2. Une répartition des pouvoirs défavorable à l'État central
La Constitution ne reconnaît que très peu de pouvoirs à l'État central . Ces pouvoirs sont : la politique étrangère, le commerce extérieur, la politique douanière, la politique monétaire, le financement des institutions, la politique de l'immigration (réfugiés et droit d'asile), le droit international et pénal entre les Entités et les relations avec Interpol, les moyens de communication communs et internationaux, la réglementation des transports, la circulation aérienne. Le seul tribunal prévu à l'échelon central est la Cour constitutionnelle.
Une interprétation extensive des dispositions constitutionnelles a cependant favorisé une extension des pouvoirs de l'État central.
La Constitution prévoit en effet que la Bosnie-Herzégovine est compétente pour :
- toutes les autres questions prévues par les Entités ;
- toutes les questions en vue de préserver la souveraineté, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique et la personnalité internationale de la Bosnie-Herzégovine.
Cette dernière disposition a été interprétée pour étendre les compétences de l'État central dans le domaine de la justice (mise en place d'une Cour d'État de la Bosnie-Herzégovine), de la défense, et des services de renseignement. Pour les impôts indirects, ce sont les Entités qui ont transféré ces pouvoirs.
Le conseil des ministres central a donc vu son rôle renforcé par la création de nouveaux ministères fédéraux (justice, finances et trésor, défense) correspondant aux nouvelles compétences de l'État central.
Cependant, ces évolutions ne conduisent pas à une modification profonde de l'équilibre institutionnel :
- le gouvernement central de Bosnie-Herzégovine comprend neuf ministères, alors que le gouvernement de la fédération de Bosnie-Herzégovine et le gouvernement de la Republika Srpka en comprennent chacun seize. Des domaines comme l'intérieur, la santé, l'agriculture, le travail et la politique sociale, l'urbanisme, les sciences et l'éducation, l'énergie, le sport et la culture, échappent entièrement à la compétence de l'État central. Dans le domaine de la justice, le ministère créé au niveau central n'emploie qu'une vingtaine de personnes, et chaque Entité garde l'essentiel de ses compétences avec son propre ministère.
- à cette répartition des compétences, qui laisse un faible pouvoir à l'État central, s'ajoute une réelle complexité institutionnelle avec le maintien, au sein de la fédération de Bosnie-Herzégovine, de ministères supplémentaires dans chacun des dix cantons. On compte, pour certains domaines, treize ministères (un pour l'État central, un pour chacune des deux entités, et un pour chaque canton de la fédération), voire quatorze si on prend en compte le statut spécifique du corridor de Brcko.
La structure institutionnelle complexe de la Bosnie-Herzégovine, marquée par une dispersion des pouvoirs, entre l'État central et les Entités, et au sein même des Entités, n'est pas favorable à la conduite de réformes d'ampleur, pourtant nécessaires dans un pays encore marqué par la guerre et ses conséquences. Ainsi, seul le Haut Représentant, institution créée par l'accord de Dayton, mais n'ayant pas de légitimité démocratique puisque non élu par la population de Bosnie-Herzégovine, dispose des pouvoirs nécessaires pour faire progresser les réformes dans le pays.