans l'ensemble anormalement élevées. Elle souligne que si la moyenne annuelle des rémunérations perçues entre 1995 et 1999 par les ACMH, est, avec 0,32 million d'euros, relativement modérée, on relève de fortes disparités individuelles, puisque les montants vont d'un peu moins de 100.000 euros à plus du million d'euros pour les mieux placés, pour conclure : « Toujours est-il qu'en dépit des multiples allègements que comportent leurs interventions par rapport à une maîtrise d'oeuvre complète, notamment du fait du concours que leur prête les VMH [vérificateurs de monuments historiques], le niveau moyen de leurs honoraires est apparu élevé, puisqu'il ressort, selon le ministère à 13,1% du coût des travaux. »

Votre rapporteur spécial a rappelé ces chiffres comme des éléments à porter au débat mais ils ne lui ont pas paru constituer un critère déterminant pour l'appréciation de la valeur du système.

Il n'est d'ailleurs guère d'alternative au système actuel dans la mesure où la fonctionnarisation des ACMH dans leur ensemble n'est ni possible ni souhaitable. D'une part, les architectes fonctionnaires, qui se contenteraient de délivrer des autorisations sans avoir la responsabilité et l'expérience de la conduite des opérations perdraient une grande part de leur légitimité à la façon des médecins-conseils de la sécurité sociale. D'autre part, compte tenu de la qualité des personnels nécessaires, recruter des collaborateurs fonctionnaires créerait des lourdeurs de gestion considérables dans un secteur où l'activité reste naturellement fluctuante. La profession rappelle volontiers, qu'il y a quelques années, l'Administration avait accepté qu'un ancien ABF devenu ACMH, conserve son statut de fonctionnaire salarié et en conséquence soit doté d'une agence interne à l'Administration. Le coût de revient d'une telle structure a été jugé peut favorable à l'État au regard de la souplesse et de l'efficience des agences traditionnelles à fonctionnement libéral.

La question est d'ailleurs moins de savoir si le revenu que certains ACMH ou même que l'ensemble de la profession tire de son monopole est trop élevé, que de savoir si ce monopole est nécessaire à la protection du patrimoine monumental national et s'il ne comporte pas des effets pervers fonctionnels.

A cet égard, on ne peut pas passer sous silence les conséquences déresponsabilisantes pour les ACMH que constitue le fait de passer par un vérificateur des monuments historiques indépendant, choisi par l'Administration.

D'abord, comme l'ont fait remarquer l'inspection des Finances et la Cour des comptes, leurs émoluments, qui représenteraient environ 1% du montant des travaux, viennent, à la différence de la maîtrise d'oeuvre de droit commun, s'ajouter à celles des ACMH pour rendre la prestation globalement onéreuse ; mais, plus grave sont les effets pervers du système, puisque les ACMH se déchargent de l'aspect économique sur des intermédiaires qui, au vu du faible taux de leur rémunération, sont obligés, bien souvent, de compléter leurs ressources en proposant directement ou indirectement aux entreprises d'établir leur factures. Au total, les vérificateurs sont présents à tous les stades de l'établissement des devis au contrôle de l'exécution en passant éventuellement par l'établissement des factures, ce qui crée des risques de confusion des genres et en tous cas n'incite pas les ACMH à être attentifs à la dépense, puisqu'ils n'ont pas la responsabilité économique pleine et entière des opérations.

2. Que peut-on conserver de la spécificité de leur statut ?

Si le système est apparu critiquable à votre rapporteur spécial, c'est moins par le niveau de rémunération qu'il permet, que dans l'autonomie qu'il offre individuellement et collectivement aux architectes en chef. En forçant le trait, on peut dire que les ACMH ont tendance à pratiquer l'auto-prescription [mais c'est aussi le cas des facteurs d'orgues] dans le cadre d'un système d'auto-inspection, bref qu'ils participent d'un système, sinon sans sanction ni obligation, du moins sans véritable concurrence ni contrôle.

a) La question de l'auto inspection plus facile à régler que celle de l'auto prescription

Si, comme l'a fait remarquer l'une des personnes auditionnées, si les ACMH sont individuellement remarquables, ils participent collectivement d'un système corporatiste comportant certains effets pervers.

Il est clair que la quasi-indépendance de ces professionnels, le fait qu'ils soient prescripteurs et exécuteurs des travaux, le fait également qu'ils s'auto-contrôlent au niveau de l'inspection générale, compte tenu du principe de contrôle mutuel mais aussi de la commission supérieure des monuments historiques où ils sont fortement représentés, peuvent donner lieu à des dérives.

Sans aller jusqu'à l'exemple caricatural du donjon du château de Falaise - où est né Guillaume le conquérant-, les ACMH ont assez souvent tendance à préférer les projets « gratifiants », c'est-à-dire ceux qui leur permettent d'exprimer leur connaissance des monuments et leur virtuosité technique - certains ajoutent, mais ce n'est à l'évidence pas une motivation importante, de toucher des honoraires plus importants. Et il est vrai la recherche de la perfection, qui semble animer la profession dans tous les cas de figure, devrait être sans doute réservée aux monuments les plus remarquables.

« Less is more », l'aphorisme de l'architecte Ludwig Mies van der Rohe, dont on fait un des pères du courant minimaliste, devrait être sinon la règle d'or, du moins la règle de droit commun, en lieu et place d'un perfectionnisme omniprésent.

(1) Pour des inspecteurs généraux fonctionnaires

En ce qui concerne les inspecteurs généraux, il semble que l'on aille vers une forme de consensus sur la suppression du système actuel dans lequel un ACMH, inspecteur général, cumule sa fonction de contrôle avec l'exercice de son activité d'architecte dans des conditions de droit commun.

Déjà, on a mis au fin système de l'inspection mutuelle dans lequel deux inspecteurs généraux se contrôlaient réciproquement.

Une nouvelle étape consisterait à s'orienter vers un système où les inspecteurs généraux recevraient un traitement, sans doute à un niveau élevé dans les échelles lettres sans cesser toute activité d'architecte dans la mesure où ils se verraient confier un nombre limité de monuments choisis bien sûr parmi les plus prestigieux, pour leur permettre de garder « la main » et donc de conserver une légitimité technique.

Bien que le rapport précité de l'inspection des Finances se déclare sceptique sur une fonctionnarisation de la profession, car il faudrait payer les ACMH à des « tarifs inconnus » dans la fonction publique, il semble que la formule mixte réservée aux seuls inspecteurs généraux soit viable, même si elle ne résout pas toutes les difficultés.

Il faudra trouver une solution aux questions de retraites des ACMH inspecteurs généraux, qui sont actuellement affiliés au régime de droit commun des architectes, dans la mesure où la réduction de la part libérale de leur activité devrait amoindrir leurs possibilités de payer leurs cotisations.

De même, il faudra que le ou les monuments prestigieux qui leur seront affectés, leur permettent de maintenir une agence, ce qui n'est absolument pas évident.

Enfin, le contrôle des monuments phares au sujet desquels la compagnie des ACMH, qui accepte le principe d'une telle réforme, parle « d'extraterritorialité » devra lui aussi être organisé sur une base qui ne peut être que collégiale et qui doit laisser la place à des personnalités extérieures, éventuellement étrangères.

(2) La difficile séparation entre conception et exécution, étude et réalisation

La compagnie des ACMH considère qu'il est très important de ne pas briser la chaîne de compétences allant de l'étude à la réalisation.

Bien que certains des professionnels qu'il a rencontrés se soient déclarés prêts à se contenter de réaliser les études préalables pour laisser à d'autres maîtres d'oeuvre le soin d'exécuter le projet, votre rapporteur spécial ne croit guère à la piste consistant à séparer la conception de l'exécution.

Difficilement concevable pour les monuments importants, surtout lorsque le projet se traduit pour un changement majeur dans l'affectation du bâtiment et donc une certaine interaction entre maîtrise d'oeuvre et maîtrise d'ouvrage, une telle séparation ne l'est guère moins s'agissant de petites opérations, déjà peu rémunératrices mais qui perdraient vraiment tout intérêt pour le maître d'oeuvre désigné qui serait réduit au rôle de super chef de chantier.

Pour votre rapporteur spécial, le système n'est pas forcément viable pour les grosses opérations où personne sans doute n'y trouverait son compte : ni l'ACMH qui serait obligé d'abandonner son « bébé », ni l'architecte d'exécution, qui ne pourrait pas ne pas se sentir frustré et chercher à se libérer des contraintes du programme qui lui a été fixé, ni le maître d'ouvrage enfin qui se priverait d'éléments de souplesse et de sources de synergies et devrait gérer des conflits potentiels.

b) Des perspectives d'évolution à législation constante

Soucieux de prendre les devants, les ACMH ont présenté à l'administration le diagnostic et les perspectives d'évolution de leur métier.

Votre rapporteur présente ici celles de leurs propositions qui lui semblent les plus intéressantes et qui rejoignent en partie ses propres idées de réformes, au moins pour la partie de celles-ci qui peuvent être mises en oeuvre à législation constante en matière de monuments historiques.

Bien que votre rapporteur spécial rejoigne un certain nombre d'ACMH pour envisager favorablement une augmentation progressive du nombre des ACMH, le projet s'inscrit dans un autre contexte. Il ne s'agit pas de faire évoluer la profession vers une organisation territoriale fondée sur le département, mais de faire jouer plus largement la concurrence.

(1) Deux mesures techniques : mobilité et réévaluation des vacations

Deux mesures envisagées par la profession recueillent l'adhésion sans réserve de votre rapporteur spécial. Il s'agit de :

· l'instauration d'une mobilité obligatoire pour les ACMH qui ne pourraient pas rester plus de 6 à 12 ans dans une même circonscription ;

· du relèvement important des vacations perçues pour les missions de conseil de la direction du patrimoine, relevant de l'article 2 du statut, suivant en cela les propositions du rapport de M. François Cailleteau.

(2) L'augmentation du nombre des ACMH une question de concurrence ou de territorialité ?

La compagnie des ACMH préconise une augmentation progressive du nombre d'ACMH dont la circonscription de droit commun pourrait alors être le département.

Votre rapporteur spécial est d'accord sur le principe d'une augmentation mais pour des raisons et suivant des modalités très différentes.

Loin de redimensionner le monopole de maîtrise d'oeuvre des ACMH pour lui donner un cadre départemental dans un souci louable de rapprochement du terrain, votre rapporteur spécial place l'accroissement quantitatif dans la perspective d'une désectorisation de la profession, par ailleurs ouverte à d'autres professionnels français ou étrangers, dans le cadre d'une procédure d'agrément. Il s'agit de faire jouer la concurrence et non de recadrer un monopole, sur une base qui sera dans certains cas non viable sur le plan économique compte tenu de la répartition des monuments historiques entre les départements.

Certes, l'idée à laquelle se seraient ralliée bon nombre d'ACMH, que l'on peut résumer par la formule, 1 département = 1 ACMH, n'est pas dépourvue d'intérêt aux yeux de votre rapporteur spécial du point de vue de l'organisation de l'entretien des bâtiments protégés. L'entretien pourrait être assumé conjointement par l'ABF et l'ACMH, voire complètement par ce dernier, l'ABF se contentant de sa compétence en matière d'abords.

Le statut des ACMH doit être revu pour transformer le monopole individuel dont ils bénéficient en monopole collectif et l'adapter à ce que votre rapporteur croît être tôt ou tard une nécessité imposée par notre intégration dans l'Union européenne.

Plutôt que d'organiser un tour extérieur ouvert aux professionnels étrangers -qui auront du mal à ne pas apparaître comme les otages d'un régime de monopole -, il faut aller vers un système d'agrément.

On pourrait ainsi offrir un débouché officiel aux architectes du patrimoine formés par le centre de Chaillot et faire travailler, indépendamment de tout numerus clausus, des architectes étrangers ayant fait preuve de leur capacité, éventuellement sur un type de bâtiment particulier, sans avoir besoin de les intégrer de façon permanente à l'organisation française et en donnant un contenu à la notion de libre prestation de service et pas seulement à celle de liberté d'établissement.

Un tel schéma de normalisation progressive, dans une perspective européenne d'une profession qui n'est pas sans rappeler par ses conditions d'exercice des professions réglementées telle celle des commissaires-priseurs, soulève un certain nombre de difficultés.

D'une part, il n'est pas évident que l'augmentation du nombre d'ACMH ou assimilés, actuellement à peine plus d'une cinquantaine, ne compromette pas l'équilibre économique des gros comme des petits cabinets, les uns, parce qu'ils verront leurs marges rognées ou des affaires importantes leur échapper, les autres, parce qu'ils auront du mal avec la désectorisation que l'on propose de programmer, à maintenir un plan de charge suffisant.

D'autre part, certains se demandent si l'on trouvera des architectes compétents pour effectuer les études préalables de tous les petits monuments perdus au fond des campagnes, qui ne feront pas espérer de chantiers suffisamment importants. Il faut bien admettre que les revenus confortables dégagés sur les grosses opérations servent à financer les petites et que cette mutualisation devrait disparaître dans un contexte de concurrence.

Telles sont les raisons pour lesquelles l'ouverture de la profession d'ACMH doit être prudente et prendre au début la forme d'un élargissement des secteurs de compétence des ACMH offrant aux propriétaires et, notamment, au CRMH, une plus grande possibilité de choix.

B. LES ABF, ARCHITECTES OU URBANISTES ?

Les architectes des Bâtiments de France constituent l'échelon de proximité du dispositif de protection du patrimoine monumental.

Ils bénéficient d'une large autonomie de fonctionnement, qui a pu susciter un certain nombre de critiques, mais dont il faut reconnaître qu'elle a permis d'éviter une dégradation irréversible de notre environnement, à un moment où la prise de conscience des contraintes que suppose la protection du patrimoine monumental et des sites, était encore incertaine.

Plus contesté, à tort ou à raison, que celui des ACMH, le corps des ABF n'a, à l'évidence, pas encore trouvé son point d'équilibre administratif : manque de moyens, d'abord, sentiment d'incompréhension aussi, mais surtout difficulté à répondre à la question : faut-il ou non perpétuer l'ambiguïté d'une fonction qui relève à la fois de l'architecture et de l'urbanisme ?

1. Une très et peut-être trop large autonomie de fonctionnement

Depuis l'origine où ils n'étaient que les auxiliaires des « seigneurs du patrimoine », qu'étaient et que restent d'ailleurs très largement les architectes en chef, ils ont su conquérir une autonomie que beaucoup de fonctionnaires leur envie, autonomie telle qu'elle a suscité, sur une initiative parlementaire, de nouvelles règles du jeu permettant de contester leurs décisions jusqu'alors sans appel.

Le centre de gravité professionnel s'est en même temps sensiblement modifié. Il est passé sur la base de leurs compétences en matière d'abords de monuments protégés d'une logique d'immeubles à une logique de zones.

Telle est bien la conséquence du développement de la notion de patrimoine qui s'est étendue depuis le monument vers ses abords, vers la ville -les quartiers anciens-, puis vers une prise de conscience plus large de la qualité du paysage. De fait, ce sont aujourd'hui les questions d'urbanisme qui absorbent l'essentiel de leur temps.

a) Des fonctions hybrides et multiformes

Les missions des architectes des bâtiments de France (ABF) sont énumérées dans l'article 2 du décret 84-145 du 27 février 1984. En fait, depuis 1993, le corps des ABF est mis en extinction au profit de la filière patrimoine des nouveaux corps des architectes et urbanistes de l'État. Les ABF sont dans leur grande majorité à la tête des services départementaux des services du patrimoine (SDAP).

Ces fonctionnaires, recrutés par concours et formés par le Centre des hautes études de Chaillot, ont trois champs de compétence :

· la gestion du patrimoine monumental et rural et notamment, en qualité de maître d'oeuvre, des travaux d'entretien sur les monuments historiques classés pour lesquels ils sont d'ailleurs responsables de la sécurité en leur qualité de conservateurs du monument, quand n'est pas désigné un ACMH pour les grands domaines nationaux ;

· la protection et la mise en valeur du patrimoine architectural, urbain et paysager, la surveillance des secteurs sauvegardés, ainsi que la gestion des abords des monuments historiques pour lesquels ils délivrent des avis dits « conformes », qui lient l'autorité chargée de délivrer l'autorisation de construire ou d'aménager ;

· la promotion de la qualité de l'architecture et de l'urbanisme dont on remarque que son objet « promouvoir une architecture et un urbanisme de qualité s'intégrant harmonieusement dans le milieu environnant » rejoint les préoccupations de la loi sur l'architecture de 1997.

C'est à eux qu'incombe de veiller au respect de la législation sur les monuments historiques et s'assurer, à ce titre, que les travaux sont exécutés conformément aux conditions dont sont assorties les autorisations.

b) Une autonomie désormais mieux encadrée

Des interventions législatives sont venues récemment modifier substantiellement les conditions d'exercice de leur activité. Il s'agit :

· de la loi n° 97-78 du 5 février 1998 qui donne à l'autorité délivrant le permis de construire dans les abords et en covisibilité d'un monument historique, ainsi que, dans une ZPPAUP, la possibilité d'un recours auprès du préfet de région dont l'avis peut, après consultation de la commission régionale du patrimoine et du site venir, se substituer à celui de l'ABF ; l'article 112 de la loi du 27 février 2002 a aménagé cette possibilité de recours en modifiant la composition de la CRPS chargée de donner un avis au préfet de région pour y accroître la représentation des élus ;

· l'article 40 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité du renouvellement urbain permet de moduler, à l'occasion de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, le périmètre de 500 mètres de rayon autour d'un monument historique, à l'intérieur duquel l'ABF est appelé à donner un avis conforme ;

· enfin, l'article 38 de la même loi prévoit que les ABF « ne peuvent exercer de mission de conception ou de maîtrise d'oeuvre pour le compte de collectivités publiques autres que celles qui les emploient ou au profit de personnes privées dans l'aire géographique de leurs compétences administratives ». Soumis aux règles générales qui régissent le cumul dans la fonction publique et notamment à l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, les ABF sont soumis à une réglementation particulière qui résulte principalement de l'article 2 du décret n° 81-420 du 27 avril 1981, qui dispose qu'ils doivent obtenir pour chaque mission une autorisation écrite de l'autorité hiérarchique. Le nombre d'autorisations accordé serait inférieur à 150 pour un chiffre d'affaires de 700 millions de francs.

c) L'électron libre de l'administration du patrimoine

Le rattachement de l'architecture au ministère de la culture n'a pas levé toutes les ambiguïtés, bien au contraire.

Certains ont d'abord fait remarquer qu'à s'en tenir aux textes, cette mission de conservation, c'est-à-dire en principe, celle consistant à maintenir un bâtiment intact ou dans le même état, n'est pas confiée aux services départements de l'architecture et du patrimoine -SDAP-. A considérer la lettre du décret n° 79-180 du 6 mars 1979, il n'y a aucune raison pour que les SDAP affectent à la conservation des monuments historiques d'autres agents que les ABF eux-mêmes.

L'ABF reste en marge pour ne pas dire à la périphérie des services. Tandis que la nature interministérielle d'une partie de leurs tâches les rapproche d'autres ministères que celui de la culture, ils ont tendance à considérer qu'ils doivent des comptes beaucoup plus au préfet -qui les note- qu'à l'administration centrale de la direction du patrimoine, pour ne rien dire des conservations régionales dont ils ne relèvent que pour le financement de leurs opérations d'entretien et sans que cela s'accompagne d'aucune subordination fonctionnelle.

Le problème est général, même s'il s'est surtout posé en matière d'abords. Tandis que l'administration des monuments historiques d'État souffre manifestement de la manie de la consultation généralisée, celle des SDAP, dont on ne sait s'il faut leur conférer la qualité d'échelon départemental de l'administration du patrimoine, pâtirait plutôt de l'excès inverse, l'exercice solitaire et très personnalisé du pouvoir : faiblesse du pouvoir hiérarchique technique, absence également de principes directeurs dans les prescriptions imposées aux propriétaires d'immeubles avec, pour conséquence, des changements de doctrine à l'occasion de changements de personnes, qui accroissent le sentiment d'arbitraire. L'enquête a permis de montrer qu'un des facteurs importants de l'incompréhension que suscitaient certaines décisions des SDAP était l'excessive personnalisation du service et les changements de doctrine et de méthode liés à la personnalité de son chef.

2. La recherche d'une meilleure intégration dans l'appareil administratif du patrimoine

Éparpillement des tâches, manque de moyens et, surtout, de sérieux doutes après les initiatives parlementaires récentes, semblent affecter l'efficacité du service : sa force vient de ce qu'il est le seul à pouvoir occuper le terrain, et sa faiblesse de l'ambivalence de ses fonctions et de sa position particulière vis-à-vis du ministère de la culture, par suite des modifications de frontières avec le ministère de l'Équipement.

a) Des interrogations profondes, un manque de moyens certain

C'est dans ce contexte qu'a été lancée une réflexion sur la redéfinition des objectifs et des moyens des services départementaux de l'architecture et du patrimoine - SDAP.

Sur la base d'un rapport d'orientation établi par un inspecteur général de l'équipement, un audit a été confié au cabinet Deloitte & Touche, tandis qu'a été créée en juin 2001 une mission des services déconcentrés de l'architecture au sein de la DAPA.

Bien que le processus ne soit pas arrivé à son terme, votre rapporteur spécial a eu connaissance de certains travaux intermédiaires dont l'analyse est tout à fait révélatrice de l'état dans lequel se trouve les SDAP.

Une enquête a d'abord été réalisée sur la charge de travail des SDAP, qui fait apparaître une augmentation du nombre de dossiers traités de plus de 21 % en 5 ans, alors que, durant la même période, les effectifs sont restés pratiquement stables : on passe de 7,76 agents par SDAP, à 7,6 agents en 2000. Cette charge de travail est bien évidemment extrêmement variable selon les départements.

On remarque ainsi que, si l'on s'en tient au ratio du nombre de dossiers traités par agent, certains départements sont particulièrement surchargés, tandis que d'autres ont une certaine marge. En bas de l'échelle, on trouve des départements relativement peu peuplés ou peu dotés de monuments, tels ceux de la Corse, du Territoire de Belfort, de la Nièvre, de la Creuse ou de la Seine-Saint-Denis ; en haut, il y a des départements surchargés comme ceux des Alpes-Maritimes, du Bas-Rhin, de l'Hérault ou de la Gironde, avec le cas particulier de Paris.

La conclusion de cet état des lieux, la nécessité de créer des postes, a paru devoir être examinée de façon critique par votre rapporteur spécial. Il ressort en effet du premier bilan établi par le cabinet d'audit qu'il y a, à côté de réels problèmes de moyens, un phénomène de sédimentation des missions, mal articulées entre elles, et dont le poids s'est considérablement accru avec l'apparition de nouveaux champs d'activités.

L'enquête témoigne d'abord d'un réel malaise à la suite des récentes initiatives parlementaires et notamment du vote de la loi dite de démocratie de proximité.

Manifestement, certains SDAP perçoivent comme une atteinte à leurs prérogatives voire comme le préalable à la disparition de leur fonction, la « remise en cause » de l'avis conforme.

De même, on n'a pas fini d'absorber le choc du vote de l'article 38 de la loi dite SRU précitée concernant les interdictions des cumuls. La mesure est critiquée en ce qu'elle aurait pour conséquence le relâchement des liens avec les acteurs locaux et le risque pour les ABF de perdre leurs compétences architecturales par suite d'un manque de pratique.

Ce que met en avant l'enquête de terrain, c'est une évolution de l'activité des SDAP caractérisée, moins par un accroissement de son volume que par la diversification et l'éparpillement des missions, au demeurant toujours plus complexes et comportant corrélativement des risques accrus.

b) Des missions difficiles à redéfinir dans un contexte institutionnel incertain

Les SDAP apparaissent globalement comme des services n'ayant pas trouvé leur équilibre ; pour dégager les lignes de ce que pourrait être une réforme, il faut reconnaître que les certitudes sont plus négatives que positives : il est plus facile, en l'état actuel des choses, de faire le point des difficultés que de faire des propositions, faute de connaître le contexte institutionnel dans lequel vont pouvoir évoluer les SDAP.

Beaucoup d'éléments de l'enquête témoignent non seulement de la dispersion des tâches mais encore de la difficulté des ABF à exercer leurs missions dans le domaine des monuments historiques, qui dans la plupart des cas ont un caractère très secondaire.

Les priorités du service font d'abord apparaître la place prépondérante des activités de contrôle et de conseil des collectivités locales, suivies par celles touchant aux travaux sur les monuments historiques. En dépit de l'intérêt affiché des ABF pour ce secteur, on remarque que l'enquête démontre que la délégation fonctionne généralement davantage en la matière que pour les missions de contrôle, ce qui veut dire que les dossiers de subventions ne sont, bien souvent, pas traités directement par le chef de service.

Il est clair que les équilibres administratifs dépendent de facteurs locaux tenant, soit à des facteurs personnels tenant à l'existence, ou non, de bonnes relations avec leurs interlocuteurs, soit à des facteurs institutionnels.

Les SDAP émettent, par exemple, des réserves sur l'attitude des DRAC à leur égard. Ils regrettent la lourdeur d'affectation des crédits, l'absence d'autonomie pour le choix des opérations, le manque de mise en commun des connaissances, ainsi que, la mention mérite d'être soulignée, les interventions de la CRMH dans les dossiers d'entretien...

En outre, les problèmes de dispersion des activités se doublent de question de frontières institutionnelles, dont on a vu qu'ils étaient réels en matière de gros entretien avec la DRAC et les ACMH, mais dont il faut dire également qu'ils existent également pour le volet urbanisme de l'activité des SDAP.

C'est ainsi que, si les missions de contrôle et de conseil sont privilégiées, la situation en la matière n'est pas nette et dépend bien souvent de l'existence ou non d'un Conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE).

Les relations avec cet organisme, lorsqu'il existe, sont qualifiées de cordiales même si la coordination n'est pas toujours très développée, au point que certains ABF se posent parfois des questions sur la répartition des rôles entre les deux organes, tandis que d'autres vont jusqu'à s'interroger sur l'effet réel de la présence d'un CAUE dans le département.

Il y a là un problème d'articulation des missions entre celles des ABF et des CAUE et des conseillers pour l'architecture mis en place auprès de certaines DRAC.

D'une façon générale, de part et d'autre, on souligne -et votre rapporteur a pu s'en rendre compte par lui même lors d'une visite dans une commune dont le maire avait du mal à faire la différence entre les compétences des conservations régionales et des du service départemental-, le manque de lisibilité du dispositif administratif pour les partenaires locaux qui ne comprennent pas comment se partagent les responsabilités entre CRMH, ACMH et ABF.

En définitive, les SDAP ressentent un sentiment d'isolement et d'abandon et regrettent leur peu de relations avec la DAPA en espérant vivement pourvoir constituer un jour un échelon déconcentré du ministère de la culture à l'image des DRAC.

Face à une situation qui n'est manifestement pas stabilisée, votre rapporteur spécial n'est pas en mesure d'indiquer des pistes de réforme, dans la mesure où, aussi nécessaire soit-il, l'échelon de base de l'administration du patrimoine dépend de ce qui sera fait aux autres niveaux.

Certes, des progrès peuvent être envisagés, et l'enquête montre que certains services départementaux s'adaptent pour se comporter au moins autant comme une administration de conseil et de services que comme un gendarme ; mais la redéfinition des missions et du métier des SDAP supposent notamment que l'on sache comment vont évoluer les compétences des ACMH et des CRMH, et, en tout premier lieu, comment vont se répartir les compétences entre échelons centraux et locaux de l'administration du patrimoine.

Au-delà des expériences pour améliorer les conditions d'accès des usagers au service-telles les permanences dans les mairies en vue de la formulation immédiate des avis aux pétitionnaires, ou pour assurer l'homogénéité et la prévisibilité des décisions administratives avec la sélection d'avis à enjeux pour examen approfondi et la création de référentiels -, les esprits évoluent en matière de décentralisation. L'enquête témoigne d'un large accord au sein des SDAP pour que certains avis soient transférés aux collectivités locales lorsqu'il existe des plans d'urbanisme.

D'une façon générale, et en dépit des doutes qu'ils émettent parfois sur les capacités des collectivités locales à assurer la gestion du patrimoine architectural, les SDAP considèrent néanmoins que celles-ci pourraient assurer, en outre, le suivi sanitaire des monuments historiques, la formulation d'avis dans les ZPPAUP, ainsi que d'avis simples dans les périmètres de protections revus, enfin, l'instruction des dossiers de déclaration de travaux.

Mais, l'enquête montre également que, si certains ABF manifestent un attachement très fort au maintien de compétences en matière de monuments historiques comme un moyen de conforter la légitimité technique, d'autres n'hésitent pas à se poser la question du recentrage de leurs missions soit autour du pôle du conseil architectural, soit autour du pôle des monuments historiques.

Être architecte ou urbaniste, telle est la question à laquelle on ne peut échapper et dont la réponse dépend des choix qui seront faits sur l'architecture de l'administration du patrimoine.

La définition des compétences des ACMH dans le cadre départemental permettrait sans doute de faire basculer définitivement le centre de gravité administratif des ABF vers le droit de l'urbanisme et de l'environnement, en revanche, des réformes comme le transfert global des compétences au département de compétences de proximité en matière de monuments historiques - voire la création d'une agence départementale associant également l'État comme cela a été envisagé lors d'un séminaire de réflexion organisé par la DAPA-, conforteraient la vocation mixte des services départementaux de l'architecture et du patrimoine.

C. LES CRMH TUTEURS REGALIENS ET/OU RESPONSABLES OPÉRATIONNELS ?

La situation actuelle dans laquelle l'État est représenté par un conservateur au niveau régional est relativement récente.

A l'origine, le système de protection des monuments historiques reposait sur des inspecteurs qui était en général des architectes, dont la compétence s'étend aux objets, y compris, si l'on se réfère au rapport Guizot, ceux des musées s'ils sont par leur histoire liés à celle d'un monument.

A la fin du XIXème siècle, le système commence à se structurer : les architectes se voient le premiers attribuer un statut qui définit leur mission, leurs territoires, les modalités d'admission au corps, puis leur identité administrative par le titre d'architecte « en chef », désignant le territoire géographique dans lequel ils exerceront leur mission, tandis que, dans le même temps, une inspection générale des monuments historiques chargée des objets d'art est créée.

Malgré une réforme du statut des inspecteurs des monuments historiques en 1935, qui laisse subsister un certain flou, cette architecture va rester inchangée jusqu'en 1975, date à laquelle une circulaire étend les missions des inspecteurs, puisqu'il leur est demandé d'émettre des avis sur les projets de restauration des immeubles protégés, dans le cadre de leur compétence d'historien de l'art.

Après le rattachement en 1978 des conservateurs régionaux des bâtiments de France au ministère de l'urbanisme et du logement, un décret du 12 mai 1981 tirant les conséquences de l'éclatement de la direction de l'architecture, a créé des emplois des emplois de conservateurs régionaux des monuments historiques placés auprès des DRAC.

En 1995, les inspecteurs des monuments historiques, qui, jusque là, fonctionnaient à la manière des ACMH d'aujourd'hui, c'est-à-dire avec des circonscriptions certes définies sur une base départementale mais sans continuité territoriale et surtout sans obligation de résidence, sont installés avec leurs collaborateurs en région.

L'idée d'une administration régionale des monuments historiques est donc relativement récente. Si certains observateurs ont pu remarquer que le conservateur régional des monuments historiques avait du mal à s'imposer, il faut aussi y voir la conséquence de la jeunesse de la fonction et non celle d'un défaut de compétence ou de carrure des titulaires des postes sortis au moins pour les plus récents de l'École du Patrimoine.

S'il convient de chercher à renforcer le poids du CRMH en sa qualité de maître d'ouvrage, la technicité croissante de celle-ci conduit à envisager la création d'agences spécialisées dans la maîtrise d'ouvrage pour les assister dans la conduite des opérations relativement lourdes ou complexes.

1. Un généraliste du patrimoine à la fois chef d'orchestre et chef d'équipe

Les missions des conservations régionales des monuments historiques sont définies par une circulaire du 3 août 1995 qui vient compléter celle du 2 décembre 1987 relative au fonctionnement des directions régionales des affaires culturelles.

Le chef du service, le conservateur régional des monuments historiques, exerce une fonction qui peut être assurée par des personnels administratifs, scientifiques ou techniques.

Il ressort de l'analyse de la circulaire que les compétences de la CRMH et de son chef de service sont à la fois diverses et étroitement imbriquées avec celles des autres intervenants administratifs en matière de patrimoine monumental.

La mission de la conservation comprend quatre volets principaux :

· protection des meubles et immeubles,

· gestion des autorisations et suivis des affaires juridiques et fiscales,

· entretien, sauvegarde et restauration du patrimoine,

· valorisation culturelle des monuments historiques.

A l'énoncé de ces fonctions au sein desquelles l'aspect travaux qui nous préoccupe essentiellement aujourd'hui, figure sans mention particulière, on comprend que le conservateur régional des monuments historiques puisse être volontiers présenté comme un « généraliste », voire un « touche-à-tout », qui serait comme « condamné à la pluridisciplinarité ».

Tout comme le conservateur régional de l'inventaire, souligne Marc Botlan, CRMH de la région Centre, lors du colloque « Science et conscience du patrimoine », le conservateur régional des monuments historiques « se trouve pris dans un réseau de contradictions, bien exprimé par son titre même : il est régional. Il est donc un acteur local, intervenant sur un territoire donné qu'il cherche à connaître, un territoire qui est une parcelle du territoire national considéré comme territoire commun. Mais par ailleurs, il travaille sur un matériau, qui s'appelle les monuments historiques, défini par la loi du 31 décembre 1913 donc une loi de la Nation, qui renvoie explicitement à la notion d'intérêt public et implicitement à un corps de doctrine forgé de longue date par une administration longtemps centralisée ».

