L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé

¹ L'évaluation de la politique de la montagne. Conseil national de l'évaluation. Commissariat général du plan. La documentation français, 1999.

² Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.

³ Pour la précision de l'analyse, et pour respecter la définition des massifs du rapport du Conseil national de l'évaluation et du commissariat général du plan sur la politique de la montagne, on considère ici que les Alpes du Nord et les Alpes du Sud constituent deux massifs distincts, bien qu'ils aient été juridiquement unifiés par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 «démocratie de proximité».

⁴ L'usine nouvelle, n° 2814, 28 février 2002.

⁵ Rapport précité.

⁶ Celle-ci, dans son article 3, définit en effet la montagne comme « les communes ou parties de communes caractérisées par une limitation considérable des possibilités d'utilisation des terres et un accroissement important des coûts des travaux dus :

1° Soit à l'existence, en raison de l'altitude, de conditions climatiques très difficiles se traduisant par une période de végétation sensiblement raccourcie ;

2° Soit à la présence, à une altitude moindre, dans la majeure partie du territoire, de fortes pentes telles que la mécanisation ne soit pas possible ou nécessite l'utilisation d'un matériel particulier très onéreux ;

3° Soit à la combinaison de ces deux facteurs lorsque l'importance du handicap, résultant de chacun d'eux pris séparément, est moins accentuée».

⁷ Discours de Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable aux Journées nationales des parcs naturels régionaux - 3 octobre 2002

⁸ La Principauté de Monaco n'a pas d'espaces protégés de montagne à gérer, mais elle est très attachée à la sauvegarde de l'espace alpin et participe aux travaux de la Convention alpine.

⁹ Natura 2000 : de la difficulté de mettre en oeuvre une directive européenne (n°309 - 1996-1997).

¹⁰ Transposition par ordonnances de directives communautaires - Avis n° 31 (2000-2001)

¹¹ JO Débats Sénat - Séance du 29 juin 1998, p. 3581 à 3604.

¹² La dernière, en date du 24 octobre 1994, adapte le dispositif aux objectifs du « plan décennal de restauration et d'entretien des rivières ».

¹³ Audition précitée

¹⁴ Ce compte n'intègre pas les PSS (plans de surfaces submersibles) qui valent PPR au regard de la loi du 2 février 1995 mais leur contenu n'est pas suffisamment satisfaisant

¹⁵ Dans ce département, beaucoup de PPR correspondent en fait à d'anciennes procédures (PER et R111-3) qui valent PPR au titre de la loi du 2 février 1995 mais qui pour beaucoup doivent être révisées compte tenu de leur ancienneté

¹⁶ Rapport remis le mardi 30 juillet 2002 à M. Hervé GAYMARD sur la base de trois sous-groupes présidés par le sénateur Jean-Paul AMOUDRY, Président de la Société d'Economie Alpestre de la Haute Savoie pour « les entités collectives et leur évolution »; Gérard BEDOS, Président du SUAIA Pyrénées pour  la « valorisation des espaces et des productions »; Paul AUBERT, Président de la Chambre d'Agriculture des Hautes-Alpes et René TRAMIER, membre de la Chambre régionale Provence-Alpes-Côte-d'Azur pour « l'emploi, la formation et les métiers ».

¹⁷ Conseil national de l'évaluation. Commissariat général au plan. La politique de la montagne. Septembre 1999

¹⁸ « Art. 35 de la loi du 9 janvier 1985 : Les dispositions des articles 33 et 34 ci-dessus ne portent pas atteinte à la procédure prévue par la loi du 6 mai 1919 relative à la protection des appellations d'origine. Elles ne sauraient être de nature, de quelque manière que ce soit, à provoquer une confusion dans le cas de références géographiques déjà utilisées par des produits d'appellation d'origine. »

¹⁹ Intervention du 5 février 2001 de Mme Michelle Demessine devant le Conseil national de la montagne.

²⁰ Les chiffres clés du tourisme de montagne 3 ^ème édition mai 2002. Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne

^{1 et 2} Les chiffres clés du tourisme de montagne 3 ^ème édition mai 2002. Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne.

