TROISIÈME
PARTIE
AMÉLIORER LA GOUVERNANCE MONDIALE
ENVIRONNEMENTALE
La
deuxième partie de ce rapport a suggéré que l'impact de la
mondialisation sur l'environnement dépendait beaucoup de la mise en
oeuvre de politiques environnementales nationales adaptées et des
actions internationales engagées en la matière. C'est sur ce
second point que votre rapporteur souhaite s'attarder maintenant.
Depuis quelques années en effet, le thème de la gouvernance
mondiale a pris une place importante dans le débat public. La
mondialisation de l'économie appelle la création
d'éléments de régulation intervenant à
l'échelle adéquate. Le terme de
« gouvernance » est un néologisme utile, dans la
mesure où il reflète bien la principale difficulté qui se
présente à la communauté internationale : comment
gouverner la mondialisation en l'absence de gouvernement mondial ?
Divisé en Etats souverains, sans autorité centrale unique, le
monde contemporain n'est cependant pas dénué d'actions communes,
ni de normes collectives. C'est à cet ensemble d'actions et de normes
que renvoie la notion de gouvernance.
La gouvernance mondiale économique est relativement
développée, comme l'atteste l'existence du Fonds monétaire
international, de la Banque mondiale, de la Banque des règlements
internationaux, ou de l'OMC. La gouvernance mondiale environnementale est
demeurée jusqu'ici plus réduite, en dépit de la
création du Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE) il y
a une trentaine d'années, et de la multiplication d'accords
environnementaux dont la portée est souvent limitée. C'est
pourquoi votre rapporteur plaide pour un rééquilibrage de la
gouvernance mondiale en faveur de l'environnement. Les propositions faites en
la matière visent à engager le débat et s'inscrivent dans
une perspective de long terme. Leur mise en oeuvre requiert en effet un large
accord international, qui apparaît difficile à obtenir à
court terme.
I. LA GOUVERNANCE INTERNATIONALE DE L'ENVIRONNEMENT AUJOURD'HUI : DES DISPOSITIFS ÉCLATÉS AUX MOYENS RÉDUITS
Il existe deux dimensions de la gouvernance internationale de l'environnement : d'une part, des organisations ou des conventions internationales traitent spécifiquement de questions environnementales ; d'autre part, l'environnement est une préoccupation transversale, qui affecte les actions de diverses organisations internationales, à commencer par l'Organisation mondiale du commerce.
A. L'ACTION INTERNATIONALE EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT : FAIBLESSE ET DISPERSION DES MOYENS
Les deux
piliers de l'action internationale en faveur de l'environnement sont
actuellement :
- le Programme des Nations-Unies pour l'Environnement (PNUE) ;
- et les accords multilatéraux environnementaux (AME).
1. Le Programme des Nations-Unies pour l'Environnement
La
décision de créer le PNUE en 1972 a fait suite à
l'organisation de la Conférence des Nations-Unies sur
« L'Homme et l'Environnement » à Stockholm la
même année. Elle traduit un progrès dans la prise de
conscience de l'importance des enjeux environnementaux. Le PNUE est la plus
haute instance en charge de l'environnement au sein du système des
Nations-Unies.
On peut distinguer trois grandes missions du PNUE :
* surveiller l'état de l'environnement mondial, et en dresser
régulièrement un bilan ; le troisième rapport a
été publié en 20O2. On s'y réfère souvent
sous le titre « GEO 3 » (
Global Environment
Outlook
).
* servir de plate-forme pour discuter des actions et politiques à mettre
en oeuvre pour répondre aux problèmes identifiés, et pour
préparer les conventions et accords internationaux nécessaires.
C'est ainsi que le PNUE a été à l'origine de diverses
conventions internationales relatives à l'environnement ; peuvent
être citées, notamment, la Convention de Vienne et le protocole de
Montréal relatifs à la protection de la couche d'ozone, la
convention de Bâle sur les déchets, la convention sur la
biodiversité, ou encore la convention sur les produits chimiques et
organiques persistants. Le PNUE a été choisi pour assurer le
secrétariat de ces conventions. Le PNUE met aussi en oeuvre des
accords volontaires avec des représentants de grands secteurs de
l'industrie ou des services (banques et assurances,
télécommunications, tourisme...). Le PNUE organise
également des débats relatifs aux secteurs des transports, de la
grande distribution, ou de la publicité, ces deux derniers secteurs
ayant une grande influence sur les modes de consommation des
ménages ;
* enfin, le PNUE remplit des fonctions de formation, d'échange et de
diffusion d'informations et de bonnes pratiques.
Le PNUE est dirigé par un directeur-général, élu
par l'Assemblée générale des Nations-Unies
(actuellement : M. Klaus Töpfer, Allemagne). Tous les deux ans
le Conseil d'administration du PNUE se réunit pour approuver le
programme d'action de l'organisation.
Le Guide de l'environnement et du commerce
, édité
conjointement par le PNUE et l'Institut international du développement
durable, note, à juste titre, que «
le PNUE a
été chargé de catalyser l'action environnementale dans
tout le système des Nations-Unies, tout en se voyant attribuer des
moyens fort modestes pour une tâche de cette ampleur
».
Les moyens humains et financiers du PNUE sont en effet bien
limités : le budget annuel du programme est d'une soixantaine de
millions d'euros, largement consacrés aux frais de fonctionnement, et
notamment au versement des salaires de ses quelque 600 agents. De plus, ses
moyens sont géographiquement dispersés, puisque, outre son
siège à Nairobi, le PNUE dispose d'implantations à Paris,
Genève et Osaka. A Paris siège en particulier la Division du
Commerce, de l'Industrie et de l'Economie.
La modestie de ces moyens explique que le PNUE ne puisse financer sur ses fonds
propres de grands projets de protection de l'environnement, dans les pays du
Sud notamment, et doive se limiter à des tâches d'étude et
d'administration de grands accords internationaux
49
(
*
)
.
Outre la faiblesse de ses moyens, il faut souligner la précarité
des financements du PNUE : Le Programme est, en effet, abondé pour
l'essentiel, par des contributions volontaires des Etats. Cette
précarité des crédits du PNUE est un obstacle à une
programmation des actions à long terme, et conduit à
détourner une partie de l'énergie de ses agents de leur mission
première, pour la consacrer à la recherche de
financements.
* 49 Des projets du PNUE sont toutefois financés par le Fonds pour l'environnement mondial (voir infra ).