En ce qui concerne l'aspect « entretien, sauvegarde et restauration », le rôle du conservateur est essentiellement de faire des choix.... : choix de priorités dans la programmation, mais aussi choix d'objectifs opérationnels, définis dans un cadre pluridisciplinaire.

En réunissant autour de l'architecte en chef une équipe comportant des restaurateurs, des historiens de l'art, des ingénieurs, etc..., le conservateur doit réunir les bonnes informations pour déterminer le niveau de connaissances scientifiques et techniques souhaitable pour définir le projet pertinent.

Il assure ainsi une mission classique et essentielle, celle de la maîtrise d'ouvrage, dont il faut souligner qu'elle s'exerce en liaison constante avec tous les autres acteurs de la protection du patrimoine, ACMH, ABF, membres des divers corps d'inspection, services financiers, sans oublier les propriétaires, privés ou publics, ce qui dans ce dernier cas peut impliquer plusieurs interlocuteurs.

Bref, le CRMH responsable de l'entretien et de la restauration des monuments historiques d'une région, est certes un chef d'orchestre, mais un chef d'orchestre qui doit composer avec toute une série d'intervenants qui ont tendance à jouer leurs propres partitions.

Il est d'autant moins le véritable patron capable d'imposer ses vues, qu'il lui faut compter avec les politiques indépendantes des autres services à caractère patrimoniaux, à commencer par l'archéologie.

2. Deux priorités : conforter leur autorité et leur offrir la « conduite assistée »

La première réforme structurelle, de nature à faciliter la protection du patrimoine monumental, serait la création au sein des DRAC d'un vrai service du patrimoine et de l'environnement bâti regroupant les monuments historiques et l'inventaire, voire l'archéologie et les musées, et intégrant, le cas échéant, les ABF, qui pourraient constituer l'échelon départemental de l'administration du patrimoine. Votre rapporteur spécial, qui ne sous-estime pas les obstacles techniques et psychologiques à un tel regroupement, considère néanmoins qu'un rapprochement doit être envisagé.

Des tentatives ont eu lieu, mais sans succès, en région parisienne et en Rhône-Alpes pour substituer à l'organigramme classique par spécialité - archéologie, monuments historiques, inventaires -, une structure par grandes fonctions transversales - documentation, services juridiques, cellule financière, etc. -, mais elles ont échoué. Votre rapporteur spécial estime qu'il faudrait, après avoir tiré les leçons de ces échecs, éventuellement relancer un type d'organisation, qui apparaît a priori plus rationnel.

L'expérience montre qu'il faut un patron pour faire marcher ensemble des services qui ont tendance à s'ignorer, et procéder aux arbitrages auxquels les DRAC, souvent plus naturellement tournées vers les spectacles vivants, ne sont pas en mesure de procéder.

Par ailleurs, dans le rapport de l'inspection des Finances, les CRMH sont présentés comme n'ayant pas un statut de fait en rapport avec leur responsabilité : « les CRMH ne bénéficient qu'assez rarement du prestige de l'appartenance à un corps de niveau élevé ou de la compétence technique permettant de s'imposer ». En outre, sera-t-on tenté d'ajouter, ils ne peuvent guère s'appuyer sur leurs chefs locaux, que leurs intérêts et leur formation amène à s'intéresser plus aux spectacles vivants et à la création qu'au patrimoine proprement dit.

Sans doute y-a-t-il encore un problème d'autorité personnelle du CRMH notamment vis-à-vis de l'ACMH. Mais avec le temps le handicap que constitue le caractère relativement récent de la fonction, devrait s'atténuer, tandis que la qualité des recrutements effectués par l'intermédiaire de l'École du patrimoine devrait rééquilibrer le rapport de force intellectuel et professionnel avec les ACMH.

Votre rapporteur spécial, qui a rencontré près d'un tiers des CRMH en exercice, a tendance à penser que, aujourd'hui, les observations du rapport Cailleteau ont perdu une bonne part de leur pertinence et que, ni le niveau de recrutement, ni la qualité des personnels, ne peuvent être mis en cause.

Si problème d'autorité il y a, il est d'origine essentiellement fonctionnelle.

Sauf en ce qui concerne la programmation financière, mais c'est là une prérogative essentielle, il faut souligner que le CRMH est un patron bien encadré, puisqu'il est tenu de s'entourer d'un maximum d'avis qui limitent sa capacité d'initiative, même si parfois cette manie de la consultation lui permet de faire contrepoids à l'influence d'un ACMH.

En réalité, lorsqu'il s'agit d'un monument propriété de l'État - et que le monument n'est pas géré par le Centre des monuments nationaux-, le CRMH est le seul représentant du propriétaire, dont il devrait avoir toutes les prérogatives, notamment vis-à-vis des maîtres d'oeuvre.

Les compétences techniques, voire une meilleure connaissance des monuments, peuvent mettre un CRMH dans un rapport de force d'autant moins favorable vis-à-vis de son ACMH, qu'il a besoin de lui pour d'autres chantiers.

Une des façons les plus efficaces de redonner au CRMH ses prérogatives de représentant du propriétaire est de lui donner, sinon le choix, du moins un choix en ce qui concerne le maître d'oeuvre, comme cela est d'ailleurs reconnu de façon encore trop rare au propriétaire privé.

La désectorisation serait un des moyens d'offrir au CRMH une alternative, qui lui permettrait d'exercer une pression progressive sur les ACMH insuffisamment diligents, en leur retirant des opérations -sanction autrement plus efficace que l'application de pénalités de retard, prévues par exemple en cas de remise tardive d'une étude préalable.

Nul doute que, si cette prérogative leur était conférée dans le cadre d'une certaine désectorisation des compétences géographiques des ACMH, les CRMH, n'en useraient qu'avec modération, sous le contrôle de l'inspection générale.

Maintenant, le CRMH a-t-il toujours, en dépit de ses compétences scientifiques rarement contestées, ainsi que de la qualité et du dévouement des différents professionnels qui l'entourent, les capacités d'exercer les fonctions de maître d'ouvrage, s'agissant de travaux lourds et complexes ? La question mérite d'être posée, surtout si l'on ne parvient pas à transférer plus fréquemment aux propriétaires la maîtrise d'ouvrage des opérations.

Comme dans beaucoup de métiers, la compétence technique, ne garantit pas - malgré, les efforts qui sont fait en matière de formation - que le CRMH soit attentif aux contraintes administratives et, notamment, à celles résultant de la législation des marchés, pas plus, d'ailleurs, qu'il ait les qualités de chef d'équipe requises pour conduire des opérations de terrain.

Mais, si l'on voit notamment dans le secteur privé se développer les prestations d'assistance à maître d'ouvrage ou de maîtrise d'ouvrage déléguée, c'est bien parce que la fonction de maître d'ouvrage est de plus en plus compliquée.

Cette professionnalisation de la fonction de maîtrise d'ouvrage, qui s'est traduite au niveau central par la création de l'EPMOTC et du SNT, est-elle un modèle pour les opérations menées en régions ? La voie mérite d'être étudiée même si le recentrage des compétences des CRMH sur leurs missions régaliennes peut être contesté au nom de la nécessité du maintien, au sein même des CRMH, d'une capacité d'expertise en matière de travaux.

Toujours est-il que l'on pourrait inciter les CRMH à abandonner certaines opérations lourdes comportant l'intervention de multiples prestataires, ce qui est souvent les cas lorsqu'il s'agit de réhabiliter des monuments historiques pour les affecter à un nouvel usage.

Ces opérations seraient confiées à des structures administratives spécifiques, en l'occurrence des agences régionales, voire interrégionales spécialisées dans la conduite des travaux culturels, dont la forme juridique serait le syndicat ou l'établissement public de coopération culturelle.

Une telle structure serait une façon d'alléger la charge de travail des CRMH des grosses opérations effectuées pour le compte des collectivités territoriales. On note que la formule laisse ouverte la question de savoir si cette agence fait de la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d'une convention de mandat ou de l'assistance à maître d'ouvrage.

Pour conclure cette partie consacrée aux réformes touchant aux statuts et aux fonctions des personnels du patrimoine, votre rapporteur considère qu'il ne serait pas inutile de prévoir la réalisation d'un audit par l'inspection des finances ou des professionnels de l'organisation pour examiner la répartition des forces de travail entre les différentes tâches relatives au patrimoine monumental pour juger du caractère justifié ou non des différences de moyens administratifs relevés dans le rapport de M. Rémi Labrusse ;

III. UN NOUVEAU PARTAGE DES RESPONSABILITÉS

Si l'idée de l'intérêt public qui s'attache à la préservation du patrimoine national a suscité beaucoup de formules heureuses, c'est sans doute Victor Hugo, qui, le premier, dès 1832, a affirmé aussi clairement le fait que les monuments historiques sont ce que les économistes d'aujourd'hui appellent des biens collectifs : « Quels que soient les droits de la propriété, la destruction d'un édifice historique et monumental ne doit pas être permise à ces ignobles spéculateurs que leur intérêt aveugle sur leur honneur... Il y a deux choses dans un édifice : son usage et sa beauté. Son usage appartient au propriétaire, sa beauté à tout le monde ; c'est donc dépasser son droit que le détruire ».

Mais, et les monuments historiques en sont un bon exemple, ce n'est pas parce qu'un bien ou un service rentre dans la catégorie des biens ou services collectifs du fait des « effets externes » qui lui sont associés, qu'ils doivent être obligatoirement gérés par l'État.

Au contraire, si, dans l'ensemble, le système relève d'une gestion mixte, publique et privée, l'expérience démontre que c'est la gestion privée des monuments qui -sauf pour quelques monuments insignes, dont la construction et l'utilisation ont toujours participé de l'exercice du pouvoir politique- est le mode le plus économique et le plus naturel de préservation du patrimoine monumental national.

La conviction de votre rapporteur spécial est qu'ici comme dans d'autres domaines, l'État a moins intérêt à être gestionnaire et à se substituer au propriétaire qu'à se comporter comme un contrôleur, et comme un arbitre en charge de la définition des règles du jeu assurant la prise en compte de l'intérêt général.

Maintenant, la question importante est de savoir à quel niveau l'État doit intervenir, sachant qu'il semble-t-il qu'en France et en Italie que la protection des monuments historique soit entièrement régentée par l'État central.

Au moment même où étaient en cours des expériences administratives tendant à examiner les avantages et les inconvénients d'un transfert de compétences partiels aux collectivités territoriales en matière de patrimoine monumental, le Parlement adoptait, en commission mixte paritaire, un article devenu d'article 111 de la loi du 27 février 2002 tendant à prévoir de nouvelles expériences sur une base législative.

Une telle initiative n'a pas manqué de susciter un certain émoi au sein des administrations intéressées, ainsi que votre rapporteur spécial a pu s'en rendre compte par lui-même, lorsqu'il s'est rendu à Villeneuve -lez-Avignon à l'occasion des journées de réflexion organisées par le Collège du patrimoine, une association regroupant toutes les professions concernées.

Le nouveau ministre de la culture et de la communication, MM. Jean-Jacques Aillagon, a installé en juillet dernier un groupe de réflexion présidé par M. Jean-Pierre Bady, conseiller maître à la Cour des Comptes, ancien, directeur du patrimoine, ancien directeur de l'École du patrimoine, qui doit remettre le résultat de ses travaux pour la fin de cet automne 2002.

C'est dans cette perspective que s'inscrivent les propositions de votre rapporteur spécial, qui n'ont pas l'ambition de présenter un ensemble parfaitement cohérent mais simplement d'attirer l'attention sur telle ou telle possibilité et de conforter l'idée fondamentale qu'en dépit des hésitations des uns et des autres, il est dans le sens de notre histoire institutionnelle de transférer aux collectivités territoriales et, en particulier, aux régions de vraies compétences en matière de patrimoine monumental.

A. LE PROPRIÉTAIRE PRIVÉ PREMIER CONSERVATEUR DES MONUMENTS

Les propriétaires français de monuments historiques bénéficient d'un régime favorable, dont ils sont, dans l'ensemble, plutôt satisfaits. Telle est la raison pour laquelle votre rapporteur spécial ne propose que des aménagements ponctuels sur le plan fiscal pour concentrer sur certains aspects juridiques et sur le problème plus général de la reconnaissance du rôle fondamental de la propriété privée dans la conservation et dans la mise en valeur à moindre frais des monuments historiques.

Le principe directeur des mesures proposées est d'inciter les propriétaires à assumer leurs responsabilités, qu'il s'agisse de l'entretien en « bon père de famille » d'un bien dont ils sont comptables à la société, ou de la maîtrise d'ouvrage, que l'État n'a pu accaparer aussi facilement sur des bases juridiques douteuses, que parce que, effectivement, rares sont ceux qui veulent prendre la direction des opérations.

1. Des avantages non négligeables justifiés par le rôle de gardien du patrimoine

Ainsi que le montre l'étude de la cellule de législation comparée du Sénat dont les conclusions sont rappelées dans l'encadré ci-contre, le dispositif français d'aide aux propriétaires de monuments historiques est à la fois plus diversifié et plus généreux que celui des autres pays de l'Union Européenne.

Pourquoi proposer dans ce rapport d'en faire plus encore ? C'est que les avantages fiscaux reconnus aux propriétaires, ne sont que la contrepartie ciblée sur les monuments, d'un système fiscal particulièrement pesant pour les revenus élevés. En d'autres termes, s'ils sont élevés, c'est parce que la fiscalité directe est particulièrement lourde dans notre pays.

La France marque une préférence pour des taux nominaux d'imposition élevés compensés par des régimes dérogatoires ; ceux-ci n'ont l'air extrêmement favorables que parce la pression fiscale étant forte, on a été conduit à mettre en place des « systèmes de dérivation » de nature à faire « baisser la pression ».

Ce n'est pas le lieu d'ouvrir le débat consistant à savoir s'il ne vaudrait pas mieux baisser la fiscalité et limiter les niches fiscales ; en revanche, on doit souligner que les avantages conférés aux monuments historiques sont justifiés à la fois par les surcoûts supportés par les propriétaires et les économies réalisées par l'État.

a) Des contraintes gages d'économies pour les collectivités publiques

Parmi les justifications des avantages fiscaux, on cite souvent les coûts supplémentaires supportés par les propriétaires pour négliger l'intérêt de l'État qui est de favoriser un mode de gestion économique et « écologique ». Or au vu des observations faites au cours de cette enquête, il s'agit d'un argument non moins important.

(1) Compenser les surcoûts

L'exemple des couvertures en ardoise est bien connu : l'Administration a tendance à préférer, aux ardoises plus légères et simplement agrafées; des ardoises plus épaisses et cloutées, qui si elles sont trois fois plus durables sont aussi cinq fois plus chères... Cependant, ce n'est pas, du point de vue économique, un bon calcul comme l'a montré M. François Cailleteau dans son rapport précité, puisque, indépendamment des accidents toujours possibles -tempête incendie-, on ne tient pas compte de l'actualisation des sommes à avancer.

D'une façon générale, la doctrine actuellement en vigueur consistant à exiger que l'on fasse appel aux techniques d'origine, même si le recours à une technique moderne ne serait pas visible, est une source de surcoûts importants. Le recours aux techniques d'origine est parfois justifié par l'importance du bâtiment lui-même ; il permet aussi la conservation de savoir-faire. Mais il ne devrait pas être systématique.

(2) Favoriser un mode de conservation et de gestion économe des deniers publics

Si l'avantage fiscal est donc pleinement justifié de ce seul fait comme il est d'ailleurs à l'étranger, la lourdeur de notre pression fiscale rend nécessaire l'octroi d'avantages fiscaux plus importants qu'ailleurs. C'est d'autant plus indispensable qu'il faut compter avec l'évolution des mentalités et l'apparition d'une nouvelle génération de propriétaires, moins attachés à la conservation du bien et donc moins enclins à faire les sacrifices, certes gratifiants mais néanmoins lourds, que suppose la conservation d'un monument historique important.

Une conclusion s'impose à l'issue de la présente enquête : la propriété et l'initiative privées sont souvent un mode de gestion plus efficace du point de vue de la conservation et de la mise en valeur des monuments historiques que la gestion publique.

En fait, l'on se trouve dans deux cas de figure. S'il s'agit d'un monument de taille relativement modeste et comme le démontrent les problèmes du Centre des monuments nationaux, la gestion publique est nécessairement plus onéreuse : à la différence d'un château privé qui peut n'ouvrir que quelques dizaines de jours par an, se contenter d'un personnel restreint voire largement saisonnier, et en tous cas polyvalent, le château public doit supporter des coûts fixes liées à la rigidité des conditions de travail, sans que pourtant la qualité du service offert au visiteur soit sensiblement supérieure, bien au contraire.

A ces coûts fixes de gestion s'ajoute la nécessité de faire vivre le monument par des animations à laquelle échappent les monuments historiques privés les plus modestes, ne serait-ce que parce les photos de famille des propriétaires et quelques bouquets de fleurs suffisent à offrir aux visiteurs ce supplément d'âme dont les pierres ont souvent besoin.

En revanche, dans le cas d'un château du Centre des monuments nationaux, il faut à la fois entretenir des équipes à l'année, en dépit des éléments de souplesse liés aux personnels sur contrat, réinventer une vie de château, créer des évènements, souvent coûteux, et au retour sur investissement des plus problématique.

S'il s'agit d'un monument plus important, c'est bien sûr la puissance publique qui a les moyens d'entretenir et de mettre en valeur un équipement de rayonnement régional voire national, même si l'initiative privée peut prendre le relais et gérer des monuments importants : la société Culture espace, qui gère le musée de l'automobile de Mulhouse, a pris la responsabilité du Palais des papes.

Ferney-Voltaire

L'histoire commence au printemps 1999 lorsque Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture décide d'acquérir les domaines de Ferney-Voltaire et ses collections pour un montant de 1,829 388 € (12 millions de francs). La propriété avait été classée dans son intégralité, le château et ses dépendances, ainsi qu'un domaine de près de 8 hectares en 1958.

L'organe créant la fonction, on s'est immédiatement préoccupé de trouver une vocation aux monuments. Il fut alors demandé à M. Hervé Loichemol, directeur d'une association dénommée « Le Nouveau Fuzier », qui développait une activité d'animation culturelle et de théâtre autour des oeuvres de Voltaire, d'entreprendre une étude de faisabilité et de définir un projet culturel. Parallèlement, M. Loichemol est nommé administrateur à mi-temps du monument dont la gestion a été transférée au Centre des monuments nationaux.

Au début de l'année 2000 est créée l'association « L'auberge de l'Europe », destinée à assurer la gestion et l'exploitation d'un centre culturel de rencontre - le projet reçoit un avis favorable de la commission compétente qui accepte de lui accorder le label. La nouvelle association reprend une partie des actifs et du passif du nouveau fuzier qui redevient une simple compagnie dramatique.

En décembre 2000 est signé le contrat triennal d'objectif du centre culturel de rencontre. En sont signataires l'État, le CMN, la région Rhône-Alpes, la commune de Ferney-Voltaire, et le président de l'association. On note que le Conseil général de l'Ain et la communauté de communes de Gex ne sont pas signataires.

Plus grave pour la suite, le contrat ne comporte pas d'annexes financières précises comme il est d'usage et renvoie à des discussions annuelles. L'association est de type fermé et comporte seulement six membres titulaires pour un Conseil d'administration de huit membres, auxquels sont invités avec voix consultatives les représentants des collectivités publiques participant. En fait, le vrai pouvoir est détenu par un « comité de suivi » composé des représentants des collectivités apportant des financements.

La dualité entre structures de décisions officielles et officieuses va susciter un certain flou dans la gestion quotidienne et rendre incohérente la gestion d'un organisme par suite de conflits entre le président de l'association et son directeur. A partir de là, l'association ne s'adapte tardivement à un contexte marqué par la non-obtention d'un certain nombre de subventions. Le conflit s'envenime entre M. Loichemol et son directeur, qui est licencié en décembre 2001 pour cause réelle et sérieuse, ainsi que quatre autres agents de l'association, qui avaient pris le parti de ce dernier dans une lettre ouverte critiquant violemment la gestion du projet par le directeur de l'association.

En avril 2002, trois des quatre cadres licenciés sont réintégrés dans la mesure où ils bénéficiaient des protections légales en tant que délégués du personnel et délégués syndicaux.

A partir du mois de décembre 2001 le ministère de la culture procède à un certain nombre d'inspections : une première évaluation des conditions de gestion de management du projet de centre de rencontres est confié au directeur régional adjoint des affaires culturelles de la région Rhône Alpes et à l'inspecteur général du Centre des monuments historiques. Au début de l'année 2002 l'association elle-même demande un rapport d'audit au cabinet KPMG qui évalue le déficit accumulé en deux années d'exercice à 180 000 € (1,2 million de francs). En avril 2002, le directeur de cabinet du ministre de la culture, Mme Catherine Tasca, demande à l'inspecteur général des affaires culturelles d'établir un rapport sur l'Auberge de l'Europe qui est confié à M. Jean-François de Canchy. Quelques jours plus tard, le 9 avril 2002, le bureau de l'association décide de déclarer la cessation de paiement de l'Auberge de l'Europe auprès du DGI de Bourg en Bresse.

Le Centre des monuments nationaux a pris des dispositions pour assurer « en direct » la gestion du château. Il semble à la lecture du rapport de l'inspection générale que l'essentiel de la responsabilité de la crise incomberait au directeur administratif, même si le président de l'association n'a pas vu venir la crise sociale.

A titre de référence, on peut mentionner qu'en Autriche, le château de Schönbrunn est concédé depuis 1991 ce qui montre que l'initiative privée peut gérer des monuments très importants, améliorer l'accueil du public sans renoncer à l'entretien du monument.

Un exemple caractéristique des risques de la gestion publique est le cas de Ferney-Voltaire. Il s'agit d'une opération que votre rapporteur spécial estime tout à fait justifiée dans son principe, eu égard à l'importance symbolique de l'endroit, mais dont la leçon principale est que les interventions culturelles de l'État peuvent, lorsqu'elles sont improvisées, se révéler coûteuses.

Lorsque l'État achète pour 18.293.882 € (12 millions de francs) un château -avec sa collection-, il commence par prévoir 45.734.705€ (30 millions de francs) de travaux ainsi qu'un budget de fonctionnement de plusieurs millions de francs par an.

L'affaire n'aurait jamais attiré l'attention, si ce budget n'avait pas cru de façon explosive -par suite des ambitions de certains des responsables de l'association du centre de rencontre, sans que ses sources de financement soient verrouillées- au point d'entraîner la mise en règlement judiciaire de l'association de gestion.

Ainsi, même s'il est difficilement concevable dans un pays comme la France de concéder des monuments musées aussi emblématiques que Chambord, l'Arc de triomphe ou des châteaux musées comme Pau ou Fontainebleau, l'expérience de la concession d'un monument important est une voie à expérimenter.

b) Un régime financier globalement satisfaisant

En contrepartie des obligations et des contraintes pesant sur eux, les propriétaires de monuments historiques bénéficient d'aides directes et d'avantages fiscaux.

(1) Les aides directes

Les propriétaires privés peuvent bénéficier de subventions. Il s'agit d'une possibilité présentée comme un droit, en dépit de la lettre de l'article 11 du décret du 18 mars 1924 qui stipule que « le classement d'un immeuble n'implique pas nécessairement la participation de l'État aux travaux de restauration, de réparation ou d'entretien. Lorsque l'État prend à sa charge une partie des travaux, l'importance de son concours est fixé en tenant compte de l'intérêt de l'édifice, de son état actuel, de la nature des travaux projetés et enfin des sacrifices consentis par le propriétaire ou tous autres intéressés à la conservation du monument ».

C'est la croyance, largement répandue, au droit au subventionnement, qui est à l'origine de la multiplication des demandes de classement. La preuve a contrario semble fournie par l'expérience de la décentralisation en Corse où le quasi-alignement des aides entre les immeubles présentant un intérêt patrimonial a provoqué une immédiate désinflation des demandes de protection...

L'imposition des propriétaires de monuments historiques dans l'Union

La présente étude analyse les principales dispositions fiscales prises par les pays voisins pour encourager la préservation du patrimoine immobilier ancien par des particuliers, que ce patrimoine fasse ou non l'objet d'une mesure de classement.

Trois questions ont donc été successivement examinées pour chacun des pays retenus, c'est-à-dire pour l'Allemagne, l'Angleterre et le Pays de Galles, l'Espagne, l'Italie et la Suisse.

Au moment de l'acquisition, à titre onéreux ou à titre gratuit, l'acquéreur d'un immeuble ancien est-il exempté, totalement ou partiellement, des droits d'enregistrement, de succession ou de donation ?

 Pendant la période de détention, le propriétaire a-t-il la possibilité de déduire ses dépenses d'entretien ? Ses revenus locatifs sont-ils soumis à un régime particulier ? Paie-t-il l'impôt sur la fortune ou l'impôt foncier annuel à un taux réduit ?

- Lors de la revente, bénéficie-t-il de mesures dérogatoires, relatives aux plus-values par exemple ?

Cet examen fait apparaître que, à la différence de l'Angleterre et du Pays de Galles ainsi que de la Suisse, l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie ont mis en place un dispositif fiscal assez varié au bénéfice des propriétaires d'immeubles anciens.

1) En Angleterre et au Pays de Galles, tout comme en Suisse, les mesures fiscales favorables aux propriétaires d'immeubles anciens sont peu nombreuses

Si par exemple la loi anglaise prévoit l'application de la TVA au taux zéro à certains travaux effectués sur les immeubles classés ou inscrits, cette mesure ne peut pas s'appliquer aux simples travaux d'entretien ou de réparation. Quant à l'exemption de l'impôt sur les successions, elle est accordée de façon discrétionnaire par l'administration en fonction de l'importance que représente le bien pour le patrimoine national.

En Suisse, pour les immeubles classés, les frais d'entretien sont déductibles du revenu. En revanche, dans le cas des immeubles non classés, la déduction n'est admise que si les frais engagés n'augmentent pas la valeur de l'immeuble. Certes, les dépenses non déductibles peuvent être réintégrées au prix de revient au moment de la revente et donc diminuer d'autant la plus-value, mais la non-déductibilité d'une partie des frais d'entretien dissuade les particuliers d'acquérir des immeubles anciens en mauvais état.

2) Les mesures fiscales favorables aux propriétaires d'immeubles anciens sont beaucoup plus variées en Allemagne, en Espagne et en Italie

Les textes relatifs aux différents impôts comportent des mesures dérogatoires favorables aux propriétaires d'immeubles anciens. Le bénéfice de ces mesures est généralement réservé aux propriétaires d'immeubles classés.

Dans ces trois pays, les frais d'entretien sont déductibles, mais selon des modalités différentes. En Allemagne, ils sont déductibles du revenu, sur 10 ans à raison de 10 % par an. En Espagne et en Italie, ils ouvrent droit à une réduction d'impôt, respectivement limitée à 15 % et à 19 % de leur montant. En outre, en Espagne, les frais susceptibles d'être pris en compte à ce titre sont plafonnés à 10 % du revenu imposable. Par ailleurs, en Espagne, les investissements réalisés pour l'acquisition d'immeubles classés sont soumis au même régime fiscal que les frais d'entretien.

Ces trois pays prévoient aussi l'exemption, totale ou partielle, de plusieurs impôts ou retiennent une assiette réduite pour leur calcul.

Ainsi, les biens classés sont exclus de l'assiette de l'impôt sur les successions en Italie. En Allemagne, certains en sont également exonérés totalement, tandis que d'autres le sont à hauteur de 60 %. En Espagne, tous font l'objet d'un abattement de 95 %.

Pour l'impôt sur les donations, l'Allemagne et l'Espagne retiennent les mêmes règles que pour l'impôt sur les successions, tandis que l'Italie prévoit une imposition forfaitaire d'un montant négligeable (130 €).

En Allemagne et en Espagne, les immeubles classés sont exemptés de l'impôt foncier annuel, perçu au profit des communes. En Italie, où les immeubles classés ne sont pas exemptés de cet impôt, une assiette favorable est toutefois retenue : la valeur cadastrale la plus faible de la zone cadastrale où ils se trouvent.

En Espagne, les immeubles classés sont exemptés de l'impôt annuel sur le patrimoine, qui n'existe ni en Allemagne ni en Italie.

*

* *

Les mesures fiscales prises en faveur des particuliers propriétaires d'immeubles anciens sont très diverses d'un pays à l'autre et sont complétées par des aides directes apportées sous forme de subventions. En effet, l'absence de mesures fiscales dérogatoires constitue souvent la contrepartie de la préférence accordée aux aides directes.

Etude complète disponible à l'adresse suivante :

http://intranet.senat.fr/lc/lc101/lc101.html

(2) Les avantages en matière d'impôt sur le revenu

Les articles 41 E à J de l'annexe du code général des impôts dispose que les charges foncières sont déductibles du revenu en totalité pour les monuments ouverts au public et à 50 % pour les autres, étant noté que ce taux est porté à 100 %, que le monument soit ouvert ou non, lorsque les travaux de réparation ou d'entretien sont subventionnés par le ministère de la culture.

Agrément délivré au titre de l'article 156
du code général des impôts

Le 1° ter du II de l'article 156 autorise, dans certaines conditions et limites, la déduction des charges foncières afférentes à certains immeubles faisant partie du patrimoine national et ne procurant pas de recettes pour la détermination du revenu global du propriétaire. Cette déduction est :

- de plein droit pour les immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire ;

- subordonnée à l'obtention d'un agrément pour les immeubles faisant partie du patrimoine national en raison de leur caractère historique ou artistique particulier.

Le 3° du I de l'article 156 autorise l'imputation, sur le revenu global, des déficits fonciers afférents à des immeubles procurant des recettes et répondant aux mêmes conditions.

Les statistiques en possession de la direction de la législation fiscale ne permettent pas de distinguer le nombre d'agréments délivrés8(*) par les directeurs des services fiscaux compétents au titre de 1° ter du II de l'article 156 de ceux accordés en vertu du 3° du I de cet article. Cela dit, l'essentiel des agréments délivrés concerne la déduction des charges foncières (1° ter du II). Au total, le nombre d'agrément s'élève à :

- 68 en 2000,

- 220 en 2001.

La progression enregistrée en 2001 résulte des agréments accordés au titre des immeubles labellisés par la Fondation du Patrimoine (procédure visée à l'article 156, d'application effective depuis l'année 2000). Pour les années 2000 et 2001, le nombre d'agrément « Fondation du Patrimoine » s'élève à 177, dont la grande majorité a été délivrée en 2001.

Plus précisément, lorsqu'un immeuble classé monument historique, inscrit à l'inventaire supplémentaire, ou agréé par le ministre de l'économie et des finances, procure des recettes imposables dans la catégorie des revenus fonciers et n'est pas occupé par son propriétaire, ce dernier détermine son revenu dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire en déduisant des recettes retirées de cet immeuble les charges de la propriété énumérées à l'article 31 du code général des impôts. Si, pour cet immeuble, il constate un déficit foncier, ce dernier est imputable sans limitation de montant sur son revenu global, y compris, le cas échéant, pour la partie qui provient des intérêts d'emprunt.

Lorsque l'immeuble classé, inscrit ou agréé, ne procure aucune recette imposable (l'immeuble n'est pas ouvert à la visite ou est ouvert gratuitement au public), le propriétaire peut, en application de l'article 156-II-1° ter du code déjà cité, déduire de son revenu global, dans les conditions et limites fixées aux articles 41 E à 41 J de l'annexe III au CGI, tout ou partie des charges foncières qu'il a engagées sur cet immeuble.

Dans le cas où l'immeuble procure des recettes imposables et est occupé par son propriétaire -immeuble loué partiellement ou dont certaines pièces sont ouvertes à des visites payantes-, il convient de faire application concurremment des deux régimes décrits ci-dessus : les charges foncières se rapportant à la partie de l'immeuble ouverte au public sont prises en compte pour la détermination d'un déficit foncier qui est imputable sans limitation sur le revenu global ; les charges se rapportant à la partie de l'immeuble dont le propriétaire se réserve la jouissance sont imputables sur le revenu global dans les conditions indiquées ci-dessus (articles 41E à 41 J de l'annexe III au CGI).

La dépense fiscale en matière de monuments historiques

La dépense fiscale résultant des avantages fiscaux accordés en matière de monuments historiques est évaluée à 7,6 millions d'euros (50 millions de francs). Le ministère de la Culture communique chaque année le montant des subventions allouées pour la réalisation de travaux de réparation et d'entretien aux propriétaires -particuliers et collectivités locales- d'immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire.

La part des subventions affectées aux immeubles possédés par les particuliers représente environ 15 % de cette somme. A l'intérieur de ces 15 %, 90 % des subventions sont affectées aux immeubles classés et 10 % aux immeubles inscrits. Ce mode d'évaluation, fourni par le Ministère de la culture, s'explique par le fait que les subventions accordées pour les immeubles classés et pour les immeubles inscrits sont réparties entre ces deux catégories d'immeubles à l'échelon des directions départementales. La détermination précise de la part affectée aux immeubles possédés par les particuliers supposerait la consultation de l'ensemble des directions déconcentrées.

