Perspectives macroéconomiques à moyen terme (2004-2008)

II. DES MARGES DE MANoeUVRE REDUITES POUR DES BAISSES D'IMPÔT OU POUR DES DEPENSES PUBLIQUES SUPPLEMENTAIRES

A. LA POURSUITE DE LA PROGRESSION DES DEPENSES A LEUR RYTHME TENDANCIEL NE PERMETTRAIT PAS DE REVENIR SOUS LA BARRE DES 3 % DE DEFICITS PUBLICS D'ICI 2008

La première variante, par rapport au compte central, commandée à l'OFCE, retrace les conséquences sur les finances publiques d'une poursuite de la progression des dépenses publiques à leur rythme tendanciel . Le rythme de progression tendanciel des dépenses publiques primaires (hors service de la dette) est de l'ordre de 2,2 % par an en volume (soit plus du double de la norme de progression des dépenses retenue par le Gouvernement dans sa programmation pluriannuelle).

Il ressort de la modélisation que la poursuite de la progression tendancielle des dépenses publiques n'est pas compatible, dans le cadre d'un scénario de croissance modérée de 2 % l'an, avec le respect du Pacte de stabilité et de croissance. Le déficit budgétaire se réduirait modérément, à partir d'un niveau élevé de 4,1 points de PIB en 2004, mais serait encore de 3 % du PIB en 2008. Autrement dit, la France serait en infraction avec le Pacte tout au long de la période de projection, alors même que la croissance effective, sans être exceptionnelle, se rapprocherait du potentiel.

Tous les postes de dépense , à l'exception des prestations d'assurance chômage , sont plus dynamiques dans la variante que dans le compte central. En 2008, les dépenses de rémunération des agents de la fonction publique seraient supérieures de près de 16 % au résultat obtenu dans le compte central. Les dépenses de consommation intermédiaires seraient plus élevées de 13,5 %, les dépenses de santé de 4,7 % et l'investissement public de 7,7 %. Seul le poste « prestations chômage » présente, en 2008, un niveau de dépense inférieur à celui noté dans le compte central (l'écart est de 11,8 %).

La diminution, par rapport au compte central, des dépenses d'assurance chômage s'explique par le plus grand dynamisme de la croissance du PIB , qui permet d'obtenir une diminution du taux de chômage. Dans le compte central, l'orientation restrictive de la politique budgétaire réduit la croissance du PIB de 0,5 % environ chaque année. Dans cette variante, la croissance du PIB n'est plus freinée par la faiblesse de la demande publique, ce qui permet à la croissance de s'établir à 2,5 ou 2,6 % l'an, à partir de 2005, au lieu de 2 % dans le compte central.

La croissance plus rapide du PIB favorise une augmentation plus rapide des recettes publiques, mais sans que cet effet ne permette de compenser le surcroît initial de dépenses publiques. Le solde public est donc bien dégradé par rapport à celui projeté dans le compte central ; l'écart est de 0,7 point de PIB en 2008.

Variante demande publique tendancielle

	2004		2005		2006		2007		2008
Hypothèses de politique économique et nouveaux niveaux de croissance et de déficit public
Dépenses publiques primaires en volume	1,9		1,8		2,5		2,3		2,4
Rémunération des salariés	2,6		2,7		3,1		2,5		2,5
Consommations intermédiaires	2,0		2,8		2,4		2,-		2,4
Prestations chômage	0,7		-7,4		-3,2		-5,4		-2,1
Prestations vieillesse	1,7		2,0		2,7		3,2		3,2
Prestations famille	1,6		1,4		1,4		1,4		1,4
Prestations santé	2,5		3,2		3,2		3,2		3,2
Prestations logement	0,8		1,0		1,0		1,0		1,0
Subventions, et transferts courants	1,5		1,9		2,5		2,7		2,6
FBCF	1,9		2,8		2,5		2,5		2,4
Croissance du PIB	2,1		2,5		2,6		2,6		2,5
Capacité de financement des administrations publiques en % du PIB	-4,1		-3,7		-3,6		-3,3		-3,0
Ecart au compte central en %
Dépenses publiques primaires en volume		0,9		1,9		3,2		4,5		5,9
Rémunération des salariés		1,9		5,0		8,0		11,7		15,8
Consommations intermédiaires		2,5		5,2		7,8		10,6		13,5
Prestations chômage		-1,2		-4,1		-6,8		-9,7		-11,8
Prestations vieillesse		0,0		0,0		0,0		0,0		0,0
Prestations famille		0,0		0,9		1,4		1,4		1,4
Prestations santé		0,8		1,8		2,8		3,8		4,7
Prestations logement		0,4		1,0		1,6		2,2		2,8
Subventions, et transferts courants		0,3		0,3		0,0		0,3		0,5
FBCF		1,0		2,6		4,3		5,9		7,7
PIB		0,4		0,9		1,5		2,0		2,5
Capacité de financement des administrations publiques en % du PIB		-0,2		-0,3		-0,5		-0,6		-0,7

