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Pour une politique volontariste de l'archéologie préventive

29 juin 2005 : Pour une politique volontariste de l'archéologie préventive ( rapport d'information )

 

Rapport d'information n° 440 (2004-2005) de M. Yann GAILLARD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 juin 2005

Disponible au format Acrobat (6,9 Moctets)

N° 440

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP),

Par M. Yann GAILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Patrimoine culturel.

INTRODUCTION

L'archéologie préventive pose un problème qui pourrait presque être qualifié « d'irritant ». Elle ne concerne en gros que 2.000 agents et un peu moins de 100 millions d'euros. Elle n'en a pas moins mobilisé trois inspections générales en trois ans (finances, intérieur, culture), plus une nouvelle mission interministérielle qui vient d'être lancée, plus un rapport d'une société de conseil (« Conjuguer »). Fait plus troublant encore : en 2001, en 2003, en 2004, après une longue stabilité dans un régime associatif, celui de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN, née en 1973), on s'est senti obligé de revenir sur le sujet, sans pour autant l'épuiser puisque nous voilà obligé d'en reparler. La mission confiée à votre rapporteur spécial, qui s'enrichit en outre du concours de la Cour des comptes, en la personne du conseiller-maître Christian Sabbe, en application - c'est une première pour notre assemblée - de l'article 58-1 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), n'a pourtant pas la prétention d'épuiser le sujet.

Pourquoi tant de peine et si peu de succès ? A cause d'une erreur stratégique, sans doute, celle commise en 2001, avec la création d'un établissement public national. C'est un « compendium » du système français : absence de concertation entre les ministères, lourdeurs administratives, redevance complexe et mal perçue, contestations exacerbées des collectivités territoriales.

Aussi bien ne s'agit-il encore que d'un rapport d'étape. Le document définitif sera déposé à la fin de l'année 2005 : d'ici-là, la nouvelle mission d'inspections - finances, équipement, culture - sera peut-être parvenue à un accord, et la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) qui a pris envers votre rapporteur spécial des engagements écrits, notamment en matière de programmation « scientifique » des diagnostics les aura sans doute tenus. Prenons nos précautions. Pourquoi ne pas envisager d'ores et déjà, vers l'été 2006, une séance publique de suivi du contrôle budgétaire, ainsi que votre commission des finances l'a déjà pratiqué ?

A. L'ÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE

La loi du 15 octobre 1941, validée par l'ordonnance n° 45-2092 du 13 septembre 1945, pose les principes de protection des restes archéologiques, pénalement sanctionnée, et de la compétence régalienne de l'Etat.

En 1973, l'AFAN est chargée d'une mission de service public dont le financement n'est pas assuré.

La loi du 17 janvier 2001 prévoit que l'AFAN est remplacée par l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), établissement public qui n'est pas un EPIC1(*) mais un EPA2(*)... et le personnel de l'AFAN est recruté sous contrat de droit public.

Le mauvais tournant est donc pris. Au lieu de continuer à négocier avec les aménageurs, et de décentraliser l'association, on crée un double système de redevance, finançant d'une part le diagnostic et d'autre part la fouille. Les prescriptions de recherches archéologiques préventives augmentent de manière exponentielle. Les communes se révoltent. La redevance ne rentre pas.

Lors du débat sur la loi de finances pour 2003, notre collègue député Daniel Garrigue, a proposé un amendement diminuant de 25 % la redevance. Le financement de l'archéologie préventive n'est donc plus assuré. La loi du 1er août 2003 modifiant la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive comporte un principe intéressant qui ouvre le marché des fouilles aux services archéologiques des collectivités territoriales et aux opérateurs privés agréés. Mais les opérations de diagnostic, restent prescrites par les DRAC. La redevance qui pèse sur ces opérations, qu'il s'agisse de travaux soumis au code de l'urbanisme (permis de construire) ou au code de l'environnement (grands linéaires, routes, voies ferrées, installations agricoles classées) est due, que les diagnostics soient ou non réalisés, que leur résultat soit ou non positif. De plus, 30 % du produit de cette redevance, dite « RAP », doit alimenter un fonds national, censé venir au secours des intervenants impécunieux.