Le montant des travaux réalisés est reconstitué en tenant compte du taux de subventionnement accordé (50 % pour les immeubles classés, 15 % pour les immeubles inscrits). Ces montants sont retenus sous déduction des subventions perçues pour évaluer la dépense fiscale. Aucune donnée concernant le nombre de foyers fiscaux bénéficiant de cette déductibilité n'est disponible.

On note qu'est parue le 22 janvier 2002 une instruction ( 5D-1-02) du ministère des finances donnant satisfaction à une revendication des propriétaires de monuments historiques procurant des recettes imposables. Ceux-ci sont désormais autorisés à déduire pour leur montant réel les primes d'assurances se rapportant aux locaux visités, alors que la prime était antérieurement comprise dans la réduction forfaitaire de 14 %.

(3) Le régime des monuments historiques au regard des droits de mutation et de l'ISF

Les dispositions prévues à l'article 795 A autorisent l'exonération des droits de mutation à titre gratuit afférents aux transmissions de monuments classés ou inscrits et des biens meubles qui en constituent le complément, ainsi qu'à compter du 1er janvier 1995, des parts de SCI familiales détenant des biens de cette nature, à condition qu'ait été signée une convention assurant l'ouverture au public.

Le nombre de conventions intervenues depuis l'entrée en vigueur du dispositif à la suite du vote de la loi de programme sur le patrimoine monumental du 5 janvier 1988, soit moins d'une cinquantaine, témoigne tout comme le nombre des conventions récemment signées, du peu de succès de la procédure.

 

1999

2000

2001

2002

Nombre de conventions

6

(5)*

5

-

5

(3)*

2

(1)*

Évaluation des immeubles (K€)

1 456

2 043

1 700

206

Évaluation des meubles (K€)

389

-

676

62

*conventions portant également sur des meubles

Le coût global de la mesure est négligeable, comme en témoigne le fait que la dépense fiscale soit mentionnée dans le fascicule des voies et moyens, assortie de la mention «  », epsilon.

Depuis la mise en place du dispositif, une seule convention a fait l'objet d'un retrait au cours de l'année 1999.

L'évaluation de la valeur des monuments historique au sens fiscal

L'estimation de la valeur vénale des monuments historiques en matière de monuments historiques et d'impôt de solidarité sur la fortune est faite par les services fiscaux sur la base des principes suivants.

Aux termes de l'article 666 du code général des impôts, les droits proportionnels ou progressifs d'enregistrement et la taxe proportionnelle de publicité foncière sont assis sur les valeurs.

Conformément à l'article L. 17 du livre des procédures fiscales, l'administration fiscale peut prendre en compte la valeur vénale réelle d'un bien chaque fois que le prix ou l'évaluation fixé(e) par les usagers lui est inférieur(e).

La valeur vénale s'entend du prix qui pourrait être obtenu par le jeu de l'offre et de la demande sur un marché réel compte tenu de l'état dans lequel se trouve le bien lors de la mutation et des clauses de l'acte de vente (cass. com. 23 octobre 1984, aff. GFA de Plaimpied).

En pratique, et conformément à ces principes, l'estimation d'un bien immobilier par l'administration fiscale repose sur la prise en compte d'éléments réels d'ordre physiques (caractéristiques du bien, confort, qualité architecturale, état d'entretien...), socio-économiques (environnement, urbanisation...) et juridiques (existence d'un bail, indivision...).

Ces règles générales sont applicables pour l'évaluation des demeures et bâtiments classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques.

Il est précisé que, pour l'évaluation des demeures et bâtiments classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, il est tenu compte de la nature spécifique de ces biens, des charges souvent importantes qui les grèvent, du nombre limité d'acquéreurs potentiels et des difficultés qui, dans certains cas, en découlent pour les vendre. II en va de même des contraintes qui pourraient résulter, pour les propriétaires de tels biens, de leur ouverture plus ou moins fréquente au public et de leur utilisation à des fins d'animation collective dans un but essentiellement culturel (en ce sens, R.M. Nicolas Dupont-Aignan, Dép. JO AN du 29juin 1998, n° 13-318).

2. Des améliorations limitées à envisager en matière juridique et fiscale

Le régime fiscal des monuments historiques apparaît dans l'ensemble favorable surtout depuis qu'il a été procédé à la baisse de la TVA dont bénéficient à plein les propriétaires privés.

En revanche, sur le plan juridique, il reste des progrès à faire pour mieux prendre en compte les besoins spécifiques des monuments historiques, soit pour renforcer leurs prérogatives de maîtres d'ouvrage dans leur relation avec les ACMH, soit pour favoriser la gestion ou la transmission des monuments.

a) Des adaptations ponctuelles du régime fiscal

Le régime fiscal a paru globalement satisfaisant, même s'il doit évoluer vers plus de souplesse dans la prise en compte des charges attachées à la possession d'un monument historique.

Dans un souci de lisibilité, votre rapporteur spécial avait, dans un premier temps, réfléchi aux avantages que comporterait, de ce point de vue, la substitution d'un système de crédits d'impôt à un régime de déductibilité de charges du revenu global. La déductibilité des charges ne se justifie pleinement que lorsque les charges correspondent à des recettes spécifiques. S'agissant d'une possibilité de déduction du revenu global, votre rapporteur spécial s'était demandé s'il n'aurait pas été plus cohérent avec l'évolution récente du code des impôts, et surtout, plus clair, de prévoir un système de crédit d'impôt en pourcentage des travaux engagés, dès lors bien sûr que ces travaux ont été autorisés par le représentant qualifié de État.

Un tel système aurait eu l'avantage de la transparence, puisque l'on saurait l'importance de la dépense fiscale, évaluée à 7,6 millions d'euros sur des bases relativement approximatives. Mais il aurait également l'intérêt de faciliter la gestion administrative des aides de État à la restauration des monuments historiques dans la mesure où l'aide aurait été plus facile à moduler selon les caractéristiques de l'immeuble.

A la réflexion, votre rapporteur spécial a considéré qu'un tel système pourrait être perçu, à cause de sa souplesse, comme transformant la nature d'un régime fiscal. Celui-ci aurait cessé d'être un mode de prise en compte de charges réelles pour devenir un avantage fiscal comme les autres, modulable de façon discrétionnaire et donc plus fragile. Telle est la crainte que votre rapporteur a voulu dissiper en renonçant à explorer cette piste.

(1) Dissocier subvention et déductibilité

On note qu'actuellement les propriétaires de monuments classés ou inscrits non ouverts au public, ne bénéficient de la déductibilité des charges que lorsque les travaux concernés font l'objet d'une subvention de l'État ou lorsque la maîtrise d'oeuvre est assurée par lui.9(*)

Dans son rapport précité, M. François Cailleteau se montre favorable à la déconnexion entre le subventionnement ou la maîtrise d'ouvrage de l'État et la possibilité de déduction pour favoriser le désengagement financier de l'État. Il s'agit d'éviter une double pénalisation, puisque le propriétaire, qui voudrait anticiper sur ce que la CRMH est en mesure de programmer pour des raisons techniques ou financières, doit renoncer à la subvention et à la déductibilité.

S'il considère qu'il faut mettre fin à des pratiques de subventionnement minimes portant parfois sur quelques centaines d'euros, c'est avant tout pour alléger la charge de travail des services dans le traitement de dossiers qui doivent être soumis à la conférence administrative régionale, tout en permettant aux propriétaires d'effectuer leurs travaux quand ils en ont envie et non quand l'administration veut bien l'inscrire dans sa programmation financière.

On souligne que les travaux ne seraient déductibles, indépendamment de toute subvention ou de la maîtrise d'ouvrage de l'État, que s'ils ont obtenus les autorisations requises et s'ils ont satisfait aux contrôles de conformité.

Certains estiment toutefois que le maintien de subventions de l'État central reste même quand celles-ci ne constituent pas un appoint financier indispensable, psychologiquement nécessaires du point de vue du propriétaire qui se sent aidé à supporter une charge supplémentaire et du point de vue des collectivités territoriales, qui y voient la garantie technique de l'intérêt de leur soutien.

(2) Faciliter l'étalement de la déductibilité et le préfinancement des opérations

Rares sont les propriétaires qui assurent eux-mêmes la maîtrise d'ouvrage à cause d'une interprétation erronée de la loi de 1913, qui fait ce de mode de gestion l'exception alors qu'il devrait être la règle, mais d'une façon générale, parce qu'il faut bien reconnaître que la technicité du « métier » de maître d'ouvrage et la nécessité d'avancer les fonds, font considérer qu'il est plus simple de s'en remettre à l'État.

Cet état de chose est préjudiciable au fonctionnement du système dans son ensemble. Il en résulte à la fois une surcharge de travail des services de la CRMH et la multiplication des marchés publics.

Surtout depuis l'entrée en vigueur du nouveau code des marchés publics, il y a là un facteur de rigidité et de ralentissement des opérations. Non seulement cela demande des délais supplémentaires et la multiplication des pièces comptables, mais encore cela exclut de la soumission des artisans locaux, conservateurs spontanés de techniques de construction locales et qui n'ont pas les capacités techniques et la patience pour soumissionner à des marchés publics.

Sans doute aurait-on pu imaginer de mettre en place des systèmes d'aide différenciés selon que le propriétaire assume ou non ses responsabilités de maître d'ouvrage. Ce ne serait qu'une façon de faire payer aux propriétaires un service de maîtrise d'ouvrage déléguée, actuellement gratuit. Il s'agit d'une piste à laquelle votre rapporteur spécial a, pour un premier temps, renoncé au profit d'une mesure positive, plus visible, consistant à inciter au préfinancement et à l'étalement dans le temps de l'avantage fiscal que constitue la déductibilité.

On pourrait pour faciliter les mises de fonds initiales et lisser les déductions fiscales, mettre en place un « plan épargne monument historique », qui pourrait être abondé par des versements déductibles dans les mêmes conditions que les travaux sur les monuments historiques -avec une durée de validité déterminée et un système de réintégration dans le revenu imposable en cas de non réalisation des travaux- pour permettre aux propriétaires de financer la part des travaux restants à leur charge.

(3) Adapter et aligner les régimes en matière de droits de mutation et d'ISF

Tout comme l'impôt sur le revenu, l'imposition, du capital est relativement lourde en France. A défaut d'une baisse générale, qui reste souhaitable mais est sans doute peu réaliste, il est logique de l'aménager pour en faire un instrument au service des politiques publiques.

En l'occurrence, il s'agirait de parvenir, à terme, à diminuer les besoins de crédits budgétaires en incitant les particuliers à adopter un comportement individuel allant dans le sens de l'intérêt général pour favoriser le bon entretien et l'ouverture au public des monuments historiques.

Votre rapporteur spécial propose ainsi de :

· reprendre l'amendement d'origine gouvernementale adopté à l'occasion de la discussion de la proposition de loi relative au patrimoine déposée par M. Pierre Lequiller, instaurant un régime d'exonération partielle des droits en contrepartie d'une moindre durée d'ouverture au public ;

· créer un régime complémentaire d'exonération, sur agrément, pour les monuments historiques non ouverts au public mais subordonné au respect d'obligations en matière d'entretien ;

· étant précisé que, dans les deux cas, l'avantage prendrait la forme d'un abattement d'assiette de l'ordre de 50% pour le calcul des droits de mutation.

Le dispositif de l'article 795 A du CGI qui impose d'importantes sujétions aux propriétaires, doit être assoupli, notamment en ce qui concerne la durée minimale d'ouverture annuelle, et la sanction en cas de non-respect de la convention.

Les conditions d'ouverture imposées actuellement, -au moins 80 jours par an- sont très lourdes10(*), en termes de charges de gardiennage et de sécurité, tout en augmentant les risques de vol, dont on sait qu'ils sont un grave sujet de préoccupation pour les propriétaires privés.

L'amendement, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit un régime d'exonération de 50 % des droits de mutation pour une ouverture au public de 30 jours au moins par an, la période de l'année sans d'ailleurs que soient précisées les modalités -notamment en terme de saison de l'année - de la durée d'ouverture. Un tel dispositif paraît raisonnable à votre rapporteur spécial.

Le problème du non-respect de la convention pose de délicats problèmes juridiques exposés avec rigueur dans le rapport de M. Pierre Laffitte, au nom de la commission des affaires culturelles, sur la proposition précitée.

On peut rappeler que, pour que l'exonération des droits correspondants à la première mutation soit acquise, il faut attendre le décès du dernier des signataires, et l'on comprend que beaucoup hésitent à s'engager pour une durée aussi longue - compte tenu de l'augmentation de l'espérance de vie - et de l'importance de la sanction telle que l'interprète l'administration fiscale, en décalage avec la lettre du texte, à savoir, le rappel des droits à compter du jour de l'ouverture de la succession majoré des intérêts de retard.

L'amendement adopté à l'Assemblé à l'occasion de la proposition de loi Lequiller se contente de prévoir que l'intérêt de retard serait réduit de 1% tous les ans avec pour conséquence qu'il ne serait « plus perçu d'intérêts de retard pour la période de respect suivant la dixième année ».

Au-delà du progrès que constitue cette formule, il faut noter qu'elle consacrerait une interprétation du code général des impôts manifestement contraire à l'esprit du législateur, puisqu'elle reviendrait à permettre à l'administration de bénéficier à la fois de l'actualisation du prix -à la hausse et pas à la baisse - et d'intérêts de retard, alors que le texte tend clairement à faire calculer les droits a compter du jour où la convention n'est pas respectée aux taux applicables à la transmission lors de la signature de la convention.

(4) Envisager des transferts mixtes dons et dations de meubles assortis d'un maintien in situ

Le régime de la dation en paiement d'oeuvre d'art de l'article 1716 bis du CGI, institué par l'article 2 de la loi n° 68-1251 du 31 décembre 1968, a permis dans certains cas, très rares, à permettre le maintien in situ d'oeuvres : deux ensembles de tapisseries ont pu ainsi rester dans les bâtiments qui les abritaient.

Peut-on aller plus loin ? Cela paraît a priori difficile dans la mesure où la dation est un mode de paiement de l'impôt, non une libéralité. L'État est pleinement propriétaire des biens et peut donc les affecter où bon lui semble, en tous cas sans qu'aucune garantie puisse être donnée sur la pérennité du dépôt.

En revanche, si le transfert était de nature mixte, don et dation, c'est-à-dire s'il comportait un élément de libéralité, dont le niveau resterait à définir, résultant de la prise en compte du bien pour une valeur quelque peu inférieure à la valeur de marché du bien, les principes seraient saufs et la question serait selon votre rapporteur spécial, à réexaminer.

Une telle possibilité devrait être encadrée de façon stricte et réservée :

· aux biens meubles classés ou inscrits et, éventuellement, aux ensembles mobiliers classés, ayant pas donné lieu à indemnité au moment du classement ;

· aux biens situés dans un monument ouvert à la visite au moins 30 jours par an dans les mêmes conditions que le régime complémentaire du 795 A précité.

b) Rééquilibrer les relations avec les ACMH

Votre rapporteur spécial a déjà dénoncé une mise à l'écart anormale du propriétaire privé d'opérations de restauration qui les concernent au premier chef en leur qualité de principaux financeurs et de personnes ayant la jouissance du monument.

Pour restaurer le propriétaire dans ses droits, il faut lui donner la possibilité d'être mieux entendu au niveau de la conception du projet de restauration, éventuellement pour lui permettre d'obtenir la modification d'un projet qui ne lui convient pas, et de choisir dans la plupart des cas, l'architecte, qualifié, auquel il veut confier le monument.

(1) Faciliter le changement d'interlocuteur

Comme on l'a vu l'ajout par la loi du 12 juillet 1985, dite loi MOP, d'un quatrième alinéa à l'article 9 de la loi 1913 qui permet à l'État de rendre la maîtrise d'ouvrage au propriétaire par voie de convention, n'a pas clarifié les choses.

Il est hautement significatif qu'il a fallu attendre 1995, pour qu'une circulaire vienne « rectifier le tir » en indiquant que les propriétaires ne doivent pas être exclus des réunions où l'on fait le diagnostic de l'état du monument : « l'intervention de l'État en qualité de maître d'ouvrage doit être comprise dans un sens de mise à disposition de compétences et non pas de substitution aux responsabilités du propriétaire ».

On peut d'ailleurs s'étonner de ce que cette circulaire aille jusqu'à prévoir la possibilité pour le propriétaire, de participer aux commissions d'ouverture des plis, ce qui est la moindre des choses, dès lors que la participation financière du propriétaire, et, ce qui est le cas le plus fréquent, significative.

Le statut des architectes en chef, tel qu'il résulte du décret n° 80-911 du 20 novembre 1980, prévoit la possibilité pour un propriétaire privé ou public, autre que l'État ministère de la Culture, de faire appel à un autre ACMH, sous réserve d'une approbation ministérielle.

En fait, la circulaire restreint à mots couverts les possibilités offertes par la disposition : « Afin d'éviter les modifications trop importantes ou rapides des circonscriptions, et une dispersion des activités des architectes en chef des monuments historiques, je souhaite que les demandes adressées à l'administration soient motivées et se fondent sur des difficultés de fonctionnement réelles confirmées par le directeur régional des affaires culturelles et l'inspecteur général architecte territorialement compétent ou sur des raisons d'expériences particulières pour un type de monuments ou d'interventions. »

En fait, les esprits évoluent, puisque la profession -qui souligne volontiers qu'elle ne bénéficie pas d'un monopole car un propriétaire privé peut demander la nomination d'un ACMH « hors territorialité » -, semble prête à accepter la liberté de choix de l'ACMH par les propriétaires privés, « dès lors que la demande ne consiste pas à remettre en cause un projet adopté ».

(2) Mettre en place une instance d'arbitrage

Dans le système plus concurrentiel, qui a les faveurs de votre rapporteur spécial, c'est-à-dire dans lequel le propriétaire choisit son architecte, la mesure ne se justifie pas.

En revanche, tant que le régime actuel perdurera, il est souhaitable de mettre en place un système d'arbitrage entre le propriétaire, qui paye et a la jouissance du bien, et l'architecte en chef des monuments historiques compétent.

Cette instance, au sein de laquelle les associations représentatives devraient être présentes, aurait pour tâche de trouver un compromis entre les propriétaires privés et l'Administration, en cas de refus d'autorisation ou de choix par l'ACMH d'un projet jugé inadapté par le propriétaire.

La mesure est, dans le cadre actuel, d'autant plus nécessaire que les instances institutionnelles compétentes, commissions régionales du patrimoine et des sites et la commission supérieure des monuments historiques, font une large place aux représentants de l'administration, ce qui peut donner l'impression qu'au sein des instances d'appel l'administration est quelque peu juge et partie.

c) Mesures juridiques complémentaires

Peut-être notre pays devrait-il s'inspirer des pratiques en vigueur dans d'autres pays et notamment en Grande-Bretagne, où l'on fait spontanément une plus grande place à l'initiative privée d'intérêt général.

Contrairement à la France où l'Administration a tendance à ignorer le monde associatif considéré comme poursuivant des fins particulières, au Royaume-Uni, on s'appuie beaucoup, pour l'exécution même du service public, sur le monde des organisations à but non lucratif.

Au nom de l'Arm length principle, la Grande Bretagne préfère « agir à distance » et confier une partie de son action en matière culturelle à des organismes indépendants comme le Art Council ou le National Heritage Memorial Fund. Bien qu'encadré par la loi et en dépit de l'adjectif de National figurant dans son nom, le National Trust est une association bénévole entièrement indépendante de l'État et qui ne reçoit pas de subventions régulières de l'État. Tous ceux qui ont visité les châteaux du National Trust ne manquent pas de remarquer le professionnalisme dont fait preuve cette organisation notamment grâce à l'apport des bénévoles.

C'est avec cet exemple en tête qui ne peut bien sûr être transposé en l'état, que votre rapporteur spécial estime qu'il faut étudier une adaptation de notre droit et des pratiques administratives pour mieux reconnaître l'apport des associations réformer le droit des fondations et faciliter l'emploi des bénévoles.

(1) Reconnaître le rôle des associations

Il convient de réévaluer le rôle des associations comme la place du mécénat, surtout, du bénévolat, tant au niveau de la gestion que de l'animation voire de l'étude des monuments.

Sans aller jusqu'à associer les représentants des associations de propriétaires aux réunions de la Conférence administrative régionale, ce qui a semblé aller trop loin dans l'économie mixte, il a paru en revanche souhaitable de créer une instance de concertation régionale, une sorte de comité régional pour la protection et la mise en valeur des monuments historiques, au sein duquel pourraient être débattues toutes les questions réglementaires générales intéressant les propriétaires privés, y compris la programmation financière ou la gestion locale des monuments gérés par le centre des monuments nationaux..

(2) Promouvoir les emplois saisonniers et le bénévolat

A défaut de promouvoir le bénévolat comme en Grande-Bretagne, on pourrait songer à prévoir des allègements de charges comme c'est le cas avec le contrat « vendanges » et à développer l'usage des chèques emplois-service pour les travaux temporaires afin de favoriser l'ouverture saisonnière au public.

Votre rapporteur rejoint ainsi l'initiative qui a conduit M. Henri de Raincourt à déposer devant le Sénat à l'occasion du débat sur le projet de loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, un amendement qui tendait à faciliter l'offre d'emplois saisonniers aux jeunes, lycéens ou étudiants, pendant leurs vacances.

Sur un plan pratique, il s'agirait, dans un souci de simplification, de créer un chèque emploi services assorti d'un allègement de charges.

Le ministre des affaires sociales a évoqué, avant que l'auteur de l'initiative ne retire son amendement, une série d'obstacles techniques. Ainsi, dans le cas des jeunes saisonniers, la situation est beaucoup plus complexe parce que les salariés exercent leurs activités dans tous les secteurs et sont donc, à ce titre, couverts par autant de conventions collectives. En outre, les éléments variables des contrats de travail sont nombreux - durée de travail, heures supplémentaires, congés, primes diverses, avantages en nature - et nécessitent une information très détaillée, ainsi qu'une large consultation des partenaires sociaux.

En dépit de ces arguments, il y a là une piste dont votre rapporteur spécial espère que le ministre fera étudier la faisabilité auprès des URSSAF et des partenaires sociaux, comme il s'y est engagé.

(3) Réfléchir à une adaptation du droit des fondations

Une voie complémentaire que votre rapporteur spécial se contente d'évoquer ici compte tenu de sa nature juridique, consisterait à aménager le régime des fondations.

Il s'agirait, d'une part, et sur un plan plus général que le domaine du patrimoine, d'augmenter les avantages dont bénéficient les fondations reconnues d'utilité publique, en ce qui concerne les dons.

D'autre part, dans le but de permettre aux familles de conserver l'intégrité de leurs biens, il s'agirait de favoriser la constitution de fondations consacrées à la perpétuation d'un monument et de son contenu. La piste mérite d'être explorée, étant entendu que le problème est moins de nature fiscale, que juridique, parce qu'il faut arbitrer entre l'intérêt du monument et ceux des héritiers.

Mais l'objectif important, reste la préservation d'une certaine continuité familiale, qui seule est de nature à préserver les monuments historiques de la menace que comportent certaines acquisitions spéculatives qui -on l'a vu avec l'affaire des châteaux japonais - peuvent s'accompagner de dégradations irrémédiables. Il ne faudrait pas qu'une gestion à courte vue transforme certains de nos monuments historiques en supports privilégiés pour le blanchiment d'argent d'origine douteuse ou pour servir de support à des placements défiscalisés, au risque de voir des monuments dénaturés par l'affectation qui en est faite ou par une division en lots peu compatible avec son esprit.

B. L'ÉTAT CENTRAL GARANT DU PATRIMOINE NATIONAL

La protection du patrimoine monumental repose donc, à la base, sur le propriétaire des monuments, privé et public. Mais, s'agissant d'un bien public, il revient à l'État de s'assurer que l'intérêt public qui s'attache à la conservation de certains biens, du point de vue de l'Histoire où de l'art, est bien pris en compte par leurs propriétaires.

L'instruction de l'An II sur la manière d'inventorier et de conserver adressée aux administrateurs de la République au sujet des édifices et des oeuvres d'art, était particulièrement claire à cet égard, lorsqu'elle affirmait : « Vous n'êtes que les dépositaires d'un bien dont la grande famille a le droit de vous demander compte ».

Le rôle de l'État central est d'abord celui d'un régulateur, auquel il incombe de parvenir à la fixation de lignes directrices cohérentes avec les contraintes, notamment budgétaires et politiques, résultant des sacrifices susceptibles d'être supportés par les citoyens ; il est aussi de définir des règles, ainsi que se donner les moyens d'intervenir pour en surveiller l'application.

Le cadre législatif et réglementaire peut-il rester inchangé dans un contexte de patrimonialisation généralisée de l'environnement ? Ceci est d'autant plus difficile que se dessine une redistribution de rôles entre l'État central et les acteurs de terrain que sont les collectivités territoriales.

1. Les débats préalables

La « dilation indéfinie » de la notion de patrimoine « jusqu'aux frontières du flou et de l'incertain », pour reprendre la formule de Pierre Nora, ne constitue pas seulement un problème intellectuel de nature à susciter des réflexions dans les colloques ou les éditoriaux des journaux spécialisés ; c'est aussi une question de politique budgétaire.

L'hypertrophie de la notion conduit à la multiplication des demandes de soutien au titre de la protection du patrimoine et à la tentation pour la puissance publique de répondre à toutes les sollicitations. Mais est-ce vraiment possible ?

Le rôle de l'État, c'est de fixer les règles du jeu ; mais pour ce faire, il lui faut, au préalable, créer les conditions permettant de faire jouer l'interaction entre science et conscience du patrimoine, techniciens et citoyens afin de définir les lignes directrices qui permettront de procéder aux arbitrages que rendent nécessaires des ressources limitées.

a) L'inflation patrimoniale : peut-on tout conserver ?

Tout se passe comme si l'on était passé d'un extrême à l'autre. Presque inconnu sous l'ancien régime -la monarchie n'ayant pas hésité à faire détruire le château neuf de St-Germain en Laye, puis, juste avant la Révolution, les châteaux de la Muette, de Madrid au bois de Boulogne, de Vincennes et de Blois-, le sentiment patrimonial apparaît à l'occasion des débordements auxquels donne lieu la tourmente révolutionnaire.

Le sens du patrimoine, c'est à dire des biens fondamentaux, inaliénables, commun à la Nation toute entière, celui d'un héritage reçu et à transmettre aux générations futures, est inventé par la Révolution, qui tout à la fois déchaîna les démons du vandalisme et créa le musée et l'inventaire.

On peut citer, pour illustrer la reconnaissance institutionnelle du sentiment patrimonial, les formules heureuses de Jean-Baptiste Mathieu, président de la commission des arts : « Les monuments et les antiquités, restes intéressants, épargnés et consacrés par le temps... que l'histoire consulte, que les arts étudient, que le philosophe observe, que nos yeux aiment à fixer avec ce genre d'intérêt qu'inspire même la vieillesse des choses et tout ce qui donne une sorte d'existence au passé, ont été les nombreux objets de la commission d'inventaire. »

Il faudra attendre le romantisme pour que ce sentiment se double d'une nouvelle attitude, sous l'influence notamment de Chateaubriand, qui oppose la catégorie esthétique du « neuf », comme synonyme du laid et du vulgaire, à celle de l'ancien, qui allie « la beauté et le sacré. ».

Pour l'homme moderne considéré comme en quête de sa propre histoire, les monuments forment des points de repère et des éléments constitutifs du sentiment national, indépendamment de la valeur esthétique des monuments. Barrès dans son petit ouvrage, « La grande pitié des églises de France » (1912) reprend le discours de Michelet, sur ces « humbles églises, sans style peut-être, mais pleines de charmes et d'émouvants souvenirs qui forment la physionomie architecturale la figure physique et morale de la terre de France ».

Or, aujourd'hui, si tout est digne d'intérêt, si tout mérite d'être conservé, ne serait-ce qu'à titre de témoin de son époque, d'un temps révolu constitutif de notre mémoire collective, il devient difficile de se fixer une ligne conduite réaliste et, pour reprendre un anglicisme, « soutenable » à long terme.

La destruction et la ruine de l'inutile est une loi de la nature. La culture intervient pour donner un sens nouveau à des biens ayant perdu leur fonction originelle. Mais la culture ne peut durablement aller à l'encontre des lois de la nature à un coût supportable et acceptable par la Nation, que si les biens sauvegardés conservent une fonction. -tel est bien le problème que pose le parc immense des chapelles et églises de France, peu à peu privées de support naturel qu'est la présence des fidèles - ou en retrouve une, ce qui, on l'a vu, peut s'avérer coûteux.

Si pour les quelques centaines de monuments phares du génie de la France, la question ne se pose pas, pour les autres, elle est bien souvent de savoir, en se plaçant du point de vue des finances publiques, s'il faut encourager le maintien fictif de fonctions originelles, au risque de faire paraître bien lourdes les dépenses engagées pour maintenir un temple vide, ou s'il faut prendre le risque -financier- de créer des fonctions nouvelles pas forcément indispensables pour maintenir en vie l'organe.

La patrimonialisation du territoire national et de ses coutumes, demain peut-être de toutes ses pratiques, est porteuse d'un double risque : la montée des coûts de fonctionnement, surtout lorsqu'il fait appel à l'État pour faire vivre revivre ou survivre des monuments traditionnels mais aussi de plus en plus des implantations industrielles ; le gel des paysages, au sein desquels la modernité aurait de plus en plus de mal à se faire une place au soleil.

M. Bruno Foucart, membre de la Commission supérieure des monuments historiques n'hésite pas à poser la question : « n'y a-t-il pas un risque de saturation ? l'extension du patrimoine...n'est-elle pas cancérigène ? Sous le poids du passé, sous le couvercle du musée, est-il encore une place pour la création, la vie, le présent ? ».

Il faut faire ces choix et en l'occurrence faire un tri dans l'héritage patrimonial avec l'idée, qu'il ne faut pas s'enliser comme l'a fait dans une certaine mesure l'Inventaire général dans une approche trop horizontale, trop objective insuffisamment qualitative. Comme le souligne M. Bruno Foucart, « le patrimoine qu'il faut préserver pour les générations à venir est celui qu'il faut maintenir comme une richesse artistique... dans la démocratie des arts, l'égalité n'est pas le nivellement ».

b) Le patrimoine est-il une affaire de spécialistes ?

Tout au long de son enquête, votre rapporteur spécial s'est trouvé confronté à l'articulation de deux principes tout aussi incontestables : le patrimoine est une affaire de spécialistes et il est l'affaire de tous.

L'inflation patrimoniale doit conduire à inverser quelque peu le rapport entre technique et politique, à la fois parce que les ressources budgétaires sont rares et parce que, tout pouvant prétendre au statut d'objet patrimonial, l'attachement manifesté par les citoyens, est un critère important de sélection de ce qui doit être protégé.

1830, date du rapport de Guizot « pour faire instituer un inspecteur général des monuments historiques », marque la naissance du système français de protection qui donne pour longtemps le pouvoir aux spécialistes. Les monuments deviennent le domaine réservé des archéologues et des architectes.

Le non-spécialiste se trouve confronté en permanence à un problème de légitimité. La question de la doctrine de restauration dont les techniciens prétendent avoir le monopole, en est un exemple caricatural

M. François Cailleteau quand il préconise une attitude plus modeste et plus pragmatique, allant à l'essentiel et sans nécessairement utiliser les techniques d'origine dès lors qu'elles ne défigurent pas le bâtiment, pose une vraie question, dont la réponse n'est pas du ressort des seuls techniciens et historiens de l'Art.

Le patrimoine est une chose trop sérieuse et, désormais, trop coûteuse en investissement comme en fonctionnement, pour que la décision soit considérée comme incombant aux seuls spécialistes. Et c'est pour cela que, du point de vue de votre rapporteur spécial, on ne peut écarter l'opinion du non professionnel par des phrases péremptoires. On peut même soutenir que le principe de bon sens à appliquer par les représentants de la puissance publique, est de faire « comme si c'était pour soi », principe simple voire simpliste, mais, qui, s'il était appliqué, éviterait bien des dérives « pharaoniques ».

Pendant longtemps il a fallu s'en remettre aux professionnels mais les développements de la sensibilité patrimoniale sont suffisants dans l'esprit des élus pour que l'on puisse réintroduire le politique dans les choix patrimoniaux.

C'est ce qui a été fait avec l'introduction puis l'élargissement des possibilités de recours contre les décisions des ABF en matière d'abords, c'est ce qui est proposé plus haut avec la reconnaissance du rôle des associations dans la définition et la mise en oeuvre de la politique du patrimoine monumental.

Des progrès restent à faire et c'est sans doute pour cela qu'il est important que l'on se préoccupe d'organiser et de stimuler cette interaction entre élus et techniciens et plus généralement entre propriétaires ou usagers de monuments et spécialistes de l'Administration.

c) Le cadrage budgétaire à moyen terme : une loi de programme pour quoi faire ?

La seconde loi de programme relative au patrimoine monumental (n° 93-1437 du 31 décembre 1993), qui couvrait la période 1994-1998, a connu une exécution difficile à la suite des mesures de régulation budgétaire prises en 1996 et surtout en 1997. Au cours de cette dernière année, il a été décidé une mesure, présentée comme l'étalement sur un an supplémentaire de la loi de programme, ayant pour conséquence la baisse des chapitres 56-20 et 66-20 d'un tiers. Globalement, les crédits de la direction du patrimoine avaient baissé de 25 % par rapport à la loi de finances initiale et de 30 % par rapport à la loi de finances de l'année précédente.

Ce précédent a servi de prétexte au gouvernement d'alors pour, après avoir rétabli les dotations à leurs niveaux précédant la régulation budgétaire, considérer que la technique des lois de programme était inutile et presque dangereuse.