²¹ Source GIEC : Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat

²² Audition du 23 avril 2002

²³ Annexe III : Contributions des chambres de métiers.

²⁴ (Réponse publiée au JOAN du 29 Novembre 1999 en relation avec une question écrite de M. Jacques Blanc n° 41206)

²⁵ Pour un droit à la pluriactivité : propositions au Premier Ministre.

²⁶ Gérard Larcher, Sauver la Poste : est-il encore temps pour décider ?, rapport d'information 463 (98-99), commission des affaires économiques.

²⁷ Rapport précité.

²⁸ Cf. annexe IV du présent rapport.

²⁹ Il va de soi que les préconisations indiquées ci-après s'entendent à titre indicatif, sous réserve des recommandations qui seront faites à cet égard par notre collègue Hubert Haenel, dans le cadre de la mission dont il a été chargé, par le décret du 1 ^er septembre 2002, auprès du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer et du secrétaire d'Etat aux transports et à la mer.

³⁰ Conseil général des ponts et chaussées, Les transports à travers les Pyrénées, enjeux et perspectives, mai 2001.

³¹ Commission européenne, La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix, 2001.

³² Phrase figurant sur son site Internet.

³³ Le CETIR n'échappe d'ailleurs pas à cette difficulté. L'accès à l'internet à haut débit devrait toutefois y être prochainement assuré.

³⁴ Direction générale de l'industrie des technologies de l'information et des postes, Rapport sur la couverture du territoire par les réseaux de télécommunications mobiles, Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 2001.

³⁵ Ainsi, dans le cas de la diffusion de services de communication audiovisuelle, la «loi montagne» prévoit, dans son article 16, que l'action du Conseil supérieur de l'audiovisuel en matière de définition des conditions techniques et d'attribution des fréquences peut faire l'objet d'« aménagements techniques particuliers » afin de « permettre, en zone de montagne, une bonne réception des émissions des services de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne».

³⁶ Qui, selon la loi, «définit les objectifs de développement de l'accès à ces services et de leurs usages sur l'ensemble du territoire, dans le respect des dispositions sur le service universel et les services obligatoires des télécommunications».

³⁷ Proposition de loi relative à la couverture territoriale en téléphonie mobile de deuxième génération par la mise en oeuvre prioritaire de prestations d'itinérance locale entre opérateurs, 3 août 2002 (n° 409).

³⁸ Président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central, président de la Chambre régionale de commerce et d'industrie Auvergne, premier vice-président de l'Assemblée des Chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI).

³⁹ Par exemple, dans le cas de la région Limousin la mise en place d'une boucle régionale haut débit est l'une des plus importantes opérations inscrites au contrat de plan (de l'ordre de 50 millions d'euros).

⁴⁰ Réponse écrite.

⁴¹ Créée en 1975, l'ADIMAC rassemble des industriels, des collectivités territoriales, des organismes de développement et des organismes financiers.

⁴² La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition.

⁴³ La mission commune d'information estime que la notion de chalet d'alpage doit être comprise au sens large, et inclut en particulier les bâtiments d'estive.

⁴⁴ Dont la rédaction actuelle résulte de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui reprenait les dispositions de l'article L. 123-2, tel qu'il était alors rédigé.

⁴⁵ Louis Althapé, rapport d'information n° 265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

⁴⁶ Ces règles ou cette étude doivent attester de la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages.

⁴⁷ Commune de La Balme de Thuy.

⁴⁸ Autorisation ensuite retirée.

⁴⁹ Il est précisé que « la nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ».

⁵⁰ François Servoin, « Les conséquences de la loi SRU sur les unités touristiques nouvelles », revue Géomètre , mars 2002.

⁵¹ Commune de Thônes,26 mars 2002.

⁵² Commune de Mieussy (mars 2002).