Sont exonérés de la RAP les logements locatifs aidés par l'Etat et les constructions individuelles de personnes physiques. Dans un souci de « mutualisation » - et aussi pour améliorer les recettes de l'INRAP - , l'assiette d'imposition est large : tous les travaux effectués en sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure ou égale à 3.000 mètres carrés. Pour les travaux effectués en application du code de l'urbanisme, la base d'imposition est l'unité foncière concernée, sans rapport, par conséquent, avec l'importance des travaux qui s'y déroulent. De là naissent les cas dits « aberrants » d'imposition, où la redevance est supérieure au montant de l'investissement prévu.

En 2004, à l'occasion de la discussion de la loi du 9 août pour le soutien à la consommation et à l'investissement (dite « loi Sarkozy ») sont examinés en commission mixte paritaire les amendements déposés par notre collègue Michel Bouvard, député de Savoie, modifiant le dispositif législatif relatif à l'archéologie préventive, désormais codifié (cf. code de l'environnement, articles L. 510-1 à L. 531-19).

L'urgence dans laquelle est menée cette réforme entraîne une certaine confusion (la taxation des logements sociaux fut envisagée, avant d'être rejetée, et surtout le choix fut laissé au redevable entre l'ancien et le nouveau système de calcul de la redevance, dans un délai de trois mois, ce qui a singulièrement aggravé la crise financière de l'INRAP).

Néanmoins le nouveau régime a le mérite de tenter d'approcher de plus près la réalité physique des travaux.

Ceux relevant du code de l'urbanisme sont taxés sur la base de la surface hors oeuvre nette (SHON), c'est-à-dire la surface habitable à tous les étages. A cette SHON sont appliquées, suivant les catégories des constructions, celles de l'article 1585 D du CGI, applicables à la taxe locale d'équipement - TLE - (ce qui, induit une certaine fragilité de l'ensemble du système, dans la mesure où la TLE est elle-même contestée au sein du ministère de l'équipement). La taxe est égale à 0,3 % du montant obtenu. La redevance applicable aux travaux soumis au code de l'urbanisme est liquidée par les directions départementales de l'équipement (DDE).

Les travaux soumis à étude d'impact (hors ZAC) ou à autorisation administrative préalable restent taxés sur la base de l'emprise au sol (0,32 euro/m²). La redevance est alors liquidée par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).

En fait, l'ensemble du sujet est désormais divisé fiscalement et administrativement en deux catégories, c'est à dire les travaux soumis au code de l'urbanisme d'une part, et les travaux soumis au code de l'environnement d'autre part.

Les travaux relevant du code de l'urbanisme, notamment des permis de construire, ont été l'objet des plus vives contestations. Les communes ont reçu des apaisements, mais elles continuent notamment en zone rurale, à contester la légitimité du système. L'administration de l'équipement (les DDE) qui gère cette partie du dossier est également mécontente. Elle craint de voir sa charge de travail s'alourdir, d'autant que la TLE, base de la taxation SHON, est elle-même contestée.

Les travaux soumis à l'application du code de l'environnement rencontrent une moindre opposition de la part des aménageurs. Il aurait même été question, d'après certaines confidences, de créer une taxe unique, ne portant que sur ces travaux soumis à l'application du code de l'environnement, à l'époque du gouvernement de M. Michel Rocard, projet auquel le Premier ministre d'alors aurait renoncé pour ne pas « compliquer » l'adoption de sa contribution sociale généralisée (CSG). Néanmoins, cette partie de la redevance, qui ne pose pas de problème d'acceptation, est la plus mal recouvrée des deux, en raison de la faiblesse administrative des DRAC, à quelques exceptions près.

Ce qui est l'un des paradoxes de l'archéologie préventive.

B. LA CRISE FINANCIÈRE

Cette désharmonie entre DRAC et DDE est aussi à l'origine, même si ce n'est pas la seule cause, de la crise financière qui n'a cessé d'accabler l'archéologie préventive française.