L'argumentation implicite était qu'une loi de programmation, non seulement ne garantissait pas la disponibilité effective des crédits le moment venu, mais au contraire pouvait servir de cible aux mesures de régulation décidées par le ministère des finances.

LE PROJET DE PLAN« GRANDS MONUMENTS »

Les édifices relevant de la direction de l'architecture et du patrimoine soit près de 450 monuments historiques, dont 150 environ doivent être considérés comme de première importance, ont souffert, faute de moyens, d'un long déficit d'entretien, qui se manifeste aujourd'hui par des désordres préoccupants, nécessitant d'importantes interventions à brefs délais. Le niveau actuel des crédits d'investissement ne permet pas d'opérer de véritables remises en état des édifices, ou parties d'édifices. La DAPA est contrainte de répartir les crédits en de nombreuses petites opérations, pour pallier les désordres les plus graves au fur et à mesure de leur identification, ou de découper les opérations en de nombreuses tranches. Cette politique présente le double inconvénient d'alourdir considérablement les procédures, pénalisant l'action des services, et ralentissant la consommation des crédits, et de manquer de visibilité vis à vis de l'opinion publique, qui s'émeut à juste titre du mauvais état de ces grands édifices.

La DAPA avait donc proposé d'envisager, en plus du budget « ordinaire » alloué aux monuments historiques, la mise en place d'enveloppes significatives d'autorisations de programme destinées au financement d'un petit nombre de grandes opérations de « remise en état ».

Ce Plan « grands monuments » a été aujourd'hui intégré dans le projet de loi de programme. Globalement, pour les travaux sur les monuments historiques, la loi de programme devrait permettre un programme de travaux d'environ 1 625 millions d'euros pour les années 2003-2007 (hors crédits d'entretien). Son objectif est de poursuivre la politique patrimoniale mise en oeuvre par les deux précédentes lois de programme (1988-1992 et 1994-1998) tout en y intégrant des aspects complémentaires destinés à renforcer sa cohérence et sa lisibilité.

Les mesures qu'elle contient au titre des travaux sur les monuments historiques peuvent être groupées en deux volets :

l'amélioration de la conservation d'un nombre défini de monuments majeurs appartenant ou non à l' État et nécessitant des interventions lourdes tout en poursuivant par ailleurs les grands chantiers de restauration de Versailles, du Louvre et du Grand Palais,

la remise à niveau des crédits d'entretien.

Le coeur du dispositif concerne la restauration des monuments historiques classés dont il est proposé d'augmenter significativement les moyens. Le programme proposé sera consacré d'une part à des opérations qui bénéficieront d'un financement exceptionnel, et d'autre part aux opérations courantes. S'y ajoutent les crédits de restauration et de conservation de trois grands monuments franciliens que sont le Grand Palais, le château de Versailles et le Palais du Louvre. Le principe de la parité entre les dotations réservées aux monuments appartenant à l'État et à ceux ne lui appartenant pas, a été retenu pour le programme exceptionnel et des dotations courantes. Il est justifié, malgré le nombre de monuments appartenant à l'État plus faible que ceux appartenant aux collectivités, par le fait que celui-ci est seul à financer les travaux sur ces monuments, alors qu'une aide de l' État sur la restauration des monuments ne lui appartenant pas a un effet multiplicateur de 2,5. Les opérations bénéficiant d'une dotation exceptionnelle ont été sélectionnées suivant plusieurs critères qui ont été croisés : état sanitaire préoccupant, montant des travaux ne pouvant pas être supportés par des dotations ordinaires, édifices d'un intérêt patrimonial majeurs, souvent inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'humanité. Les opérations destinées aux opérations courantes continueront de prendre en charge les opérations qui nécessitent une participation significative de la part de l'État. La loi de programme est aussi l'occasion de mettre en oeuvre la réévaluation des crédits d'entretien en doublant les dotations des deux chapitres concernés, gage d'une limitation à terme des besoins en restauration.

LE POIDS ÉCONOMIQUE DE LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

Avec un chiffre d'affaires annuel estimé à environ 450 millions d'euros pour un investissement de l'État de 250 millions d'euros, le secteur de la restauration des monuments historiques pèse quantitativement fort peu dans l'ensemble des activités du bâtiment et des travaux publics (il représenterait 4 millièmes des activités de ce secteur). Pourtant, du point de vue du patrimoine, ce micro-secteur est d'une importance capitale. Il constitue un réseau étendu d'artisans, d'ateliers et de petites et moyennes entreprises souvent hautement spécialisées, qui représente un véritable conservatoire de savoir-faire, dépositaire de techniques traditionnelles mais capables aussi d'adaptation aux innovations technologiques indispensables à la transmission d'un patrimoine authentique aux générations futures.

Le nombre des chantiers directement financés ou subventionnés par le ministère de la culture et de la communication s'élève chaque année à 4 500 environ en restauration, et 3 800 en entretien. La pratique de l'allotissement dans la procédure de dévolution des marchés publics de travaux de restauration favorise le maintien des petites structures et des métiers spécifiques nécessitant une longue formation, qui ne s'acquiert le plus souvent que par la pratique et l'expérience du chantier.

Les principaux corps d'état concerné par ces interventions sont la maçonnerie, la taille de pierre, la restauration d'enduits anciens, la sculpture, la couverture et les ornements de couverture, la charpente, la menuiserie, la plâtrerie, le staff et le stuc, la ferronnerie d'art, la métallerie, la serrurerie, la peinture y compris la restauration de peintures murales et la peinture décorative, le vitrail, les orgues, les cloches, les parcs et jardins, et les différents métiers d'art concourant à la restauration des oeuvres d'arts et objets mobiliers. En fait, les chantiers de maçonnerie - taille de pierre et de charpente - couverture représentent 70 à 80 % du volume des travaux de restauration sur les monuments historiques, la maçonnerie - pierre de taille comptant à elle seule pour 50 à 60 % de ce volume global.

La plupart des entreprises du secteur se sont fédérées au sein du groupement national des entreprises de restauration des monuments historiques, dont la composition est assez représentative des entreprises intervenant sur les monuments historiques. Le groupement compte au total 150 entreprises dont 88 en taille de pierre et maçonnerie, 17 en charpente et menuiserie, 14 en couverture, 15 en vitrail, et 13 dans d'autres spécialités (sculpture, peinture décorative, restauration d'oeuvres d'art...).

Ces entreprises sont de toutes tailles - on y trouve des artisans et des filiales de grands groupes nationaux - mais la majorité est constituée de petites et moyennes entreprises, souvent à structure familiale et à rayonnement régional, caractérisées par une spécialisation très poussée, avec une forte proportion de personnel qualifié ou hautement qualifié. Toutes attachent une grande importance à la formation et à la transmission de savoir-faire au sein de l'entreprise. Nombreuses sont celles qui forment leurs propres apprentis, dont l'effectif peut atteindre 3 à 5 % des salariés.

On estime à 10 000 le nombre d'emplois relevant du secteur de la restauration des monuments historiques au sens strict, dont 6 000 emplois de spécialistes (tailleurs de pierre, charpentiers, couvreurs, maîtres verriers, menuisiers, restaurateurs de sculptures, de fresques, de mosaïques, doreurs,...) travaillant exclusivement sur les chantiers de monuments historiques, et 4 000 emplois de spécialistes du bâtiment travaillant sur des monuments historiques, mais non exclusivement.

Une note du groupement des entreprises de restauration des monuments historiques fait apparaître une augmentation des prix pratiqués pour les travaux de restauration de 8% sur 2000, de 7% sur 2001 et de 2% pendant le premier semestre 2002. Elle indique que l'augmentation de ces dernières années ne représente en fait que 3% depuis 1993, après la baisse sensible qui avait affecté le secteur entre 1993 et 1997.

En fait, tant la sous-consommation effective des crédits que les mesures de régulation prises dans le cadre des contrats de gestion, font apparaître cette argumentation comme un discours de circonstances.

Il n'en reste pas moins qu'au-delà des promesses faites, l'incapacité du ministère de la culture à consommer les crédits ouverts, conduit à s'interroger, si ce n'est sur l'opportunité, du moins sur les modalités d'une loi de programmation. Il convient, au-delà des effets d'affichage et des promesses, de demander quel est le sens d'une loi de programme en matière de patrimoine monumental.

La première remarque est que, compte tenu de la sous-consommation chronique des crédits, il faudrait se fixer des objectifs, certes en termes de loi de finances initiale mais surtout s'attacher au budget exécuté. Il serait sans effet réel d'inscrire des crédits en loi de finances initiale si ceux-ci n'étaient pas effectivement dépensés en faveur du patrimoine.

La deuxième observation concerne la nature des objectifs qui dépendent du champ d'intervention de l'État. Faut-il définir des masses financières par rapport à certaines catégories de monuments, monuments classés, inscrits au patrimoine dit « non protégé » ou faut-il se donner des objectifs en fonction d'une liste de monuments phares, situés notamment en régions, pour lesquels il est nécessaire de réserver des financements. Il est évident que cette deuxième solution risque, dans certaines conditions, d'aboutir à la concentration des aides sur un petit nombre de monuments au détriment du patrimoine diffus.

En tout état de cause, les objectifs ne peuvent être fixés que sur la base d'un état des lieux réaliste du patrimoine national. A cet égard, il est impératif, et c'est sans doute un préalable à tout effort de programmation sérieux, de procéder à la révision de l'état sanitaire de nos monuments historiques dont le dernier date de 1995, suivant une méthodologie aboutissant à exagérer le mauvais état des monuments. En effet, plus les monuments étaient présentés comme étant en mauvais état, plus la région pouvait espérer obtenir de crédits.

En dernier lieu, une loi de programme doit s'articuler sur les principes définis dans la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. D'une part, la définition des budgets en termes de missions et de programmes, assortie d'indicateurs de résultats, implique qu'on utilise une même méthodologie, éventuellement par anticipation. Une loi de programme doit pouvoir être associée à un certain nombre d'objectifs quantitatifs et qualitatifs. D'autre part, la fongibilité entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement -hors dépenses de personnels- est particulièrement importante en matière de patrimoine. Elle devrait permettre de se fixer des objectifs, non seulement en termes d'investissement mais également d'entretien.

LA VEILLE SANITAIRE

Une base de données informatisées sur l'état sanitaire a été jusqu'à l'an 2000 gérée et exploitée par le service informatique du ministère de la culture, tandis qu'une équipe de quatre agents de l'administration centrale de la direction de l'architecture et du patrimoine était chargée de la collecte et de l'actualisation des données (en collaboration avec les services régionaux du patrimoine et administrateurs de monuments) ainsi que de l'interprétation des exploitations chiffrées livrées par le département des systèmes informatiques, DSI.

De cet outil, qui a permis la réalisation de bilans ponctuels, soit locaux, soit nationaux, certainement utiles en leur temps à la rationalisation de la politique patrimoniale, il ne reste aujourd'hui que le dernier état enregistré à la veille de sa récupération dans une nouvelle application dénommée EROSTRAT et gérée cette fois directement par la D.A.P.A. sans concours du D.S.I.

L'ancien fichier état sanitaire souffrait en effet de plusieurs vices qu'EROSTRAT a pour but de corriger. Quant aux contenus d'abord :

- les données n'étaient pas archivées. L'amélioration ou la détérioration de l'état observé d'un monument effaçait la précédente observation effectuée, interdisant ainsi toute évaluation des effets contraires de l'intervention ou de la non-intervention,

- cette observation se résumait en un bilan de santé général monument par monument et partie de monument par partie de monument qui concluait au bon ou au mauvais état de ceux-ci et à une estimation du caractère plus ou moins rapidement évolutif de cet état - sans qu'il soit rien enregistré de la nature, des causes et de l'étendue des désordres, ce qui paraît pourtant indispensable à sa fiabilisation.

Quant aux méthodes de travail ensuite. Le mode de gestion de l'ancienne application relative à l'état sanitaire créait et entretenait une confusion des rôles résultant d'un manque de définition des différentes contributions nécessaires au fonctionnement d'une base de données :

- un agent de l'administration centrale visitait un lot de régions données où il rencontrait et faisait se rencontrer conservateurs et architectes afin de réviser l'appréciation faite de l'état sanitaire de chaque monument, de lister les travaux à y réaliser en vue de remédier à cet état et d'en déterminer le coût et l'urgence relatifs. Cet agent apparaissait ainsi, réuni à ces experts en patrimoine, comme l'un d'entre eux, un autre expert qu'il n'était pourtant pas, mais auquel la mission confiée par l'administration centrale conférait, sinon une prééminence, au moins un pouvoir d'arbitrage et de pondération. Le même agent saisissait également les données dont il commandait le traitement par le D.S.I. afin d'en faire, encore lui-même, l'interprétation.

EROSTRAT se propose de remédier à ces différents défauts afin d'améliorer l'expertise sanitaire du patrimoine protégé. Du point de vue des contenus la nouvelle application :

- institue la pérennisation des données en vue de l'observation, non plus seulement d'un état, mais de l'évolution de celui-ci. Les états successifs et leurs dates d'observation sont et restent enregistrés. Les fiches concernant des besoins de travaux résultant de l'observation de l'état sanitaire d'un monument ne sont plus, ces opérations de travaux achevées, détruites mais sont conservées de façon à permettre des bilans soit individuelle soit généraux.

- d'autre part, la note sanitaire attribuée à chaque monument et partie de monument est précédée par une description physique du monument ou de la partie de monument et de sa composition, par une désignation précise des désordres et par une quantification, non seulement des coûts, mais aussi des volumes. Cette description permet de justifier aussi bien l'estimation des dépenses que l'appréciation de l'état sanitaire.

Du point de vue des méthodes et des procédures, l'autonomisation et à la régionalisation président à l'évolution de l'application en distinguant :

- la conception, le développement et la maintenance du produit qui incombent à la D.A.P.A. sans concours du D.S.I. ,

- l'expertise sanitaire, la constitution et la collecte des données ainsi que leur saisie informatique qui, pour être fiables, doivent être le plus proches possible de l'objet observé - elles devraient ainsi être réalisées dans les services régionaux de la D.A.P.A. et pour ce faire la base est éclatée en 22 bases régionales comportant un tronc commun d'informations destinées à alimenter la base nationale et des développements spécifiques relatifs à la gestion au quotidien monument par monument (régionalisation),

- l'exploitation, y compris le traitement informatisé des données ainsi que leur interprétation qui sont intégralement et directement réalisées par la section statistique de la D.A.P.A. laquelle reste ainsi, en l'absence de tout concours du D.S.I., maître d'oeuvre du produit.

Du point de vue des objectifs la nouvelle base de données :

- contribue à la gestion locale du patrimoine protégé,

- aide à la programmation régionale des travaux et nationale des budgets,

- permet d'évaluer les résultats des actions entreprises en matière de patrimoine et donc de rationaliser la programmation.

- Permet d'anticiper et de construire des scénarios, soit individuels soit globaux, d'évolution.

Elle devrait enfin permettre une approche plus globale du patrimoine qui ne limite pas l'attention de l'administration aux seuls monuments classés mais l'étende au moins, comme c'était déjà le projet de la première application état sanitaire construite en 1975, à l'ensemble du patrimoine protégé ou en instance de protection..

Enfin, EROSTRAT est actuellement en cours d'exploitation pour la production d'un rapport général sur l'état sanitaire du patrimoine des immeubles en vue de la préparation d'une prochaine loi de programme. Avant validation des données pour chaque monument et partie de monument dont l'état sanitaire apparaît en péril global ou partiel, déclaré ou imminent dans la base, laquelle est en cours auprès des C.R.M.H., et sans préjuger du constat final, actuellement 703 monuments classés seraient ou auraient été encore récemment en péril déclaré ou imminent et que 2.064 autres pourraient comprendre une partie en péril déclaré, passée ou présente.

Par ailleurs, le vote d'une loi de programme est un facteur rassurant pour les acteurs économiques du secteur. La prévisibilité des crédits est un élément déterminant pour permettre aux entreprises spécialisées de prospérer, voire simplement de survivre ; c'est aussi à la puissance publique de veiller à créer les conditions permettant d'entretenir un capital de compétences techniques qui pourrait bien disparaître.

Ce besoin de visibilité exprimé par les professions des monuments historiques se justifie par les dégâts causés par la brutale régulation budgétaire de 1997.

Il faut rappeler ici l'importance économique des travaux de restauration en matière de patrimoine monumental qui se caractérisent par un taux de main d'oeuvre particulièrement élevé, supérieur à celui couramment constaté dans le bâtiment.

La qualification Monuments historiques « QUALIBAT »

Qualibat, créé en 1949 à l'initiative d'organisations professionnelles d'entrepreneurs, d'architectes et de maîtres d'ouvrage, est l'organisme chargé de la qualification et de la certification des entreprises du bâtiment. C'est un organisme de droit privé placé sous le contrôle de l'État. Environ 38 000 entreprises de toutes tailles sont titulaires de près de 115 800 qualifications. Les activités de Qualibat sont les suivantes :

Il présente les qualifications Monuments historiques identifiées dans la nomenclature sous les numéros suivants :

- 2192 : restauration maçonnerie des Monuments historiques : 12 entreprises qualifiées à la fin de 2001

- 2194 : restauration pierre de taille et maçonnerie des Monuments historiques. 99 qualifiées à la fin de 2001

- 2393 : rstauration de charpente des Monuments historiques. 25 entreprises qualifiées à la fin 2001

- 3194 : couverture des Monuments historiques. 66 entreprises qualifiées à la fin de 2001

- 4093 : restauration des menuiseries des Monuments historiques. 15 entreprises qualifiées à la fin de 2001

Au total 217 entreprises sont qualifiées dans l'activité Monuments historiques.

Ces qualifications suivent le même processus que toutes les autres qualifications. Elles sont délivrées par des commissions spécifiques comprenant 2 collèges : collège A : maîtres d'oeuvre, maître d'ouvrage (membres du Ministère), experts, architectes en chef, ABF, représentants de l'enseignement technique ; collège B : entreprises du groupement, entreprises CAPEB et Scop.

Sur 150.000 euros investis, entre les 2/3 et les 3/4 vont à l'emploi, ce qui correspond à trois emplois, à temps plein sur un an, parmi lesquels 2,25 emplois sur les chantiers.

Ces chiffres varient selon les corps de métier, de 1,76 pour la couverture à 3,8 pour le vitrail, en passant par 1,90 pour la charpente et 2,34 pour la maçonnerie.

Le ministère souligne que compte tenu du nombre de chantiers en cours en régions, près de 5.000 chantiers de restauration et près de 3.000 chantiers d'entretien, le secteur des monuments historiques est tout à fait stratégique pour les petites et moyennes entreprises.

Il est très important de conserver à l'esprit qu'il joue un rôle par ses commandes dans la conservation du savoir-faire, particulièrement à acquérir puisque, pour former un bon compagnon, il faut, suivant les spécialités, entre cinq et huit ans d'expérience après les CAP et les BEP.

2. Une architecture juridique et administrative à faire évoluer

Si la loi de 1913 a pu traverser le XXème siècle et absorber toutes les évolutions, cela tient sans doute, à la souplesse d'une formulation, tout à fait inhabituelle dans un texte législatif, qui définit l'immeuble à protéger comme celui présentant un « un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation ».

Cette loi est un monument historique législatif qu'il ne faudrait toucher qu'avec beaucoup de précautions et en ayant procédé, si l'on ose dire, à toutes les études préalables qui s'imposent.

L'inflation patrimoniale déjà soulignée, les perspectives d'une nouvelle répartition des rôles entre État central et collectivités territoriales, l'intégration européenne, les lignes directrices précédemment dégagées et notamment la nécessité de replacer le propriétaire et le citoyen au coeur du système de protection, sont autant de facteurs qui rendent souhaitable un réexamen du cadre législatif et administratif de l'action de l'État.

a) Réfléchir à la possibilité d'un reclassement du patrimoine protégé

La proposition de loi relative au patrimoine de M. Pierre Lequiller, adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 3 avril 2001, avait pour objet à la suite de l'émotion provoquée par le dépeçage de monuments historiques dans le cadre de l'affaire dite des « châteaux japonais », de procéder à des adaptations en principe mineures de la loi de 1913.

La commission des affaires culturelles a adopté le rapport de M. Pierre Laffitte apportant des modifications sensibles au texte transmis, sans que, jusqu'à présent, la proposition ait été inscrite à l'ordre du jour du Sénat. L'attitude assez critique du rapporteur s'expliquait largement par ce qu'il considérait ce texte comme une surréaction tardive à un problème conjoncturel, que l'Administration avait les moyens de gérer dans le cadre juridique existant, dès lors qu'elle y était sensibilisée.

Votre rapporteur spécial justifie le lancement d'une réflexion sur l'architecture de la loi de 1913, non pour des raisons de conjoncture mais de structure, sur le fondement de considérations essentiellement économique et politique

L'approche du rapport de l'inspection des finances de M. François Cailleteau mérite d'être mentionnée. Il faut, selon lui, concentrer les efforts de l'État sur une partie seulement des monuments classés : ceux qui lui appartiennent et le meilleur des autres. Pour le reste, l'État doit se contenter d'exercer le pouvoir de contrôle et de surveillance que lui confère la loi de 1913.

Cette approche est au départ essentiellement budgétaire : il faudrait établir une liste des monuments que l'État pourrait subventionner à un taux important de l'ordre de 50 %, soit, dans l'esprit de M. François Cailleteau, du environ un tiers des monuments classés, n'appartenant pas à l'État. Les autres monuments classés ne devraient faire l'objet que d'une aide beaucoup plus limitée qui serait au maximum de 20 %.

La situation du patrimoine historique en Autriche

La politique de réfection et d'entretien des monuments en Autriche trouve son point de départ véritable en 1850 avec la création de la Commission centrale pour l'étude et la sauvegarde des monuments. Cette politique de protection s'est poursuivie par la création, en 1911, d'un Service d'État des monuments historiques (appelé depuis 1920 Service Fédéral des monuments historiques, BDA (« Bundesdenkmalamt »), puis, avec l'avènement de la République, à travers une loi d'interdiction des exportations (1918) et la loi de protection du patrimoine historique (1923).

Le bon accomplissement de la politique de protection des monuments historiques repose essentiellement sur deux organismes : le Ministère de la Culture (Bundesministerium fur Bildung, Wissenschaft und Kultur, BmBWK) et le Service Fédéral des monuments historiques (Bundesdenkmalamt, BDA). Le BDA est organisé en un service central à Vienne, et neuf Conservatoires de Land, situés dans la capitale de chaque Land. Le service central est doté de départements spécialisés (archéologie, architecture, jardins historiques, musées, recensement des monuments, ateliers de restauration, etc...) qui viennent en soutien des Conservatoires en tant que de besoin.

D'après la constitution autrichienne, la protection des monuments historiques est une compétence fédérale, alors que l'affectation des sols, la législation de la construction (y compris la protection du paysage urbain) et la protection de l'environnement relèvent de la compétence des Länder. Cette protection des monuments historiques est réglementée par la loi de protection des monuments historiques (Denkmalschutzgesetz, DMSG) de 1923, modifiée en 1978, 1990 et 1999. La loi entend par « monuments historiques » : « tous les objets mobiliers ou immobiliers de facture humaine, ayant une valeur culturelle (historique, artistique ou autre) et dont la sauvegarde représente un intérêt public », lequel intérêt public étant déterminé par le BDA.

Pour les monuments historiques relevant de la propriété publique (État fédéral, Land et communes), des églises reconnues ou des communautés religieuses, il existe une présomption légale d'intérêt public pour leur sauvegarde, la charge de la preuve contraire incombant au BDA (officiellement ou sur demande du propriétaire). La loi de 1999 modifiant le DMSG a modifié ce régime juridique : à compter de 2009, la présomption légale d'intérêt public ne vaudra plus que pour les monuments relevant de la propriété publique qui auront été expressément dénommés dans un règlement du BDA.

Pour les monuments relevant des personnes privées, l'intérêt public (en vue de leur classement comme monument historique) pour leur sauvegarde doit être constaté par le BDA. Le propriétaire peut faire appel de la constatation auprès du BmBWK, les critères de définition de l'intérêt public étant les mêmes, qu'il s'agisse d'un monument public ou privé.

Alors qu'on connaît précisément le nombre de monuments historiques relevant de propriétaires privés, à l'heure actuelle le nombre de monuments historiques du « domaine public » ne peut être qu'estimé (du fait de la présomption légale de classement). Au total, on compte aujourd'hui près de 30.000 monuments historiques en Autriche, et on estime à autant le nombre de ceux qui pourront à l'avenir, dans le cadre de la loi de 1999, bénéficier de la reconnaissance « monument historique ».

Le monument bénéficiant de la protection du BDA ne peut être détruit, modifié ou même vendu sans l'accord écrit du BDA. Lorsque l'exercice d'un culte religieux introduit dans un monument religieux des modifications notables, celles-ci doivent également être autorisées par le service des monuments historiques.

Bien que le dispositif autrichien de protection des monuments historiques ne connaisse pas d'obligation de sauvegarde, l'omission de mesures de sauvegarde nécessaires en vue d'une destruction intentionnelle est punissable. Avant la destruction d'un monument historique, on doit recueillir l'avis des experts du Comité consultatif des monuments historiques, lesquels sont nommés pour 6 ans par le BmBWK.

La protection de l'environnement d'un monument historique est pratiquement impossible sur la base de la loi DMSG, la constitution prévoyant que les abords d'un monument relèvent de la compétence des Länder.

La gestion des monuments historiques diffère selon la qualité du propriétaire pour les propriétés « publiques », il y a une différence de gestion entre les monuments relevant du niveau fédéral et ceux relevant des autres propriétaires publics (Lander et communes). Dans le cas des monuments relevant du niveau fédéral, il n'y a aucune subvention prévue, ni de ligne budgétaire pour leur entretien. D'ailleurs l'État fédéral ne pourrait pas assumer seul le coût de l'entretien de ses monuments historiques. Les dépenses prises en charge par le niveau fédéral ne sont donc que celles qui excèdent le coût d'un entretien normal.

Pour les autres propriétaires publics, la gestion des propriétés est la même que pour les propriétaires privés. Une exception : le château de Schönbrunn, pour lequel la gestion prend une forme privée, tout en restant propriété de l'État fédéral.

II n'existe pas à la charge des collectivités publiques d'obligation légale de financement de la restauration, l'entretien ou la recherche de monuments historiques protégés Cependant des subventions sont prévues qui s'élèvent à l'heure actuelle à 10% des coûts de réfection considérés comme pertinents, c'est-à-dire ceux qui sont nécessaires pour la sauvegarde substantielle du monument, en fonction de la durée et de la valeur de celui-ci. Ce taux de subvention s'élevait autrefois à 20%, à hauteur du montant de la TVA.

Cependant, il existe des allégements fiscaux en cas de dépenses liées à l'entretien de monuments historiques. II existe également des possibilités d'amortissement (pour des durées de 10 à 15 ans), mais uniquement en cas, soit d'utilisation d'un monument historique comme activité d'entreprise, soit de sa location. Les donations au BDA sont également exonérées d'impôt à hauteur de 10% des revenus de l'année précédente.

Une forme particulière de soutien aux monuments historiques est l'opération dite de restauration des façades (Fassadenrestarierungsaktion), lançée par le BmBWK : c'est une action commune de l'État fédéral, du Land et de la commune. Afin de remettre en l'état d'origine, la réfection des façades peut être effectuée sous la surveillance du BmBWK : cette mesure peut concerner de 30 à 60% des opérations de restauration d'un même ensemble.

Le budget global utilisé pour la protection des monuments historiques en Autriche se monte à près de 147 millions d'ATS (10,7 millions €). C'est un budget en nette baisse par rapport aux années passées. Cette baisse explique le développement d'aides extrabudgétaires en particulier par le biais d'exonérations de taxes diverses.

A ces montants il faut ajouter environ 30 Mio ATS (2,2 Mio €) annuels de donations déductibles (soit un montant approximatif de 180 Mio ATS pour l'année 2000).

Mais cette approche budgétaire débouche sur une nouvelle pratique du classement voire du déclassement. Le rapport de l'inspection des finances préconise de limiter à une cinquantaine le nombre de nouveaux monuments classés par an. On remarquera que le rythme a beaucoup baissé, puisque si le nombre de monuments classés a pu s'approcher des 200 par an, au début des années 1990, on est redescendu depuis lors à un niveau inférieur à la centaine. Allant plus loin, il préconise que l'on facilite le déclassement d'un certain nombre de monuments jugés non essentiels et ce, en prévoyant un simple arrêté au lieu du décret prévu actuellement.

La question peut être formulée, selon votre rapporteur spécial, d'une façon très générale : tandis que l'on classe et surtout l'on inscrit - du fait en particulier de la procédure déconcentrée au niveau régional- de plus en plus de monuments, tout devenant patrimoine, les crédits, eux, restent constants. En d'autres termes, il y a de plus en plus d'ayants droit à se partager un « gâteau » qui n'augmente pas.

Il y a même une forme de détournement du système, puisque le classement et l'inscription ont été, dans un nombre non négligeable de cas, décidés pour des motifs financiers - ou politiques après la guerre de 1914 voire pour de simples raisons de commodité personnelle,- et non sur la base de considérations historiques ou artistiques.

Ce sont de plus en plus les particuliers qui prennent l'initiative de demander le classement d'un immeuble pour bénéficier des avantages fiscaux qui lui sont attachés ou pour protéger leur environnement immédiat. Dans le cas des bâtiments publics, c'est bien souvent le CRMH qui propose le classement, parce qu'il sait que la collectivité territoriale qui en a la charge, ne peut pas la supporter et qu'il lui faut avoir la possibilité de subventionner la restauration.

Bref, la ligne de partage entre classement et inscription tient pour une part à la prise en compte de la capacité contributive des propriétaires et pas simplement à l'intérêt intrinsèque de l'immeuble.

De ce point de vue, un réexamen du parc d'immeubles est souhaitable et pourrait justifier que l'aide de l'État soit réservée aux seuls monuments historiques constituant de véritables trésors du patrimoine national.

Pour les autres, sans méconnaître leur intérêt pour l'ensemble de la collectivité nationale, on pourrait s'en remettre à l'initiative des collectivités territoriales dans la mesure où leur protection apparaît, sauf exception, relever plus de l'exercice d'un choix en matière de cadre de vie que du souci de préserver un élément essentiel du patrimoine national.

Il est en effet évident que, sauf pour ceux de la fin du XIXeme et du XXe11(*) siècle, les édifices importants ont presque tous été déjà classés. Certains historiens d'art, comme M. Jean-Michel Leniaud, reconnaissent qu'il ne reste guère à protéger de monuments historiques d'un niveau véritablement national.

Si l'initiative de la protection nouvelle devait revenir de façon quasi-exclusive aux collectivités territoriales - même si la décision finale restait une compétence d'État- il conviendrait, dès lors qu'un avantage fiscal d'État est attaché au statut d'immeuble protégé, d'amener les collectivités à s'engager financièrement.

A moyen terme, il convient de réfléchir à une remise à plat de la distinction entre monuments classés et monuments inscrits pour des raisons financières certes, mais aussi dans la mesure où la ligne de partage actuelle tient parfois plus à des accidents de l'histoire ou à des raisons fiscales qu'à l'intérêt des bâtiments du point de vue de l'histoire ou de l'art.

Cette révision du parc de monuments devrait aussi s'inscrire dans la perspective du changement des conditions d'exercice du métier d'architecte en chef des monuments historiques du fait des règles de la concurrence européenne.

Le principe consisterait, sans doute, à distinguer, parmi les monuments historiques, ceux ayant la qualité de moments essentiels au regard du génie national.

D'un côté, on aurait des monuments historiques, labellisés « Monuments de France », par référence à la loi sur les musées de France, qui relèveraient naturellement de la compétence de l'État, tant en ce qui concerne la protection que la restauration. Ces monuments, véritables « trésors nationaux », dont le nombre reste à déterminer, seraient sous la maîtrise permanente de l'État.

Le critère, qui caractérisait le « monument de France » des autres, serait son importance du point de vue de l'Histoire et de l'art mais aussi le volume et la permanence des travaux. Et c'est ce qui justifierait la désignation d'un architecte public à demeure, qui serait garant de l'intégrité du bâtiment et de la mémoire du lieu.

Pour ce type de monuments exceptionnels, il serait parfaitement possible de défendre le maintien du statu quo, alors que le monopole géographique est, en ce qui concerne le monopole de maîtrise d'oeuvre des ACMH- mais non leurs fonctions d'architecte conseil qui ressortissent à l'évidence de compétences purement régaliennes-, relativement critiquable au regard de la concurrence européenne.

Ainsi, formellement serait-on amené à faire la part au sein d'un parc de monuments protégés qui pourraient par ailleurs être soumis à un régime juridique très proche voire identique- entre ceux relevant d'une maîtrise d'oeuvre nominative et ceux sujets à une maîtrise d'oeuvre concurrentielle, étant entendu que même dans ce cas les architectes habilités à intervenir devraient figurer sur une liste d'aptitude.

Les autres monuments protégés auraient le label « patrimoine national », qu'il s'agisse de monuments classés ou ISMH - ainsi que des flux de monuments nouvellement protégés pour lesquels l'État ne demande pas le label « monument de France ».

On a préféré, pour qualifier les monuments historiques n'ayant pas la qualité de « monument de France », conserver le terme de « national », considérant que, s'il y a bien une hiérarchie d'intérêt du point de vue de l'Histoire ou de l'art, il n'en reste pas moins que la nation est une et indivisible et que les collectivités locales ne font que participer à l'exercice d'une prérogative par nature nationale.