⁵³ Louis Althapé, rapport d'information n° 265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

⁵⁴ L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que la notion de hameau pourrait être définie par le PLU. Le Sénat a ensuite adopté un amendement présenté par MM. Hérisson, Amoudry et Franchis précisant que devait être préalablement demandé l'avis de la commission de conciliation départementale compétente en matière d'élaboration de SCOT, de schémas de secteur, de PLU et de cartes communales. Ces dispositions, auxquelles le gouvernement était défavorable, n'ont pas été retenues dans le texte définitif. Elles risquaient en effet d'apporter un faux sentiment de sécurité et d'entraîner pour les communes des contentieux importants. Si les modalités retenues étaient peut-être perfectibles, la nécessité de préciser la définition du hameau n'en est pas moins reconnue.

⁵⁵ Article L. 421-5 du code de l'urbanisme : «Lorsque, compte tenu de la destination de la construction projetée, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte de ladite construction, le permis de construire ne peut être accordé si l'autorité qui le délivre n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés».

⁵⁶ Date de publication de la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

⁵⁷ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

⁵⁸ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

⁵⁹ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

⁶⁰ Décret n° 2002-748 du 2 mai 2002 relevant le seuil financier au-delà duquel les modifications des remontées mécaniques sont considérées comme unités touristiques nouvelles et modifiant le code de l'urbanisme (le seuil précédent était de 2,67 millions d'euros).

⁶¹ Loi 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.

⁶² Articles L. 445-1 à L. 445-4, R. 445-1 et R. 445-2 du code de l'urbanisme.

⁶³ Annexe II du rapport.

⁶⁴ En outre, si un SCOT ne prévoit pas une UTN, celle-ci n'est possible qu'après modification du SCOT (cf. ci-après).

⁶⁵ Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifiant le code de l'urbanisme et le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et relatif aux documents d'urbanisme.

⁶⁶ Article L.122-8 du code de l'urbanisme (né de la loi SRU).

⁶⁷ Articles L.122-8 (UTN introduite à l'occasion du SCOT) et L.145-12 (modification d'un SCOT motivée dans le seul dessein d'y introduire une UTN) du code de l'urbanisme.

⁶⁸ Le projet de décret contenait la disposition suivante : « En zone de montagne, le schéma de cohérence territoriale définit les principes d'implantation des unités touristiques nouvelles. Il précise la capacité globale d'hébergement et d'équipement de ces unités touristiques, le cas échéant commune par commune. Il peut définir la localisation des unités les plus importantes, qui doit prendre en compte les risques naturels et la qualité de l'environnement et des paysages ». Le Conseil d'Etat a supprimé cet alinéa au motif qu'« il résulte des dispositions combinées de l'article 74 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme, issu de l'article 72 de la même loi, que la création de toute unité touristique nouvelle est subordonnée à la condition d'être prévue par un schéma directeur ou un schéma de secteur. Cette règle ne comporte aucune dérogation, notamment en fonction de l'importance des unités touristiques nouvelles à créer. Seule une modification de la loi du 9 janvier 1985 ou de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme pourrait autoriser la création d'une unité touristique nouvelle ne figurant pas dans un schéma de cohérence territoriale, document qui a remplacé le schéma directeur. En l'état de la législation, il est donc exclu que le schéma de cohérence territoriale se borne à définir les principes d'implantation des unités touristiques nouvelles et la localisation des seules unités les plus importantes à créer. »

⁶⁹ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

⁷⁰ François Servoin, « Les comités de massif entre décentralisation et déconcentration », 1997.

⁷¹ Annexe II du rapport.

⁷² L'autre sujet étant l'aspect intercommunal de la gestion du territoire comme de l'offre touristique.

⁷³ Réponse écrite.

⁷⁴ Réponse écrite.

⁷⁵ « Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. »

⁷⁶ Séance du 4 mai 2000.

⁷⁷ Loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 art. 100.

⁷⁸ Les stations classées, les communes qui bénéficient de la dotation supplémentaire aux communes et groupements touristiques ou thermaux et la dotation particulière aux communes touristiques, les communes littorales, les communes de montagne, les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme et celles qui réalisent des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels.

⁷⁹ Dans le cas d'installations s'étendant sur plusieurs communes, le montant et les conditions de perception de la redevance sont fixés sur délibérations conjointes des conseils municipaux concernés.

