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B. UNE CONTRIBUTION DÉCISIVE À L'ACTION COMMUNAUTAIRE

1. La collaboration des autorités nationales de contrôle dans un contexte de rapprochement des entreprises de marché en Europe

a) Les spécificités de l'organisation française de régulation au sein de l'Union européenne et des pays industrialisés

Le regroupement des autorités de contrôle, sur le modèle notamment de l'AMF, correspond à une évolution européenne.

M. Giulo Tremonti, alors ministre italien des finances, a ainsi annoncé le 5 janvier 2004, après le scandale de l'affaire Parmalat, le projet de créer une autorité italienne de régulation unique, se substituant à la Commission des opérations de bourse (Consob), l'autorité de contrôle des assurances (Isvap), le régulateur des fonds de pension (Covip) ainsi qu'à la Banque d'Italie. La fusion des autorités de contrôle a finalement été abandonnée, tout en procédant à un renforcement des moyens et des pouvoirs de contrôle de la Consob, compétente en principe sur l'ensemble des produits financiers.

Une étude de la Direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, datée de mai-juin 2002 et intitulée « Pratiques de régulation à l'étranger. Services financiers. Allemagne, Etats-Unis, Finlande, Japon et Suède », a montré certaines spécificités du système de régulation français, concernant son organisation et ses missions.

En Allemagne, le Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) a été institué le 1er mai 2002 comme régulateur unique des banques, des assurances et des marchés financiers, sur le modèle de la Financial Services Authority (FSA) britannique. Le BaFin est organisé de manière décentralisée et dispose d'effectifs (1.500 agents) quatre fois plus élevés que ceux de l'AMF (laquelle pourrait compter plus de 350 agents en fin d'année 2004). Cette différence de taille ne s'explique pas seulement pas un champ d'activité plus large : la création du BaFin s'est accompagnée d'une augmentation d'un tiers des effectifs par rapport à ceux des autorités (1.100 agents) l'ayant précédé.

Le BaFin a fait preuve d'une grande activité, suite notamment au dépôt de bilan du groupe Kirch Media et à des faillites sur le marché des valeurs technologiques (Neuer Markt). Il a en particulier étudié les pertes des compagnies d'assurance vie sur leurs placements ainsi que les pratiques des gérants de fonds, suite au scandale des transactions de fin de séance des mutual funds américains, pour s'assurer que des abus analogues n'étaient pas commis en Allemagne. L'AMF a récemment achevé une consultation sur le même sujet, ainsi qu'il a été précisé dans la quatrième partie du présent rapport d'information.

Comme l'a montré l'étude précitée de la DREE datée de mai-juin 2002, les pays scandinaves sont quant à eux caractérisés par un modèle d'agence. En Finlande, la Financial Supervision Authority a un statut d'agence administrative, sous tutelle du ministère des finances, dépourvue de la personnalité morale. En Suède, la stabilité et le bon fonctionnement des marchés financiers, ainsi que la protection du consommateur, incombent à l'inspection des finances (FI), agence placée sous la tutelle du ministère des finances. La compétence de la FI était initialement limitée aux banques.

Pour sa part, la FSA britannique envisage d'étendre son activité aux prêts hypothécaires et aux assurances, auquel cas le nombre d'établissements soumis à son contrôle quadruplerait (de 12.000 à 50.000). Les objectifs de la FSA sont proches des missions assignées à l'AMF - le contrôle des marchés financiers, le maintien de la confiance dans le système financier, la protection des épargnants, la lutte contre le blanchiment d'argent et les tentatives de manipulation des marchés et les délits d'initiés. La FSA dispose de moyens sept fois plus élevés que son homologue française (310 millions d'euros). Elle a cependant encouru des critiques sur son manque de réactivité, notamment après les scandales d'Equitable Life et d'Independent Insurance.

Au Japon, la Financial Services Authority (FSA) exerce des missions définies en des termes très proches de ceux de son homonyme britannique : elle est responsable du maintien de la stabilité et du bon fonctionnement du secteur financier, ainsi que de la protection des déposants, des détenteurs de police d'assurance et des investisseurs en valeurs mobilières. En revanche, elle a le statut d'un ministère d'Etat, rattaché au Cabinet Office, instance indépendante directement rattachée au Premier ministre.