Il y aurait donc un tri à opérer dans le parc des immeubles - et des meubles- protégés, qui ne pourrait être réalisé que progressivement par une commission de spécialistes scientifiques.

Plutôt que de déclasser la plupart des monuments historiques classés, il serait plus facile de présenter la mesure comme une simplification, l'assimilation ou presque du régime juridique des monuments classés et inscrits, assortie de la création d'une nouvelle catégorie pour certains monuments vraiment exceptionnels.

Dans un régime caractérisé par le libre choix de l'architecte sur une liste d'aptitude ayant vocation à être assez large, on peut se poser la question de savoir s'il faut toujours maintenir une distinction entre monuments classés et inscrits du point sur le plan juridique.

Certes, certains propriétaires de monuments ISMH pourraient refuser les contraintes d'un régime de classement en matière d'autorisation ou de recours à un maître d'oeuvre agréé. Mais, il leur serait toujours loisible de demander l'agrément au titre de l'article 156 du code général des impôts et conserver ainsi le bénéfice de la déductibilité.

Sur la base d'un régime très largement commun à l'ensemble du patrimoine protégé, la catégorie des « monuments de France » serait caractérisée par des règles spécifiques, tant sur le plan juridique -du fait de l'initiative de la création qui reviendrait à l'État-, qu'administratif -du fait de l'intervention des ACMH et des inspecteurs des monuments historiques dans le cadre de la maîtrise d'oeuvre automatique de l'État- et financier -par l'injection, a priori plus importante, de crédits d'État-.

Pour les monuments historiques labellisés, « patrimoine national », il y aurait, outre un régime transitoire aboutissant à maintenir un certain contrôle de l'État pour les anciens MH classés voire pour les anciens ISMH, une certaine déconnexion entre régime juridique et aide financière.

Le régime transitoire est indispensable pour protéger les monuments anciennement classés tout comme d'ailleurs certains édifices ISMH, qui ne sont pas classés pour des raisons contingentes et notamment le refus du propriétaire12(*).

Si le régime juridique est largement unifié, il n'en est pas de même de l'aide financière qui devra être déterminée au cas par cas sur la base de critères diversifiés.

On retrouve ici l'esprit initial l'article 11 du décret du 18 mars 1924, qui stipule que « lorsque l'État prend à sa charge une partie des travaux, l'importance de son concours est fixée en tenant compte de l'intérêt de l'édifice, de son état actuel, de la nature des travaux projetés et enfin des sacrifices consentis par le propriétaire ou tous autres intéressés à la conservation du monument. » 

b) Un propriétaire qui doit être exemplaire et cohérent avec lui-même

Un certain nombre de personnes ont souligné, devant votre rapporteur spécial, un paradoxe : les monuments classés appartenant à l'État, mais non affectés au ministère de la Culture, sont souvent très mal entretenus. L'État montre, ici comme ailleurs, le mauvais exemple.

Un arbitrage rendu en conseil des ministres restreint du 15 juillet 1975 a confié à chaque ministère la responsabilité des immeubles qui lui sont affectés : « sauf cas particuliers, chaque département ministériel sera désormais responsable de l'entretien et des réparations qui lui sont affectés ou qui sont affectés à des établissements placés sous sa tutelle ».

En dépit de cet arbitrage qui aurait dû supprimer toute intervention du ministère de la culture sur les monuments historiques ne dépendant pas de ses services ou de ses établissements publics, des aménagements ont été acceptés lorsqu'il s'agit d'édifices classés particulièrement insignes.

A titre exceptionnel, la direction de l'architecture accepte de participer à certaines opérations aux conditions suivantes :

· pour des travaux de stricte restauration, c'est-à-dire ne comportant aucun aménagement complémentaire, dans la limite de 50 % de leur montant ;

· la maîtrise d'ouvrage doit être assurée par les services du ministère de la culture ;

· l'opération est financée dans le cadre d'un programme conventionné, les crédits centraux du ministère affectataire étant virés en début d'exercice sur le chapitre 56-20.

La situation des monuments historiques concernés -le ministère de la Culture n'est affectataire que d'un peu moins de la moitié des 870 monuments classés- est préoccupante dans la mesure où un nombre non négligeable d'entre eux, monuments, de châteaux, des abbayes ou des ponts, ont été parfois pratiquement laissés à l'abandon. Des édifices aussi prestigieux que les palais de justice de Poitiers et de Laon qui dépendent du ministère de la justice, le phare royal de Cordouan qui relève du ministère de l'équipement, ou de nombreux ouvrages situés dans les anciennes forêts de la couronne (Chambord, Rambouillet, Saint-Germain-en Laye..., ministère de l'agriculture et de la pêche, ONF), se trouvent aujourd'hui dans une situation très préoccupante, faute d'entretien.

L'affaire est toujours en attente de solution. Celle-ci pourrait consister :

· soit dans l'extension et la généralisation de la politique conventionnelle, ce qui amènerait la direction du patrimoine à prendre en charge 50% du coût des travaux de conservation sur les quelque 470 monuments historiques ne relevant pas de sa compétence ;

· soit le transfert pur et simple à la direction du patrimoine et de l'architecture de la responsabilité de la conservation de tous les monuments considérés, c'est-à-dire le retour au statu quo ante, ce qui suppose d'importants transferts de crédits en faveur du ministère de la Culture.

École nationale du patrimoine

Établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture, l'École nationale du patrimoine a été fondée par décret n° 90-406 du 16 mai 1990, en parallèle avec la création des corps des conservateurs et conservateurs généraux du patrimoine.

Elle est, d'une part, l'école d'application des conservateurs du patrimoine qui, issus d'un concours de recrutement annuel, sont formés pendant 18 mois à l'exercice de leur futur métier, dans chacune de leurs spécialités : archéologie, archives, inventaire général, monuments historiques, musées, et depuis 1999, patrimoine scientifique, technique et naturel pour les conservateurs territoriaux. Elle remplit ces missions pour les conservateurs de l'État, de la ville de Paris et, par convention pour les conservateurs territoriaux du patrimoine.

Elle assure également la formation permanente des conservateurs et des professionnels du patrimoine, de l'État comme des collectivités locales.

L'École nationale du patrimoine assure, d'autre part, depuis 1996, dans le cadre du département de l'Institut de formation des restaurateurs d'oeuvres d'art (IFROA) situé à Saint-Denis, la sélection et la formation en 4 ans de restaurateurs du patrimoine dans sept domaines : arts du feu, arts graphiques, mobilier, peinture, photographie, sculpture, arts textiles. Les enseignements dispensés sont historiques, scientifiques et pratiques et conduisent au diplôme de « restaurateur du patrimoine ».

Les moyens financiers de l'école proviennent pour l'essentiel de la subvention de fonctionnement inscrite au titre III. Cette subvention représente, en moyenne, environ 90 % des recettes de fonctionnement ; son évolution depuis la création de l'établissement est la suivante :

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Subvention

votée

6.616.287 €

(43,4 MF)

6.158.940 €

(40,4 MF)

6.174.185 €

(40,5 MF)

6.006.491 €

(39,4 MF)

6.189.430 €

(40,6 MF)

6.189.430 €

(40,6 MF)

.

Nombre et répartition des postes ouverts aux concours 2000

 

Concours externe hors

spécialité « archives »

Concours externe spécialité « archives »

Concours interne

Total

Spécialité « archéologie »

2

0

1

3

Spécialité « musées »

4*

0

0

4

Spécialité « archives »

0

8

1

9

Total

6

8

2

16

* dont 1 pour la ville de Paris

Les spécialités « inventaire général » et « monuments historiques » n'étaient pas ouvertes, ni au concours externe, ni au concours interne. La spécialité « archives », par la voie du concours externe réservé aux candidats chartistes (8 postes) et celle du concours interne (1 poste), représentait 9 postes sur 16, dont 2 affectés au ministère des affaires étrangères et 2 au ministère de la défense.

Principales données statistiques des concours 2000

 

Concours externe

hors spécialité « archives »

Concours externe

spécialité « archives »

Concours

interne

Total

Nombre d'inscrits

493

21

28

542

Nombre de présents

263*

10

22

295

Nombre d'admissibles

16

0

7

23

Nombre d'admis

6

8

2

16

* présents à toutes les épreuves écrites

c) Pour une administration mieux intégrée

Beaucoup de professionnels du secteur le reconnaissent, les différentes branches de la direction de l'architecture et du patrimoine se comportent davantage comme une juxtaposition que comme une chaîne de compétences, orientée vers un seul et même but, la sauvegarde du patrimoine national.

L'administration du patrimoine, au sens large, souffre effectivement, selon votre rapporteur spécial, d'une stratification et d'une sectorisation excessives.

Pour procéder à ce décloisonnement nécessaire, votre rapporteur spécial estime qu'il faudrait non seulement réformer l'organigramme des DRAC mais encore mieux articuler les niveaux régionaux et départementaux.

D'une part, il semble souhaitable, dans l'hypothèse où l'on conserverait aux ABF des compétences en matière d'entretien des monuments historiques, de mieux les articuler avec la conservation régionale des monuments historiques dont ils devraient constituer, pour ce secteur de leur activité, une forme d'échelon départemental. Les liens essentiellement financiers qui existent actuellement, sont insuffisants pour assurer une bonne coordination qui ne dépend que du bon vouloir des uns et des autres.

De même en ce qui concerne les abords des monuments, il ne serait pas inutile, sans qu'il y ait là de lien hiérarchique, d'associer le CRMH à la définition des périmètres de protection.

D'autre part, votre rapporteur spécial estime qu'il faut, tout en respectant les spécificités des uns et des autres, renforcer l'unité des directions régionales des affaires culturelles en faisant jouer plus d'éléments de transversalité.

A la structure actuelle verticale, devraient se substituer des organisations plus horizontales.

Des tentatives en ce sens ont été faites en région Rhône-Alpes et en région parisienne. Il faudrait y réfléchir à nouveau, peut-être en mettant en place certaines cellules communes pour tous les services de la DRAC. Ces cellules pourraient ainsi concerner la documentation, les marchés publics et les services juridiques.

L'interdisciplinarité doit être favorisée. Certes, l'École du patrimoine a été créée pour la mettre en oeuvre de façon concrète, mais il faut poursuivre le mouvement en assurant la possibilité d'arriver à des postes de responsabilité, quel que soit le corps d'origine.

Bien qu'il soit conscient de ce que cette idée soit plus facile à énoncer qu'à mettre en oeuvre, votre rapporteur spécial estime que la direction régionale des affaires culturelles doit être dotée d'un « vrai patron » des services patrimoniaux, capable d'arbitrer et de faire travailler ensemble les services des Monuments historiques de l'Inventaire et de l'Archéologie, ce qui est loin d'être le cas actuellement, dans la mesure où, comme on l'a déjà dit les directeurs régionaux sont plus tournés vers la création et le spectacle vivant que vers le patrimoine.

C. DE NOUVEAUX ACTEURS DE TERRAIN À PROMOUVOIR

La France a derrière elle une longue tradition d'étatisme en matière de monuments historiques. Même Guizot, le libéral, se fait, dans ses « Mémoires pour servir l'histoire de mon temps », l'apôtre d'un despotisme éclairé dans lequel l'État indique « une direction éclairée au zèle des autorités locales ».

Mais, aujourd'hui, cela va dans le sens de notre histoire politique et administrative de proposer de recentrer progressivement l'État sur son coeur de métier, les fonctions régaliennes de contrôle ; celui-ci n'assurerait dans cette optique que la gestion des monuments ou des opérations qui, par leur importance, dépassent les capacités des autres collectivités publiques.

L'État doit donc envisager de passer sur le terrain le relais aux collectivités locales, d'ailleurs de plus en plus actives, tout en préservant ses prérogatives de régulateur et de garant de la protection du patrimoine.

1. Des collectivités territoriales de plus en plus présentes bien qu'inégalement motivées

Votre rapporteur spécial a pu, grâce à une enquête lancée par La Demeure historique et aux données rassemblées à sa demande par la direction du patrimoine et de l'architecture, se faire une idée de l'engagement inégal des collectivités territoriales en matière de patrimoine monumental.

a) L'effort variable des collectivités publiques induit une diversité des taux d'aide

La France n'a pas les mêmes traditions locales, le même « esprit de clocher », qui, à l'étranger, fait du patrimoine un élément constitutif de la conscience politique locale. Les républiques urbaines d'Italie, les villes libres d'Empire et les villes des Flandres possèdent un patrimoine qu'elles enrichissent depuis la fin du Moyen-age mais il faut attendre en France les années récentes pour voir apparaître la fierté, jusque là étouffée par le centralisme, des collectivités locales pour leur patrimoine.

Ce réveil patrimonial des collectivités territoriales s'est accompagné de la montée en puissance des interventions financières des départements, surtout ainsi que, accessoirement, des régions, aboutissant, compte tenu des aides de l'État et aujourd'hui de l'Europe, à des taux d'aides éminemment variables à travers le territoire national.

(1) Les aides européennes

Les aides en provenance des fonds structurels européens sont fixées pour une période qui va actuellement de 2000 à 2006. Pour en bénéficier, il faut appartenir aux zones dites de « catégorie 2 ».

L'aide communautaire présente un caractère complémentaire, en ce sens qu'elle vient s'ajouter au soutien public ou privé. Elle est distribuée sur la base des documents uniques de programmation, en l'occurrence les contrats de plan État -région, dont le volet culturel n'est qu'un aspect relativement limité.

Le taux d'intervention communautaire maximum est de 50 %, en application du règlement n° 1260/1999 du 21 juin 1999.

Le tableau ci-dessous montre que peu de régions profitent des Fonds structurels européens.

Il est impératif de profiter des facilités offertes à ce titre dans la mesure où, d'une part, les enveloppes pour la période d'après 2006 sont en cours de négociation mais pourraient bien baisser après l'élargissement, et où d'autre part à plus court terme, les aides non utilisées seront désormais caduques si elles ne sont pas utilisées dans les deux ans de l'engament des crédits, en application de la règle dite « du dégagement d'office ».

(2) La diversité des taux d'intervention de l'État

Les textes ne mentionnent aucun taux plafond pour les monuments classés, bien qu'une circulaire de 1991 recommande de ne pas dépasser 80 %. Pour les monuments inscrits, il résulte de la loi de 1913 que des subventions peuvent être attribuées dans la limite de 40 % du montant total des travaux.

En fonction des régions et des critères appliqués par le CRMH, le taux d'intervention varie de 10 à 60 % pour les monuments classés et de 10 à 40 % pour les monuments inscrits, pour lesquels la moyenne serait de 20 %.

(3) Des compléments des collectivités territoriales éminemment variables

Les interventions des collectivités territoriales ne reposent sur aucune base réglementaire définie. Certains conseils généraux rassemblent toutefois, dans un opuscule constituant un guide des aides, les règles applicables.

Ces modalités sont très variables selon les régions ou les départements ainsi que dans le temps.

L'étude lancée par La Demeure historique sur les cofinancements publics concernant les monuments historiques privés, protégés, classés ou inscrits, souligne la diversité des taux selon les régions.

Pour les monuments classés, un certain nombre de régions atteignent 50 % (Auvergne, Bretagne, Franche-Comté, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Haute-Normandie, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charente, Provence-Côte d'Azur) avec un maximum de 60 % pour le Limousin et le Centre.

Pour les monuments inscrits, les niveaux d'intervention effectifs sont beaucoup plus faibles. Ils se situent entre 10 et 15 % pour l'Alsace, l'Aquitaine, la Bretagne, le Centre, le Nord-Pas-de-Calais et les Pays de la Loire. Seule la région Limousin atteint le taux de 40 % pour cette catégorie de monuments.

Les interventions des conseils régionaux sont relativement limitées et concernent, en règle générale, uniquement des monuments classés, sauf pour les régions de Bretagne, de Corse et des Pays de la Loire. Ainsi, les régions Alsace, Centre, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Basse-Normandie et Poitou-Charentes interviennent de façon, présentée dans l'étude la Demeure historique, comme limitée, voire exceptionnelle.

Au niveau départemental, le taux d'intervention des conseils généraux est souvent le même pour les monuments classés et inscrits. Il varie de 5 à 50 % dans l'Oise et dans le Nord, en passant par 40 % pour des départements comme la Mayenne ou la Sarthe.

L'étude souligne la diversité de l'attitude des conseils généraux vis-à-vis des monuments inscrits : soit le taux d'intervention est supérieur à celui des « classés » pour compenser la moindre participation de la DRAC, tel est le cas des départements de l'Ain, de l'Isère, de la Moselle, de l'Oise, de la Seine-Maritime et de la Somme ; soit, au contraire, certains conseils généraux n'aident pas les « inscrits » comme dans les départements de l'Allier, des Bouches-du-Rhône, du Cantal, des Deux-Sèvres, du Lot et des Pyrénées Orientales.

En définitive, il faut souligner qu'un bon tiers des conseils généraux n'apporte aucun soutien aux travaux entrepris sur des monuments privés : Hautes-Alpes, Ardennes, Ariège, Aube, Aude, Corrèze, Creuse, Dordogne, Doubs, Essonne, Gard, Gers, Haute-Garonne, Gironde, Marne, Haute-Marne, Landes, Loir-et-Cher, Haute-Loire, Loiret, Meuse, Nièvre, Orne, Pas-de-Calais, Hauts-de-Seine, Tarn-et-Garonne, Val-de-Marne, Vaucluse, Haute-Vienne, Vosges, Yonne, Yvelines.

A ces différences de taux d'intervention, s'ajoutent des différences d'assiette et de modalités de calcul. Tandis que la subvention de l'État est définie à partir du montant total TTC des travaux, les concours des conseils généraux sont calculés, dans certains cas, sur les montants hors taxes et se basent aussi bien sur l'ensemble du coût de l'opération que sur la seule part restant à la charge du propriétaire.

Peu de départements fixent des seuils minima -ils sont par exemple de 2.200 €, soit 80.000 francs pour la Côte d'Or- ; en revanche, l'État exige un montant minimum de travaux de l'ordre de 1.500 euros ou un montant minimum de subvention de l'ordre de la moitié de ce montant.

Enfin, nombreux sont les départements qui fixent des plafonds pour le montant des travaux qui vont, dans les cas les plus fréquents, jusqu'à 150.000 € (un million de francs)13(*).

(4) Décentralisation et égalité des monuments devant les aides publiques

Ce rapide état des lieux, qui mériterait sans doute d'être confirmé de source ministérielle, démontre la grande variabilité des interventions publiques. Non seulement les taux globaux d'intervention sont très variables selon les lieux, mais encore les conséquences de la distinction entre monuments classés et monuments inscrits sont très différentes selon les départements.

La Demeure historique s'interroge sur ce qu'elle appelle « l'égalité des chances des monuments historiques privés en matière de cofinancement public ».

La décentralisation est perçue comme un enjeu important « car elle pourra renforcer des contrastes existants ou, au contraire, les rééquilibrer »par l'association, qui conclut à la nécessité de l'intervention de l'État : « de ce point de vue là, le rôle régulateur de l'État demeure important... ».

Votre rapporteur spécial estime, en effet, la question importante, mais il s'interroge sur la compatibilité entre la volonté de laisser une plus grande autonomie aux collectivités locales, et le maintien d'une stricte égalité face aux aides publiques.

Dans une logique de décentralisation, certaines collectivités pourront faire des efforts variables dans tel ou tel domaine, et il est donc évident que tous les citoyens ne seront pas sur le même pied du point de vue de ce qu'ils peuvent attendre de la puissance publique.

A cet égard, le rôle de l'État central est précisément, non pas tant de compenser les inégalités qui pourraient résulter des différents engagements des collectivités territoriales, que de s'assurer que la protection nécessaire et suffisante des monuments est bien mise en place sur l'ensemble du territoire.

b) Vers un nouveau partage des compétences entre l'État et les collectivités locales

Le secteur culturel se prête mal au découpage et à la répartition des compétences, «du fait de l'articulation nécessaire des différentes fonctions qui le régissent et du décloisonnement des domaines artistique et culturel », comme l'a souligné le rapport de M. René Rizzardo sur la décentralisation culturelle de 1990.

Mais cela tient, aussi, aux réticences du ministère de la culture à transférer aux collectivités territoriales des compétences qu'il s'estimait seul capable d'exercer. Les termes de la loi du 7 janvier 1983, repris à l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, ont consacré ce non-partage des compétences culturelles en disposant que les communes, les départements et les régions concourent avec l'État, entre autres missions, au développement culturel.

Nombreux sont ceux qui sont en train de réfléchir à une nouvelle répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. A cet égard, deux approches sont concevables, une approche analytique détaillant, compétence, par compétence ce qui peut-être transféré et une approche plus globale, par bloc de compétences. Cette dernière est fondamentalement politique, et sur le contenu de ces compétences il n'y a guère de consensus et au contraire, beaucoup d'hésitations, alimentées par les expériences en cours.

Le partenariat culturel entre l'État et les collectivités territoriales connaît un début d'organisation dans le cadre de la politique contractuelle -à travers la mise au point du volet culturel des contrats de plan État-région ou l'expérience nouvelle des protocoles de décentralisation culturelle- et de l'élaboration du schéma collectif des services culturels.

En tout état de cause, il est vrai que l'on peut se poser certaines questions préalables que n'ont pas manqué d'évoquer nombre de fonctionnaires des conservations régionales, lorsqu'ils s'inquiètent de ces projets de décentralisation.

Est-il d'abord opportun de conduire une réflexion alors même que l'organisation de l'administration territoriale est susceptible d'évoluer ?

Existe-t-il une véritable demande de centralisation émanant de collectivités qui ont pu faire l'expérience ce que l'État leur transférait les compétences sans leur donner les moyens financiers de les exercer ?

(1) Un préalable : faire de la maîtrise d'ouvrage « État » l'exception et non la règle

Tout au long de l'enquête, on s'est trouvé face à un paradoxe : l'intérêt des collectivités locales pour le patrimoine, soucieuses d'animation sociale et touristique, est contredit par leur peu d'enthousiasme à assumer des responsabilités opérationnelles en matière de restauration.

Il est en tout état de cause important d'inciter les collectivités territoriales à assumer, chaque fois qu'elles sont propriétaires du monument, leur responsabilité de maître d'ouvrage.

Peut-être faut-il tout simplement donner de vraies responsabilités aux collectivités locales. Ce qui est sûr, c'est que la situation de surcharge des services des CRMH résulte, pour une large part, du fait qu'elles sont amenées à exercer la maîtrise d'ouvrage pour des monuments classés n'appartenant pas État, prestation actuellement gratuite, qui pourrait, si les habitudes n'étaient pas substantiellement infléchies, être à terme directement ou indirectement facturée.

(2) Les compétences régaliennes combinaison d'un noyau dur et de prérogatives diffuses

La plupart des professionnels de la filière du patrimoine souhaitent que le classement reste de la compétence de l'État.

Telle est la conclusion évidente qui ressort de l'examen des différents documents de travail exprimant les réflexions concertées de tout ou partie des milieux professionnels.

Pour certains d'entre eux, il faut envisager une certaine restructuration du parc d'immeubles protégés :

· Dans une hypothèse minimale, la décision d'inscription reste la compétence de l'État, le changement consistant simplement à offrir aux départements une possibilité d'initiative et d'instruction des mesures de protection, ainsi que la gestion des monuments protégés ;

· Dans d'autres schémas, la décision d'inscription à l'inventaire supplémentaire est décentralisée au niveau de la région pour les immeubles et des départements pour des objets, étant entendu que la définition de l'étendue spatiale de la protection et des abords peuvent être selon les cas relever, ou non, de l'État.

Dans une perspective plus analytique, la compagnie des architectes en chef, témoigne clairement de cette idée que les compétences forment un continuum difficile à scinder en sphères relevant de deux autorités différentes.

Ainsi, lorsqu'il évoque les possibles transferts de compétences, M. François Botton, le président de la compagnie, a tendance à raisonner par métier.

Feraient ainsi partie, de son point de vue, des « métiers de l'État » :

· l'expertise initiale, et notamment la conduite des études ;

· les décisions « opposables », et notamment les travaux d'office ;

· la gestion des immeubles appartenant à l'État ainsi que des monuments d'intérêt national majeur ;

· la péréquation entre les régions ;

· les questions de méthode pour assurer la cohérence des descriptions d'inventaire et de l'état sanitaire ;

· le contrôle de la qualification des opérateurs qu'ils s'agissent des maîtres d'oeuvre ou des entreprises ;

· enfin, le pilotage des opérations de référence ou destinées à repérer des champs nouveaux du patrimoine.

En revanche, relèveraient de la compétence des collectivités territoriales les activités suivantes :

· la surveillance de l'état sanitaire ;

· la couverture du terrain pour la définition des politiques de restauration et de programmation ;

· l'instruction des dossiers de protection ;

· la maîtrise d'ouvrage des opérations sur les édifices publics n'appartenant pas à l'État et ne constituant pas un monument d'intérêt national majeur ;

· la programmation et le financement des opérations de mise en valeur ;

· les actions tendant à la diffusion de l'information et à la communication à destination des publics.

Les ACMH soulignent l'intérêt qu'il y a à laisser le plus possible la maîtrise d'ouvrage aux propriétaires privés, sauf en ce qui concerne les études qui selon eux doivent continuer à relever de l'État, « en raison de leur caractère stratégique et de la nécessité de les abstraire d'un contexte de pure opportunité ».

Ils indiquent que ce rééquilibrage en faveur des propriétaires privés aurait un effet bénéfique en parvenant à maintenir hors du champ des marchés publics une certaine masse de travaux des monuments historiques, ce qui permettrait de conserver un vivier d'artisans spécialisés conservateurs d'un certain nombre de savoir-faire locaux dont la faiblesse administrative leur interdit de participer aux marchés publics.

(3) Les tentatives expérimentales pour définir des blocs et des niveaux de compétences

Des expériences ont d'abord été lancées au niveau réglementaire ; elles se trouvent relancées, dans des conditions non exemptes d'ambiguïtés, par l'adoption de l'article 111 de la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité

Avant d'examiner le contenu de ces transferts de compétences, il faut évoquer la question essentielle du niveau auxquelles elles pourraient être exercées : région, département, structures intercommunales ad hoc. Tel est bien un des objets des expériences en cours qui ont pour but à la fois de déterminer la nature des compétences transférables mais aussi le niveau pertinent.

Le 29 mars 2002, ont été remis à Mme Catherine Tasca et à M. Michel Duffour, alors respectivement ministre de la culture et de la communication et secrétaire d'État au patrimoine et à la décentralisation culturelle, le rapport d'étape du groupe national de suivi et d'évaluation des protocoles de décentralisation culturelle, présidé par M. René Rizzardo. Ce rapport d'étape rédigé par M. Jean-Marie Pontier, a fait un premier point des expériences en cours.

Il s'agit d'une initiative novatrice dans la mesure où l'expérimentation n'a été que rarement pratiquée, l'exemple le plus récent étant, en 1997, le conventionnement ferroviaire.

Les protocoles, qui sont présentés comme « une mise en débat des rôles respectifs des collectivités publiques », doivent ouvrir « le champ de nouvelles articulations possibles entre les interventions des personnes publiques ». En fait, au-delà d'un vocabulaire incantatoire, il y a la volonté de dire « qui fait quoi » ou plutôt « qui peut faire quoi et à quel niveau » dans un champ culturel où les rôles sont actuellement, sinon mal définis, du moins imbriqués de façon très étroite.

Le rapport de M. Jean-Marie Pontier rappelle que l'expérimentation a pour objet de donner des indications sur le contenu et le niveau des transferts de compétences de l'État vers les collectivités locales. Il souligne, à cet égard, que le Parlement a accéléré le mouvement en formalisant l'expérimentation en cours. Il note que le champ couvert par les protocoles est plus large que celui de l'article 111 de la loi du 27 février 2002. « L'expérimentation prévue par la loi pourra donc, selon lui, se rajouter à l'expérimentation des protocoles, ou se conjuguer avec elle, mais non la suppléer ». Il précise que « les protocoles signés en 2001 ne sont pas concernés par la nouvelle loi, sauf à inclure par des avenants au protocole les possibilités nouvelles ouvertes par la loi ».

Votre rapporteur spécial a eu connaissance de la circulaire du 20 février 2002 à la signature des directeurs de cabinet des deux membres du gouvernement sus-mentionnés. Cette note précise la façon dont devront être traités par l'administration les demandes d'expériences qui pourraient être faites en application de l'article 111.

Les projets de convention rédigés au niveau local, feront l'objet d'une validation par un comité de pilotage ministériel présidé par la directrice de l'architecture et du patrimoine et comprenant des représentants de la délégation au développement et à l'action territoriale et de la direction de l'administration générale, ainsi que des services déconcentrés du ministère de la culture. Ce comité de pilotage bénéficiera de l'appui du groupe national de suivi et d'évaluation.

Les protocoles de décentralisation

Aux protocoles expérimentaux lancés dans un cadre administratif, à la suite notamment d'une déclaration à l'Assemblée nationale le 17 janvier 2001 de M. Lionel Jospin, s'ajoutent désormais les expériences découlant de l'article 111 de la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité.

Les sept premiers protocoles signés en 2001 ne portent pas que sur le patrimoine mais concernent également les enseignements artistiques et les arts plastiques. Ils ont été signés pour une durée de trois ans. Ils ont pour objectif :

1. de clarifier les rôles et d'identifier les nouvelles compétences culturelles pour les collectivités territoriales ;

2. de développer et d'améliorer le service public de la culture pour le patrimoine et les enseignements artistiques ;

3. de dégager les dispositions susceptibles d'inspirer les prochaines étapes de la décentralisation.

On note que les partenaires de l'État peuvent être aussi bien les départements que les régions, étant rappelé que les compétences culturelles intercommunales sont du ressort de l'application d'autres textes législatifs et des dispositifs contractuels existants.

Sur le plan des méthodes, les protocoles s'appuient sur un document cadre, d'orientation ainsi que sur un document de référence. Ce dernier document est éventuellement assorti d'un ou plusieurs contrats particuliers.

Au-delà des moyens budgétaires déjà mobilisés, les parties prenantes, État et collectivités, apportent une contribution supplémentaire. Les expériences font l'objet d'une évaluation par un groupe national de suivi et d'évaluation, présidé par M. René Rizzardo, directeur de l'Observatoire des politiques culturelles installé à Grenoble.

Les protocoles en cours en 2001 étaient les suivants :

- numérisation des fonds patrimoniaux dans le cadre d'un protocole signé avec les conseils généraux et le conseil régional de la région Aquitaine ;

- service patrimonial au sein de la collectivité dans le cadre d'un protocole expérimentation du transfert de la gestion des édifices et objets inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques dans le cadre d'un protocole signé avec le département de l'Isère ;

- réalisation de l'inventaire dans le cadre d'un partenariat avec le conseil régional de Lorraine, ainsi que les conseils généraux de la Meuse, de la Meurthe-et-Moselle, de la Moselle et des Vosges ;

- mise en oeuvre du nouveau partage des tâches comportant, notamment, la structuration d'un véritable signé avec le département de la Lozère ;

- développement des enseignements artistiques dans le cadre d'un protocole signé avec la région Nord-Pas-de-Calais ;

- expérimentation d'une prise de responsabilité de la collectivité en matière de restauration et de mise en valeur du patrimoine inscrit dans le cadre d'un protocole passé avec la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

La note apporte « un certain nombre de précisions techniques », qui apparaissent comme tendant à restreindre le champ des initiatives. C'est ainsi qu'il est précisé tout d'abord que les édifices inscrits ou proposés à l'inscription appartenant à l'État, sont exclus de l'expérimentation. En outre, les conventions devront prévoir que l'État reste chargé de veiller à ce besoin de cohérence nationale, que ce soit au niveau de la doctrine ou des méthodes ou dans l'application, puisqu'un pouvoir de substitution de l'État doit être prévu en cas de défaillance grave.

Par ailleurs, il est demandé au rédacteur de conventions de veiller « à ce qui figurent des clauses adaptées préservant la plus-value scientifique qu'apportent les intervenants dans les procédures actuelles, notamment les architectes en chef des monuments historiques et l'inspection des monuments historiques ».

Enfin, il est précisé que les personnels exerceront leurs attributions dans les territoires d'expérimentation dans la limite de leurs compétences expérimentalement transférées, sans mise à disposition statutaire des personnels, sur la base d'un engagement de l'État de dégager le temps nécessaire.

Le jeu est un peu plus ouvert concernant le niveau de collectivité territoriale à retenir. En matière de monuments historiques, c'est à priori la région pour la protection et, pour les travaux, la région ou le département.

En matière de protection, il est indiqué que l'État devra conserver ses capacités d'initiative, et donner des instructions précise sur la procédure à suivre.

La procédure expérimentale d'instruction des demandes serait la suivante : l'instruction relèverait des cellules des DRAC, s'il s'agit d'édifices appartenant à l'État, mais non pour les autres monuments, pour lesquels la collectivité territoriale pourrait recourir à d'autres chargés d'études à condition qu'ils respectent la méthodologie des DRAC.

La procédure en commission régionale du patrimoine et des sites doit être adaptée en prévoyant, notamment, la co-présidence du préfet et du président du conseil régional, tant pour la commission elle-même que pour la délégation permanente.

Selon la circulaire, c'est le président du conseil régional qui signe la décision de refus de protection, ainsi que les arrêtés d'inscription définitive ou préalable à un classement ; en revanche, les décisions de classement continueront de relever de la compétence ministérielle sur proposition du préfet, ainsi que les instances de classement.

