L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé

Rapports d'information

Rapport d'information n° 15 (2002-2003), tome I, déposé le

C. FAVORISER LES PRODUCTIONS DE QUALITÉ ET COMPENSER LES SERVICES A L'ENVIRONNEMENT

L'avenir de l'agriculture de montagne dépend fondamentalement d'une amélioration de la compensation de ses handicaps. Néanmoins, il convient de faire en sorte que cette compensation serve de tremplin à une nouvelle offensive de l'agriculture montagnarde dans la valorisation de ses indéniables atouts. Tous les outils de la création de valeur ajoutée agricole doivent être mobilisés, avec notamment un positionnement adéquat de la dénomination « montagne » parmi les signes de qualité et une impulsion nouvelle dans les démarches collectives de constitution de filières de production et de transformation.

Cette émulation en faveur de la qualité des produits doit être conjuguée avec la reconnaissance et la compensation financière des services rendus par les agriculteurs montagnards en matière d'entretien de l'espace et de protection de l'environnement.

1. La signalétique montagne et la gestion de l'image positive des produits de montagne

Les signes de qualité traditionnels sont une composante essentielle de la valorisation des produits de montagne. Plus des deux tiers de la production d'AOC fromagères françaises sont ainsi d'origine montagnarde et environ 40 % de la collecte de lait montagnard sont transformées en fromages AOC.

L'introduction d'une nouvelle signalétique spécifique à la montagne est cependant une arme à manier avec précaution : ajouter une catégorie supplémentaire au « foisonnement » actuel des signes de qualité risque, en effet, de brouiller encore davantage le message délivré au consommateur.

L'abstention est néanmoins inconcevable. D'une part, le parcours du consommateur doit être mieux balisé ; un chiffre permet d'illustrer cette nécessité : 70 % de la consommation fromagère est distribuée en grandes surfaces. D'autre part, la distinction des produits de montagne correspond non seulement à une réalité agricole spécifique- la vertu du système herbager extensif montagnard -mais aussi à une attente et à un fort potentiel de mobilisation de la part des producteurs.

a) Le contexte : l'évolution de la politique des signes de qualité
(1) Le dispositif traditionnel

Le dispositif français des signes officiels d'identification s'est construit progressivement, au cours du temps, pour répondre à des évolutions de l'agriculture et des demandes des consommateurs. Il correspond à trois angles d'approche de la notion de qualité.

- La qualité reposant sur l'origine : le concept d'appellation d'origine contrôlée (AOC), le plus ancien des signes officiels d'identification, a été formalisé dans le secteur viticole en 1935, année de la création de l'Institut national des appellations d'origine (INAO). Pour bénéficier d'une AOC, le produit doit provenir d'une aire de production délimitée, répondre à des conditions de production précises, posséder une notoriété dûment établie, et faire l'objet d'une procédure d'agrément.

- La qualité supérieure : la notion de label rouge agricole a été mise en place à partir de 1960, pour des productions dont le lien au terroir est moins évident que pour le vin, et en réponse à une évolution des modes de production vers l'intensification.

Il s'est développé à l'origine principalement dans le secteur avicole, afin de différencier et de valoriser les productions de volailles à croissance lente, alimentées avec des céréales et élevées dans des bâtiments de faible densité, avec accès à un parcours extérieur. Proposé par une structure collective (producteurs et/ou transformateurs), le produit candidat au label doit apporter la preuve de sa qualité supérieure, fondée sur le respect d'un cahier des charges (exigences de moyens) et des analyses sensorielles (exigences de résultats).

- La qualité reposant sur un mode de production respectueux des équilibres naturels : l'agriculture biologique qui s'est développée à la fin des années 1950. Ce mouvement porté par des associations de producteurs incriminant les produits chimiques utilisés en agriculture ainsi que la transformation industrielle des produits agricoles a été soutenu par des mouvements de consommateurs. Ce secteur était alors uniquement régi par des cahiers des charges privés.

En 1980, fut mis en place un cadre réglementaire national concernant « l'agriculture n'utilisant pas de produits chimiques de synthèse ».

Depuis, tout opérateur souhaitant faire référence au mode de production biologique sur ses produits, doit respecter les cahiers des charges définissant les règles de production biologiques (par grandes catégories de produits), qui sont homologués par les pouvoirs publics.

(2) Un enjeu au niveau national et européen

A partir des années 1980-1990, la politique de qualité est devenue un véritable enjeu de politique agricole, aux niveaux national et européen, destinée  à apporter aux consommateurs la confiance et les garanties qu'ils demandent sur les produits et à permettre le développement d'une agriculture génératrice de richesse et de valeur-ajoutée, contribuant au maintien des exploitations, et de l'activité économique induite, y compris dans les régions peu favorisées en matière de productivité.

La dernière décennie 1990-2000 a connu une intensification du rythme de développement de la politique de qualité.

Tout d'abord, au niveau français le début des années 1990 a été marqué par :

- l'extension de la notion d'appellation d'origine contrôlée à l'ensemble des produits agricoles et alimentaires ;

- la rénovation des procédures de certification du label et du mode de production biologique : la mise en conformité des organismes certificateurs privés chargés du contrôle du respect des cahiers des charges avec la norme européenne EN 45011 permet de garantir l'indépendance, l'impartialité, l'efficacité et la compétence de ces organismes ;

- et la mise en place d'un quatrième signe d'identification avec la certification de conformité.

Ce nouvel outil atteste qu'une denrée alimentaire ou un produit agricole est conforme à des caractéristiques spécifiques ou à des règles préalablement fixées portant, selon les cas, sur la fabrication, la transformation ou le conditionnement.

Les caractéristiques certifiées du produit reposent sur des critères objectifs, mesurables, contrôlables et significatifs pour le consommateur. Elles sont décrites dans un cahier des charges, qui peut être élaboré par une structure collective de producteurs ou un opérateur individuel. La certification de conformité constitue un outil plus souple que le label rouge, destiné à garantir et à donner confiance sur certaines caractéristiques du produit.

Au niveau européen , le début des années 1990 a été marqué par la mise en place de trois règlements européens ayant trait à la reconnaissance et à la protection des produits spécifiques :

- le règlement n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles ; ce règlement de 1991 ne concernait que les produits végétaux et les produits transformés d'origine végétale ; il a été étendu en juillet 1999 aux produits animaux ;

- le règlement n° 2081/92 du Conseil du 14 juillet 1992 (AOP/IGP) organise un système d'enregistrement communautaire des dénominations géographiques des produits qui leur assure une protection dans toute l'Union européenne ; ce texte distingue deux notions, l'appellation d'origine et l'indication géographique, qui se distinguent seulement par la nature forte (pour les appellations d'origine) ou moins forte (pour les indications géographiques) du lien du produit avec son origine géographique ;

- le règlement n° 2082/92 du Conseil du 14 juillet 1992 relatif aux attestations de spécificité permet de protéger les dénominations de produits à caractère traditionnel, qui ne présentent pas, ou plus, de lien avec leur origine géographique.

Ces nouvelles réglementations européennes ont conduit à mieux articuler les outils de protection communautaires avec le dispositif des signes de qualité préexistant :

- l'équivalence entre les notions d'AOP et d'AOC est complète ;

- les indications géographiques protégées (IGP) ou les attestations de spécificités ne peuvent être obtenues que sur la base d'un cahier des charges de label ou de certification de conformité (qui satisfait aux exigences du règlement).

