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2. Les accords multilatéraux environnementaux (AME)

Les AME (définis ici comme des accords rassemblant plus de deux pays) se sont multipliés ces vingt dernières années, de sorte qu'on en compte aujourd'hui plus de 200.

Les AME se sont développés sans coordination, et sans hiérarchisation, et s'appliquent à des espaces différents. La plupart d'entre eux ne prévoient pas de mécanisme de sanction en cas d'inexécution, ni ne comportent de véritable système de surveillance. Une procédure d'arbitrage est parfois prévue en cas de litiges ; mais le recours à une procédure d'arbitrage requiert classiquement l'accord des deux parties en conflit (y compris la partie fautive), et peut donc aisément être évité. Ces caractéristiques des AME expliquent que l'application par les Etats de leurs engagements internationaux ne soit pas toujours irréprochable.

Devant l'impossibilité de présenter la totalité des AME en vigueur, seuls les AME les plus significatifs seront ici brièvement exposés. Ces AME comptent un grand nombre d'Etats parties, et abordent les enjeux environnementaux les plus importants.


LES PRINCIPAUX AME

Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES). - Premier en date des principaux AME, la CITES a été élaborée en 1973 et est entrée en vigueur deux ans plus tard. Elle est conçue pour réguler le commerce des espèces menacées d'extinction, ainsi que des produits provenant de ces espèces. Elle comporte trois annexes qui énumèrent les espèces dont la Conférence des Parties a établi (d'après des avis scientifiques) qu'elles étaient menacées d'extinction à divers degrés. Elle institue des mécanismes de contrôle des échanges qui vont de la prohibition complète à un système de licences d'exportation. La CITES se caractérise par la participation très active que prennent les organisations non gouvernementales -- notamment scientifiques et militantes -- à ses délibérations. (Elle compte 146 Parties.)

La Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer. - Dite Convention de Montego Bay, elle a été signée en 1982 et est entrée en vigueur en 1994. Certains de ses articles traitent de la protection du milieu marin. Ainsi l'article 193 spécifie que « les Etats ont le droit souverain d'exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d'environnement et conformément à leur obligation de protéger le milieu marin ». Et l'article 207 § 1 prévoit que « les Etats adoptent des lois et règlements pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin » ; cette obligation doit conduire les Etats à développer leur administration interne en matière d'environnement (la Convention compte 145 parties).

Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone et Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone. -- Le Protocole de Montréal réglemente plusieurs substances chimiques industrielles qui ont pour effet de dégrader la couche d'ozone stratosphérique. Il interdit la production et l'utilisation de plusieurs d'entre elles et applique aux autres une stricte réglementation. Il prévoit la création d'un fonds destiné à aider les pays en développement à se libérer progressivement de leur dépendance à l'égard des substances réglementées. Il réglemente le commerce des substances qui favorisent la destruction de la couche d'ozone et des produits contenant des substances réglementées. (La Convention de Vienne compte 173 Parties, et le Protocole de Montréal 172.)

Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination -- Signée en 1989, la Convention de Bâle trouve son origine dans la crainte des pays en développement, notamment ceux d'Afrique, de devenir des lieux de stockage pour les déchets dangereux qui ne seraient plus éliminés dans les pays développés. Les organisations non gouvernementales ont joué un rôle important dans l'élaboration de ce traité. La Convention de Bâle définit la liste des déchets dangereux. Elle proscrit l'exportation ou l'importation de déchets dangereux vers ou en provenance d'un Etat non partie à la convention. L'exportation de déchets dangereux doit être autorisée par écrit par l'Etat importateur. La convention prévoit les cas de réimportation des déchets dangereux, notamment en cas de trafic illicite (Cette Convention compte 131 Parties et trois signataires qui ne l'ont pas encore ratifiée.)

Convention de Nairobi sur la diversité biologique (1993). -- Ouverte à la signature à la Conférence de Rio, cette Convention a pour objectifs de protéger la diversité biologique, d'encourager l'utilisation écologiquement viable de ses éléments et de favoriser la répartition juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques. La Convention sur la diversité biologique n'a pas été facile à rendre opérationnelle. La « diversité biologique » est elle-même un concept élaboré par la recherche scientifique au cours des vingt dernières années pour nous aider à mieux comprendre le milieu naturel. La protection d'un tel concept, par opposition à quelque chose de tangible comme une espèce ou un habitat déterminé, ne va pas de soi. (La CDB compte 135 Parties et 12 signataires qui ne l'ont pas encore ratifiée.)