DÉCENTRALISATION : L'EXPÉRIENCE CORSE

Lors d'un colloque qui s'est tenu le 17 septembre 2002 au Palais du Luxembourg, M. Jacques Moulin, architecte en chef des Monuments historiques, compétent pour la région corse, a fait le bilan du transfert à cette collectivité de la compétence en matière de patrimoine en application de la loi dite Joxe de 1990.

M. Jacques Moulin a souligné que la collectivité territoriale de Corse a constitué un service de qualité et mis en place des financements importants.

Il a rappelé qu'après avoir tenté de reproduire le fonctionnement de la DRAC pour s'efforcer d'assurer à la fois la maîtrise d'ouvrage et de montage financier des opérations, la Corse a renoncé à ce système notamment pour éviter de se trouver dans la position critiquable de pouvoir exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale.

La Corse se contente de financer les études documentaires et de financer les travaux sur des bâtiments et objets en laissant la maîtrise d'ouvrage aux propriétaires.

M. Moulin a mis l'accent sur l'intérêt porté par les communes à leurs propriétaires pour des raisons identitaires et signalé les attentes des intéressés : un interlocuteur unique responsable de l'entretien comme des restaurations et capable de vérifier ses propres travaux.

L'architecte en chef des Monuments historiques de Corse a fait état de l'effacement progressif de la DRAC. Il a indiqué à cet égard qu'un certain nombre de chantiers, comme celui de la cathédrale d'Ajaccio ou du site d'Aléria, n'avaient guère connu de progrès ces dernières années. Cette situation trouve son origine dans ce que votre rapporteur spécial a perçu comme une perte de légitimité puisque la DRAC n'est plus en mesure d'approuver ou de désapprouver sans pouvoir prescrire quoi que ce soit au stade des projets.

Les architectes des bâtiments de France de leur côté ont cessé toute intervention d'entretien sur les monuments historiques n'appartenant pas à l'État et ils se contentent désormais sur la réglementation des abords et le conseil architectural.

L'architecte en chef des monuments historiques a perdu, faute de financement d'État, son monopole, et n'est plus qu'un architecte spécialisé dans la réfection des bâtiments anciens soumis à la concurrence.

La nouvelle loi de décentralisation accentue les effets de la loi de 1990 en confiant à la collectivité territoriale de Corse la propriété des principaux édifices historiques appartenant à l'État. Ce changement obligera cette collectivité à créer un service de maîtrise d'ouvrage.

En ce qui concerne la procédure de gestion des travaux sur les édifices inscrits, les déclarations préalables, qui resteront adressées aux services de l'État, seront simplement transmises au président de l'autorité d'expérimentation.

Trois autres protocoles du même type doivent être signés en 2002 sur des thèmes patrimoniaux :

- un avec le département de la Creuse, dans le cadre d'une collaboration avec la Région Limousin,

- deux avec les régions Poitou-Charentes et Midi-Pyrénées.

Ces projets ont fait l'objet d'un travail préparatoire entre services déconcentrés de l'État et collectivités territoriales, mais aucun protocole n'a encore été signé.

Par ailleurs la Région Midi-Pyrénées et la région Lorraine ont été choisies par le ministre de la culture et de la communication comme les deux régions où il souhaite pousser et élargir l'expérimentation en matière de décentralisation culturelle. Le protocole mettant en place l'expérimentation avec la région Midi Pyrénées devrait donc être prochainement conclu ; le protocole signé par la région Lorraine avec l'État à la fin de 2001 devrait être renforcé et son champ d'expérimentation élargi.

Quant aux conventions fondées sur l'article 111 de la loi « Démocratie de proximité », aucune n'avait été mise en place à la fin septembre 2002. Les demandes émanant de collectivités territoriales en vue de bénéficier de la mise en oeuvre de cet article n'ont d'ailleurs pas été très nombreuses à ce jour. Citons, sans que cette liste soit exhaustive, que :

- le président du conseil général du Loiret a demandé à être informé des modalités et conditions de cette expérimentation mais n'a pas confirmé à ce jour sa candidature ;

- le président du conseil régional de région Bretagne a manifesté son intérêt et demandé des renseignements, puis a retiré la candidature de sa région ;

- le département du Nord a fait savoir qu'il souhaitait engager les démarches pour que son département bénéficie de cette expérimentation ;

- la même demande a été exprimée par le président du conseil du Bas-Rhin, en association avec le président du conseil régional d'Alsace.

En revanche, le département de l'Isère a fait savoir qu'il souhaitait s'en tenir au protocole de décentralisation culturelle signé en 2001 et qu'il ne demandait pas d'élargir celui-ci aux dispositions de l'article 111.

(4) Régions ou départements ?

En conclusion de cet état des lieux, le rapporteur spécial a tendance à penser que, même s'il faut attendre de pouvoir tirer les conclusions des expériences en cours, un certain nombre de principe semblent s'imposer :

· la responsabilité des mesures de protection relève a priori plus naturellement du niveau régional, où avec les CRMH et les CRPS a déjà été acquise une expérience en la matière et où les services des collectivités se trouveraient naturellement en correspondance avec l'administration d'État, chargée de veiller au contrôle de légalité ;

· en revanche, toutes les questions comme celles de l'entretien et des travaux ou comme de l'inventaire, ont besoin d'être traitées à un niveau de terrain, c'est-à-dire au niveau du département, même si pour les grands chantiers de restauration des monuments, la maîtrise d'ouvrage déléguée ou la conduite d'opération doit être traitée de façon préférentielle au niveau régional.

Certes, on peut faire valoir qu'il s'agit, avec la protection, de prérogatives régaliennes que l'État ne peut pas abandonner aux autorités locales et, même, que beaucoup d'entre elles ne sont même pas demandeuses ; mais, globalement il semble que l'on a tout à gagner à associer les collectivités territoriales à la protection et à la mise en valeur de leur patrimoine : il faut déclencher un processus d'appropriation collective du patrimoine, qui fera perdre à la protection son caractère largement coercitif. Le risque de dérapage apparaît d'autant plus faible que l'État conserverait intégralement son pouvoir de contrôle.

Votre rapporteur spécial exprime ici des réflexions sur ce que pourrait être un partage des tâches et des responsabilités entre les collectivités territoriales.

Si la définition des règles du jeu et des grandes orientations relève naturellement de l'État, la mise en oeuvre de la politique culturelle peut incomber aux collectivités territoriales, sous réserve de la gestion de certains équipements ou opérations d'intérêt manifestement national.

S'agissant de la répartition des rôles au niveau local, votre rapporteur spécial a tendance à penser que, si l'échelon du département est celui de la proximité, l'échelon régional est le niveau où peut se faire jour la nécessaire cohérence de la politique culturelle.

Au niveau départemental, peut-être réalisé tout ce qui demande une présence constante sur le terrain : la gestion des autorisations, notamment en matière d'abords, la conduite de l'Inventaire ainsi que la surveillance et l'entretien du parc de monuments.

Mais le niveau régional apparaît, tout bien réfléchi, à votre rapporteur spécial, comme l'échelon de droit commun de la politique culturelle. D'abord, parce qu'il est actuellement le niveau auquel l'État intervient et a accumulé une expérience de l'action déconcentrée.

C'est là que se trouvent les services de la conservation régionale et que fonctionne la Commission régionale du patrimoine et des sites. Ensuite, parce qu'elle est le siège de l'administration des affaires culturelles d'État, la région est le bon niveau pour assurer la cohérence dans l'action ainsi qu'une certaine objectivité dans les aides.

Par sa dimension, et du fait qu'elle agira nécessairement en liaison avec des départements de tempérament et de sensibilité différents, la région est à même de garantir un traitement équitable des demandes.

Faire de la région l'échelon de droit commun de l'action culturelle en matière de patrimoine monumental ne signifie pas un dessaisissement du département qui devrait être en mesure de bénéficier de subdélégations de pouvoirs lui permettant d'assumer pleinement leurs responsabilités.

In fine, le cofinancement doit être maintenu, mais dans le cadre d'un véritable partenariat. A cet égard, il convient d'inscrire l'organisation à mettre en place dans la perspective de l'initiative prise par le Sénat dans le cadre de la loi d'orientation du 4 février 1995 tendant à créer la notion de chef de file.

L'article 65 de cette loi a en effet prévu qu'une loi de clarification des compétences entre l'État et les collectivités locales doit définir « les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assumer le rôle de chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ».

En dépit de la censure par le conseil constitutionnel du II de cet article -au motif qu'il n'est pas possible de renvoyer à une convention le soin de désigner la collectivité chef de file susceptible d'exercer des compétences conférées aux autres collectivités par la loi-, il est question de relancer cette idée à l'occasion de la relance institutionnelle de la décentralisation. L'on peut interpréter la décision du conseil constitutionnel, non comme condamnant la notion, mais simplement comme censurant le fait de n'avoir pas défini les pouvoirs et les responsabilités afférents à cette fonction.

Comme cela avait été envisagé à l'occasion de l'examen de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, -mais non retenu dans le texte définitif-, la désignation d'une collectivité chef de file pouvait s'accompagner de la définition d'un cadre juridique de nature conventionnelle précisant les obligations des uns et des autres.

On note que quatre protocoles sur sept utilisent la notion de chef de file, selon des modalités et avec des portées variables, explicité ainsi dans le protocole signé par la région Lorraine comme étant une « délégation consentie de responsabilités »

2. La globalisation des moyens, alternative à la répartition des compétences ?

L'imbrication des compétences dans le domaine du patrimoine monumental que l'on vient de souligner, a conduit à chercher des formules originales de mise en commun des moyens.

Sur le plan financier, il faut également s'intéresser aux perspectives de simplification des circuits de financement, à côté de transferts classiques de dotations globales.

a) Les réflexions autour de nouveaux modes de coopération

Un séminaire a eu lieu le 31 mai 2002 à Maisons-Laffitte dans le cadre du plan stratégique de la direction du Patrimoine et de l'Architecture en vue d'atteindre un des objectifs de ce plan consistant à « refondre, simplifier et développer des instruments de protection, de conservation et de restauration des monuments historiques et les outils de qualité architecturale, urbaine et paysagère dans les espaces protégés en redéfinissant le rôle de l'État et des autres collectivités publiques ».

Au cours de ce séminaire, qui associait l'encadrement de la direction, des représentants des services déconcentrés, ainsi que des représentants des ACMH, un certain nombre d'idées ont été lancées sur un nouveau partage des tâches, même s'il faut souligner qu'aucun consensus ne s'est dégagé en faveurs des différents scénarios évoqués.

Ces idées, qui, en leur qualité de réflexions exploratoires internes à la direction, n'ont pas à être reprises de façon systématique, ont paru toutefois ouvrir des voies intéressantes, qu'il fallait méditer dans la mesure où, pour surmonter les difficultés à définir pour les transférer des blocs de compétences, il a été envisagé d'utiliser un nouvel organe associant collectivités et État.

(1) Un nouvel instrument séduisant : l'établissement public de coopération culturelle

Jusqu'à présent, il manquait un outil de gestion des services culturels, qui permette à la fois d'institutionnaliser la coopération entre l'État et les collectivités territoriales et de doter d'un statut opérationnel les grandes institutions culturelles d'intérêt à la fois local et national.

C'est cette lacune qu'entendait combler, à la suite notamment du rapport de M. Jacques Rigaud, la proposition de créer un «établissement public culturel à vocation mixte», ou, selon la dénomination proposée par M. Michel Duffour, un «établissement public de coopération culturelle».

Le nouvel article L. 1431-1.- du code des collectivités territoriales, tel qu'il résulte d'une proposition de loi déposée au Sénat par M. Ivan Renar dispose que ces dernières et leurs groupements peuvent constituer avec l'État un établissement public de coopération culturelle chargé de la gestion d'un service public culturel présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause et contribuant à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine de la culture.

Il faut souligner que sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même. Effectivement, la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé précise que ne pourront être érigés en EPCC les services, qui par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par les collectivités territoriales elles-mêmes. Cette restriction, qui d'ailleurs serait appliquée par le juge administratif même si elle ne figurait pas dans le texte, vise les services culturels, et en particulier les archives, qui ont fait l'objet, dans le cadre des lois de décentralisation, de transferts de compétences obligatoires aux différents échelons de l'administration territoriale. Ces services ne peuvent dès lors être gérés par un établissement public associant l'État et les collectivités locales, ce qui reviendrait à « confondre « les niveaux de compétence que le législateur a entendu distinguer.

On note, également, que les établissements publics de coopération culturelle sont des établissements publics à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial, selon l'objet de leur activité et les nécessités de leur gestion.

Les ressources de l'établissement public de coopération culturelle peuvent comprendre, en application de l'article L. 1431-8 du même code :

1. Les subventions et autres concours financiers de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements par dérogation, le cas échéant, aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 2224-2 et du premier alinéa de l'article L. 3241-5 du même code, et de toute personne publique ;

2. Les revenus de biens meubles ou immeubles ;

3. Les produits de son activité commerciale ;

4. La rémunération des services rendus ;

5. Les produits de l'organisation de manifestations culturelles ;

6. Les produits des aliénations ou immobilisations ;

7. Les libéralités, dons, legs et leurs revenus ;

8. Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en vigueur.

L'outil est intéressant mais l'on voit qu'il est, dans l'esprit des ses auteurs, plutôt fait pour gérer des équipements en vue d'éviter le recours au cadre associatif qu'exercer un service public.

(2) L'idée d'une mutualisation des moyens dans une agence départementale généraliste

Toutefois, un des scénarios évoqués au cours du séminaire de Maisons-Laffitte, a consisté dans la mise en place d'une structure ad hoc au niveau départemental, mutualisant entre l'État et les collectivités les compétences actuellement dévolues à l'État central.

L'idée de créer des « agences du patrimoine et de la qualité architecturale, urbaine et paysagère » (APQAUP) paraît prometteuse à tous ceux qui veulent éviter de scinder des procédures caractérisées par une continuité des différentes procédures et niveau de protection.

Dans une première hypothèse, il a été envisagé par certains participants au séminaire de confier à ces agences les missions suivantes :

· la conduite des opérations d'inventaire,

· l'initiative et l'instruction de certaines mesures de protection,

· l'étude de définition des espaces protégés,

· le conseil sur la qualité architecturale,

· les études sur les sites et patrimoine naturel,

· la gestion des abords des monuments historiques, y compris l'avis conforme des ABF qui exerceraient leurs pouvoirs propres au sein des agences,

· la maîtrise d'ouvrage délégués,

· les travaux d'entretien des monuments historiques,

· la conservation des objets et antiquités,

· la mise en valeur de sites patrimoniaux.

Les agences pourraient prendre la forme juridique des nouveaux établissements publics de coopération culturelle et suivre le régime des établissements publics administratifs.

Leurs seraient ainsi affectés les moyens humains existant dans les services de l'État, c'est à dire une partie des effectifs des services régionaux de l'inventaire et des conservations régionales des monuments historiques, quelques agents des directions régionales de l'environnement, ainsi que les agents des services départementaux de l'architecture et du patrimoine.

S'y ajouteraient également les services existant au sein des conseils généraux, ainsi que ceux travaillant dans les conservations départementales des antiquités et objets d'art et des CAUE dont on connaît la situation précaire sur le plan financier et juridique.

Il a même été envisagé par certains participants d'inclure dans ce processus de mutualisation les agences d'urbanisme, même si celles-ci ont un champ de compétence de niveau infra-départemental.

La formule est séduisante. La mutualisation éviterait l'émiettement des missions et des moyens. D'un côté, les collectivités verraient leur poids devenir prépondérant, puisque l'État est minoritaire dans l'établissement public ; de l'autre, l'État ne serait pas dépossédé de ses prérogatives régaliennes qu'il tient de la loi, car ses agents exerceront leur activité au sein de l'établissement, mais en qualité d'agent de l'État.

Pour votre rapporteur spécial, la formule se heurte à une série d'obstacles juridiques et pratiques.

Le déplacement et la restructuration des services vont s'accompagner d'importants mouvements de personnels, tandis que les services absorbés, SDAP, ou CAUE, tout comme les ministères concernés peuvent exprimer des réserves. Il reste, en outre, à définir, ce qui incomberait dans cette optique à l'échelon national.

Votre rapporteur spécial ajoute que la formule de l'établissement public coopération culturelle n'est peut-être pas la bonne formule. Elle a été mise au point pour la gestion d'équipements culturels associant l'État et les collectivités territoriales et non pour gérer un service public comme cela est expressément précisé dans le texte de la loi, qui dispose, comme on l'a vu, que sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même.

Une variante de ce schéma consisterait à laisser au niveau régional la conduite de l'inventaire, la protection des monuments inscrits, ainsi que la programmation des travaux sur les monuments n'appartenant pas à l'État, au moyen de la mise à disposition des personnels compétents de la conservation régionale des monuments historiques.

Ne resterait au niveau départemental dans le cadre d'une agence de moyens, que la décentralisation de la protection du patrimoine mobilier, la conduite de l'inventaire général avec l'assistance méthodologique de la conservation régionale, les propositions d'inscription à l'inventaire supplémentaire assorties éventuellement de l'instruction des dossiers, ainsi que toutes les compétences mentionnées dans la première formule.

(3) La piste des agences de maîtrise d'ouvrage régionales

Dans la ligne du point précédent, il faudrait étudier l'intérêt et la faisabilité d'organismes spécialisés dans la maîtrise d'ouvrage au niveau régional, de nature à exercer la conduite des opérations importantes pour le compte des collectivités publiques propriétaires.

Cela concernerait d'abord les communes, départements, régions, pour les éléments du patrimoine national qui leur serait confiés, et les opérations de restauration.

La formule des organismes d'assistance à maîtrise d'ouvrage -travaillant, soit par voie de convention comme maître d'ouvrage délégué, soit dans le cadre d'une prestation de conduite de travaux, les collectivités restant, alors, personne responsable du marché, PRM- serait à la fois un moyen de pallier les hésitations des collectivités à se lancer dans la maîtrise d'ouvrage et de permettre pour les opérations comportant des restructurations lourdes le recours à des professionnels de la programmation.

Autant la restauration stricto sensu ne nécessite que des compétences d'historien d'art et de gestionnaire notamment en matière de procédures financières, autant la mise en valeur de bâtiment en vue de la création de fonctions nouvelles, suppose un compétence de programmiste, c'est-à-dire, de spécialiste dans la mise au point de d'une « doctrine d'emploi » du monument.

La formule pourrait même s'appliquer à l'État, si l'on estimait que les CRMH, ne sont pas suffisamment armées pour réaliser des opérations complexes, notamment lorsque celles-ci portent sur des équipements culturels, ou s'accompagnent de la restructuration lourde d'un édifice en vue de son affectation à un équipement ou à un service public important.

Même dans cette hypothèse, il faut préciser que la CRMH garderait la maîtrise de la programmation financière et que les délais de réalisation devraient être arrêtés avec elle.

Ces organismes pourraient, par exemple, prendre la forme de syndicats mixtes auxquels adhéreraient les régions, départements et communes ou leurs groupements sur le territoire desquels seraient sis des monuments historiques, financés par des contributions de leurs membres, calculées sur des bases stables pour les départements et les régions et sur bases variant avec le potentiel fiscal pour la commune d'implantation du monument historique.

La raison majeure qui justifie la création, à un niveau régional voire interrégional, d'une telle structure est avant tout d'ordre technique : c'est la complexité croissante de la fonction de maître d'ouvrage tant en ce qui concerne la nature des opérations que la procédure financière par suite des contraintes liées aux marchés publics.

En fait seule une étude précise réalisée à l'issue d'un audit du fonctionnement des cellules « marchés-travaux » permettrait de déterminer si le coût supplémentaire qu'induirait une telle structure, même si elle était constituée par voie de redéploiements de personnel - en h'hésitant pas à prélever des fonctionnaires de rang en administration centrale-, est inférieur aux gains attendus : rapidité d'exécution, fiabilité des montages, renforcement de la position de négociation du maître d'ouvrage délégué par rapport aux maîtres d'oeuvre.

Mais, sur un plan plus général, on peut aussi voir des avantages au niveau du circuit de décision. Peut-être une structure de ce type serait-elle de nature à éviter les retards dus aux financements croisés ? Une solution de ce type pourrait effectivement s'accompagner d'une politique de globalisation des financements puisque, pour les départements et les régions, les fonds seraient transférés globalement et non pas opération par opération.

b) La simplification des circuits financiers

On ne pourra jamais simplifier la procédure administrative si l'on ne cherche pas à décroiser les financements.

Certes, il est souvent indispensable d'organiser des financements « croisés » pour réaliser des équipements dont le coût ne pourrait être assumé par une seule collectivité mais ce n'est pas le cas de la plupart des interventions culturelles ; il y a aussi une logique à ce que des participations locales régionales ou départementales, voire communales, viennent s'ajouter à l'effort de l'État qui joue ainsi le rôle de garant de l'intérêt public de l'opération.

Toutefois, la sécurité que donne le système est plus que compensée par les pertes de temps dues aux montages financiers à négocier au cas par cas.

Il y a là un frein à l'action, même si, bien souvent, les CRMH trouvent des astuces pour minimiser les conséquences de cette complexité.

La situation est très différente dans les autres secteurs de la politique culturelle comme le spectacle vivant où la pluralité du financement constitue un espace de liberté, permettant d'éviter le face-à-face entre le commanditaire et le porteur du projet, dans le domaine du patrimoine monumental. C'est ainsi que dans son rapport remis à Philippe Douste-Blazy en octobre 1996 pour la commission d'étude pour la politique culturelle, M. Jacques Rigaud pouvait déclarer : « quelle soit décrite en termes de cofinancement, pluri-financements, financements croisés ou d'enchevêtrement, la situation actuelle qui mêle les subsides des différents niveaux de pouvoirs pour financer les projets et les établissements culturels est plus souvent appréciée que regrettée ».

Certains acteurs du patrimoine monumental estiment qu'il y a là un complexité gérable, il n'en reste pas moins qu'une globalisation reste, selon votre rapporteur spécial, souhaitable.

(1) Prédéfinir le partage des charges entre collectivités territoriales

Le système actuel aboutit à transformer chaque opération de restauration en une fusée à plusieurs étages, chaque étage devant être négocié avec une collectivité différente. De surcroît les fenêtres de tir sont restreintes, puisqu'il s'agit de faire passer les dossiers aux dates des conférences administratives régionales, en ayant obtenu tous les accords des organes délibérants des différentes parties prenantes.

On peut s'en accommoder, utiliser la technique fragile des autorisations de programme provisionnelles ou convaincre le préfet de région de procéder à des CAR écrites, mais nul doute qu'un système forfaitaire et non négocié au coup par coup faciliterait grandement le montage administratif des opérations.

Des précédents dans d'autres domaines montrent que certaines actions peuvent être cofinancées par les différentes collectivités territoriales parties prenantes sur des bases relativement stables, sans exclure des variations importantes en fonction des cas d'espèce.

Ainsi, le financement des établissements publics en charge des services d'incendie et de secours est-il assuré à la fois par le département et les communes sur des bases prédéterminées.

Sans doute serait-ce difficile à négocier, mais il n'est pas interdit d'espérer que les différentes parties prenantes, départements, régions, ou communes, puissent se mettre d'accord a priori sur les modalités de participation des uns et des autres. On peut faire jouer la solidarité locale mais il devrait être envisageable de fixer les contributions à partir de critères objectifs liés au potentiel fiscal des différentes collectivités.

Il est difficile de préciser, à ce stade, sur quelles bases serait effectué le partage des charges. L'exemple des services départementaux d'incendie et de secours témoigne de ce qu'un même cadre législatif peut aboutir à des formules extrêmement variées.

Pour certains professionnels, la programmation pourrait-être décidée dans le cadre d'une instance de concertation, qui pourrait prendre le nom de « conférence régionale du patrimoine », au sein de laquelle se réuniraient périodiquement l'État, les collectivités territoriales et, pourrait-on ajouter, des représentants des propriétaires privés. Il reviendrait à cette instance de statuer sur les ordres de priorité et sur les clés globales de répartition financière ainsi que d'assurer le suivi et l'évaluation du programme.

Une telle formule, outre l'inconvénient de la lourdeur, puisqu'il s'agit de véritables « états généraux », fait néanmoins courir des risques aux collectivités de se voir imposer des charges nouvelles par l'État.

(2) Transférer ou contractualiser les apports de l'État ?

L'État se sert déjà des financements croisés pour accroître son influence. En dépit, d'une participation financière minoritaire, les services centraux peuvent s'octroyer la direction des projets culturels : à l'heure actuelle, les partenariats sont souvent déséquilibrés, impliquant des contributions financières des collectivités locales, tandis que l'État conserve la maîtrise de la politique culturelle.

Un transfert de compétences et de ressources aux collectivités locales permettrait une meilleure lisibilité et une plus grande proximité avec le terrain. Même si ce transfert s'effectue conformément aux lois de décentralisation, cela ne garantit pas aux collectivités, qu'il ne s'accompagnera pas de charges supplémentaires.

On rappelle que le code général des collectivités territoriales détermine les règles applicables en matière de compensation financière des transferts de compétences, et notamment que :

- « tout accroissement net des charges résultant des transferts de compétences (...) est accompagné du transfert concomitant par l'État aux communes, aux départements et aux régions des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences » (article L. 1614-1) ;

- « ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État, au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées » (article L. 1614-1) ;

- « toute charge nouvelle incombant aux collectivités du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées, est compensée » (article L. 1614-2).

Maintenant, même organisé conformément aux textes, c'est-à-dire en transférant le montant exact des crédits correspondant aux compétences transférées, le mode de calcul des compensations retenu par les lois de décentralisation repose sur un postulat hypocrite : l'hypothèse selon laquelle, à compter du transfert de compétences, le coût de leur exercice pour les collectivités locales n'augmentera pas plus vite que la dotation globale de fonctionnement.

Pour les gestionnaires locaux, il est surtout important que l'évolution réelle des recettes transférées soit en adéquation avec l'évolution du coût réel des compétences. Or, tel n'est pas le cas des compétences déjà transférées - qui croissent au moins deux fois plus vite que les recettes transférées et il n'est pas de raisons de penser qu'il en serait différemment pour le patrimoine monumental que pour les établissements scolaires qui ont vu les collectivités faire des efforts considérables.

Le risque est bien de voir en cas de transfert, soit des dotations calculées trop justes en regard des besoins, soit que l'État négocie des apports dans un cadre contractuel mais alors soumette les collectivités à sa politique propre dans le cadre d'un « partenariat imposé », comme c'est le cas avec les arts plastiques.

3. Mobiliser toutes les énergies locales au service du patrimoine

Les collectivités sont de plus en plus conscientes de la nécessité de préserver leur écosystème patrimonial.

A court terme et indépendamment des expériences en cours, des champs restent ouverts pour une prise de responsabilité plus franche des collectivités, qu'il s'agisse du patrimoine dit « non protégé » ou de l'inventaire, qui doivent s'appuyer sur des structures de nature à associer toutes les énergies locales, et, notamment, sur la Fondation du patrimoine.

a) Le patrimoine « non protégé », compétence naturelle des collectivités locales

La création d'un troisième niveau de protection est-elle une solution simple pour donner aux collectivités territoriales un supplément de compétences en matière de patrimoine monumental sans rien retirer à l'État central ?

Depuis le rapport de 1994 de M. Jean-Paul Hugot, parlementaire en mission, qui fut à l'origine de la création de la fondation du patrimoine, on a pris conscience de l'importance d'un patrimoine diffus, notamment dans les zones rurales, lavoirs, calvaires, chapelles, etc, qui font le caractère des paysages de la France.

Ce patrimoine, dit initialement patrimoine rural non protégé -PRNP-, ne mérite plus vraiment cette appellation. D'abord, par ce qu'il n'est plus seulement rural ; ensuite, parce que s'il n'est pas soumis aux réglementations de la loi de 1913 en matière de travaux ou d'abords, il bénéficie d'aides financières non négligeables et qu'il est souvent pris en compte dans les documents d'urbanisme.

La responsabilité particulière des collectivités territoriales en la matière est évidente, qu'il s'agisse des régions, des départements, ainsi que des communes dont les pouvoirs devraient être réaffirmés notamment au niveau du permis de construire.

Créer officiellement un troisième niveau de protection, ou plutôt un niveau de base, est une solution qui a le mérite de la simplicité, à cette réserve qu'elle aboutit à rendre plus complexe un édifice réglementaire, qui n'est déjà pas toujours cohérent.

Trois niveaux de protection n'est-ce pas trop ?

On serait tenté de souligner qu'au-delà de l'appellation officielle de patrimoine non protégé, le troisième niveau de protection existe déjà et qu'on peut à la fois l'officialiser et le confier aux collectivités locales.

La consécration fiscale de ce premier niveau, on la trouve dans l'article 156 du code général des impôts qui organise la procédure de l'agrément fiscal, et auquel donne droit sous certaines conditions le label de la Fondation du patrimoine, lui même accordé en liaison, contrairement à l'agrément direct, avec les collectivités locales et non les services de la DRAC.

Substituer des services dépendants des collectivités pour l'agrément de l'article 156 du code général des impôts et systématiser sa prise en compte dans les documents d'urbanisme achèverait le processus.

La solution d'un niveau de protection purement local, aux incidences fiscales près, peut se justifier mais seulement si elle s'accompagne d'une simplification de l'architecture d'ensemble de notre système juridique, telle qu'elle pourrait résulter sinon de l'alignement du moins l'articulation très étroite du régime des monuments inscrits sur celui des classés.

b) Faire de l'Inventaire général une affaire de proximité

L'inventaire général, créé à l'initiative d'André Malraux et porté par André Chastel, a subi les dérives d'une bureaucratisation. Alors qu'à l'origine il était question de s'appuyer sur des relais locaux et, notamment, sur des sociétés savantes, le projet a évolué vers une institutionnalisation croissante et le détournement des objectifs initiaux.

Écrasés par l'énormité de la tâche, la demi-douzaine et parfois moins de fonctionnaires affectés à cette tâche, ont largement renoncé à la couverture géographique, pourtant seule cohérente, pour se tourner vers des inventaires thématiques, plus gratifiants certes, mais qui laissent craindre un processus d'inventaire sans horizon défini.

Les services régionaux de l'Inventaire travaillent désormais en liaison étroite avec les collectivités locales, qu'il s'agisse des conseils régionaux, des conseils généraux, des villes, des pays, des SIVOM, etc. Cette collaboration démontre que la part des collectivités locales dans le financement des opérations d'inventaires est de plus en plus importante.

Il convient de prolonger le mouvement actuel en transférant la responsabilité des opérations d'inventaire au niveau départemental sur le modèle de l'Isère- qui a créé dès 1992 une conservation du patrimoine.

Les services d'État au niveau régional ne conserveraient que la responsabilité de la définition d'un vocabulaire commun.

Nombreux sont ceux qui reconnaissent, à commencer par les intéressés eux-mêmes, que les résultats de l'Inventaire doivent être désormais enregistrés de manière à répondre au maximum aux besoins spécifiques des gestionnaires du patrimoine urbain.

Il y a là un double intérêt dans cette démarche :

· politique : en faisant de la réalisation d'un inventaire sommaire, l'affaire des intéressés eux-mêmes, à commencer par les élus et les habitants du canton concerné, sans oublier les sociétés savantes, on permet aux intéressés de s'approprier leur patrimoine et donc à la fois de mieux en percevoir et l'intérêt et de mieux accepter les contraintes liées à sa conversation ;

· technique : on peut se donner les moyens d'aller vite et donc ne pas arriver « après la bataille », en signalant l'intérêt patrimonial d'immeubles ou d'objets. déjà disparus au moment même de la communication ;

L'idée d'un inventaire léger, rapide, sans cesse réitérée, doit être enfin inscrite dans les faits. Il faut fixer des objectifs précis en matière de couverture du territoire.

Votre rapporteur estime que le transfert des personnels aux départements dans un cadre plus polyvalent, gage de productivité sur le modèle des services patrimoniaux de l'Isère devrait insuffler un dynamisme nouveau à une fonction indispensable mais qui, faute de moyens et d'objectifs, a perdu son impulsion initiale .

Pour ceux des fonctionnaires qui refuserait une telle démarche, il ne resterait plus qu'à les maintenir au niveau régional pour veiller à la transférabilité des résultats entre les départements, voire à les transférer dans le cadre naturel d'une telle démarche, c'est-à-dire au CNRS, où il existe d'autres règles d'appréciation des performances mais aussi d'évaluation des chercheurs que dans l'administration active.

L'inventaire général doit être conduit de façon globale sur la base de programmes chiffrés pour retrouver l'élan initial de la planification à la française.