A partir de 1996, après la mise en place de tous ces instruments, la politique de qualité a connu un véritable essor, en France, et dans l'Union européenne. Ce développement a concerné en France, tous les secteurs de production, et tous les signes de qualité.

- ainsi à ce jour, sont reconnues près de 450 AOC pour les vins, eaux-de-vie et cidres, 43 AOC pour des produits laitiers et 22 AOC pour des produits autres ; on recense en montagne 14 appellations d'origine contrôlées (AOC) au lait de vache sur un total de 32 AOC fromagères en France ;

- environ 120 000 exploitations françaises sont concernées par une production d'AOC, qui génère, toutes productions confondues, un chiffre d'affaires de près de 19 milliards d'euros ;

- en matière de label rouge, plus de 400 produits ont été homologués ; ils représentent un chiffre d'affaires de 1 milliard d'euros ;

- le nombre des certifications de conformité approuvées s'élève à plus de 270 ; c'est un secteur en forte progression, puisque le chiffre d'affaires cumulé est passé de 2 milliards de francs en 1994 à près de 15 milliards de francs en 2001 (soit plus de 2 milliards d'euros).

Ces démarches se traduisent par des résultats tangibles pour les filières et les bassins de production concernés : on constate ainsi que les produits bénéficiant d'un signe officiel de qualité et d'origine résistent en général bien aux crises alimentaires.

A la fois outil de segmentation des marchés, de valorisation des produits et d'aménagement du territoire, la politique de qualité et d'origine et l'une des pièces maîtresse du modèle agricole européen, tel qu'il a été redéfini dans les nouvelles orientations de la politique agricole commune, dans le cadre de l'Agenda 2000.

b) Un problème général de lisibilité pour le consommateur dans le « maquis des signes de qualité »

La multiplication des signes de qualité :

- La conclusion majeure du rapport du Conseil économique et social (CES) adopté le 14 mars 2001 sur les signes d'identification des produits alimentaires, présenté par le président de la Commission nationale des labels et des certifications (CNLC ), Gilbert Louis, est qu'il faut « rendre le système plus lisible », et ne retenir à titre officiel que quatre de ces signes : l'AOC, le label rouge, l'agriculture biologique et la certification de conformité. Le Conseil économique et social a ainsi adopté une attitude réservée à l'égard de l'appellation « montagne ».

- Le rapport du « Comité permanent de coordination » des inspections au ministre de l'agriculture (Quel avenir pour l'élevage allaitant) (13 décembre 2001), partant d'un constat similaire, « la complexité et les spécificités de la notion de qualité dans le domaine des viandes imposent de s'appuyer sur les signes officiels de qualité, en les rendant plus lisibles pour les consommateurs », comporte des recommandations particulièrement utiles pour les produits de montagne.

Ce rapport précise à propos des Labels Rouges dont la logique les destine principalement à des filières spécialisées, qu'il faut déplorer, dans certaines zones, le foisonnement d'initiatives qui se traduisent par la création de labels dédiés à une petite région de production et ne disposant pas de la capacité à alimenter de façon régulière, dans le temps et en qualité, leurs outils d'abattage et de distribution. A l'inverse, il souligne la pertinence d'autres démarches qui ont conduit à ne mettre en place qu'un label pour une race ou une région.

Il estime nécessaire d'introduire plus de cohérence dans les opérations engagées pour garantir l'application des meilleures techniques agricoles (Bonnes Pratiques d'Elevage, Qualification des Elevages, Agriculture Raisonnée, Bonnes Pratiques Agricoles Habituelles, cahiers des charges des CTE, ...). Cette floraison de dénominations, qui recouvrent pourtant des exigences largement concordantes, mériterait d'être rassemblée sous un socle commun pour faciliter leur perception par les éleveurs, les producteurs et les consommateurs dont l'une des principales demandes est précisément d'être rassurés sur les conditions de production des animaux d'élevage.

Il est également jugé souhaitable de développer en France la recherche sur les facteurs favorables pour la santé que peut contenir la viande bovine provenant d'animaux nourris à l'herbe . Dans ce domaine, les références se trouvent surtout à l'étranger, notamment au Canada. Les plus prometteuses portent sur les effets bénéfiques pour la santé des acides linoléiques composés (CLA), dont les propriétés anti-vieillissement et anticancérigènes ne font pas de doute. Ces produits sont spécifiques aux ruminants, car synthétisés par la flore du rumen. Les études étrangères susvisées semblent démontrer qu'ils se trouvent en quantité nettement supérieure chez les animaux nourris à l'herbe par rapport aux animaux nourris à l'ensilage.

c) La dénomination « montagne » : un droit sous contrainte européenne
(1) L'intention initiale de la loi « montagne »

La dénomination montagne a été protégée par l'article 34 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne qui précisait les conditions et les modalités selon lesquelles pouvaient être utilisés le terme de montagne et les références géographiques spécifiques aux zones de montagne.

Il était notamment prévu qu'un décret en Conseil d'Etat pris après avis des organismes professionnels représentatifs en matière de certification de qualité fixe les techniques de fabrication, le lieu de fabrication et la provenance des matières premières permettant l'utilisation des références géographiques protégées par la dénomination « montagne ».

Il était précisé à l'article 35 18 ( * ) de la loi précitée que cette dénomination ne devait pas porter atteinte à la protection due aux appellations d'origine.

(2) Un dispositif jugé non conforme en 1997

Le dispositif français d'encadrement de la dénomination « montagne » issu de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a fait l'objet d'un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes du 7 mai 1997.

Dans le cadre d'une procédure contentieuse, la Cour de cassation a posé une question préjudicielle à la Cour de justice des communautés européennes sur la compatibilité de la réglementation française avec l'article 30 du traité de Rome. Dans un arrêt du 7 mai 1997, la Cour de Luxembourg a jugé que le dispositif issu de la loi du 9 janvier 1985 était en infraction avec le droit communautaire : elle a en effet considéré que la « dénomination « montagne » ne pouvait être réservée aux seuls produits fabriqués sur le territoire national et élaborés à partir de matières premières nationales. »

(3) La nouvelle base législative et le décret du 15 décembre 2000 sur la dénomination « montagne »

Afin de se conformer à cette décision, l'article 87 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 prévoit que le terme « montagne » ne peut être utilisé, pour les denrées alimentaires autres que les vins et pour les produits agricoles originaires de France, que s'il a fait l'objet d'une autorisation administrative préalable ; dans ce cas, ces produits doivent avoir été élaborés dans les zones de montagne telles que définies par la réglementation communautaire.

Les procédures et les conditions de délivrance de cette autorisation font l'objet du décret du 15 décembre 2000.

Afin d'encadrer strictement l'utilisation de cette dénomination, et d'en préserver le potentiel de valeur ajoutée, le décret du 15 décembre 2000 prévoit une forte contrainte de localisation : toutes les opérations liées à l'élaboration des produits (production, élevage, engraissement, abattage, fabrication, affinage et conditionnement) doivent être situées en zone de montagne, de même que le lieu de provenance des matières premières entrant dans l'alimentation des animaux ou dans la fabrication des denrées alimentaires.

Pour se conformer à l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes, la provenance des matières premières entrant dans la composition des produits ne peut pas être limitée aux seules zones de montagne françaises.