Rappelons que le produit de la redevance d'archéologie préventive devait être compris en 2004 entre 70 et 80 millions d'euros d'après les estimations fournies au législateur dans le cadre de l'examen de la loi du 9 août 2004 précitée, les DRAC auraient dû traiter 20 % des dossiers de diagnostic, et recouvrer 80 % du produit de la redevance, les DDE devant traiter 80 % des dossiers et recouvrer 20 % du produit.

Les changements incessants de législation ont contribué à retarder la mise au point d'un logiciel permettant aux DRAC de liquider la redevance sur les opérations relevant du code de l'environnement. Et il n'est pas exclu que les difficultés rencontrées par les DRAC aient pu démobiliser les DDE, réputées pourtant plus aguerries, sur leur partie du dossier.

Les dépenses annuelles totales de l'INRAP s'élèvent à 118 millions d'euros (dont 65 millions d'euros en frais de personnel).

Le FNAP, qui devrait bénéficier de 30 % du produit de la redevance et prendre en charge les fouilles induites par la construction de logements locatifs aidés et de ceux des personnes physiques, n'a fait aucune opération en 2003/2004, en raison de retards administratifs (parution des décrets, nomination des membres de la commission chargée de définir les critères d'éligibilité). Au 31 décembre 2004, le FNAP ne disposait que de 3,835 millions d'euros en trésorerie.

Même différence en 2005 entre la prévision budgétaire de recettes, soit 19,7 millions d'euros, c'est à dire 30 % des 60 millions d'euros estimés pour le produit de la redevance, et la réalité des encaissements, qui n'ont atteint que 0,7 million d'euros.

Le ministre de la culture, M. Renaud Donnedieu de Vabres, a mandaté la société « Conjuguer » pour évaluer le rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP) selon différentes hypothèses. Ce dernier a conclu, dans son rapport de février 2005, que la redevance d'archéologie préventive, telle que modifiée en août 2004, avait un potentiel fiscal de 52,7 millions d'euros et un rendement net de 43 millions d'euros. L'INRAP estime que son besoin de financement est de l'ordre de 65 millions d'euros. Il manquerait donc entre 17 et 23 millions d'euros chaque année.

Mais il faut tenir compte aussi des délais de mise en place de la loi du 9 août 2004 précitée, et de la possibilité laissée aux aménageurs de choisir entre la redevance 2003 et sa version réformée 2004.

Rappelons, de plus, que les excès de prescriptions des années 2001 et 2002 continuent de peser, et que la DAPA a demandé aux SRA3(*) de réguler, (ce qui est prémonition de la proposition à laquelle s'est arrêté votre rapporteur spécial, au cours de cette étape de son contrôle).

Aux difficultés de perception de la redevance s'ajoute, pour aggraver la situation, la dérive de l'INRAP en matière de personnel.

Cet établissement public n'a pas tiré les conséquences de l'ouverture du marché des fouilles à de nouveaux concurrents agréés (services archéologiques des collectivités locales et entreprises - alors qu'on peut noter que 42 agréments ont été accordés par le ministre).

Les agents de l'AFAN relevaient du droit privé. Ceux de l'INRAP, agents publics désormais, ne peuvent même pas être détachés, tout au plus « mis à la disposition de.... ».

Les différents tableaux chiffrés relatifs aux effectifs de l'INRAP relèvent des contradictions et des obscurités, en dépit desquels il semble que l'on puisse inférer les constatations suivantes :

- augmentation régulière des effectifs en ETP (équivalent temps plein), soit 1.585 au budget prévisionnel pour 2002, 1.594 au budget prévisionnel pour 2003 et 1.753 au budget prévisionnel pour 2005 ;

- et accroissement du nombre réel de personnes physiques constaté en moyenne annuelle au 31 décembre, soit 1.686 en 2002, 1.553 en 2003, et 1.749 en 2004. Les effectifs de l'AFAN étaient de 1.498 en moyenne annuelle (dont 1.291 CDI et 207 CDD).