B. UNE FORTE BAISSE DE L'IMPOT SUR LE REVENU EXERCERAIT UN EFFET DE RELANCE SUR L'ECONOMIE MAIS DEGRADERAIT LES COMPTES PUBLICS

1. Hypothèses de départ

On a voulu tester les conséquences sur l'économie et les finances publiques d'une baisse de 30 % de l'impôt sur le revenu. Cette baisse d'impôt est acquise grâce à plusieurs diminutions des taux du barème de l'impôt sur le revenu. Entre 2002 et 2004, la baisse totale de l'impôt sur le revenu a été de 10 %. Une baisse supplémentaire de 20 % se produirait, de manière échelonnée, entre 2005 et 2008. L'année 2008, horizon de notre projection, a été retenue, de préférence à l'année 2007 (fin de la mandature).

2. Un effet de relance sur l'activité

L'exercice de variante montre que l'activité serait stimulée par une telle politique de baisse de l'impôt sur le revenu.

La baisse de l'impôt sur le revenu serait source de gains de pouvoir d'achat pour les ménages , comme l'atteste la progression plus dynamique du revenu disponible brut (cf. tableau récapitulatif infra ). Ces gains de pouvoir d'achat provoqueraient certes un surcroît d'épargne, mais aussi un surcroît de consommation . La baisse de l'imposition ne modifie pas la répartition habituelle du revenu entre épargne et consommation. Toutefois, comme la consommation s'ajuste avec retard sur le revenu, le taux d'épargne croît dans un premier temps, avant de retrouver son niveau initial à partir de 2008.

Sur ce point très controversé, le modèle de l'OFCE décrit dans un premier temps une hausse du taux d'épargne des ménages qui peut sembler confirmer les réserves exprimées sur l'efficacité d'une telle mesure en termes de relance. Mais cette hausse n'est que transitoire. Une fois la hausse de leur revenu acquise, les ménages reviennent à la répartition initiale entre épargne et consommation. De plus, même si ce phénomène n'est pas modélisable, on peut attendre d'une maîtrise des finances publiques affichée comme pérenne et capable de gager à terme la baisse de l'impôt sur le revenu, une inflexion du taux d'épargne des ménages qui amplifierait les effets favorables de la mesure sur la croissance.

Le surcroît de consommation viendrait alimenter une hausse de la production. La croissance du PIB accélèrerait progressivement à l'horizon de la projection (+0,1 % par rapport au compte central en 2005, +0,2 % en 2006, +0,3 % en 2007 et +0,5 % en 2008). L'investissement progresse plus rapidement sous l'effet de deux facteurs : l'investissement des entreprises est stimulé par l'augmentation de la demande qui leur est adressée ; et les ménages consacrent une partie de leurs gains de pouvoir d'achat à l'acquisition ou à l'amélioration de leur logement, ce qui accroît l'investissement en logement des ménages.

Cette croissance plus vive s'accompagne de créations d'emplois plus nombreuses ( + 69 000 en 2008 ), ce qui permet une baisse du taux de chômage à partir de 2006 (alors que le taux de chômage reste inchangé dans le compte central). La baisse du chômage encourage une progression plus soutenue du salaire horaire, qui vient à son tour augmenter le pouvoir d'achat des ménages. L'accélération concomitante, mais modérée de l'inflation, ne vient pas contrebalancer cet effet, de sorte que le salaire horaire réel augmente bien.

Une partie de la hausse de la consommation vient cependant nourrir les importations, et ne profite donc pas à l'économie nationale. Le surcroît d'inflation, par rapport au compte central, dégrade la compétitivité-prix de l'économie française, comme l'atteste l'écart observé au niveau des prix à l'export.

Néanmoins, l'effet global, sur la croissance, de la baisse de l'impôt sur le revenu reste positif. Il est cependant acquis au prix d'une dégradation sensible du solde des administrations publiques.

3. Un effet négatif sur le solde public

Le gain de croissance obtenu par la baisse de l'impôt sur le revenu se traduit par des recettes fiscales supplémentaires , mais celles-ci ne suffisent pas à compenser l'impulsion budgétaire initiale (qui est de l'ordre de 0,8 point de PIB en 2008). Au total, la baisse de l'impôt sur le revenu s'accompagne donc d'une dégradation du solde des administrations. La dégradation est d'une ampleur voisine de celle observée dans la première variante, et représente 0,4 à 0,6 point de PIB entre 2006 et 2008 .