Les dérogations admises à ces principes sont limitées et devront être justifiées par des conditions techniques ou naturelles. Elles pourront être encadrées par des règlements techniques nationaux et concernent :

- les matières premières (épices, agrumes...) qui, pour des raisons naturelles, ne sont pas produites en zone de montagne ;

- les céréales et les oléoprotéagineux entrant dans l'alimentation des animaux, lorsqu'ils ne peuvent pas être produits en quantité suffisante en zones de montagne ;

- le lieu d'abattage des animaux ;

- le lieu de conditionnement des produits.

La mission commune d'information souligne l'importance de ces règlements techniques nationaux, à qui incomberont l'essentiel de la mission de verrouillage du dispositif en encadrant strictement ces dérogations définies selon une procédure de consultation publique et approuvées par arrêté des ministres chargés de l'agriculture et de la consommation.

En ce qui concerne la délivrance de l'autorisation administrative, le texte répond à un souci de déconcentration des décisions et d'allégement des procédures par rapport à celles antérieurement en vigueur. Ainsi, l'autorisation d'utilisation du terme « montagne » est délivrée à une personne physique ou morale ou à un groupement par arrêté du préfet de région après avis de la Commission régionale des produits alimentaires de qualité (CORPAQ), et, le cas échéant, du préfet coordonnateur de massif. Le dossier peut être soumis, pour avis, à la Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires (CNLC).

Le demandeur doit présenter un cahier des charges et préciser ses méthodes et moyens de contrôle mis en oeuvre pour garantir que le produit est bien originaire de la zone de montagne et respecte les conditions de production et d'élaboration.

Dans le cas de produits bénéficiant d'une certification, c'est-à-dire d'un label ou d'une certification de conformité, le demandeur doit fournir son cahier des charges homologué ou validé et préciser le nom de l'organisme certificateur. Après consultation de la CORPAQ et du préfet coordinateur de massif, l'autorisation d'emploi du terme «  montagne » est accordée par arrêté préfectoral.

Enfin, la loi d'orientation agricole prévoit que, lorsque le terme montagne figure dans la dénomination enregistrée comme AOC/AOP, comme IGP ou comme attestation de spécificité, les dispositions de la loi montagne modifiée ne s'appliquent pas. Cela signifie que pour les AOC/AOP et pour les labels et les certifications de conformité avec IGP ou attestation de spécificité, l'utilisation du terme « montagne » est possible, mais elle s'obtient dans le cadre des procédures de reconnaissance des AOC et d'homologation des labels et des certifications de conformité avec IGP ou attestation de spécificité.

S'agissant des règles de contrôle, le dispositif retenu relève soit de l'auto-contrôle soit du contrôle interne mais ne prévoit pas un contrôle par un organisme tiers.

(4) Les limites du dispositif au niveau communautaire

La loi d'orientation agricole prévoit explicitement que les matières premières entrant dans l'élaboration des produits de montagne doivent provenir des zones de montagne françaises ou européennes, sauf dérogations explicitement prévues.

En outre, le décret stipule clairement que les denrées alimentaires et les produits agricoles non alimentaires et non transformés originaires d'un autre Etat membre de l'Union européenne sont dispensés d'autorisation administrative pour utiliser le terme « montagne ».

C'est au nom de la libre circulation des marchandises que la Cour de justice de l'Union européenne a déclaré contraire au Traité de Rome les dispositions de la loi montagne et a imposé la possibilité d'utiliser des matières premières venant des zones de montagne européennes dans l'élaboration des produits nationaux. Toutes mesures visant à imposer les contraintes du décret à des produits de montagne élaborés hors de France seraient considérées comme une entrave aux échanges et une mesure discriminatoire.

En conséquence, pour maintenir un haut niveau de protection de la dénomination « montagne » sans créer de distorsions économiquement préjudiciables aux professionnels français, il convient d'engager une démarche au niveau européen visant à obtenir une protection communautaire de cette dénomination.

Une des solutions envisageables consiste à faire protéger le terme «  montagne » dans le cadre du règlement « attestation de spécificité » . L'exercice est jugé difficile car le texte s'applique à l'ensemble des pays membres de l'Union européenne et ne prévoit pas de possibilité de zonage. En outre la protection qu'il instaure s'applique par produit.

A l'heure actuelle, il n'existe aucune proposition de la part des Etats membres ou de la Commission européenne dans ce domaine.

d) Le positionnement de la dénomination « montagne »
(1) Un dispositif trop récent pour être évalué.

Selon le ministère de l'Agriculture, la mise en place récente du nouveau dispositif ne permet pas, à l'heure actuelle, d'avoir le recul nécessaire pour mener à bien une telle évaluation, d'autant plus que le nouveau dispositif est déconcentré au niveau régional.

Dans un souci de lisibilité, le choix a été fait de ne pas prévoir d'identification des produits « montagne » par un logo officiel délivré par l'Etat (comme pour le label rouge ou l'agriculture biologique). Néanmoins des marques commerciales existent et à titre d'exemple on peut citer les marques apposées sur certaines eaux minérales et sur le porc de montagne.

Cette question, concernant la promotion de la signalétique montagne au sein du dispositif des signes de qualité, pourrait conduire à une réflexion qui devrait, le cas échéant, être menée conjointement avec les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). De plus, cette réflexion doit s'inscrire dans une perspective plus large d'évolution du système des signes d'identification de l'origine.

Comme l'ont indiqué, sur le terrain, certains producteurs à la mission d'information, il convient de réfléchir à la nécessité de « flécher », notamment dans la grande distribution, le parcours du consommateur grâce à un logo officiel « montagne ».

(2) Le positionnement de la dénomination montagne parmi les signes de qualité

D'après les spécialistes de la signalétique agricole auditionnés par votre mission commune d'information, même si la loi d'orientation agricole de 1999 fait désormais figurer la dénomination « montagne » parmi les signes officiels d'identification de la qualité et de l'origine, au même titre que les AOC, les labels, les certifications de conformité et le mode de production biologique, le dispositif « montagne » ne présente pas les mêmes caractéristiques que les autres signes officiels de qualité.

L'encadrement de la dénomination « montagne » vise avant tout à garantir que l'ensemble des étapes d'élaboration du produit, y compris les matières premières utilisées et l'alimentation des animaux sont situées en zone de montagne, ceci afin de favoriser la valorisation de la production agricole dans ces zones, et de lutter contre les utilisations infondées de cette dénomination.

Ainsi, même si des dérogations sont possibles (codifiées en tant que de besoin dans des règlements techniques par filière) l'objectif n'est cependant pas de fixer a priori des conditions particulières d'élevage, d'alimentation, de choix des races, ou de transformation. En effet, le dispositif ne fixe aucune contrainte qualitative prédéterminée , en terme de moyens ou de résultats, sur le produit « montagne ».

Une démarcation par la qualité nécessite de recourir à un autre signe de qualité. C'est, par ailleurs, ce qui explique que les modalités de contrôle des produits « montagne » soient allégés par rapport à celles des autres signes de qualité.

La mission commune d'information tient cependant à rappeler que les produits issus de l'agriculture de montagne offrent des garanties substantielles de traçabilité qui ne se limitent pas à une simple indication de provenance géographique, comme en témoigne l'exemple de la filière porcine en zone de montagne.