DÉPENSES RELATIVES AU PATRIMOINE RURAL NON PROTÉGÉ

(Autorisations de programme affectées)

CHAPITRE 6620/20 (en euros))

2000

2001

ALSACE

114 992

114 127

AQUITAINE

331 027

143 006

AUVERGNE

182 449

347 599

BOURGOGNE

352 147

291 277

BRETAGNE

528 913

547 908

CENTRE

450 129

504 748

CHAMPAGNE ARDENNE

81 414

288 281

FRANCHE COMTE

301 396

188 504

ILE DE FRANCE

175 875

103 775

LANGUEDOC ROUSSILLON

233 811

538 659

LIMOUSIN

84 929

119 745

LORRAINE

306 258

67 683

MIDI PYRENEES

480 244

344 129

NORD PAS DE CALAIS

171 273

108 056

BASSE NORMANDIE

406 269

329 099

HAUTE NORMANDIE

403 357

362 227

PAYS DE LOIRE

269 796

357 548

PICARDIE

253 561

145 414

POITOU CHARENTES

681 018

330 944

PROV. ALPES COTE D'AZUR

396 398

256 179

RHÔNE-ALPES

357 012

428 564

GUADELOUPE

105 640

125 556

GUYANE

107 550

40 168

MARTINIQUE

9 707

85 798

REUNION

51 074

11 202

NOUVELLE CALEDONIE (1)

22 867

22 867

TOTAL

6 859 105

6 203 062

     

(1) en l'absence de remontées d'information disponibles pour cette région, le montant indiqué correspond aux AP déléguées et non aux AP effectivement affectées

c) Utiliser la Fondation du patrimoine comme un auxiliaire de terrain

Créée par la loi du 2 juillet 1996, la fondation du patrimoine, organisme privé a but non lucratif, reconnue d'utilité publique par un décret du 18 avril 1997, a pour objet de promouvoir la sauvegarde, la connaissance et la mise en valeur du patrimoine non protégé par l'État.

Identifier des édifices et des sites menacés, participer par un soutien financier à la réalisation de programmes de restauration et contribuer, par l'attribution d'un label comportant des avantages fiscaux, à la sauvegarde du patrimoine menacé, tels sont les objectifs majeurs de la Fondation.

A ces tâches, s'ajoutent des missions plus générales consistant à favoriser le partenariat entre les associations et les pouvoirs publics ainsi que la création d'emplois et la transmission des métiers.

La Fondation du patrimoine a adopté une organisation décentralisée reposant sur un réseau de délégations régionales et départementales. Au sein du conseil d'administration, figurent des représentants d'institutions nationales et locales ainsi qu'un certain nombre de mécènes fondateurs14(*).

L'État n'est plus le dépositaire unique de l'action publique. Un État qui entend agir seul se prive de relais qui accroissent l'efficacité de son action.

C'est dans le cadre de la réforme de l'État, qu'il convient de relancer la Fondation du patrimoine, qui par son organisation décentralisée, largement fondée sur le volontariat, constitue l'auxiliaire de proximité de l'action de l'État, de nature à constituer le lieu de rencontre entre tous les partenaires du patrimoine publics et privés.

Les ressources de la Fondation sont constituées par du mécénat en provenance des particuliers et des entreprises. Les dons faits à la Fondation sont déductibles de l'impôt sur le revenu à concurrence de 50 % de leur montant et dans la limite de 10 % du revenu imposable, en application de l'article 200 du Code général des impôts et, pour les entreprises, déductibles du bénéfice imposable des sociétés, dans la limite de 3,5 pour mille du chiffre d'affaires, en application de l'article 238 bis du même code.

La Fondation peut octroyer un label qui est susceptible de permettre l'octroi d'avantages fiscaux pour les propriétaires, lorsque l'opération a reçu l'accord de l'architecte des bâtiments de France.

Les projets, qui portent sur des bâtiments non protégés, doivent répondre à certains critères. Notamment, les travaux doivent présenter certaines caractéristiques de nature patrimoniale ou sociale. En effet, l'objectif de la Fondation n'est pas simplement de préserver un environnement de qualité, il est aussi de réintégrer le patrimoine dans les activités quotidiennes des Français.

Trois types d'immeubles sont concernés : les immeubles non habitables constituant le petit patrimoine de proximité, tels que pigeonniers, lavoirs, fours à pain ; les immeubles habitables caractéristiques de l'habitat rural, ainsi que les immeubles habitables ou non, situés dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

Les travaux doivent concerner les parties visibles de la voie publique, sauf pour les éléments de patrimoine non habitable. Il s'agit essentiellement de travaux concernant les toitures, les façades et les pignons.

La déduction fiscale, dont peut bénéficier le propriétaire, est de :

· 50 % du montant supporté par le propriétaire -après déduction des subventions perçues-, si les subventions recueillies sont inférieures à 20% du montant des travaux ;

· 100 % du montant supporté par le propriétaire -après déduction des subventions perçues-, si les subventions recueillies excèdent 20%.

Le label est accordé par le délégué régional de la Fondation après accord du service départemental de l'architecture et du patrimoine.

Enfin, la Fondation du patrimoine lance aussi des opérations de mécénat de proximité. Lorsque, s'agissant de projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par une commune ou une association, l'opération ne parvient pas à réunir les financements nécessaires, la Fondation se charge de lancer des souscriptions pour trouver des fonds complémentaires moyennant une commission de gestion de 3 %.

Votre rapporteur spécial s'est penché sur les intentions du législateur lorsqu'il a créé la Fondation du Patrimoine. A cette occasion, il a constaté que l'on avait cherché à prendre modèle sur le National Trust britannique et que, loin de se limiter à l'octroi d'un label fiscal, la Fondation avait initialement pour objectif de relayer l'action de ce qui était alors la Caisse nationale des monuments historiques et des sites.

A la lecture du rapport de M. Jean-Paul Hugot, la Fondation aurait eu initialement pour vocation de jouer le rôle d'interface entre le secteur public et le secteur privé en reprenant notamment des actions pilotes jusqu'alors menées par la Caisse en matière de « routes historiques », de « villes d'art et d'histoire » et de « pays d'art et d'histoire ».

Sans doute le rapport allait-il trop loin, faisant relever de la Fondation une mission de promotion des éditions sur le patrimoine et en lui permettant de prendre en gestion certains monuments appartenant à des collectivités locales pour leur bâtir des projets de monuments.

Faut-il relancer cet aspect des compétences de la Fondation qu'elle n'a pas pu développer faute de moyens et de volonté politique ? La question mérite d'être posée.

Votre rapporteur spécial a considéré que la Fondation devait, en tout état de cause, avoir un rôle pilote dans la sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine dit « non protégé ». C'est dans ce but qu'il souhaite lui en donner les moyens en proposant de lui affecter une ressource en harmonie avec sa vocation, en l'occurrence, le produit des successions vacantes.

LE PRODUIT DES SUCCESSIONS VACANTES

Années

En francs

En euros

1990

88 460 804

(13 485 763)

1991

86 717 171

(12 762 600)

1992

75 622 920

(11 528 640)

1993

71 068 646

(10 834 345)

1994

74 048 745

(11 288 658)

1995

100 368 219

15 301 036)

1996

90 896 652

(13 857 105)

1997

91 001 512

(13 873 091)

1998

104 929 667

15 996 425

1999

88 668 159

13 517 374

2000

84 984 437

12 955 794

2001

62 630 327

9 547 932

Tout ou partie de ce produit, dont le montant, selon les années, est compris entre 10 et 15 millions d'euros, pourrait venir utilement encourager, en liaison avec les collectivités territoriales, la remise en état du petit patrimoine et favoriser, en liaison cette fois-ci avec les associations, la mise en valeur du patrimoine et des sites.

*

* *

Pour conclure ce rapport, il convient d'ajouter au relativisme, dont votre rapporteur spécial faisait état dans sa présentation, un paradoxe budgétaire.

On ne manquera pas, en effet, de remarquer qu'un certain nombre des propositions contenues dans ce rapport, pourrait se traduire par des dépenses accrues, à court terme, même s'il est possible d'agir par voie de redéploiement de crédits ou de personnels.

Certes, l'augmentation des moyens à consacrer aux opérations d'entretien devrait être aisément dégagée par une diminution des ouvertures de crédits au titre des dépenses d'investissement.

Mais, au niveau de la gestion de ces dépenses, il faut s'attendre à des coûts supplémentaires, soit que l'on opte pour le renforcement des services qui en ont la charge, services départementaux de l'architecture et du patrimoine ou services à créer dans les collectivités territoriales, soit que l'on confie un nombre plus important d'opérations à des architectes agréés qu'il faudra bien rémunérer.

De même, l'augmentation du nombre des architectes en chef des monuments historiques, tout comme celle des architectes habilités à travailler dans le secteur à l'issue d'une procédure d'agrément, pourrait déboucher sur des dépenses et des coûts supplémentaires. A ces facteurs de dépenses supplémentaires, s'ajouterait la nécessaire revalorisation des vacations perçues par ces fonctionnaires en leur qualité de « Conseils du ministère de la culture » et la création d'inspecteurs fonctionnaires.

Une troisième catégorie de mesures, consistant en la création d'agences de maîtrise d'ouvrage est, elle aussi, porteuse de dépenses, si l'on ne parvient pas à constituer ces nouveaux organes par réaffectation de personnels et de moyens.

A ceux qui y verraient une sorte de contradiction interne dans un rapport animé par un souci d'économie, votre rapporteur spécial fera valoir que l'on a sans doute, ces dernières années, trop investi sans avoir les moyens de maîtriser la dépense.

Trop de projets, pas assez de personnels pour les suivre, ont conduit à laisser les maîtres d'oeuvre prendre l'ascendant sur les maîtres d'ouvrage avec, pour conséquence, une dérive des dépenses résultant, non de coûts unitaires trop élevés, mais de projets inadaptés aux moyens disponibles, voire carrément surdimensionnés par rapport aux besoins.

Le même raisonnement vaut pour les perspectives de décentralisation dressées dans ce rapport. Transférer des compétences en matière patrimoniale aux collectivités territoriales devrait avoir également pour conséquence une augmentation des coûts de fonctionnement, ici non au niveau de l'État central mais des administrations publiques dans leur ensemble.

Cela ne suffit-il pour condamner une telle évolution ?

Votre rapporteur spécial ne le pense pas, à la fois parce qu'il y a sans doute-sous réserve des audits souhaités par votre rapporteur spécial- une sous-administration de la dépense d'investissement, et parce que la montée en puissance des collectivités territoriales est de nature à favoriser un dynamisme, gage d'augmentations de productivité.

Derrière la plupart des propositions de ce rapport -qui se présente plus comme une boite à idées que comme un mécano prêt à l'emploi- il y a un fil directeur essentiel : la conviction que s'il doit être mis face à ses responsabilités, le propriétaire doit aussi se voir donner les moyens de les exercer.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 23 juillet 2002, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial du budget de la culture, sur sa mission de contrôle sur l'action de l'État en matière de patrimoine monumental.

Après avoir indiqué que cette mission lui avait permis de rencontrer une centaine de personnes en France et une trentaine à l'étranger, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial a insisté sur les lignes de force qui sous-tendent ses 51 propositions. Il s'agit de l'accroissement de l'effort d'entretien, de la réorganisation des services et notamment de la révision du rôle ou du statut des architectes en chef des monuments historiques et des architectes des bâtiments de France, du renforcement des prérogatives des propriétaires publics et privés en leur qualité de maîtres d'ouvrage, ainsi que d'une évolution inéluctable vers plus de décentralisation.

Évoquant en premier lieu les mesures générales qu'il préconisait pour renforcer l'efficacité de l'action de l'État en matière de patrimoine monumental, M. Yann Gaillard a tout d'abord indiqué qu'il reprenait à son compte les propositions du rapport commandé au professeur Rémy Labrusse par Mme Catherine Tasca sur la sous-consommation des crédits du ministère de la culture. Il a signalé que l'une des mesures les plus simples consiste à modifier la clé de répartition autorisations de programme/crédits de paiement pour tenir compte de l'allongement de la durée des opérations.

Puis le rapporteur spécial a abordé une des questions clés de son rapport, le statut des architectes en chef des monuments historiques (ACMH). Bien qu'ayant pu apprécier sur le terrain la rare compétence de ces fonctionnaires, il a considéré qu'il fallait faire évoluer un statut sans équivalent à l'étranger. Compte tenu des excès auxquels pouvait donner lieu la multiplication des études préalables, ainsi que la pratique de l'autoprescription et de l'inspection mutuelle, M. Yann Gaillard a préconisé de faire évoluer le statut des ACMH autour de quelques idées simples, dont il a signalé qu'elles recueillaient un certain consensus : conférer un statut de fonctionnaires « classiques » aux inspecteurs généraux- qui pourraient toutefois garder leurs responsabilités de maître d'oeuvre pour certains très grands monuments particulièrement prestigieux ; réévaluer les fonctions de conseil et de contrôle, notamment par une augmentation des tarifs des vacations ; augmenter le nombre et ouvrir le corps par la création d'une liste d'aptitude et une progressive désectorisation des compétences géographiques.

M. Yann Gaillard a indiqué également qu'il convenait de mieux articuler les services départementaux de l'architecture et du patrimoine sur les conservations régionales des monuments historiques.

Toujours dans le cadre des mesures générales, le rapporteur spécial a insisté sur la nécessité d'accroître les prérogatives et les compétences des maîtres d'oeuvre publics : c'est parce qu'ils n'ont pas au-dessus d'eux un maître d'ouvrage qui définirait l'esprit et le programme des travaux que les ACMH peuvent se comporter en véritables « patrons ». Dans le même esprit, il convient d'assurer une intégration plus poussée des services patrimoniaux au sein des directions régionales des affaires culturelles et de renforcer les capacités techniques des conservations régionales en matière de maîtrise d'ouvrage, voire de créer de véritables agences publiques de maîtrise d'ouvrage, qui pourraient prendre la forme d'établissements de coopération culturelle.

Par ailleurs, M. Yann Gaillard a indiqué qu'il convenait de mettre fin à des situations choquantes, qui témoignent de certains blocages en matière de monuments historiques. C'est ainsi qu'il estime nécessaire de retirer l'Arc de Triomphe -dont il a relevé, après la Cour des comptes, la mauvaise image qu'il donne de la France- de la compétence de la direction régionale des affaires culturelles d'Ile de France pour en confier la rénovation à un établissement ou à un service spécialisé dans la maîtrise d'ouvrage.

Dans la même perspective, il lui semble nécessaire d'ériger le domaine de Chambord en établissement public de façon à faire mieux travailler ensemble les quelque cinq départements ministériels compétents pour intervenir sur le site.

En ce qui concerne le Centre des monuments nationaux, qui avait ému la presse par suite des initiatives fantasques de sa précédente équipe dirigeante et suscité un rapport d'inspection d'une rare sévérité, le rapporteur spécial a simplement indiqué que le nouveau président devait remettre cet organisme sur ses pieds en lui fixant pour priorité non l'organisation de spectacles sans spectateurs, mais le paiement de ses mois de factures en souffrance.

Abordant ensuite les mesures intéressant les monuments privés, M. Yann Gaillard a d'emblée signalé que les propriétaires privés pâtissent moins de régimes fiscaux ou administratifs, qui leur sont globalement favorables, que d'un manque d'écoute ou de considération. Parmi les mesures proposées pour améliorer la situation, il a évoqué les points suivants : la déduction des travaux pour les propriétaires de monuments historiques non ouverts au public même en l'absence de subventions de l'État, l'élargissement du régime des abattements en matière de droits de succession et l'alignement du régime des monuments historiques au regard de l'impôt sur la fortune sur celui applicable en matière de droits de mutation. Enfin, la mise en place d'un droit d'épargne « monuments historiques » lui est apparu une voie intéressante. D'une façon générale, le rapporteur spécial a souhaité que soient mises en place des instances de dialogue entre le ministère de la culture et les propriétaires privés, tels une commission d'arbitrage pour aplanir certaines difficultés ponctuelles en matière de travaux, des tables-rondes régulières, ou le renforcement de la présence des grandes associations dans les instances consultatives compétentes en matière de monuments historiques.

En dernier lieu, le rapporteur spécial a traité des perspectives ouvertes par la décentralisation. Il a signalé d'abord qu'au-delà du vif émoi suscité par l'adoption des articles 111 et 112 de la loi du 27 février 2002, dite de démocratie de proximité, tous les professionnels des monuments historiques qu'il avait pu rencontrer, en se rendant à Villeneuve-lès-Avignon, n'étaient pas hostiles à une certaine collaboration avec les collectivités territoriales.

Rappelant que certaines régions avaient pris des initiatives tout à fait remarquables en matière de restauration et de mise en valeur de monuments historiques, -il a mentionné le cas de l'Abbaye de Fontevraud en espérant que l'exemple de la région des Pays de Loire serait suivi par sa propre région pour l'autre grande abbaye prison de France qu'est Clairvaux-, M. Yann Gaillard a considéré qu'il fallait faire preuve de prudence et suivre une démarche expérimentale comme veut le faire le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, suivant en cela les pas de son prédécesseur.

Résumant l'esprit de ses propositions, le rapporteur spécial a indiqué qu'elles pouvaient se regrouper autour de deux pistes principales :

- la globalisation, dans un cadre contractuel, des financements de façon à éviter que la nécessité d'obtenir l'accord successif de toutes les parties prenantes ne ralentisse la mise en oeuvre des projets ;

- la restructuration, à terme, de notre parc de monuments protégés en deux catégories : d'une part, une première catégorie, rassemblant les monuments classés les plus insignes sous le label « monuments de France », qui resterait de compétence nationale ; d'autre part, sous le label « patrimoine national », une deuxième catégorie, regroupant le reste des monuments protégés, qui pourrait être gérée par les régions, la décision de protection restant en principe une compétence régalienne.

Ensuite, en réponse aux questions que lui ont posées MM. Eric Doligé et Maurice Blin, ainsi que M. Jean Arthuis, président, M. Yann Gaillard a indiqué que le goût prononcé de nos compatriotes pour les fêtes, n'était pas incompatible avec leur intérêt croissant pour les « vieilles pierres », et que le suivi de la politique menée de façon décentralisée par des directeurs régionaux des affaires culturelles, eux-mêmes naturellement plus intéressés par le spectacle vivant que par le patrimoine monumental, restait imparfait faute d'outils informatiques pleinement opérationnels. Il a également insisté sur les difficultés de coordination des services des monuments historiques et de l'archéologie et souligné toute l'importance d'une clarification des rôles entre maîtres d'ouvrage et maîtres d'oeuvre en matière de monuments historiques.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Yann Gaillard de sa communication et a décidé d'autoriser la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.

ANNEXES

1. Liste des personnes entendues

Date

Nom

Fonction

JANVIER

MM. Jacques Charpillon
et Serge Kancel

Inspecteurs des affaires culturelles

 

Mme Isabelle Denis

CRMH de Bourgogne

 

M. François Goven

M. Yves Lescroart

Sous-directeur des monuments historiques

Inspecteur général des MH

FÉVRIER

M. Jean de Lambertye

Président de « La demeure historique »

 

M. Jacques Renard

M. Alain Loiseau

M. Patrick Arnould

M. Denis Guedon

M. André Baig

Mme Joëlle Claverie

Mme Dominique Serridji

Président du CMN

Directeur du CMN

Sous-directeur des travaux CMN

Service financier CMN

Agent comptable CMN

Directeur des ressources humaines du CMN

Service des éditions du CMN

 

Comte Patrice de Voguë

Château de Vaux le Vicomte

 

M. Georges Poull

M. Frédéric Murienne

M. Dominique Moufle

M. Thierry Dumanoir

DRAC de Champagne-Ardenne

CRMH de Champagne-Ardenne

ACMH, inspecteur général de Champagne-Ardenne

Administrateur du Palais du Tau et du Château de La-Motte-Tilly

MARS

M. Jean-Pierre Bady

M. Georges de Grandmaison

M. Olivier de Rohan

Conseiller maître Cour des Comptes

Président des « Vieilles maisons françaises »

Directeur à la Fondation du Patrimoine 

 

Mme Sylvie Clavel

Cabinet de Mme Catherine Tasca, ministre de la Culture

 

M. Richard Lagrange

M. Louis Allemant

M. François Voinchet

DRAC de Midi Pyrénées

CRMH de Midi- Pyrénées

ACMH

 

Mme Anita Weber

Mme Catherine Fagart

Directeur régional de la DRAC d'Ile de France

Adjoint de la DRAC d'Ile de France

AVRIL

M Charles-Antoine de Vibraye

Château de Cheverny

 

M. Jean-Paul Pigeat

Administrateur du Château de Chaumont

 

Mme Isabelle de Gourcuff

Administrateur du château de Chambord

 

M. Henri Carvallo

Château de Villandry

 

M. Bernard Voisin

Conservateur du Château de Chenonceau

 

M. Jean-Louis Sureau

Fondation St Louis Château d'Amboise

 

Mme Claudine Lagoutte

Administrateur du Château d'Azay Le Rideau

 

Mme Chantal Colleu-Dumont

Administrateur du centre culturel de Fontevraud

 

M. Jean-Luc Parsy

Administrateur du Château de Oiron

 

M. Alain Coulon

M. François de Mazières

Mme Nicole Pot

M. Jean-Marie Pérouse de Monclos

M. Pierre-Antoine Gatier

ABF Seine St Denis

Directeur général de la fondation du patrimoine. Conseiller culturel du Premier ministre (juin 2002)

Ancien directeur adjoint de la caisse des MH

Membre de la commission supérieure des MH

ACMH

 

M. Philippe Moisset

M. Gérard Rouvery

Mme Sophie Scherrer

M. Rémy Labrusse

M. Bertrand-Pierre Galey

M. Bruno Monnier

M. Xavier Patier

CDC, ancien directeur de l'AFIT,

Contrôleur financier

Secrétaire générale de la DAPA

Professeur d'université à Amiens

CDC, ancien directeur de la caisse des MH

Directeur de Culture Espace

Commissaire du domaine de Chambord

 

M. Jean-François Leroux

Maire de Bar/Aube

 

M. Michel Berthod

M. Alain Rieu

M. Yannick Imbert

DRAC d'Aquitaine

CRMH d'Aquitaine

Sous-Préfet, SGAR d'Aquitaine

 

M. Bernard Jeannot

M. Jean-Claude Dumont

M. Gérard Weiss

Administrateur du Panthéon

Directeur de l'EPMOTC

Groupement des entreprises MH

 

M. René Rizzardo

Directeur de l'observatoire des pratiques culturelles

 

M. Jean-Marc Boyer

Directeur du SNT

MAI

M. Jean-Claude Pompougnac

M. Marc Botlan

M. Alain Di Stefano

DRAC de la région Centre

CRMH de la région Centre

Maire adjoint de Yèvres-le-Chatel

 

M. Dominique Cerclet

CRMH d'Ile de France

     
 

M. Alain-Charles Perrot

ACMH

 

M. Jean-Pierre Hochet

Administrateur du Mont Saint-Michel

 

M. Jacques Sallois

M. Jean-Marie Vincent

M. Michel Melot

Conseiller maître Cour des Comptes

Inspecteur général

Chef du service de l'inventaire

 

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent

Conseiller d'Etat

JUIN

M. Abraham Bengio

M. Pierre Sigaud

M. Dominique Richard

DRAC de Rhône-Alpes

Adjoint au DRAC de Rhône-Alpes

CRMH de Rhône-Alpes

 

Mme Marie-Christiane
de la Conté


CRMH de Haute Normandie

 

M. Christophe Vallet

Mme Wanda Diebold

M. Jean Picq

M. Guy Mayod

M. Christian Sabbe

Président du CNM

Directeur de l'architecture et du patrimoine

Conseiller maître de la Cour des Comptes

Conseiller maître de la Cour des Comptes

Conseiller maître de la Cour des Comptes

 

M. Jean-François de Canchy

M. Olivier Lebel

Mme Félicité Gasztowt

Inspecteur général des Affaires culturelles

Secrétaire général adjoint conférence des évêques

Conseiller juridique conférence des évêques de France

JUILLET

M. François Botton

ACMH

 

M. Arnault Polaillon

Conseiller technique - Cabinet du ministre délégué au Budget

 

M. Bruno Suzzarelli

Directeur de l'administration générale

 

Mme Anne Magnant

Conseiller du ministre de la culture

 

M. Paul Trouilloud

Architecte des bâtiments de France

 

M. Hervé Loichemol

M. Jean-Marie Fantin

M. Édouard de Royère

M. Frédéric Néraud

Administrateur de Ferney-Voltaire

PDG de la Société Lefèvre

Président de la Fondation du patrimoine

Directeur général de la Fondation du patrimoine

2. Liste de personnes rencontrées à l'étranger

VOYAGE EN ITALIE (TURIN, ROME, NAPLES- MAI 2002)

M. Frédéric BASAGUREN

Consul général de France à Turin et à Gênes

M. Philippe HARDY

Directeur de l'Institut français de Turin

M. Bruno MALARA

Surintendant du Piémont, chargé des biens culturels

M. Piero GASTALDO

Secrétaire général de la «Fondation San Paolo»

M. Daniele JALLA

Directeur adjoint des musées de la ville de Turin

M. Andrea BRUNO

Architecte responsable de la rénovation du château de Rivoli

M. Jacques BLOT

Ambassadeur d'Italie

M. Patrick TALBOT

Conseiller culturel

M. le Professeur Mario SERIO

Directeur général pour la patrimoine historique, artistique et demo-etno-anthropologique

M. le Professeur Claudio STRINATI

Directeur général des musées de Rome

M. Eugenio LA ROCCA

Surintendant aux antiquités pour la ville de Rome

M. Vittorio SGARBI

Secrétaire d'État aux biens culturels

Mme Christine MORO

Consule générale à Naples

M. Robert MIDDIONE

Conservateur au musée de la Chartreuse San Martino

M. Pietro Giovanni GUZZO

Surintendant de Pompéi et Herculanum

Mme PETRINGA

Directrice du Palais Royal de Caserta

M. Enrico GUGLIELMO

Surintendant

M. Stefano DE CARO

Surintendant

M. Luigi ANZALONE

Région de Campagnie

VOYAGE EN AUTRICHE (VIENNE ET GRAZ - JANVIER 2002)

Nom

Fonction

M. François LAQUIEZE

Conseiller culturel de l'Ambassade de France en Autriche

M. Franz NEUWIRTH

Directeur- Protection des Monuments au ministère fédéral de l'Éducation, des Sciences et de la Culture

Mme Eva-Maria HÖHLE

Directrice au Bundesdenkmalamt

S.E. M. Alain CATTA

Ambassadeur de France en Autriche

M. KIPPES

Directeur technique à Schönbrunn

M. HUBER

du bureau Wedorn, service de construction du Museumsquartier

M. Kurt HEISS

responsable du Fonds de rénovation du patrimoine de la ville de Vienne

Mme Marie-Claude FARISON

Directeur de l'Institut français de Graz

M. BOUVIER

Conservateur en chef du Land

M. STEINER

Chargé des bâtiment

Mme METLAR

Département « Culture » du Gouvernement du Land

M. LIST

Département « Aide à la construction de logement »

M. Gerhart WIELINGER

Directeur général des services administratifs du Land

M. Kurt JUNGWIRTH

ancien ministre de la culture du Land, président du Joanneum« (réunion des musées du Land)

Mme Barbara KAISER

Conservateur du château de Eggenberg

3. Liste des sigles

ACMH

Architecte en chef des monuments historiques

AP

Autorisation de programme

CAUE

Conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement

CMN

Centre des monuments nationaux

CP

Crédits de paiement

CRMH

Conservateur régional des monuments historiques

DRAC

Direction régionale des affaires culturelles

DRH

Directeur des ressources humaines

EPMOTC

Établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État

ISMH

Inventaire supplémentaire des monuments historiques

MH

Monuments historiques

SNT

Service national des travaux

4. Tableaux financiers extraits du Rapport de M. Rémi Labrusse

Tableau A : comparaison de la consommation des crédits de paiement entre l'ensemble des budgets civils et le budget du ministère de la culture et de la communication (1998-2000) en €

(M€)

1998

1999

2000

Budgets civils

Ministère de la culture

Budgets civils

Ministère de la culture

Budgets civils

Ministère de la culture

Crédits initiaux

Titre V : 2.325

Titre VI : 8.684

Total : 11.008

Titre V : 232

Titre VI : 290

Total : 522

Titre V : 2.489

Titre VI : 9.522

Total : 12.011

Titre V : 239

Titre VI : 304

Total : 543

Titre V : 2.459

Titre VI : 1.509

Total : 1.884

Titre V : 285

Titre VI : 258

Total : 543

Crédits ouverts

Titre V : 5.457

Titre VI : 14.763

Total : 20.220

Titre V : 397

Titre VI : 310

Total : 708

Titre V : 5.472

Titre VI : 15.904

Total : 21.379

Titre V : 459

Titre VI : 331

Total : 790

Titre V : 5.746

Titre VI : 17.778

Total : 23.527

Titre V : 556

Titre VI : 350

Total : 906

Dépenses nettes

Titre V : 3.755

Titre VI : 11.101

Total : 14.856

Titre V : 281

Titre VI : 275

Total : 556

Titre V : 3.414

Titre VI : 11.749

Total : 15.163

Titre V : 318

Titre VI : 275

Total : 593

Titre V : 3.359

Titre VI : 12.367

Total : 15.726

Titre V : 278

Titre VI : 255

Total : 533

Consommation

Titre V : 10,5%

Titre VI : 11,5%

Total : 11,2%

Titre V : 10,8%

Titre VI : 13,5%

Total : 12,0%

Titre V : 9,5%

Titre VI : 11,3%

Total : 10,8%

Titre V : 10,6%

Titre VI : 12,7%

Total : 11,4%

Titre V : 8,9%

Titre VI : 10,6%

Total : 10,2%

Titre V : 7,6%

Titre VI : 11,1%

Total : 9,0%

Tableau B : crédits initiaux (autorisations de programme et crédits de paiement), par chapitres (1996-2001) en €

(€)

1996

1997

1998

1999

2000

2001

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

Chap. 56.20

171.523.286

168.704.046

126.942.772

130.083.069

162.603.646

146.288.552

198.773.700

167.610.072

182.385.431

174.537.355

183.586.729

186.976.128

Chap. 56.91

97.133.501

74.306.700

131.052.798

74.149.677

53.948.658

82.656.333

98.225.951

68.612.729

123.427.298

108.040.771

94.295.815

106.509.573

Chap. 56.98

2.934.339

2.990.287

2.286.735

2.286.735

2.744.082

2.744.082

2.759.327

2.711.306

2.759.327

2.759.480

2.759.327

2.759.327

Total Titre V

271.591.126

246.001.034

260.282.305

206.519.482

219.296.387

231.688.967

299.758.978

238.934.107

308.572.056

285.337.606

280.641.871

296.245.028

Chap. 66.20

81.230.020

88.329.723

54.111.321

69.594.044

88.694.838

69.571.634

59.969.022

57.636.552

77.868.671

62.079.527

80.994.791

68.124.740

chap. 66.70

40.484.056

40.516.375

36.587.764

37.807.356

               

Chap. 1.020

186.856.303

276.675.910

111.104.691

162.606.238

212.946.885

176.446.017

135.922.019

202.310.517

135.008.850

151.900.201

194.780.298

152.731.810

Chap. 66.98

8.443.846

8.654.226

7.774.900

7.774.900

43.752.868

43.752.868

43.752.868

43.717.805

44.057.766

43.905.317

45.277.358

44.972.460

Total titre VI

317.014.225

414.176.234

209.578.677

277.782.538

345.394.591

289.770.518

239.643.910

303.664.874

256.935.287

257.885.044

321.052.447

265.829.010

Total V et VI

588.605.351

660.177.268

469.860.982

566.624.489

564.690.978

521.459.486

539.402.888

542.598.981

565.507.343

543.222.650

601.694.318

562.074.038

Tableau C : crédits ouverts (autorisations de programme et crédits de paiement), par chapitres (1996-2001) en €

(€)

1996

1997

1998

1999

2000

2001*

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

Chap. 56.20

214.912.448

274.298.350

202.123.260

261.659.302

241.437.925

276.968.685

262.123.364

315.636.258

319.823.017

414.321.720

256.691.181

451.552.018

Chap. 56.91

92.774.968

98.311.639

53.590.802

92.330.894

61.331.409

117.622.653

109.838.241

138.125.377

199.656.522

138.347.559

160.807.133

166.001.896

Chap. 56.98

2.324.543

2.976.375

62.352

2.358.234

2.689.620

2.873.369

2.706.868

3.184.166

4.164.901

3.478.864

3.532.866

3.782.043

Total Titre V

310.011.958

375.586.364

255.776.414

356.348.430

305.458.954

397.464.707

374.668.472

456.945.800

523.644.440

556.148.142

421.031.180

621.335.957

Chap. 66.20

65.985.118

84.159.737

51.952.689

83.393.495

86.725.930

84.295.324

57.956.448

68.886.456

127.721.780

105.628.078

109.173.345

92.348.844

Chap. 66.70

36.672.831

36.705.150

17.877.696

37.127.739

               

Chap. 66.91

141.158.186

383.812.887

126.507.839

221.467.997

206.782.317

182.189.636

149.828.058

218.352.664

137.912.381

199.818.980

206.965.715

217.361.826

Chap. 66.98

7.986.499

8.881.514

5.672.707

7.049.562

43.554.338

43.855.283

43.676.782

44.188.741

44.165.300

44.520.015

45.746.551

45.473.165

Total titre VI

251.802.633

513.559.287

202.010.931

349.038.793

337.062.584

310.340.242

251.461.288

331.427.861

309.799.462

349.967.073

361.885.610

355.183.835

Total V et VI

561.814.592

889.145.651

457.787.345

705.387.223

642.521.538

707.804.949

626.129.760

788.373.662

833.443.902

906.115.215

782.916.790

976.519.792

* Prévision au 31 janvier 2002.

Tableau D : rattachements nets de fonds de concours (autorisations de programme et crédits de paiement), par chapitres (1996-2001) en €

(€)

1996

1997

1998

1999

2000

2001*

Chapitre 56.20 (AP = CP)

65.536.101

72.738.465

70.383.305

68.229.499

75.010.560

62.257.521

Chapitre 56.91 (AP = CP)

1.039.686

3.346.779

4.138.427

6.613.098

715.286

2.063.637

Total Titre 5 (AP = CP)

66.575.788

76.085.244

74.521.732

74.842.596

75.725.845

64.321.158

Total Culture (AP)

66.575.788

76.085.244

74.521.732

74.842.596

75.725.845

64.321.158

Total Culture (CP)

70.169.256

77.577.843

77.056.311

76.667.036

77.708.313

67.007.720

* Prévision au 31 janvier 2002.