Aux Etats-Unis, la Securities and Exchange Commission (SEC) a pour mission principale de préserver l'intégrité des marchés financiers et de protéger les investisseurs. A cette fin, elle emploie des effectifs (3.000 agents) sept fois supérieurs à ceux de l'AMF. La promulgation le 30 juillet 2002 de la Corporate Accountability Act, dite loi « Sarbanes-Oxley », a marqué un tournant dans la conception de la régulation financière aux Etats-Unis, ceux-ci étant traditionnellement plutôt partisans de l'auto-régulation avant que ne surviennent les affaires Enron et WorldCom. Sur le plan de l'organisation, il convient d'observer qu'un certain nombre d'entités gravitent autour de la SEC, tel que le Financial Accounting Standards Board, en charge de l'élaboration des normes comptables.

Ce rapide tour d'horizon montre que la personnalité morale de l'AMF française et les garanties d'indépendance apportées à la désignation de ses membres la placent à l'avant-garde des instances de régulation nationales pour assurer la confiance dans les marchés financiers. L'AMF n'apparaît toutefois pas organisée suivant le modèle le plus extensif, lequel inclut également la régulation du secteur de l'assurance. Les règles propres aux produits financiers d'assurance ont justifié jusqu'ici le rôle spécifique de la CCAMIP.

b) L'Autorité des marchés financiers et les évolutions des règles des marchés réglementés

Les quatre marchés réglementés français (la Bourse de Paris, le Nouveau Marché, le MATIF et le MONEP) relèvent d'un opérateur unique, Euronext Paris, lequel fait partie du groupe Euronext qui rassemble les marchés français, belge, néerlandais, portugais et le marché de produits dérivés britanniques London International Financial Future and Exchange Options (LIFFE). La constitution de ce groupe donne à espérer sur la capacité d'attractivité, de réactivité et d'organisation du marché français, suite notamment aux échecs de plusieurs tentatives de rapprochement de la Deutsche Börse avec le London Stock Exchange (LSE) britannique d'une part, la Bourse suisse SWX d'autre part.

Votre rapporteur général se demande si ce rapprochement des entreprises de marché européennes, qui a suivi la « privatisation » de l'organisation des places, ne pourrait pas être précurseur d'une coopération accrue entre les autorités de régulation nationales. Une entreprise comme Euronext devra faire face aux évolutions désormais entérinées par la directive sur les marchés d'instruments financiers : dans quelle mesure les bourses traditionnelles pourront-elle rester compétitives face aux internalisateurs et continuer de drainer les ordres des opérateurs professionnels ? De façon transversale, l'AMF devra veiller au respect de l'intégrité des marchés, quel que soit le canal utilisé, ce qui rendra sa mission plus complexe.

L'intégration graduelle de ces différents marchés au sein d'Euronext s'opère au plan technique et des règles de fonctionnement. Le livre I des règles des marchés réglementés gérés par Euronext regroupe les règles harmonisées, et le livre II les dispositions propres à chaque marché national.

En 2003 et 2004, le CMF puis l'AMF ont approuvé et mis en oeuvre la refonte des livres I et II, les dispositions du livre I ayant notamment été étendues aux marchés dérivés.

La réforme de la cote d'Euronext, annoncée en juin 2004, doit notamment renforcer la présence des PME sur le marché boursier. Elle se décline en trois principes :

- une liste unique sera mise en place, dans un premier temps sur Euronext Paris à compter de janvier 2005 : au sein de ce marché réglementé unique, les valeurs seront classées suivant un critère de capitalisation et un corps de règles unique ;

- afin de renforcer le segment des PME, un label d'expert en valeurs moyennes pourra être accordé aux intermédiaires mettant en place des équipes spécifiques pour l'analyse, le marketing et la vente des titres de PME cotées, tandis que sera créée une nouvelle gamme d'indices de valeurs moyennes ;

- le nouveau marché Alternext doit être organisé au cours de l'année 2005 ; il prévoit d'offrir des conditions d'accès au marché simplifiées en contrepartie d'engagements en matière de transparence financière et de protection des investisseurs.

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