Ainsi, la dénomination montagne évoque, pour le consommateur, non seulement la provenance géographique du produit mais également les spécificités des composantes du sol et le faible degré d'utilisation d'azote dans nos massifs. Encore faut-il que ce réflexe du consommateur puisse se fonder sur le respect de critères bien définis : la mission commune d'information estime donc souhaitable de réfléchir à la possibilité de consolider la dénomination montagne par la définition de cahiers des charges fixant des contraintes qualitatives bien délimitées.

e) Préserver l'acquis et l'image des filières protégées par des signes de qualité en écartant tout risque de signalétique confusionnelle

Lors du débat au Sénat sur le dispositif relatif à la dénomination montagne, M. Jean Faure, rapporteur de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, soulignait la « nécessité de n'utiliser qu'à bon escient la superposition » des signes de qualité pour éviter toute confusion dans l'esprit du public.

Très soucieuse de s'assurer de la mise en oeuvre effective de cette protection à l'égard, notamment, des AOC fromagères, la mission commune d'information a demandé au ministère de l'Agriculture des précisions sur l'efficacité des moyens juridiques de protection d'une AOP ou d'une IGP qui serait confrontée à un produit sous dénomination « montagne » prêtant à confusion avec le nom de l'AOP ou IGP considérée.

La base législative de la protection des signes de qualité est l'article L.642-4 du code rural. Celui-ci précise que « l'utilisation d'indication d'origine ou de provenance ne doit pas être susceptible d'induire le consommateur en erreur sur les caractéristiques du produit , de détourner ou d'affaiblir la notoriété d'une dénomination reconnue comme appellation d'origine contrôlée ou enregistrée comme indication géographique protégée ou comme attestation de spécificité, ou, de façon plus générale, de porter atteinte, notamment par l'utilisation abusive d'une mention géographique dans une dénomination de vente, au caractère spécifique de la protection réservée aux appellations d'origine contrôlées, aux indications géographiques protégées et aux attestations de spécificité. »

L'article L.641-6 du code rural attribue à l'Institut national des appellations d'origine (INAO) la mission de « contribuer, en France et à l'étranger, à la promotion des appellations d'origine ainsi qu'à la défense des appellations d'origine protégées et des identifications géographiques protégées. Il peut, en France et à l'étranger, dans les mêmes conditions que les syndicats professionnels, constitués conformément aux dispositions du chapitre Ier du titre Ier du livre IV du code du travail, contribuer à la défense des appellations d'origine mentionnées dans le présent chapitre, ainsi que des appellations d'origine protégées, collaborer à cet effet avec les syndicats formés pour la défense de ces appellations et ester en justice pour cette défense ».

Cet article reconnaît que la protection des AOP et IGP est fondamentale car elle constitue la sauvegarde légitime des droits acquis par des générations de producteurs d'une région qui ont su s'imposer des règles et des disciplines pour mettre sur le marché un produit original et unique.

Dans ces conditions, tout produit -sous dénomination « montagne » ou non- qui serait susceptible de prêter à confusion avec un produit sous AOP ou IGP peut faire l'objet d'une action en justice, diligentée par l'Institut national des appellations d'origine.

Il convient néanmoins de rappeler qu'un producteur est libre d'annoncer les caractéristiques et les qualités des produits qu'il met sur le marché. Cette publicité est effectuée sous sa responsabilité et si les qualités que sont en droit d'attendre les consommateurs au vu de cette annonce ne correspondent pas aux indications fournies, ceux-ci peuvent demander des dommages-intérêts et porter plainte pour publicité trompeuse (article L.121-1 du code de la consommation) ou tromperie (article L.213-1) du même code.

2. Les obstacles réglementaires au développement de l'agriculture biologique en montagne

a) Des atouts indéniables

La montagne dispose d'atouts indéniables en matière d'agriculture biologique à travers la qualité de son environnement et de ses savoir-faire locaux qui peuvent être valorisés pour la mise en oeuvre d'un mode de production respectueux des équilibres naturels susceptible de permettre d'obtenir le signe relatif à l'agriculture biologique. A titre d'exemple, le massif du Jura, en particulier le département du Doubs, constitue depuis plusieurs années l'un des principaux pôles de développement de l'agriculture biologique.

b) Les aides mobilisables

Il n'existe pas d'aides spécifiques « bio » pour la valorisation des produits de montagne, mais ces zones bénéficient assez aisément des deux types d'aides octroyées pour le développement de l'agriculture biologique.

L'aide à la conversion de l'exploitation à l'agriculture biologique

Celle-ci a vocation à compenser la perte de revenus liés aux surcoûts générés par ce mode de production, alors que pendant la durée de conversion, les produits ne peuvent être valorisés sous la dénomination « agriculture biologique ». L'aide à la conversion s'effectue à travers le CTE : le montant moyen est de 53.000 euros sur cinq ans.

L'accompagnement des projets par les offices

Au niveau régional, les offices interviennent à travers les crédits contractualisés dans le cadre des contrats de plans Etat-régions. Il s'agit principalement du financement de projets de recherche ou de structuration de filière ou d'animation.

Au niveau national, les offices interviennent également, sur des opérations ayant trait à des projets de structuration de filières, des programmes de recherche ou de communication. Pour l'année 2001, les offices y ont consacré un peu moins de 2 millions d'euros.

Les maîtres d'ouvrage sont des organisations de producteurs biologiques, des structures interprofessionnelles de l'agriculture biologique ou encore des chambres régionales d'agriculture.

Ces aides soutiennent quatre types d'actions : appui technique aux producteurs entrant dans des démarches de qualité, constitution de réseaux, recherche utile à la production biologique, et structuration de filières.

c) Les obstacles incombant à la réglementation européenne

Deux difficultés particulières contrecarrent le développement de l'élevage en montagne selon le mode de production biologique.

Il s'agit, tout d'abord, de la mise en oeuvre de l'interdiction de l'attache des bovins (sauf en période hivernale, sous réserve d'un accès à l'extérieur au moins deux fois par semaine). Cette prescription relève du règlement communautaire n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles. Il ne concernait que les produits végétaux et les produits transformés d'origine végétale et a été étendu en juillet 1999 aux produits animaux. L'application de ce principe n'est, à l'évidence, pas compatible avec les conditions d'élevage en montagne puisqu'il mettrait aussitôt en danger la vie du troupeau.

Des discussions ont été engagées cette année, par le ministère de l'Agriculture, pour que soient prises en compte les spécificités de l'agriculture de montagne, mais, d'après les indications fournies à la mission commune d'information, elles n'ont pas pu aboutir jusqu'à présent.

La deuxième difficulté tient à l'obligation de respecter le principe du lien avec le sol : celui-ci impose qu'une partie significative de l'alimentation des animaux soit produite sur l'exploitation. Cette contrainte revêt une acuité particulière pour les exploitations en montagne. Une modification du dispositif autorisant des partenariats entre exploitations en mode de production biologique pourrait permettre de résoudre cette difficulté. Les discussions ont été engagées au niveau communautaire sur ce point.

Proposition n° 21. : Lever les obstacles de la réglementation européenne au développement de l'agriculture biologique en montagne.

3. Les incitations au développement de filières de valorisation des produits de montagne et la contractualisation.

De manière générale, l'une des caractéristiques de la production dans les massifs réside dans la faible superficie des exploitations qui génèrent de faibles quantités de produits à mettre en marché à travers une offre atomisée. Il en résulte des moyens financiers limités peu à même de permettre un développement individuel ainsi qu'une forte diversité des produits.

Dans ces conditions, la compensation des surcoûts et le perfectionnement de la signalétique sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes de la valorisation de l'agriculture de montagne. On observe, par exemple, des prix du lait relativement faibles dans des zones qui détiennent pourtant plusieurs AOC fromagères. Tout dépend, en réalité, du bon niveau d'intégration et de la gestion de la filière, du respect des savoir-faire traditionnels et de la capacité à éviter la surproduction.