Ceci aboutit à un total de près de 65 millions d'euros de dépenses de personnel au budget prévisionnel pour 2005 de l'INRAP (soit 56,7 % des dépenses prévues qui sont au total de 114,705 millions d'euros). En 2003, les dépenses de personnel étaient de 53,21 millions d'euros, en 2002 de 48 millions d'euros.

On procède alors par mesures d'urgence pour garantir le financement de l'INRAP.

En 2002, le déficit constaté de l'INRAP atteint 11,5 millions d'euros malgré une avance remboursable du Trésor de 23 millions d'euros.

En 2003, un accord d'auto-assurance est passé entre le ministère de la culture et le ministère des finances (en contrepartie de l'absence de gels de crédits et de mesures d'économies budgétaires, le ministère de la culture s'engage à financer par redéploiement de crédits et subventions le déficit de l'INRAP) pour compenser un déficit de 39 millions d'euros cumulés depuis 2001. Le ministre de la culture comble le déficit de l'exercice 2003, soit 27,5 millions d'euros.

En 2004, la subvention du ministère de la culture s'élève à 11,5 millions d'euros pour compenser le déficit antérieur (reliquats 2002 et 2003) sans que ne soit prévu le financement du déficit pour l'exercice 2004 qui atteint 12 millions d'euros.

En 2005, après arbitrage ministériel, l'avance de trésorerie de 23 millions d'euros est transformée en prêt du Trésor. Elle sera remboursée sur 3 ans, chaque remboursement étant compensé par une subvention spéciale du ministère de la culture et ainsi de suite.

C. QUELLES HYPOTHÈSES ENVISAGER POUR SORTIR DE LA CRISE ?

Théoriquement, trois solutions se présentent, dont aucune, hélas ! n'est sûre.

1. L'amélioration des recettes

C'est la piste suivie, avec beaucoup de méthode, par la société « Conjuguer ». Notons au passage que le ministère de l'équipement ne semble pas avoir été pleinement associé à l'étude menée sur le rendement de la redevance d'archéologie préventive.

Le travail de la société « Conjuguer » a paru solide à votre rapporteur spécial. Le raisonnement est bien mené mais aboutit cependant à des impasses financières ou politiques. Le rapport de la société, rendu le 28 février 2005 propose d'élargir l'assiette de la redevance ou d'en relever les taux.

La société « Conjuguer » examine ainsi l'hypothèse de l'abaissement du seuil plancher d'imposition à la redevance :

- au 1er mètre carré : la recette supplémentaire serait alors de 11 millions d'euros, mais le nombre de dossiers à traiter par les DDE passerait de 7.000 à 300.000, avec, très probablement, un travail inutile pour un grand nombre de petites parcelles, au recouvrement impossible ou non rentable ;

- à 300 mètres carrés : le nombre de dossiers serait doublé dans cette hypothèse et l'augmentation du produit de la redevance serait de 3 millions d'euros.

La suppression des exonérations envisagée par la société « Conjuguer » (bâtiments agricoles, HLM, logements individuels) a été rejetée lors de l'examen de la loi du 9 août 2004 précitée.

En ce qui concerne le relèvement des taux, la société « Conjuguer » a imaginé plusieurs scénarii :

- pour les travaux soumis à l'obtention du permis de construire l'augmentation du taux de la RAP, passant de 0,3 à 0,5 % de la TLE dégagerait 10 millions d'euros de recettes supplémentaires. Si la RAP était fixée à 0,6 % de la TLE, le produit de la RAP s'accroîtrait de 15,8 millions d'euros. Les variations des taux semblent certes minimes, mais elles conduisent à augmenter la RAP pour les travaux soumis au code de l'urbanisme de 60 % à 100 %. Votre rapporteur spécial estime qu'une telle hausse ne pourrait être acceptée par le contributeur ;

- une augmentation de la redevance sur les travaux soumis à l'obtention du permis de construire « conjuguée » avec celle qui pèse sur les travaux soumis au code de l'environnement (la RAP passant, par exemple de 0,32 à 0,48 euro par mètre carré), permettrait d'augmenter de 20 millions d'euros le produit de la RAP. La société « Conjuguer » propose d'ailleurs de plafonner cette augmentation sentant elle-même l'imprécision de ces hypothèses.