Tableau E : consommation des autorisations de programme, par chapitres (2001*) en €

(€)

Crédits initiaux

Crédits ouverts

Affectations centrales

Délégations d'AP de catégorie 1

Délégations d'AP de catégorie 2

Consommation au niveau central

Reliquat d'AP 2000 au niveau local

Affectations d'AP de catégorie 2

Consommation d'AP de catégorie 2

Taux global d'affectation des AP

1

2

3

4

5

(3+4+5)/2

7

8

8/(5+7)

(3+8)/2

56.20

183.586.729

256.691.181

23.452.213

81.271.194

108.661.324

83,13%

46.330.387

104.534.162

67,45%

49,86%

56.91

94.295.815

160.807.133

62.660.656

13.812.453

42.744.296

74,14%

5.570.564

28.985.417

59,99%

56,99%

56.98

2.759.327

3.532.866

1.150.072

1.779.080

326.241

92,15%

155.255

443.702

92,15%

45,11%

Total 5

280.641.871

421.031.180

87.262.941

96.862.728

151.731.861

79,77%

52.056.206

133.963.282

65,74%

52,54%

66.20

80.994.791

109.173.345

43.927.970

10.284.187

53.023.261

98,22%

34.998.175

53.119.135

60,35%

88,89%

66.91

194.780.298

206.965.715

119.354.333

2.215.786

79.414.749

97,11%

46.151.253

73.276.877

58,36%

93,07%

66.98

45.277.358

45.746.551

43.614.851

0

2.027.572

99,77%

795.616

1.866.047

66,10%

99,42%

Total 6

321.052.447

361.885.610

206.897.153

12.499.973

134.465.582

97,78%

81.945.043

128.262.059

59,27%

92,61%

Total V et VI

601.694.318

782.916.790

294.160.094

109.362.701

286.197.443

88,10%

134.001.249

262.225.342

62,41%

71,07%

* Prévision au 31 janvier 2002.

Tableau F : autorisations de programme affectées non engagées (1998-2001) en €

(MF)

1998

1999

2000

2001

Chapitre 56.20

181,01

197,64

204,79

223,81

Chapitre 868

96,59

84,49

88,98

145,34

Chapitre 869

0,32

0,13

0,22

0,4

Titre V

277,93

282,26

293,99

369,56

Chapitre 1.009

1,46

2,70

2,54

8,78

Chapitre 1.020

5,6

34,11

31,99

28,30

Chapitre 1.021

0

0

0

0

Titre VI

6,89

36,81

34,54

37,1

Total titres V et VI

284,82

319,07

328,53

406,65

Tableau G : reports de crédits non consommés de l'exercice antérieur, par chapitres (1996-2002) en€

(€)

1995 1996

1996 1997

1997 1998

1998 1999

1999 2000

2000 2001

2001 2002*

Chapitre 56.20

61.595.346

53.272.769

52.855.791

82.788.792

109.525.518

207.562.212

217.631.757

Chapitre 56.91

24.857.145

31.878.237

18.098.400

55.173.891

30.183.767

69.578.568

103.574.141

Chapitre 56.98

138.536

505.978

129.286

472.860

719.384

1.022.716

775.137

Total Titre 5

86.591.027

85.656.985

71.083.477

138.435.543

140.428.669

278.163.496

321.981.035

Chapitre 66.20

1.089.505

13.915.923

22.091.551

11.249.904

11.743.875

23.407.874

17.005.437

Chapitre 66.70

 

32.319

         

Chapitre 66.91

129.484.479

63.161.584

250.880

1.407.041

44.260.003

70.804.201

77.255.833

Chapitre 66.98

684.635

835.740

209.129

376.113

451.882

451.159

777.178

Total Titre 6

131.258.618

77.945.565

22.551.561

13.033.058

56.455.761

94.663.234

95.038.448

Total V et VI

217.849.646

163.602.550

93.635.038

151.468.601

196.884.430

372.826.730

417.019.483

Total Culture

222.649.788

167.047.395

98.295.194

160.428.467

209.677.239

388.669.442

437.736.915

* Prévision au 10 février 2002.

Tableau H : crédits initiaux, ouverts, consommés et disponibles, et taux de consommation, par chapitres (1996-2001) en €

(€)

56.20

(patr. mon.)

56.91

(bât. et inv.)

56.98

(recherche)

Titre V

(inv. ex. État)

66.20

(patr. mon.)

66.70

(CSI)

66.91

(autres éq.)

66.98

(recherche)

Titre VI

(subv. inv.)

Total

1996

C. initiaux

168.704.046

74.306.700

2.990.287

246.001.034

88.329.723

40.516.375

276.675.910

8.654.226

414.176.234

660.177.268

C. ouverts

274.298.350

98.311.639

2.976.375

375.586.364

84.159.737

36.705.150

383.812.887

8.881.514

513.559.287

889.145.651

C. consommés

221.056.032

66.434.832

2.470.397

289.961.260

70.262.383

36.672.831

320.651.304

8.045.774

435.632.291

725.593.551

C. disponibles

53.242.318

31.876.807

505.978

85.625.104

13.897.354

32.319

63.161.584

835.740

77.926.996

163.552.100

Taux cons°

80,6%

67,6%

83%

77,2%

83,5%

99,9%

83,5%

90,6%

84,8%

82,0%

1997

C. initiaux

130.083.069

74.149.677

2.286.735

206.519.482

69.594.044

37.807.356

162.606.238

7.774.900

277.782.538

484.302.020

C. ouverts

261.659.302

92.330.894

2.358.234

356.348.430

83.393.495

37.127.739

221.467.997

7.049.562

349.038.793

705.387.223

C. consommés

208.803.511

74.232.494

2.228.947

285.264.952

61.301.944

36.999.376

221.217.116

6.968.794

326.487.231

611.752.184

C. disponibles

52.855.791

18.098.400

129.286

71.083.478

22.091.551

128.362

250.881

80.767

22.551.561

93.635.039

Taux cons°

79,8%

80,4%

94,5%

80,0%

73,5%

99,7%

99,9%

98,8%

93,5%

86,7%

1998

C. initiaux

146.288.552

82.656.333

2.744.082

231.688.967

69.571.634

 

176.446.017

43.752.868

289.770.518

521.459.486

C. ouverts

276.974.669

117.622.653

2.873.369

397.470.690

84.295.324

 

182.189.636

43.855.283

310.340.242

707.810.932

C. consommés

202.265.675

76.672.255

2.400.508

281.338.438

64.965.622

 

166.559.101

43.479.170

275.003.893

556.342.331

C. disponibles

74.708.994

40.950.398

472.860

116.132.252

19.329.702

 

15.630.535

376.113

35.336.350

151.468.601

Taux cons°

73,0%

65,2%

83,5%

70,8%

77,0%

 

91,4%

99,1%

88,6%

78,6%

1999

C. initiaux

167.610.072

68.612.729

2.711.306

238.934.107

57.636.552

 

202.310.517

43.717.805

303.664.874

542.598.981

C. ouverts

317.540.615

138.125.377

3.184.166

458.850.158

68.886.456

 

218.352.664

44.188.741

331.427.861

790.278.019

C. consommés

208.015.097

107.941.610

2.464.782

318.421.488

57.142.581

 

174.092.661

43.736.859

274.972.101

593.393.589

C. disponibles

109.525.518

30.183.767

719.384

140.428.669

11.743.875

 

44.260.003

451.882

56.455.761

196.884.430

Taux cons°

65,5%

78,1%

77,4%

69,4%

82,9%

 

79,7%

98,9%

83,0%

75,1%

2000

C. initiaux

174.537.355

108.040.771

2.759.480

285.337.606

62.079.527

 

151.900.201

43.905.317

257.885.044

543.222.650

C. ouverts

414.321.720

138.347.559

3.478.864

556.148.142

105.628.078

 

199.818.980

44.520.015

349.967.073

906.115.215

C. consommés

206.759.508

68.768.991

2.456.147

277.984.646

82.220.204

 

129.014.779

44.068.856

255.303.839

533.288.485

C. disponibles

207.562.212

69.578.568

1.022.716

278.163.496

23.407.874

 

70.804.201

451.159

94.663.234

372.826.730

Taux cons°

49,9%

49,7%

70,6%

50,0%

77,8%

 

64,6%

99,0%

72,9%

58,8%

2001 (prévision de consommation au 10 février 2002)

C. initiaux

186.976.128

106.509.573

2.759.327

296.245.028

68.124.740

 

152.731.810

44.972.460

265.829.010

562.074.038

C. ouverts

451.552.018

166.001.896

3.782.043

621.335.957

92.348.844

 

217.361.826

45.473.165

355.183.835

976.519.792

C. consommés

233.920.260

62.427.755

3.006.907

299.354.922

75.343.407

 

140.105.994

44.695.986

260.145.387

559.500.309

C. disponibles

217.631.757

103.574.141

775.137

321.981.035

17.005.437

 

77.255.833

777.178

95.038.448

417.019.483

Taux cons°

51,8%

37,6%

79,5%

48,2%

81,2%

 

64,5%

98,3%

73,2%

57,3%

Tableau I : dotations et consommations globales d'autorisations de programme et de crédits de paiement (1990-2001) en €

(M€)

AP

CP

Dotat°1

Cons°2

%

Dotat°

Cons°3

%

1990

824,5

747,9

90,7%

692,4

498,0

71,0%

1991

1.065,8

991,5

93,0%

881,8

714,0

81,0%

1992

1.042,9

986,0

94,5%

920,9

750,6

81,5%

1993

903,2

800,9

88,7%

963,3

868,8

90,2%

1994

755,3

691,1

91,5%

896,1

746,3

83,3%

304

713,0

615,0

86,3%

858,0

642,4

74,9%

1996

649,4

518,2

79,8%

889,1

725,6

81,6%

1997

559,2

494,1

88,4%

705,4

611,7

86,7%

1998

707,7

579,1

81,8%

707,8

556,3

78,6%

1999

756,6

645,7

85,3%

790,3

593,4

75,1%

2000

868,3

738,5

85%

906,1

533,3

58,8%

2001

782,9

689,72

88,1%

976,5

559,8

57,4%

1 Total des autorisations de programme utilisables. 2 AP déléguées et affectées. 3 Mandatements nets au stade de la 2e situation provisoire.

Tableau J : nombre d'opérations, par tranches de montant (2001)

(Milliers €)

0- 76

76- 152

152- 229

229- 305

305- 381

381- 1.524

1.524- 7.622

7.622- 60.980

60.980- 109.916

Total

Chapitre 56.20

6 273

970

747

442

404

1 287

186

5

1

10 315

61%

9%

7%

4%

4%

12%

2%

0%

0%

100%

Chapitre 56.91

845

236

126

76

61

181

78

19

0

1 622

52%

15%

8%

5%

4%

11%

5%

1%

0%

100%

Chapitre 66.20

8 979

501

185

76

56

83

8

4

0

9 892

91%

5%

2%

1%

1%

1%

0%

0%

0%

100%

Chapitre 66.91

1 716

198

99

44

43

185

82

5

2

2 374

73%

8%

4%

2%

2%

8%

3%

0%

0%

100%

Total

17 816

1 905

1 157

638

564

1 736

354

33

3

24 203

74%

8%

5%

3%

2%

7%

1%

0%

0%

100%

Tableau K : consommation des autorisations de programme, par DRAC, classées par taux d'affectation décroissant (2000) en €

(€)

Régions

Reliquat 1999

Délégations

2000

Disponible

2000

Affectations

2000

% Affect°

Reste à engager 1999

Engagements 2000

Reste à engager 2000

% Engt.

1

2

1+2

4

4/3

6

7

8

8/(4+7)

Chapitre 56.20

PACA

507.769

7.958.307

8.466.075

8.191.820

97 %

10.202.691

7.476.106

14.214.926

34 %

P. DE LA LOIRE

484.096

9.984.720

10.468.815

9.993.386

95 %

12.512.802

11.919.605

14.945.123

44 %

AQUITAINE

582.864

9.682.016

10.264.880

9.646.937

94 %

7.586.212

11.702.846

9.454.729

55 %

BRETAGNE

615.232

11.376.253

11.991.485

11.289.674

94 %

1.737.408

14.796.391

3.024.908

83 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

238.507

5.741.135

5.979.642

5.591.114

94 %

7.425.944

8.057.437

6.465.150

55 %

CENTRE

2.168.187

13.445.444

15.613.631

14.322.363

92 %

12.386.316

18.101.331

11.840.753

60 %

ILE DE FRANCE

2.151.012

20.463.592

22.614.604

20.768.534

92 %

21.480.493

22.437.723

25.959.150

46 %

NORD-PdC.

259.656

4.432.785

4.692.441

4.286.811

91 %

2.262.858

4.503.008

3.407.965

57 %

MIDI-PYR.

1.661.101

6.973.753

8.634.854

7.501.996

87 %

12.179.270

11.057.444

12.632.604

47 %

ALSACE

1.168.487

5.380.205

6.548.692

5.641.606

86 %

8.521.331

8.359.525

7.410.156

53 %

AUVERGNE

684.430

4.883.881

5.568.311

4.715.143

85 %

5.840.605

7.185.708

5.641.199

56 %

B.-NORMANDIE

4 615 000

40 861 340

45 476 340

38 399 055

84 %

28 380 422

37 430 455

42 315 022

47 %

POITOU-CH.

654.090

6.354.222

7.008.312

5.883.137

84 %

5.694.002

9.642.685

5.403.733

64 %

RHONE-ALPES

2.424.144

6.842.358

9.266.502

7.794.929

84 %

8.112.175

10.763.078

10.277.975

51 %

GUADELOUPE

223.852

289.869

513.721

423.723

82 %

1.654.026

756.502

1.499.002

34 %

LIMOUSIN

826.517

2.374.623

3.201.141

2.616.150

82 %

3.713.946

3.654.282

4.127.432

47 %

BOURGOGNE

723.941

8.039.500

8.763.440

6.879.078

78 %

6.953.402

9.740.396

8.571.006

53 %

LORRAINE

1.565.939

6.242.431

7.808.369

5.505.373

71 %

14.072.501

13.262.932

12.036.642

52 %

FR.-COMTE

1.077.613

1.938.490

3.016.103

2.060.988

68 %

3.434.670

4.269.817

2.434.824

64 %

CHAMPAGNE-ARDENNE.

2.530.308

11.342.940

13.873.248

8.587.443

62 %

3.735.173

8.069.685

7.407.603

52 %

PICARDIE

2.187.948

8.238.611

10.426.559

6.484.597

62 %

3.851.441

9.453.972

2.600.167

78 %

MARTINIQUE

48.904

652.316

701.221

378.302

54 %

796.441

740.277

434.466

63 %

REUNION

739.259

1.285.742

2.025.001

988.278

49 %

600.979

1.230.626

358.631

77 %

HAUTE-NORMANDIE

1.721.598

10.988.541

12.710.138

5.596.240

44 %

20.261.006

5.776.766

22.548.553

20 %

GUYANE

186.485

391.629

578.114

201.233

35 %

1.241.295

489.615

1.288.910

28 %

CORSE

519.599

344.204

863.803

120.531

14 %

697.184

227.353

590.363

28 %

Total

26.655.090

171.876.836

198.531.926

161.323.285

81 %

181.280.741

209.381.346

201.026.853

51 %

(€)

Régions

Reliquat 1999

Délégations

2000

Disponible

2000

Affectations

2000

% Affect°

Reste à engager 1999

Engagements 2000

Reste à engager 2000

% Engt.

1

2

1+2

4

4/3

6

7

8

8/(4+7)

Chapitre 56.91

REUNION

0

1.539.735

1.539.735

3.079.470

200 %

117.373

1.630.031

1.566.812

51 %

LORRAINE

26.685

857.158

883.844

1.689.912

191 %

1.239.024

134.605

2.794.331

5 %

RHONE-ALPES

128.691

3.256.113

3.384.804

3.402.662

101 %

538.568

3.479.375

1.071.651

76 %

FR.-COMTE

381.123

281.726

662.848

664.678

100 %

5.152

142.309

527.522

21 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

3.070.169

2.180.783

5.250.953

5.250.344

100 %

594.053

761.623

5.082.775

13 %

MARTINIQUE

52

2.136.116

2.136.167

2.136.116

100 %

957.110

1.470.306

1.622.919

48 %

MIDI-PYR.

267.663

13.418.212

13.685.875

13.633.165

100 %

535.633

281.847

13.886.950

2 %

NORD-PcC.

91.469

1.341.101

1.432.571

1.436.070

100 %

151.113

1.493.022

94.161

94 %

PACA

3.383

5.323.993

5.327.376

5.324.855

100 %

2.347.140

3.971.783

3.700.211

52 %

CORSE

76.225

1.193.981

1.270.205

1.248.762

98 %

1.750.561

173.648

2.825.676

6 %

LIMOUSIN

10.231

452.177

462.408

454.298

98 %

266.811

181.631

539.478

25 %

AUVERGNE

113.026

2.153.342

2.266.368

2.153.342

95 %

4.592.830

167.939

6.578.233

2 %

AQUITAINE

459.143

6.552.716

7.011.859

6.429.232

92 %

4.235.204

6.313.913

4.350.524

59 %

BOURGOGNE

40.173

588.453

628.626

564.061

90 %

290.676

534.223

320.514

63 %

PICARDIE

692.918

714.986

1.407.904

1.255.974

89 %

468.678

400.925

1.323.728

23 %

ILE DE FRANCE

29.147

1.986.906

2.016.053

1.744.512

87 %

144.590

153.754

1.735.349

8 %

GUYANE

68.602

406.429

475.031

406.429

86 %

2.141

73.734

334.836

18 %

B.-NORMANDIE

159.567

39.855

199.422

168.456

84 %

219.762

252.343

135.876

65 %

ALSACE

1.423.249

2.013.852

3.437.101

2.751.171

80 %

270.614

1.858.228

1.163.557

61 %

P. DE LA LOIRE

142.458

387.221

529.679

411.521

78 %

1.828.413

463.057

1.776.877

21 %

CHAMPAGNE-ARDENNE.

11.227

850.121

861.347

633.981

74 %

0

586.939

47.042

93 %

BRETAGNE

1.526.692

863.624

2.390.315

848.379

35 %

46.305

589.565

305.119

66 %

POITOU-C.

116.316

483.770

600.087

179.177

30 %

499.598

572.861

105.914

84 %

HAUTE-NORMANDIE

182.113

1.204.347

1.386.461

390.336

28 %

703.758

318.712

775.382

29 %

CENTRE

1.911.604

434.414

2.346.018

387.221

17 %

628.654

497.726

518.148

49 %

GUADELOUPE

0

0

0

0

0

6.752

0

6.752

0 %

MAYOTTE

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Total

10.931.926

50.661.130

61.593.056

56.644.125

92 %

22.440.513

26.504.100

53.190.335

33 %

(€)

Régions

Reliquat 1999

Délégations

2000

Disponible

2000

Affectations

2000

% Affect°

Reste à engager 1999

Engagements 2000

Reste à engager 2000

% Engt.

1

2

1+2

4

4/3

6

7

8

8/(4+7)

Chapitre 66.20

POITOU-C.

536.011

3.793.389

4.329.400

3.987.328

92 %

101.226

3.980.906

107.648

97 %

P. DE LA LOIRE

632.586

4.316.137

4.948.723

4.359.761

88 %

0

3.958.500

401.260

91 %

CENTRE

1.445.054

4.000.567

5.445.621

4.400.711

81 %

744

4.271.710

129.745

97 %

FR.-COMTE

504.889

2.236.884

2.741.773

2.228.814

81 %

0

2.253.630

60.556

97 %

PACA

1.191.088

4.677.517

5.868.605

4.594.859

78 %

38.112

3.993.517

639.455

86 %

BOURGOGNE

934.959

3.673.574

4.608.533

3.499.338

76 %

24.487

3.498.304

25.520

99 %

GUADELOUPE

335.704

529.303

865.007

657.702

76 %

0

657.702

0

100 %

ALSACE

96.200

2.249.233

2.345.432

1.755.552

75 %

0

1.672.034

83.518

95 %

AUVERGNE

400.838

2.562.699

2.963.537

2.234.509

75 %

7.013

2.186.705

54.816

98 %

NORD-PdC.

256.189

1.343.686

1.599.875

1.190.887

74 %

0

1.117.463

73.423

94 %

ILE DE FRANCE

2.082.330

10.599.902

12.682.232

8.944.175

71 %

1.767.646

10.128.855

582.966

95 %

MIDI-PYR.

1.163.814

2.264.783

3.428.597

2.352.263

69 %

0

2.321.992

30.271

99 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

367.188

4.283.588

4.650.775

3.015.601

65 %

0

2.868.646

146.954

95 %

PICARDIE

800.401

2.536.142

3.336.543

2.155.411

65 %

0

1.913.097

242.314

89 %

BRETAGNE

976.507

2.344.574

3.321.082

2.132.136

64 %

0

1.734.221

397.915

81 %

RHONE-ALPES

1.389.967

3.539.638

4.929.605

3.153.129

64 %

0

3.153.129

0

100 %

REUNION

232.406

818.651

1.051.057

657.586

63 %

510.615

171.251

996.950

15 %

AQUITAINE

312.798

4.581.093

4.893.891

2.895.453

59 %

0

2.853.223

42.230

99 %

B.-NORMANDIE

1.028.930

3.316.757

4.345.687

2.467.308

57 %

0

2.356.478

110.830

96 %

LORRAINE

1.555.893

3.081.330

4.637.223

2.661.890

57 %

29.596

2.643.751

47.735

98 %

GUYANE

478.464

475.946

954.410

529.857

56 %

0

489.555

40.302

92 %

LIMOUSIN

589.208

1.445.369

2.034.577

869.071

43 %

0

837.802

31.269

96 %

CHAMPAGNE-ARDENNE

555.904

3.249.298

3.805.203

1.563.992

41 %

0

1.455.228

108.764

93 %

HAUTE-NORMANDIE

422.312

3.752.533

4.174.845

1.639.528

39 %

6.784

1.603.798

42.514

97 %

CORSE

754.991

37.198

792.188

180.907

23 %

0

180.907

0

100 %

MARTINIQUE

355.321

576.562

931.883

66.875

7 %

0

-40.997

107.873

-61 %

POLYNESIE FR.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Total

19.399.954

76.286.351

95.686.306

64.194.642

67 %

2.486.223

62.261.411

4.504.826

93 %

(€)

Régions

Reliquat 1999

Délégations

2000

Disponible

2000

Affectations

2000

% Affect°

Reste à engager 1999

Engagements 2000

Reste à engager 2000

% Engt.

1

2

1+2

4

4/3

6

7

8

8/(4+7)

Chapitre 66.91

AQUITAINE

5 396 101

23 725 000

29 121 101

27 884 000

96 %

0

27 134 000

750 000

97 %

P. DE LA LOIRE

1.840.147

4.703.308

6.543.455

6.264.564

96 %

0

6.250.996

13.568

100 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

2.197.137

4.611.613

6.808.750

6.351.018

93 %

0

6.320.421

30.596

100 %

RHONE-ALPES

1.409.328

9.215.387

10.624.715

9.077.822

85 %

0

9.077.822

0

100 %

AUVERGNE

779.512

391.794

1.171.306

925.129

79 %

0

919.682

5.447

99 %

B.-NORMANDIE

418.626

3.885.925

4.304.551

3.255.504

76 %

0

3.255.504

0

100 %

PICARDIE

1.887.651

1.392.553

3.280.204

2.372.938

72 %

0

2.296.833

76.105

97 %

HAUTE-NORMANDIE

1.554.011

2.902.714

4.456.725

3.017.940

68 %

23.393

2.993.175

48.158

98 %

POITOU-C.

752.642

1.376.615

2.129.257

1.420.484

67 %

0

1.420.484

0

100 %

CORSE

1.349.570

503.082

1.852.651

1.199.205

65 %

0

1.199.205

0

100 %

GUYANE

190.134

228.674

418.808

246.967

59 %

0

85.371

161.596

35 %

NORD-PdC.

1.602.419

4.817.627

6.420.045

3.783.562

59 %

0

3.658.090

125.472

97 %

ILE DE FRANCE

3.290.670

6.864.747

10.155.417

5.514.401

54 %

545.499

5.761.848

298.052

95 %

PACA

1.295.217

5.814.863

7.110.080

3.653.502

51 %

942

3.404.475

249.969

93 %

REUNION

636.509

190.561

827.070

361.424

44 %

0

336.672

24.753

93 %

LIMOUSIN

532.070

1.750.115

2.282.185

991.058

43 %

0

991.058

0

100 %

CENTRE

297.600

3.277.540

3.575.139

1.466.941

41 %

0

1.466.941

0

100 %

ALSACE

407.294

4.786.899

5.194.194

2.079.076

40 %

0

1.793.661

285.415

86 %

BRETAGNE

4.654.629

7.604.157

12.258.786

4.960.762

40 %

0

4.911.081

49.681

99 %

FR.-COMTE

749.566

872.895

1.622.461

609.050

38 %

0

603.667

5.383

99 %

BOURGOGNE

889.408

3.060.353

3.949.761

1.292.210

33 %

2.135

1.146.636

147.708

89 %

LORRAINE

1.241.590

2.622.123

3.863.713

1.258.238

33 %

0

1.258.238

0

100 %

GUADELOUPE

232.014

0

232.014

68.450

30 %

0

59.912

8.537

88 %

MIDI-PYR.

1.040.086

6.038.933

7.079.020

1.922.123

27 %

0

1.915.991

6.131

100 %

CHAMPAGNE-ARDENNE

296.525

399.760

696.285

101.359

15 %

0

87.282

14.077

86 %

MARTINIQUE

601.544

205.806

807.350

83.496

10 %

0

83.496

0

100 %

Total

30.968.530

81.134.895

112.103.424

66.528.112

59 %

571.968

65.435.095

1.664.986

98 %

TOTAL GENERAL

87.955.500

379.959.212

467.914.712

348.690.164

 

206.779.446

363.581.951

260.387.000

 

Tableau L : consommation des autorisations de programme, par DRAC, classées par taux d'affectation décroissant (2001*) en €

(€)

Régions

Reliquat 2000

Délégations 2001

Disponible 2001

Affectations 2001

% affect°

Affectations totales 2001

Reste à engager 2000

Engagements 2001

Reste à engager 2001

% engagt

% engt global

1

2

1+2

4

4/3

6

7

8

(4+7)-8

8/(4+7)

11

Chapitre 56.20

P. DE LA LOIRE

583.434

7.726.854

8.310.288

7.911.441

95 %

11.705.940

14.745.687

11.849.223

14.602.403

45 %

44 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

694.615

4.836.056

5.530.671

5.160.830

93 %

6.993.746

6.101.354

7.478.058

5.617.042

57 %

56 %

BRETAGNE

1.205.491

6.308.668

7.514.159

6.895.269

92 %

12.528.108

2.884.309

11.729.233

3.683.184

76 %

73 %

NORD-PdC.

580.985

6.018.269

6.599.255

5.902.812

89 %

8.400.408

3.319.020

8.307.043

3.412.386

71 %

67 %

ILE DE FRANCE

3.510.586

16.763.130

20.273.716

18.005.272

89 %

22.682.314

22.919.308

19.688.653

25.912.969

43 %

41 %

AQUITAINE

1.450.828

9.613.744

11.064.571

9.668.935

87 %

12.987.379

9.223.572

12.569.033

9.641.918

57 %

53 %

CENTRE

1.573.884

12.219.083

13.792.967

11.828.860

86 %

15.967.033

11.517.476

12.088.104

15.396.405

44 %

41 %

PACA

512.221

7.974.614

8.486.835

7.221.690

85 %

10.275.210

14.129.040

7.546.148

16.858.102

31 %

29 %

BOURGOGNE

2.069.186

5.536.487

7.605.673

6.305.700

83 %

11.629.986

8.417.745

12.432.698

7.615.032

62 %

58 %

ALSACE

1.075.045

5.638.605

6.713.650

5.406.173

81 %

6.718.688

7.110.088

3.380.985

10.447.790

24 %

22 %

MIDI-PYRENEES

1.621.696

6.481.261

8.102.957

6.519.806

80 %

10.814.980

12.003.696

9.130.474

13.688.203

40 %

37 %

POITOU-C.

1.350.749

5.285.769

6.636.518

5.226.183

79 %

9.016.824

4.945.661

9.362.791

4.599.694

67 %

61 %

AUVERGNE

1.077.374

5.064.152

6.141.526

4.817.857

78 %

6.579.152

5.200.341

5.742.527

6.036.966

49 %

44 %

FR.-COMTE

1.082.226

1.788.434

2.870.661

2.234.043

78 %

3.903.661

2.250.483

2.778.088

3.376.056

45 %

41 %

RHONE-ALPES

1.852.074

6.739.527

8.591.601

6.556.680

76 %

10.259.971

9.984.018

9.733.392

10.510.597

48 %

44 %

PICARDIE

4.941.706

7.761.901

12.703.607

8.970.220

71 %

12.733.004

1.727.701

12.104.052

2.356.653

84 %

67 %

REUNION

1.042.342

1.046.473

2.088.815

1.316.491

63 %

1.316.491

346.780

1.258.780

404.492

76 %

52 %

CHAMPAGNE-ARDENNE

6.108.984

9.801.377

15.910.361

9.667.304

61 %

15.326.010

7.146.406

10.663.429

11.808.987

47 %

37 %

BASSE-NORMANDIE

1.950.292

5.230.258

7.180.550

4.097.576

57 %

5.653.184

5.396.052

6.966.756

4.082.480

63 %

49 %

LIMOUSIN

596.398

2.288.983

2.885.381

1.548.748

54 %

2.508.638

4.114.043

1.959.028

4.663.653

30 %

25 %

HAUTE-NORMANDIE

7.544.091

13.006.561

20.550.651

10.722.971

52 %

16.034.754

21.593.068

14.252.823

23.374.999

38 %

30 %

LORRAINE

2.312.438

4.572.874

6.885.312

3.376.547

49 %

7.886.690

11.861.082

8.666.777

11.080.995

44 %

37 %

MARTINIQUE

322.918

973.908

1.296.826

617.419

48 %

617.419

429.893

228.849

818.462

22 %

13 %

CORSE

799.157

427.060

1.226.217

419.235

34 %

419.235

529.111

306.563

641.783

32 %

17 %

GUADELOUPE

89.998

365.560

455.558

106.333

23 %

135.299

1.499.002

426.815

1.207.486

26 %

22 %

GUYANE

381.211

349.400

730.611

131.277

18 %

131.277

1.284.580

492.804

923.052

35 %

24 %

Total

46.329.930

153.819.008

200.148.938

150.635.670

75 %

223.225.399

190.679.516

201.143.125

212.761.790

49 %

43 %

(€)

Régions

Reliquat 2000

Délégations 2001

Disponible 2001

Affectations 2001

% affect°

Affectations totales 2001

Reste à engager 2000

Engagements 2001

Reste à engager 2001

% engagt

% engt global

1

2

1+2

4

4/3

6

7

8

(4+7)-8

8/(4+7)

11

Chapitre 56.91

BOURGOGNE

64.564

2.023.552

2.088.117

2.251.725

108 %

2.251.725

318.429

1.556.261

1.013.894

61 %

65 %

PACA

2.521

5.644.406

5.646.927

5.644.406

100 %

5.644.406

3.698.341

2.450.008

6.892.739

26 %

26 %

REUNION

0

393.364

393.364

391.786

100 %

391.786

27.077

121.598

297.265

29 %

29 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

608

2.999.282

2.999.890

2.951.195

98 %

2.951.195

5.082.754

1.649.008

6.384.941

21 %

20 %

AUVERGNE

113.841

4.337.175

4.451.015

4.337.175

97 %

4.337.175

6.577.977

2.977.415

7.937.736

27 %

27 %

MARTINIQUE

52

1.867.500

1.867.552

1.803.929

97 %

1.803.929

1.622.919

648.658

2.778.190

19 %

19 %

PICARDIE

151.958

907.072

1.059.029

1.019.770

96 %

1.019.770

1.186.150

1.001.617

1.204.303

45 %

45 %

GUADELOUPE

0

566.048

566.048

536.697

95 %

536.697

6.752

517.578

25.871

95 %

90 %

LIMOUSIN

10.231

434.116

444.347

406.582

92 %

406.582

527.480

73.762

860.299

8 %

8 %

P. DE LA LOIRE

3.821

617.419

621.240

509.180

82 %

509.180

1.776.877

300.445

1.985.612

13 %

13 %

GUYANE

68.875

283.555

352.430

281.173

80 %

281.173

334.562

477.759

137.977

78 %

70 %

ILE DE FRANCE

271.541

2.699.717

2.971.258

2.354.629

79 %

2.759.460

1.715.981

1.821.970

2.653.471

41 %

36 %

CORSE

21.465

72.696

94.162

71.316

76 %

71.316

2.825.676

122.010

2.774.981

4 %

4 %

POITOU-C.

500.427

840.554

1.340.981

973.957

73 %

973.957

105.530

950.164

129.324

88 %

66 %

CHAMPAGNE-A.

228.674

2.609.127

2.837.800

2.058.062

73 %

2.058.062

45.735

275.767

1.828.029

13 %

10 %

AQUITAINE