Un des facteurs essentiels de la stratégie agricole en zone de montagne est, par conséquent, d'encourager la structuration collective des producteurs pour « capturer » la valeur ajoutée des produits de montagne.

Comme l'a souligné avec force M. Michel Teyssedou, ancien président de la Chambre d'agriculture du Cantal, lors de son audition devant la mission commune d'information, il convient de généraliser les « expériences réussies d'élaboration et de transformation de produits par des regroupements d'agriculteurs de montagne qui permettent un dialogue équilibré avec les distributeurs », « car c'est l'acte de distribution, plus que l'acte de production, qui détermine la rentabilité ».

Dans cet esprit, les aides à l'investissement doivent être mobilisées pour soutenir les initiatives en matière d'ateliers collectifs de transformation, de vente directe ou de fermes-auberges.

Proposition n° 22. : Soutenir prioritairement les initiatives de structuration de filières de production et de transformation qui sont la clef d'une meilleure répartition de la valeur ajoutée des produits de montagne.

Pour mettre en oeuvre cette restructuration agricole, beaucoup d'espoirs ont été fondés sur la contractualisation avec l'introduction d'une logique de projet dans le dispositif d'attribution des aides à l'agriculture.

a) Les débuts difficiles des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)

Le contrat territorial d'exploitation (CTE) devait constituer l'une des dispositions majeures de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999. Dans l'esprit de ses promoteurs, « il s'appuie sur un projet global qui engage l'exploitant à développer une activité multifonctionnelle contribuant à la fois au développement de la valeur ajoutée, à la protection et à la gestion des espaces naturels, des paysages, à la diversité biologique, à l'équilibre des territoires et à l'emploi. Les approches collectives sont favorisées pour construire des projets de territoire et de filières territorialisées. Les collectivités territoriales sont également associées . »

Le démarrage de la signature des CTE a été beaucoup plus lent que prévu. Les chiffres annoncés étaient de 50.000 exploitants sous contrat en 2000, 75.000 en 2001 et 100.000 en 2002. En réalité, 3.700 contrats ont été signés en 2000 puis 15.000 en 2001 et 8.200 au cours du premier semestre 2002, ce qui porte à 26.957 le nombre d'exploitants sous contrat au premier juin 2002.

Le chapitre 44-84 regroupe les crédits destinés à ces CTE à travers le fonds de financement des CTE. En 2002, celui-ci est doté de 76,2 millions d'euros (500 millions de francs), en augmentation de près de 25 % par rapport à 2001. La dotation du fonds de financement des CTE avait fortement diminué en 2001, se traduisant par une baisse de près de 60 % de ses crédits, en raison de son adaptation au rythme de montée en puissance du dispositif et de la sous-consommation des crédits du fonds en 2000.

Les crédits destinés à financer les mesures agri-environnementales hors CTE s'élèvent, quant à elles, à 88,42 millions d'euros (580 millions de francs), niveau identique à celui de 2001, et recouvrent notamment la prime au maintien des systèmes d'élevages extensifs, dite prime à l'herbe (chapitre 44-41, article 22 : amélioration des structures agricoles, programme agri-environnemental).

Le lancement des CTE en zone de montagne a été légèrement plus rapide qu'en moyenne nationale. En effet, parmi les 24.018 CTE signés fin avril 2002, 10.699 dossiers de CTE ont été souscrits dans 39 départements présentant une zone montagne. On dénombre 4.418 CTE souscrits par des exploitants situés en zone de montagne, soit 41 % des CTE souscrits dans ces départements. La répartition par département est présentée dans le tableau ci-dessous.

NOMBRE DE DOSSIERS C.T.E. SIGNES EN MONTAGNE

N° dept.

DEPARTEMENTS

Total

dont CTE montagne au 26/04/02

% par rapport au total montagne France

42

Loire

682

537

12,2%

12

Aveyron

610

492

11,1%

23

Creuse

327

327

7,4%

43

Haute-Loire

285

278

6,3%

81

Tarn

706

209

4,7%

38

Isère

470

200

4,5%

63

Puy de Dôme

277

192

4,3%

07

Ardèche

226

181

4,1%

26

Drôme

417

166

3,8%

64

Pyrénées Atlantiques

557

163

3,7%

15

Cantal

508

153

3,5%

04

Alpes de Hte Provence

160

141

3,2%

25

Doubs

187

139

3,1%

19

Corrèze

147

127

2,9%

05

Hautes-Alpes

225

123

2,8%

73

Savoie

135

117

2,6%

11

Aude

603

115

2,6%

48

Lozère

106

106

2,4%

65

Hautes-Pyrénées

240

90

2,0%

74

Haute-Savoie

179

66

1,5%

31

Haute-Garonne

524

64

1,4%

09

Ariège

177

58

1,3%

68

Haut-Rhin

220

57

1,3%

30

Gard

326

46

1,0%

01

Ain

174

38

0,9%

87

Haute-Vienne

359

31

0,7%

66

Pyrénées Orientales

189

29

0,7%

69

Rhône

96

29

0,7%

34

Hérault

228

21

0,5%

58

Nièvre

315

21

0,5%

2A

Corse de Sud

26

20

0,5%

2B

Haute-Corse

18

18

0,4%

06

Alpes-Maritimes

26

17

0,4%

39

Jura

184

15

0,3%

67

Bas-Rhin

116

13

0,3%

83

Var

148

9

0,2%

88

Vosges

387

6

0,1%

84

Vaucluse

126

2

0,05%

90

Territoire de Belfort

13

2

0,05%

TOTAL

10 699

4 418

Les CTE signés en zone de montagne représentent 20 % de l'ensemble des contrats souscrits, chiffre à rapprocher de la proportion des exploitations classées en montagne dans l'ensemble des exploitations (environ 15 %).

b) Les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) : une réponse a priori adaptée à la montagne

Interrogée par la mission commune d'information sur le suivi des recommandations émises par le rapport de l'instance d'évaluation de la politique de la montagne , la direction des exploitations de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'agriculture et de la pêche a dressé un bilan des onze propositions principales pour lesquelles des actions ont été engagées. Six de ces actions, qui portent sur les conditions essentielles de la modernisation, de la valorisation et, en un mot, de l'avenir de l'agriculture de montagne, pourraient être mises en oeuvre par le canal des contrats territoriaux d'exploitation (CTE).

Le rapport de l'instance recommandait

Les actions engagées

De soutenir la modernisation, la mise aux normes et la diversification des exploitations

Les textes sur les bâtiments d'élevage et la mécanisation ont été revus.

Le CTE prend en compte cette problématique.

De soutenir l'investissement

Par le CTE ou hors du CTE.

De pérenniser et de conforter les droits à produire et les droits à primes

Des droits « résiduels » ont été attribués à la montagne.

De rééquilibrer les soutiens publics

La modulation des aides a pour objet de transférer une partie des aides directes vers les nouveaux dossiers du PDRN, dont certains en montagne, essentiellement au travers du CTE ou des MAE hors CTE.

Rechercher un nouveau dispositif de compensation de handicaps

Les ICHN sont désormais calculées à l'hectare. Cependant, une définition du handicap plus proche des handicaps réels de chaque exploitation n'a pas été entreprise : d'une part, car il fallait répondre à un certain nombre d'engagements auprès de la Commission et aussi auprès des organisations professionnelles agricoles, d'autre part, « faire vite », enfin, pouvoir disposer d'outils pour « mesurer » le handicap de chaque exploitation. Ce dernier point pourrait trouver une application par le biais des déclarations graphiques.

