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TROISIÈME PARTIE

AMÉLIORER LA GOUVERNANCE MONDIALE ENVIRONNEMENTALE

La deuxième partie de ce rapport a suggéré que l'impact de la mondialisation sur l'environnement dépendait beaucoup de la mise en oeuvre de politiques environnementales nationales adaptées et des actions internationales engagées en la matière. C'est sur ce second point que votre rapporteur souhaite s'attarder maintenant.

Depuis quelques années en effet, le thème de la gouvernance mondiale a pris une place importante dans le débat public. La mondialisation de l'économie appelle la création d'éléments de régulation intervenant à l'échelle adéquate. Le terme de « gouvernance » est un néologisme utile, dans la mesure où il reflète bien la principale difficulté qui se présente à la communauté internationale : comment gouverner la mondialisation en l'absence de gouvernement mondial ? Divisé en Etats souverains, sans autorité centrale unique, le monde contemporain n'est cependant pas dénué d'actions communes, ni de normes collectives. C'est à cet ensemble d'actions et de normes que renvoie la notion de gouvernance.

La gouvernance mondiale économique est relativement développée, comme l'atteste l'existence du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale, de la Banque des règlements internationaux, ou de l'OMC. La gouvernance mondiale environnementale est demeurée jusqu'ici plus réduite, en dépit de la création du Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE) il y a une trentaine d'années, et de la multiplication d'accords environnementaux dont la portée est souvent limitée. C'est pourquoi votre rapporteur plaide pour un rééquilibrage de la gouvernance mondiale en faveur de l'environnement. Les propositions faites en la matière visent à engager le débat et s'inscrivent dans une perspective de long terme. Leur mise en oeuvre requiert en effet un large accord international, qui apparaît difficile à obtenir à court terme.


I. LA GOUVERNANCE INTERNATIONALE DE L'ENVIRONNEMENT AUJOURD'HUI : DES DISPOSITIFS ÉCLATÉS AUX MOYENS RÉDUITS

Il existe deux dimensions de la gouvernance internationale de l'environnement : d'une part, des organisations ou des conventions internationales traitent spécifiquement de questions environnementales ; d'autre part, l'environnement est une préoccupation transversale, qui affecte les actions de diverses organisations internationales, à commencer par l'Organisation mondiale du commerce.


A. L'ACTION INTERNATIONALE EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT : FAIBLESSE ET DISPERSION DES MOYENS

Les deux piliers de l'action internationale en faveur de l'environnement sont actuellement :

- le Programme des Nations-Unies pour l'Environnement (PNUE) ;

- et les accords multilatéraux environnementaux (AME).


1. Le Programme des Nations-Unies pour l'Environnement

La décision de créer le PNUE en 1972 a fait suite à l'organisation de la Conférence des Nations-Unies sur « L'Homme et l'Environnement » à Stockholm la même année. Elle traduit un progrès dans la prise de conscience de l'importance des enjeux environnementaux. Le PNUE est la plus haute instance en charge de l'environnement au sein du système des Nations-Unies.

On peut distinguer trois grandes missions du PNUE :

* surveiller l'état de l'environnement mondial, et en dresser régulièrement un bilan ; le troisième rapport a été publié en 20O2. On s'y réfère souvent sous le titre « GEO 3 » (Global Environment Outlook).

* servir de plate-forme pour discuter des actions et politiques à mettre en oeuvre pour répondre aux problèmes identifiés, et pour préparer les conventions et accords internationaux nécessaires. C'est ainsi que le PNUE a été à l'origine de diverses conventions internationales relatives à l'environnement ; peuvent être citées, notamment, la Convention de Vienne et le protocole de Montréal relatifs à la protection de la couche d'ozone, la convention de Bâle sur les déchets, la convention sur la biodiversité, ou encore la convention sur les produits chimiques et organiques persistants. Le PNUE a été choisi pour assurer le secrétariat de ces conventions. Le PNUE met aussi en oeuvre des accords volontaires avec des représentants de grands secteurs de l'industrie ou des services (banques et assurances, télécommunications, tourisme...). Le PNUE organise également des débats relatifs aux secteurs des transports, de la grande distribution, ou de la publicité, ces deux derniers secteurs ayant une grande influence sur les modes de consommation des ménages ;

* enfin, le PNUE remplit des fonctions de formation, d'échange et de diffusion d'informations et de bonnes pratiques.

Le PNUE est dirigé par un directeur-général, élu par l'Assemblée générale des Nations-Unies (actuellement : M. Klaus Töpfer, Allemagne). Tous les deux ans le Conseil d'administration du PNUE se réunit pour approuver le programme d'action de l'organisation.

Le Guide de l'environnement et du commerce, édité conjointement par le PNUE et l'Institut international du développement durable, note, à juste titre, que « le PNUE a été chargé de catalyser l'action environnementale dans tout le système des Nations-Unies, tout en se voyant attribuer des moyens fort modestes pour une tâche de cette ampleur ».

Les moyens humains et financiers du PNUE sont en effet bien limités : le budget annuel du programme est d'une soixantaine de millions d'euros, largement consacrés aux frais de fonctionnement, et notamment au versement des salaires de ses quelque 600 agents. De plus, ses moyens sont géographiquement dispersés, puisque, outre son siège à Nairobi, le PNUE dispose d'implantations à Paris, Genève et Osaka. A Paris siège en particulier la Division du Commerce, de l'Industrie et de l'Economie.

La modestie de ces moyens explique que le PNUE ne puisse financer sur ses fonds propres de grands projets de protection de l'environnement, dans les pays du Sud notamment, et doive se limiter à des tâches d'étude et d'administration de grands accords internationaux49(*).

Outre la faiblesse de ses moyens, il faut souligner la précarité des financements du PNUE : Le Programme est, en effet, abondé pour l'essentiel, par des contributions volontaires des Etats. Cette précarité des crédits du PNUE est un obstacle à une programmation des actions à long terme, et conduit à détourner une partie de l'énergie de ses agents de leur mission première, pour la consacrer à la recherche de financements.


* 49 Des projets du PNUE sont toutefois financés par le Fonds pour l'environnement mondial (voir infra).

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