Convention-cadre sur les changements climatiques (1992) et Protocole de Kyoto (1997). -- Adoptée à la Conférence de Rio en 1992, la Convention-cadre des Nations-Unies sur le changement climatique (CCNUCC) porte sur la plus complexe des questions environnementales et celle qui présente les plus fortes incidences économiques. La principale stratégie utilisée par la CCNUCC consiste à diriger les investissements futurs vers des activités produisant moins de gaz à effet de serre. Instrument de mise en oeuvre de la CCNUC, le Protocole de Kyoto a été adopté en décembre 1997. Il définit deux catégories de pays -- ceux qui s'engagent à limiter leurs émissions de gaz à effet de serre et les autres -- et créée plusieurs mécanismes à cette fin. (La CCNUCC compte 180 Parties ; le Protocole n'est pas encore entré en vigueur.)

Convention de Paris sur la lutte contre la désertification (1994). - Entrée en vigueur en 1996, cette convention prévoit que les parties élaborent des Programmes d'action nationaux contre la désertification, harmonisés au niveau régional par des conventions bilatérales ou multilatérales. La convention insiste sur la nécessité d'associer à ces programmes les communautés locales et les ONG. Elle appelle à la mobilisation de ressources nationales ou internationales, publiques ou privées, pour financer la lutte contre la désertification (la Convention compte 178 parties).

Convention sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable dans les cas de certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet du commerce international (Convention de Rotterdam). -- De nombreux produits interdits, ou strictement réglementés, sur le marché intérieur sont échangés sur le marché international. On a débattu pendant des années des procédures les mieux à même de renseigner sans délai les autorités compétentes du pays importateur sur la nature de ces produits. C'est ainsi qu'un groupe de travail du GATT a consacré plusieurs années à négocier de telles procédures sans parvenir à un résultat consensuel. Le PNUE (compétent en matière de gestion des substances potentiellement toxiques) et l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (qui surveille l'utilisation des pesticides) avaient tout intérêt à élaborer un système uniforme de notification, garantissant que les renseignements seraient communiqués rapidement aux autorités compétentes. Il fallait en outre créer un dispositif qui permettrait aux pays en développement qui le jugent nécessaire de mettre fin à l'importation de substances déterminées. Cet objectif a été atteint grâce à la Convention de Rotterdam (qui compte 55 parties).

Protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques.-- Ce Protocole à la Convention sur la diversité biologique s'applique au commerce de la plupart des catégories d'organismes vivants modifiés et aux risques qu'il peut présenter pour la biodiversité. Il institue une procédure de consentement préalable en connaissance de cause pour les organismes vivants modifiés (OVM) destinés à être libérés dans l'environnement (tels que les micro-organismes et les semences). Pour ce qui est des OVM destinés à l'alimentation humaine ou animale ou à être transformés, il se contente d'instaurer un dispositif moins contraignant de traçabilité. Il met aussi en place une procédure permettant aux États de réglementer les importations d'organismes vivants modifiés, en spécifiant par exemple les protocoles d'évaluation des risques à respecter. Dans la mesure où il autorise de prendre cette décision même en l'absence de risques connus, le Protocole de Carthagène applique le principe de précaution plus clairement peut-être que tout autre accord international à ce jour. Ouvert à la signature en mai 2000, il entrera en vigueur quand il aura été ratifié par 50 pays

Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. - Ouverte à la signature depuis 2001, mais non encore en vigueur, cette convention vise à réglementer les polluants organiques persistants, c'est-à-dire des produits qui persistent dans l'environnement et peuvent s'accumuler dans les organismes vivants. La Convention prévoit l'élimination des produits les plus dangereux, et restreint l'usage des substances jugées moins nocives.


La portée réelle de ces conventions est variable. La Convention de Montréal a été un véritable succès puisqu'elle a permis de réduire considérablement les émissions de gaz dégradant la couche d'ozone. Par contraste, on ne peut s'empêcher de relever le caractère largement incantatoire de certaines dispositions contenues dans la convention de lutte contre la désertification, par exemple, ou dans la convention de Montego Bay. Il est vrai que la faiblesse des contraintes imposées aux Etats est souvent le gage d'une large adhésion au traité. A l'inverse, les traités qui contiennent des objectifs précis suscitent plus de réticences de la part des Etats au moment de la ratification, ce qui explique que le Protocole de Kyoto, entre autres, ne soit pas encore entré en vigueur.


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