La société « Conjuguer » a enfin avancé l'idée d'instaurer un prélèvement forfaitaire sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) (0,1 % de celle-ci rapporterait 15 millions d'euros). La DGF venant d'être entièrement réformée, il ne semble pas opportun de remettre en cause l'équilibre qui a été trouvé.

2. La création d'un mécanisme d'assurance

Le rapport de la société « Conjuguer » n'ayant donc pas paru convaincant, votre rapporteur spécial a été tenté un moment de préconiser le remplacement du diagnostic.

Rappelons que la redevance aujourd'hui ne finance des diagnostics que pour 11 % des dossiers enregistrés, et les prescriptions de fouilles qui s'ensuivent ne concernent que 16,8 % des diagnostics. En 2004, il y a eu 35.263 dossiers instruits, 3.620 diagnostics et 513 fouilles prescrites.

Pourquoi ne pas alors remplacer, pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme, la redevance d'archéologie préventive par un mécanisme en deux étapes :

- vérification sur la carte archéologique (par les DRAC ou les SRA) de l'existence d'un risque archéologique ;

- dans ce cas, souscription d'une assurance prévoyant le financement du diagnostic, le financement des fouilles et la couverture liée à l'arrêt de la construction en cas de découverte archéologique.

A peine avancée, l'idée (qui mériterait pourtant d'être approfondie) a paru à votre rapporteur spécial peu opérationnelle en l'état, et ce pour deux raisons : l'opposition des archéologues (qui estiment qu'on ne peut pas faire confiance à un tel mécanisme, que les engins de recherche, munis de « godets », détruiraient tout en quelques minutes...) et surtout l'état encore partiel et informe de la carte archéologique, (pourtant prévue par la loi du 17 janvier 2001 et à laquelle travaillent 80 personnes issues de l'AFAN recrutées par la DAPA). Votre rapporteur spécial a pu voir quelques projections d'une carte archéologique nationale encore embryonnaire, lors d'une démonstration organisée à son intention par le ministère de la culture.

Lors d'un déplacement en Italie, les 7, 8 et 9 avril 2005, votre rapporteur spécial avait pu noter que la carte archéologique là-bas était utile aussi bien aux services de l'Etat (les « surintendances » qui continuent, du moins jusqu'à une réforme lancée récemment par le gouvernement Berlusconi, à régir l'archéologie), qu'aux constructeurs et aux archéologues eux-mêmes. Il est vrai que dans cet heureux pays les vestiges remarquables affleurent pratiquement à la surface du sol, et que la continuité de la réflexion sur l'archéologie est beaucoup plus ancienne qu'en France.

D. UNE PROGRAMMATION VOLONTARISTE DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

Puisque la voie législative n'a été que trop empruntée, et que la plus grande incertitude règne sur le sort de la TLE qui est la base du système actuel (pour les travaux soumis au code de l'urbanisme, c'est-à-dire la moitié de notre sujet), il convient d'attendre le mois d'octobre 2005 pour y voir plus clair.

Au premier trimestre 2006, une audition de suivi de contrôle budgétaire pourrait être envisagée, ne serait-ce que pour vérifier que les engagements pris par la DAPA auprès de votre rapporteur spécial sont suivis d'effet.

Ces engagements ont été pris devant votre rapporteur spécial, lors d'une réunion tenue le 24 mai 2005, avec le directeur de l'archéologie et du patrimoine, qui s'est déroulée au ministère de la culture. Ils sont de deux ordres.

Le directeur de la DAPA a entendu mettre en avant l'accroissement des rentrées fiscales, à système juridique inchangé. Il a annoncé pour cela l'installation d'un logiciel adapté dans les DRAC (dès mai 2005), la nomination de responsables de la redevance au sein des DRAC, des actions de formation de personnel, et l'application de deux circulaires sur les aménagements relevant du code de l'urbanisme, d'une part, et les infrastructures linéaires, d'autre part.