Soutenir la valorisation des principaux atouts de l'agriculture de montagne

La préconisation de l'instance proposait un système de soutien individualisé  du type du CTE...

Réserver des moyens financiers et humains pour les CTE

Les moyens humains ont pu être mobilisés dans les services déconcentrés mais aussi dans les ADASEA, les chambres d'agriculture à qui a été confiée une tâche de préparation des dossiers des agriculteurs par convention départementale.

Réévaluer l'ISM en priorité pour les 25 premières UGB

Cette proposition avait été mise en oeuvre précédemment. Elle a été reconduite.

Le montant des soutiens à la montagne a été renforcé.

Soutenir le développement de filières de qualité

Les CTE ont cette vocation.

Soutenir les microfilières de valorisation des produits

Idem.

Développer un signe de reconnaissance de la montagne

Voir le décret sur la provenance montagne.

c) Les perspectives des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)

Coupant court aux incertitudes sur leur éventuelle remise en question M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a indiqué à la mission commune d'information lors de son audition que le contrat territorial d'exploitation « sera maintenu ».

Compte tenu de la mission d'audit dont le rapport a été remis au ministre le 8 juillet dernier, la simplification du dispositif et le recentrage de ses priorités ont été annoncées. D'après ce rapport, « il faut arriver à ce que, pour chaque territoire, soit défini un contrat type comportant un nombre très limité de mesures obligatoires ou optionnelles, répondant aux enjeux essentiels du territoire ». On notera que certains départements ont dores et déjà mis en place des pratiques de contrat-type et que l'ensemble des mesures de simplification qui sont envisagées relève du domaine réglementaire.

La mission commune d'information se félicite de cette perspective d'aménagement et de simplification du CTE qui rejoint le diagnostic qu'elle a pu effectuer sur le terrain : il eût été dommage de sacrifier l'introduction d'une logique de projet d'entreprise et d'innovation, auquel souscrivent les agriculteurs, sans s'efforcer au préalable de réduire les lourdeurs administratives du dispositif initial.

En outre, il est fondamental pour les agriculteurs de montagne de maintenir la possibilité de percevoir la prime au maintien du système d'élevage extensif (PMSEE), dite prime à l'herbe sans obligation de souscrire un CTE.

De manière plus générale, la mission commune d'information souligne la possibilité de dispenser, en dehors des contrats territoriaux d'exploitation, des soutiens agri-environnementaux dans le cadre du deuxième pilier de la politique agricole destiné à financer le développement rural. Elle estime nécessaire d'amplifier ces aides et de décentraliser leurs procédures de gestion.

Proposition n° 23. : Maintenir le principe de l'introduction en agriculture d'une logique de projet d'entreprise et d'innovation, au moyen du contrat territorial d'exploitation (CTE), auquel souscrivent les exploitants de montagne ; tout en réduisant les lourdeurs administratives du dispositif initial.

Enfin, pour que cet outil puisse permettre à l'agriculture de montagne de répondre pleinement au défi de sa modernisation, votre mission commune d'information préconise le déplafonnement en zone de montagne du volet économique des CTE, actuellement fixé à 15.240 euros. En effet, si le principe d'un plafonnement du montant global d'aides perçues se justifie pleinement, il convient de prendre en compte, dans le volet économique, le surcoût des investissements en zone de montagne tel qu'il a été démontré de manière incontestable.

Proposition n° 24. : Déplafonner en zone de montagne le volet économique des CTE pour prendre en compte le surcoût des investissements.

4. Conforter et développer le pastoralisme

Le pastoralisme se définit comme une activité économique réalisée sur de vastes territoires assez contrastés avec une prédominance forte de l'agriculture fondée sur l'élevage.

a) Etat des lieux

Les zones pastorales constituent un vaste territoire sur lequel l'herbe est omniprésente : près de 4 millions d'ha de surfaces toujours en herbe (STH) et 1,4 million d'ha de STH peu productive. Le poids de ces surfaces atteint 60 % de la SAU dans les massifs contre seulement 15 % hors massif. On constate une diminution de la STH au cours des 20 dernières années d'environ 10 %. Les surfaces en herbe peu productives sont, quant à elles, en légère augmentation : + 5 %.

Les exploitations pastorales semblent avoir mieux résisté que l'ensemble des exploitations herbagères depuis 20 ans : on constate ainsi une diminution de 50 % des exploitations avec STH contre 40 % pour les exploitations dites pastorales (avec une STH peu productive). L'évolution du nombre d'exploitations herbagères reste sensiblement identique quel que soit le massif, l'évolution étant plus contrastée pour les exploitations pastorales allant de -5 % pour le massif du Jura à -45 % pour le Massif central.

L' utilisation collective des estives constitue une spécificité du mode de gestion du foncier avec une concentration forte dans les Pyrénées et les Alpes. Sur ces deux massifs, on recense :

- 520 unités pastorales concernées par une association foncière pastorale (AFP) ou par un projet de constitution d'AFP soit 160 000 ha ;

- 862 unités pastorales gérées par un groupement pastoral agréé soit 435 000 ha ;

- près de 40 % des unités pastorales gérées collectivement, 80 % sur le seul massif des Pyrénées.

b) Les contributions du pastoralisme au développement économique de la montagne et à l'environnement
(1) La contribution au maintien de l'élevage en montagne

Le territoire des exploitations pastorales est fondé sur l'élevage et est essentiellement partagé entre les bovins et les ovins. On note une forte complémentarité de ces deux systèmes d'élevage avec un effectif bovin concentré dans le nord des Alpes, des Pyrénées et du Massif central ainsi que dans les Vosges et le Jura et un effectif ovin concentré dans les Alpes du Sud, le pourtour méditerranéen le sud du Massif central et les Pyrénées.

Depuis 20 ans, on constate une baisse généralisée des effectifs ovins mais une augmentation des cheptels bovins. Cette dernière hausse est très significative dans les exploitations herbagères du Massif central.

(2) La contribution du pastoralisme au tourisme

L'apport du pastoralisme au tourisme se manifeste par le fait que 2/3 des unités pastorales sont traversées par un sentier balisé, 10 % d'entre elles accueillent un refuge ou un gîte touristique et 15 % d'entre elles sont utilisées comme domaine skiable d'une station.

(3) La contribution à l'environnement

Plusieurs indicateurs témoignent du rôle du pastoralisme en matière d'environnement notamment en ce qui concerne l'entretien et l'ouverture des paysages ainsi que le maintien de la biodiversité floristique et faunistique. On recense, sur le territoire pastoral, 14 berceaux de races ovines et 9 berceaux de races bovines à très faibles effectifs ou locales ainsi que plusieurs sites Natura 2000.

c) La mise en place d'un groupe de travail interministériel sur le pastoralisme

A l'occasion du Conseil national de la Montagne du 5 février 2001, a été mis en place un groupe de travail interministériel sur le pastoralisme auquel il a été assigné les missions suivantes :

- rechercher les moyens d'améliorer les actions de développement et de protection de l'activité pastorale, notamment dans les zones où celle-ci doit se concilier avec la présence d'animaux de grande faune ;

- adapter le statut des entités collectives afin de simplifier et de moderniser les procédures ; il s'agit notamment d'harmoniser les conditions de versement des aides aux structures gérant collectivement des surfaces herbagères, telles que les groupements pastoraux, les syndicats de communes ou encore les sectionnaux -nom donné à ces structures dans le Massif central-, quel que soit leur statut ;

- rechercher une plus grande cohérence entre les droits d'usage et la réglementation communautaire ;

- adapter la formation et le statut des bergers à la stratégie de relance du pastoralisme.