Dans un tel scénario, le déficit des administrations publiques serait encore supérieur à 3 points de PIB en 2007, et serait de 2,8 points de PIB en 2008. Sauf modification très sensible des comportements des agents économiques, une forte baisse de l'impôt sur le revenu dans les prochaines années, qui ne s'accompagnerait pas de réduction de dépenses supplémentaires, poserait donc problème au regard du respect par la France de ses engagements européens. Elle éloignerait également la perspective de retour à l'équilibre des finances publiques.

Variante de baisse de l'impôt sur le revenu

		2004	2005	2006	2007	2008
PIB total en volume		0,0	0,1	0,2	0,3	0,5
taux impôt sur le revenu (en %)		0,0	-7,4	-14,7	-22	-22,0
Baisse de l'impôt sur le revenu (en  % du PIB)		0,0	-0,3	-0,5	-0,8	-0,8
Ecart de niveau entre variante et compte central
Importations ( en %)	0,0		0,2	0,6	1,0	1,3
Consommation des ménages ( en %)	0,0		0,2	0,5	1,0	1,4
Consommation des administrations ( en %)	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
Investissement :
Investissement productif ( en %)	0,0		0,1	0,3	0,6	0,8
Investissement logement ( en %)	0,0		0,5	1,0	1,7	1,9
Variations de stocks ( contribution)	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
Exportations ( en %)	0,0		0,0	-0,1	- 0,2	-0,2
Effectifs totaux ( en milliers )	0,0		8	26	50	69
Effectifs publics ( en milliers )	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
Effectifs totaux ( en %)	0,0		0,0	0,1	0,2	0,3
Taux de chômage ( en points )	0,0		0,0	-0,1	-0,2	-0,2
Prix du PIB ( en % )	0,0		0,0	0,1	0,2	0,4
Prix de la consommation des ménages ( en % )	0,0		0,0	0,0	0,1	0,2
Productivité horaire, secteur marchand ( en %)	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
Taux de marge ( en points )	0,0		0,0	0,1	0,1	0,0
Taux d'épargne ( en points )	0,0		0,2	0,3	0,4	0,1
Salaire horaire ( en %)	0,0		0,0	0,1	0,2	0,5
Salaire horaire réel ( en % )	0,0		0,0	0,1	0,1	0,3
Revenu disponible brut ( en % )	0,0		0,4	1,0	1,5	1,8
Soldes ( en points de PIB )
APU	0,0		-0,2	-0,4	-0,6	-0,6
Entreprises	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
Ménages	0,0		0,2	0,2	0,3	0,1
SF	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
ISBLSM	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
Nation	0,0		0,0	-0,2	-0,3	-0,4
Prix des imports ( en %)	0,0		0,0	0,0	0,0	0,1
Prix des exports ( en %)	0,0		0,0	0,1	0,3	0,4
Taux de change ( en %)	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0

C. UNE LÉGÈRE POUSSÉE INFLATIONNISTE OFFRIRAIT, SOUS CERTAINES CONDITIONS, DES MARGES DE MANoeUVRE SUPPLÉMENTAIRES EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES

Afin de restaurer la compétitivité de l'économie française, et d'assurer une croissance équilibrée, le choix a été fait, à partir de 1982, de mener une politique de désinflation compétitive. Cette politique a permis de ramener le taux d'inflation dans notre pays de plus de 10 % au début des années 1980 à ses niveaux actuels, inférieurs à 2 % par an.

Avec le traité de Maastricht, l'objectif de stabilité des prix a été consacré au niveau européen. La Banque centrale européenne est responsable de la stabilité des prix dans la zone euro. Elle a défini la stabilité des prix comme une hausse de l'indice des prix à la consommation inférieure ou égale à 2 % par an.

Un faible taux d'inflation présente un inconvénient en matière de finances publiques : en modérant l'évolution du PIB nominal, un faible taux d'inflation rend plus difficile la stabilisation du ratio dette publique/PIB (ce ratio est en effet calculé par référence au PIB nominal ). Or, le ratio dette/PIB est le principal indicateur utilisé pour apprécier la soutenabilité des finances publiques à long terme.

Une modélisation réalisée par l'OFCE montre ainsi qu'une augmentation d'un point du taux d'inflation (l'inflation passerait de 2 % à 3 %) permettrait de dégager de nouvelles marges de manoeuvre budgétaires.

1. Une hausse de l'inflation dans un pays isolé a un effet positif sur les finances publiques de l'Etat concerné