Le directeur de la DAPA s'est engagé à favoriser la mise en place d'une politique archéologique volontariste. Cette politique devra être fondée sur des critères scientifiques, et donc « engager » le CNRA (conseil national de la recherche archéologique) et surtout les CIRA (commissions interrégionales de la recherche archéologique).

Le principe de base de cette nouvelle politique archéologique devra être le suivant : la recherche archéologique ne présente un intérêt par rapport à la préservation des vestiges archéologiques que si elle permet de valider ou d'infirmer une hypothèse historique technique ou scientifique nouvelle. L'archéologie doit être définie au préalable et non relever d'une politique du coup par coup, remise en cause à l'occasion de chaque nouveau chantier.

Le présent rapport d'étape cite le texte in extenso des engagements pris par la DAPA.

CONCLUSION

Votre rapporteur a été vivement impressionné, lors de son déplacement à Londres les 20 et 21 juin 2005 par le système anglais régi dans le cadre du « planning policy guidance » (dont le texte est annexé au présent rapport).

Ce système, repose sur la coopération des autorités locales (qui décident), des aménageurs (qui financent l'archéologie comme faisant partie du chantier), et des archéologues de terrain (affiliés à une organisation puissante, l'IFA, Institut of field archéologists).

Il ne coûte à l'Etat que 0,5 million de livres, pour un marché de l'archéologie préventive qui représente chaque année 40 à 50 millions de livres. Avant la mise en oeuvre de cette réforme (par la recommandation de 1990), l'Etat dépensait 4 à 5 millions de livres, ce qui représentait l'intégralité du marché de l'archéologie préventive.

Impossible évidemment de transformer des Français en Anglais. Cependant les orientations, à ce stade, paraissent plus utiles qu'une énième réforme législative, et celles prises par le ministère de la culture semblaient aller dans le bon sens. L'INRAP, en conséquence, doit faire l'objet d'une décentralisation fonctionnelle, avec maintien d'une unité scientifique nationale de haut niveau en même temps que d'un plafonnement de ses effectifs. Il y a, à l'INRAP, beaucoup d'agents de valeur, et à sa tête un président (scientifique) et une directrice générale (administrative) dont la compétence et la bonne volonté ne font pas de doute, mais qui ont à rattraper des années d'errements, dans lesquels les pouvoirs publics, y compris nous-mêmes, législateurs, ont leur part de responsabilité.

« Ne désespérez pas. Faites infuser davantage », dit le poète Henri Michaux.

LE CADRE JURIDIQUE ET LE CONTEXTE DU CONTRÔLE
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre commission des finances avait souhaité demander à la Cour des comptes, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un rapport sur les modalités de financement de l'archéologie préventive. Elle avait été alertée sur les dérives et difficultés caractérisant ce secteur par le rapport d'audit sur l'archéologie préventive et l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), de MM. Jacques Charpillon et Gérard Chomier et Mmes Ann Bolliet et Sarah Bouquerel4(*).

Il a finalement été décidé de mettre en oeuvre, pour la première fois au Sénat, les modalités prévues par l'article 58-1 de la LOLF qui dispose, notamment, que la Cour des comptes a obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre de sa mission d'évaluation et de contrôle.

Extrait de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001
relative aux lois de finances (LOLF)

La mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment :

1o L'obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre des missions de contrôle et d'évaluation prévues à l'article 57 ;

2o La réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication.

Par courrier du 21 janvier 2004, notre collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, a demandé à ce que votre rapporteur spécial des crédits de la culture, nonobstant ses pouvoirs propres de contrôle résultant de l'article 57 de la LOLF précitée, puisse bénéficier de l'assistance de la Cour des comptes, en application de l'article 58-1 précité de la LOLF, pour le contrôle des services de l'archéologie du ministère de la culture et de la communication et de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). M. François Logerot, alors premier président de la Cour des comptes a nommé M. Christian Sabbe, conseiller-maître, pour exercer cette mission d'assistance, et l'a notifié au président de la commission des finances par courrier en date du 3 février 2004.