La principale conclusion du groupe de travail est que le pastoralisme permet la gestion d'espaces naturels par l'élevage . Ce système est fondé sur des pratiques traditionnellement extensives et sur des savoir-faire de production et d'élaboration de produits de qualité. Il joue un rôle important tant au niveau économique qu'au niveau du maintien des populations rurales, de l'aménagement du territoire, et de la qualité des paysages.

Ces zones pastorales sont en majorité propriété de l'Etat, de collectivités locales, de sections de communes ou de commissions syndicales. Cette propriété publique peut être une chance pour ces espaces grâce à la prise en charge de l'entretien, des investissements lourds, de la défense contre les risques naturels, du maintien de leurs diversités (biologiques et de production) ou encore de leur utilisation partagée.

Divers outils sont à disposition des propriétaires, des collectivités locales et des agriculteurs pour permettre de répondre aux problématiques rencontrées sur le terrain telles que la déprise de zones difficiles, le morcellement, l'absence ou la disparition des limites de propriété, l'éloignement des propriétaires. On peut citer à ce titre, les associations foncières pastorales (AFP), les groupements pastoraux (GP), les associations foncières, forestières...

Compte tenu de la multiplication des textes législatifs intervenant à un titre ou à un autre sur le régime du foncier agropastoral, le groupe interministériel s'est attaché à balayer l'ensemble des problèmes du foncier en définissant les actions à court terme, à moyen terme et à long terme et celles qui relèvent de la circulaire, du décret ou de la loi.

Le groupe interministériel a présenté trois séries de propositions : les unes relevant du domaine de la loi, d'autres du règlement et de la coordination interministérielle, une troisième catégorie de mesures enfin relevant de la concertation entre administrations et appelant la production éventuelle de circulaires pour l'application de textes existants.

d) Les propositions particulièrement soutenues par la mission sénatoriale

La mission commune d'information a examiné l'ensemble des propositions du groupe interministériel et a tout particulièrement retenu les suivantes.

Une dotation accordée à des gestionnaires d'estives collectives (dont les commissions syndicales pyrénéennes) devrait permettre de faire face à leurs obligations de gestion durable d'espaces difficiles et à l'entretien d'ouvrages concernant le multi-usage et l'ouverture au public de ces espaces.

Proposition n° 25. : Etudier la mise en place d'une « dotation sylvo-pastorale » comprise ou non dans les mécanismes actuels de dotation globale de fonctionnement et de dotation de solidarité rurale attribuées aux collectivités locales.

Il convient d'améliorer les relations entre les éleveurs et les propriétaires en prenant notamment en compte les usages et en s'efforçant de simplifier les déclarations et les procédures relatives aux exonérations foncières, aux régimes des concessions sur les terrains domaniaux et communaux soumis à l'établissement de conventions pluri-annuelles de pâturage dans les périmètres des AFP.

Proposition n° 26. : Approfondir les notions de droits d'utilisation des surfaces collectives et définir un cadre national « CTE estives » pour les groupements pastoraux et les associations foncières pastorales exploitant elles-mêmes.

L'élaboration d'un statut spécifique permettrait de faciliter la mise en oeuvre de mesures d'aides aux exploitations pastorales, de les conforter économiquement et de mettre en oeuvre un pastoralisme adapté contribuant à la lutte contre les risques naturels et l'ouverture au public des zones considérées.

Cette définition pourrait également ouvrir la possibilité de classer des territoires agropastoraux en « espaces naturels sensibles » dans les documents communaux ou intercommunaux d'urbanisme. Ce type de classement permettrait d'envisager la mobilisation de moyens financiers provenant de la taxe « espaces naturels sensibles » (TDENS) perçue par les départements.

Proposition n° 27. : Elaborer un statut spécifique des surfaces à usage pastoral permettant d'élargir la vocation de ces espaces naturels au multi-usage.

Compte tenu des caractéristiques propres à la production en zone de montagne, l'organisation des producteurs en filières ou micro-filières de qualité rencontrent des difficultés se traduisant par des coûts élevés en amont (animation, regroupement des producteurs, recherche des caractéristiques intrinsèques des produits pour un positionnement qualitatif) ainsi qu'en aval (démarches marketing, organisation des marchés).

Proposition n° 28. : Approfondir la réflexion sur les signes de qualité ou les mentions valorisantes susceptibles de mieux promouvoir l'identification des productions à base d'herbe.

Dans les zones à vocation pastorale, la présence des grands prédateurs (loup, ours et lynx) protégés par la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe a entraîné des dysfonctionnements dans les modalités de gestion des élevages. L'environnement professionnel des éleveurs a été considérablement modifié et a entraîné de nouvelles contraintes d'exploitation et une modification des conditions de travail.

Votre mission commune d'information, très sensible aux témoignages poignants recueillis sur le terrain, estime qu'il convient, sur ce point, d'aller au-delà des préconisations du groupe pastoralisme et propose de mettre fin à l'introduction des grands prédateurs protégés. Les attaques multiples portées aux troupeaux et la consternation des bergers créent une atmosphère de désolation incompatible avec l'harmonie de l'activité pastorale. Les acteurs de terrain ont bien du mal à accepter que le principe de précaution soit remplacé en zone pastorale par le principe de prédation, et les mécanismes coûteux d'indemnisation sont loin d'être une solution satisfaisante.

Proposition n° 29. : Mettre fin à l'introduction des grands prédateurs incompatibles avec l'activité pastorale.

En définitive, il apparaît utile de prolonger le travail du groupe pastoralisme en confiant une mission à un parlementaire qui aurait pour objectif de réouvrir la réflexion sur les aménagements législatifs à apporter aux textes relatifs aux associations syndicales de propriétaires et à leur adaptation à la logique des territoires ruraux actuels. Cette mission pourrait également examiner la faisabilité d'une formule « d'association foncière à définition patrimoniale d'espaces naturels » qui ne serait pas seulement à dominante pastorale afin de mieux mobiliser l'intérêt des propriétaires. Par ailleurs, certains autres aspects législatifs soulevés par le groupe interministériel pourraient être inclus dans les travaux de cette mission parlementaire comme : la demande de reconduction de l'exonération foncière dans la loi de finances pour 2004, l'assouplissement des règles de fonctionnement des AFP et la clarification de l'article 69 de la loi de finances 2001 relatif à la compensation de TVA sur les travaux afin de pouvoir appliquer cette disposition aux bâtiments à usage pastoral saisonnier.

5. Défendre la spécificité montagne au sein de l'union européenne

a) Les grandes étapes de la politique agricole commune et l'érosion d'une politique différenciée au bénéfice de la montagne
(1) L'instauration des quotas laitiers

Avec l'instauration des quotas laitiers en 1984, la montagne a bénéficié de mesures prenant en compte trois grandes caractéristiques de l'agriculture de montagne : l'importance du lait dans l'orientation des exploitations agricole, les faibles possibilités de reconversion vers d'autres productions et la transformation du lait en fromages de qualité ne participant pas aux excédents. La mission commune d'information a pu constater sur le terrain que ces données restent aujourd'hui fondamentales dans nos massifs.