⁸⁰ Article 84 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne : « Sur proposition du ou des conseils généraux ou du conseil régional concernés, il peut être créé pour les départements de montagne une association départementale, interdépartementale ou régionale pour la promotion du ski de fond. (...) L'association (...) ainsi créée a pour objet de contribuer sur le territoire des départements concernés à toutes actions propres à faciliter la pratique du ski de fond et notamment le développement des équipements, la coordination des actions de promotion et l'harmonisation du montant des redevances »

⁸¹ Toutefois, les communes qui percevaient, avant la loi du 9 janvier 1985 la taxe spéciale visée par les dispositions du décret du 14 novembre 1968, perçoivent une dotation du département égale à la différence du produit de la taxe au taux de 3 % et le produit de l'ancienne taxe.

⁸² Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 art. 99.

⁸³ Direction générale des collectivités locales, La réforme des finances locales, 2002.

⁸⁴ Loi n° 96-241 du 26 mars 1996 art. 13 Journal Officiel du 27 mars 1996, Loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 art. 45 Journal Officiel du 29 décembre 2001.

⁸⁵ Attribuée aux communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique.

⁸⁶ On peut également mentionner l'article R1614-70 du code général des collectivités territoriales. Cet article affecte au département le droit à compensation correspondant aux dépenses supportées par l'Etat au titre, notamment, des frais de transports des élèves des zones de montagne.

⁸⁷ Au lieu de recalculer chaque année les prélèvements, on définirait un socle assorti d'une indexation annuelle.

⁸⁸ Décret relatif aux modalités de répartition des ressources du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et du Fonds national de péréquation.

⁸⁹ Séance du 27 novembre 2001.

⁹⁰ L'IFEN (Institut français de l'environnement) dispose de mesures de données environnementales précises au niveau communal, obtenues grâce à des photos satellite.

⁹¹ Groupe interministériel sur le pastoralisme (sous-groupes présidés par MM. Jean-Paul AMOUDRY, Gérard BEDOS, Paul AUBERT et René TRAMIER), rapport à M. Hervé GAYMARD, ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires Rurales, 30 juillet 2002.

⁹² Service des Affaires Européennes, L'organisation et le financement du secours en montagne, septembre 1999.

⁹³ Proposition de loi déposée par notre collègue Jean Faure, adoptée par le Sénat le 16 décembre 1999, sur le rapport de notre collègue Jean-Paul Amoudry.

⁹⁴ Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

⁹⁵ Propositions du Conseil supérieur des sports de montagne, groupe de travail sur la circulaire du 4 janvier 1978, réunion du 10 juillet 2002.

⁹⁶ Le Sénat a adopté, à l'occasion de la discussion de la loi de finances pour 2002, deux amendements - dont les dispositions ont été supprimées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et en lecture définitive - spécifiant que cette dérogation concernait les bâtiments traditionnels utilisés, respectivement, pour la fabrication saisonnière de produits alimentaires fermiers, et pour une activité de tourisme rural.

⁹⁷ Ce qui est d'ailleurs rendu obligatoire par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.

⁹⁸ Comme le prévoit le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 85-198 DC du 13 décembre 1985, au sujet de l'institution d'une servitude sur la Tour Eiffel, en application du principe d'égalité devant les charges publiques.

⁹⁹ Annexe II du rapport.

¹⁰⁰ La plupart de ces propositions proviennent de fiches rédigées par l'Association des maires du Cantal, à la suite d'auditions qui se sont déroulées le 5 avril 2002 à Saint-Flour.

¹⁰¹ Proposition de loi portant modification de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, 19 juin 2001 (n°389).

¹⁰² Les bénéficiaires sont choisis parmi les services publics de l'Etat, des départements ou des communes, les établissements publics, les associations syndicales autorisées, les groupements agricoles d'utilité générale, ainsi que les entreprises industrielles ou artisanales, dans la mesure où les attributions concourent au développement de l'économie locale ainsi qu'au maintien et à la création d'emplois.

¹⁰³ Jean BROCARD, L'aménagement du territoire en montagne. Pour que la montagne vive , 1975 (rapport réalisé à la demande du gouvernement).

¹⁰⁴ Louis BESSON, rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la situation de l'agriculture et de l'économie rurale dans les zones de montagne défavorisées, seconde session ordinaire de 1981-1982.

¹⁰⁵ Ce dernier indicateur doit être considéré avec prudence, du fait de la forte concentration de la présence humaine en haute montagne.

¹⁰⁶ Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.

¹⁰⁷ JOCE C 74 du 10.03.1998 et JOCE C 258 du 09.09.2000 - ces lignes directrices ne s'appliquent pas aux secteurs de la pêche et de l'agriculture, qui sont régis par des dispositions spécifiques.

¹⁰⁸ Décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 relatif à la prime d'aménagement du territoire.

¹⁰⁹ Il avait pour mission « de contribuer à la valorisation de tous les atouts de la montagne en soutenant la recherche appliquée, l'expérimentation, l'innovation, l'animation locale et l'assistance technique nécessaires à la mise en oeuvre de projets de développement global, ainsi que la diffusion des expériences et des techniques adaptées au milieu montagnard ».

¹¹⁰ Décret n° 2000-907 du 19 septembre 2000 relatif au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire.

¹¹¹ Selon la Cour des comptes (rapport 2001 au président de la République), « si la règle apparaît claire, son application l'est moins. Par manque de moyens, la DATAR confie aux préfectures la gestion d'opérations décidées à l'échelon national, ce qui a pour effet d'introduire une confusion dans la responsabilité du contrôle financier ».

¹¹² Dans les départements d'outre-mer, il y a un massif par département.

¹¹³ Cette proposition fait suite au souhait exprimé en 2001 par notre collègue René-Pierre Signé, sénateur de la Nièvre, que le Morvan soit considéré comme massif. Le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement avait alors estimé en réponse que le rattachement du Morvan au Massif central pouvait être envisagé (Sénat, séance du 23 octobre 2001).

¹¹⁴ Louis Besson, Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la situation de l'agriculture et de l'économie rurale dans les zones de montagne défavorisées, seconde session ordinaire de 1981-1982, n°757.

¹¹⁵ « Un parlement pour la montagne », Le Monde, 29 avril 1986, p. 21.

¹¹⁶ Décret 2002-955 du 4 juillet 2002, relatif aux compétences interdépartementales et interrégionales des préfets et aux compétences des préfets coordonnateurs de massif.

¹¹⁷ Décret 82-390 du 10 mai 1982, relatif aux pouvoirs des commissaires de la République de région, à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans la région et aux décisions de l'Etat en matière d'investissement public.

¹¹⁸ A titre d'exemple, le commissariat de massif des Alpes a perdu quatre cadres en 1998 (pour un total de six actuellement), non remplacés depuis.

¹¹⁹ Décret du 30 septembre 2002 (JO du 2 octobre 2002, p. 16287)

¹²⁰ Réponse écrite du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, transmise lors de son audition par la mission commune d'information.

¹²¹ Réponse écrite.

¹²² Cette re-nationalisation de la politique régionale serait également souhaitée par une partie des responsables politiques allemands.

¹²³ En effet, contrairement à ce qui est actuellement le cas, le zonage objectif 2 serait réalisé par les Etats et les régions, dans le cadre de certaines règles fixées au niveau communautaire.

¹²⁴ D'autres facteurs pouvant être, par exemple, la démographie, l'emploi et le chômage.

¹²⁵ Le texte de la loi utilise le mot « contrôle », mais, dès les premiers alinéas de l'article 42, il apparaît que la compétence de la commune (ou de l'EPIC) est bien celle d'une autorité organisatrice.

¹²⁶ Ces dispositions soulèvent quelques difficultés d'application, par exemple quand le domaine skiable piloté par une commune empiète si peu que ce soit sur le territoire d'une autre commune, plusieurs services de l'Etat estimant que la compétence d'autorité organisatrice du tourisme de la seconde commune ne peut pas être déléguée à la première.