(2) La prééminence de la notion de zone défavorisée

En revanche, la réforme des fonds structurels communautaires en 1988 n'a pas pris en compte la problématique montagnarde : le zonage a, en effet, été conçu sur la base de critères socio-économiques appliqués indifféremment à l'ensemble des zones rurales. Les massifs ont fait l'objet de programmes de développement des zones rurales (PDZR) et de programmes relevant de l'objectif 1 (Corse) ou 2 (reconversion industrielle : Vosges. Massif central...) sans que la montagne soit considérée comme une entité territoriale spécifique. Cette réforme semblait ainsi conforter l'érosion d'une politique originale et différenciée au bénéfice de la montagne malgré les diverses voix qui se sont élevées notamment au Parlement européen en faveur de la préservation d'une entité « montagne ».

Par ailleurs, d'autres facteurs font craindre une dilution de la politique de la montagne dans une politique plus générale et diffuse de soutien aux zones rurales fragiles. Les régions considérées comme zones défavorisées ont été notablement étendues en 1987 puis en 1990. A titre de comparaison les superficies classées en 1993 représentent 3.957.000 ha en zone de montagne contre 8.552.000 ha en zone défavorisée. De plus, l'augmentation de 40 à 50 UGB du plafond d'animaux primables au titre de l'ICHN en 1988 a bénéficié plus particulièrement aux producteurs des zones défavorisées en raison de la taille supérieure de leurs troupeaux. Au-delà des critères « objectifs » de classement. la très forte extension spatiale des zones agricoles défavorisées pourrait à terme se traduire par un poids plus important des groupes de pression régionaux dans la négociation communautaire pour l'obtention du classement et des avantages qui lui sont liés.

(3) La permanence des disparités de revenus

La réforme de la PAC en 1992, avait un objectif de maîtrise des volumes de production et une amélioration de la compétitivité du produit passant par une réduction des prix compensée par le versement d'aides directes soumis à condition de maîtrise, qui devait s'avérer plutôt favorable aux systèmes extensifs. Sans contrevenir à cet objectif, les modalités d'octroi des aides directes se sont en définitive révélées moins défavorables aux systèmes intensifs de plaine que ne le prévoyaient les propositions initiales.

b) La mutation environnementaliste de la PAC et l'agriculture de montagne
(1) L'agenda 2000

La réforme de la PAC intervenue dans le cadre du programme d'actions dit Agenda 2000 a eu pour but d'approfondir et d'étendre la réforme de 1992, en remplaçant les mesures de soutien des prix par des aides directes et en accompagnant ce processus d'une politique rurale cohérente fondée sur la constatation suivante : « le soutien agricole est réparti de façon inégale selon les producteurs et les régions avec comme conséquence un mauvais aménagement de l'espace rural: déclin de l'activité agricole dans certaines régions, dans d'autres pratiques agricoles excessivement intensives entraînant pollution, maladies animales, une moindre sécurité alimentaire ». Les mesures d'accompagnement financées précédemment par le FEOGA -Garantie ont été complétées par les aides en faveur des régions défavorisées et les zones en retard de développement, sans que la spécificité des zones montagnardes fasse l'objet de nouvelles mesures de soutien spécifique.

A travers la nouvelle organisation commune des marchés dans le secteur des produits laitiers, l'élément essentiel pour l'agriculture de montagne est la décision de prolonger le régime des quotas jusqu'en 2007/2008.

(2) Les démarches au niveau européen en faveur d'une stratégie spécifique aux régions de montagne

Le Parlement européen, a adopté le 6 septembre 2001 une résolution sur les vingt-cinq ans d'application de la réglementation communautaire en faveur de l'agriculture de montagne : « considérant le désavantage permanent imposé par la nature aux agriculteurs de montagne, et dans la perspective de l'Année de la montagne (2002), le Parlement européen invite la Commission à concevoir une stratégie globale de l'Union européenne pour le développement durable des régions de montagne dans l'Union européenne et dans les pays candidats à l'adhésion » .

Reçue à Bruxelles par M. Franz Fischler, commissaire européen, chargé de l'Agriculture, la mission commune d'information s'est efforcée, à travers la complexité des enjeux et des modalités de la politique agricole commune, de démontrer clairement la nécessité d'un rééquilibrage en faveur de l'agriculture de montagne. Ainsi, relevant que la PAC est plus que jamais soucieuse de santé, d'environnement et de qualité des produits, la mission a souligné qu'il était paradoxal que les agriculteurs de montagne qui satisfont le mieux à ces préoccupations perçoivent néanmoins les revenus les plus faibles (20 à 30 % de moins en France que la moyenne) et les aides les moins élevées à l'hectare.

(3) Les perspectives de réforme de la PAC et la montagne

L'agriculture de montagne, fondée sur le système herbager extensif et la qualité de ses produits, a une logique de fonctionnement qui la place dans une situation particulière au regard de la PAC. Ainsi, la configuration actuelle des aides européennes n'a pas permis de réduire le différentiel de revenu au détriment des exploitants de montagne. Contestées dans leur ensemble par la France, les propositions contenues dans le projet de révision de la PAC présenté en juillet dernier suscitent également quelques inquiétudes chez les agriculteurs de montagne notamment en ce qui concerne l'avenir des quotas laitiers après 2008 : leur maintien est, en effet, vital pour l'agriculture de nos massifs .

Proposition n° 30. : Préserver les quotas laitiers et augmenter les droits à produire en zone de montagne en prévoyant une affectation prioritaire à l'installation des jeunes agriculteurs.

En outre, on doit s'interroger sur la prise en considération de la montagne dans la perspective de l'augmentation des fonds alloués au développement rural (deuxième pilier) financée par la « modulation » des aides directes ( premier pilier).

Enfin le renforcement de « l'éco-conditionnalité » des aides ne pourra bénéficier aux agriculteurs de montagne que s'ils trouvent les soutiens nécessaires aux investissements de mise aux normes de leurs exploitations.

Préparer l'avenir, c'est aussi travailler dès à présent à mettre en évidence la contribution environnementale de l'agriculture de montagne, en s'inspirant, au besoin, comme l'a suggéré le ministère de l'Agriculture, de l'expérience de nos voisins suisses et autrichiens, ce qui renforcera tout naturellement la légitimité des contreparties à y apporter. La qualité de l'environnement et l'attrait pour les produits agricoles de qualité interagissent fortement. Comme l'a rappelé M. Bernard Debarbieux, directeur du laboratoire « territoire, environnement montagnard et organisations sociales » à l'Institut de géographie alpine : « cette reconnaissance a été acquise de longue date en Suisse où historiquement,  le montagnard incarne une figure emblématique de la nation ». Simultanément, les consommateurs de ce pays acceptent de payer les produits agricoles de montagne à un prix plus élevé. Cette situation s'explique, en partie, par l'effort de démonstration des « aménités » qu'apportent les agriculteurs à la montagne, et la montagne à l'ensemble du pays.

* 18 « Art. 35 de la loi du 9 janvier 1985 : Les dispositions des articles 33 et 34 ci-dessus ne portent pas atteinte à la procédure prévue par la loi du 6 mai 1919 relative à la protection des appellations d'origine. Elles ne sauraient être de nature, de quelque manière que ce soit, à provoquer une confusion dans le cas de références géographiques déjà utilisées par des produits d'appellation d'origine. »

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