Notons que ce contrôle a « subi la concurrence » d'une autre initiative parlementaire, celle de notre collègue député Michel Bouvard, dans le cadre de l'examen du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement en juillet 2004, qui a proposé d'amender le dispositif législatif en vigueur. Cette initiative a abouti à une nouvelle modification de la loi relative à l'archéologie préventive, qui sera présentée ci-dessous.

Dans le même temps, le ministère de la culture prévoyait d'évaluer le dispositif législatif applicable, afin de réformer la redevance d'archéologie préventive. Une étude devait ainsi être commandée à un cabinet d'audit pour évaluer l'impact financier des différentes réformes possibles de la redevance d'archéologie préventive5(*).

Pour chaque hypothèse retenue dans le cadre de cette étude, le produit attendu de la redevance devait être évalué afin de moduler son taux et de garantir un rendement suffisant pour financer les diagnostics d'archéologie préventive et le fonds national d'archéologie préventive (FNAP) destiné à aider les aménageurs à s'acquitter du coût des fouilles d'archéologie préventive.

Les résultats de cette étude auraient dû être communiqués à l'automne 2004 afin de permettre un ajustement éclairé du financement de l'archéologie préventive. L'urgence de la situation n'a cependant pas laissé d'autre choix au Parlement que de légiférer sans attendre ces données financières précises.

Votre rapporteur spécial a tenu compte de la modification opérée par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, dans le cadre de son contrôle, et a entrepris d'évaluer la portée des dispositions nouvelles adoptées, dans la mesure du possible. Il a également souhaité s'inspirer de l'expérience de pays comparables à la France pour évaluer au mieux le système français de protection et de mise en valeur de l'archéologie préventive.

La liste des auditions, des contrôles sur place et des voyages d'étude réalisés figurent en annexe du présent rapport.

I. UNE LOI SANS CESSE REMANIÉE, SYMPTÔME DE L'INTROUVABLE ÉQUILIBRE FINANCIER DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

A. LES DIFFÉRENTES ÉTAPES DE LA MODIFICATION DU FINANCEMENT DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

1. Un premier texte complexe en 2001, tendant à combler un quasi vide juridique

a) Des principes posés par la loi du 15 octobre 1941, validée le 13 septembre 1949

Rappelons que la « loi Carcopino » du 15 octobre 1941, validée par l'ordonnance n° 45-2092 du 13 septembre 1945, avait posé les fondements de la recherche archéologique en France. Elle comprenait trois titres relatifs :

- à la surveillance des fouilles. Une autorisation préalable devait être délivrée par le représentant de l'Etat avant toute fouille, programmée ou préventive, visant à rechercher des monuments ou des objets intéressant la préhistoire, l'histoire, l'art ou l'archéologie ;

- aux compétences de l'Etat pour exercer des fouilles, y compris sur un terrain privé ;

- et au droit de visite des services de l'Etat en cas de découverte fortuite.

Dans les faits, cette « loi » ne s'appliquait qu'à des opérations très particulières, et l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) fut créée en 1973 pour tenter de faciliter les négociations entre les aménageurs, les opérateurs de fouilles et les services de l'Etat6(*). La création de cette association régie par la loi de 1901 tendait à donner un fondement aux pratiques communes.

Lors de la réalisation d'une opération d'urbanisme, la protection des vestiges archéologiques s'appuyait essentiellement sur les dispositions du code pénal7(*), et l'intervention d'archéologues dépendait du bon vouloir des aménageurs. Le financement des travaux de fouilles archéologiques n'était pas prévu par la « loi » de 1941. De fait, dans le meilleur des cas, les travaux de l'AFAN étaient financés par les aménageurs, en l'absence de toute base légale. Le Parlement, comme la Cour des comptes, ont dénoncé un démembrement de l'administration, l'AFAN exerçant clairement une mission de service public, à la demande des services de l'Etat. Les modalités de financement des travaux d'archéologie étaient assimilables à une gestion de fait, passible de sanctions.

b) La reconnaissance de la mission de service public de l'archéologie préventive

La loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive est intervenue dans ce contexte pour renforcer la protection de l'archéologie en France.

L'Etat a été chargé de concilier, aux termes de ce texte, « les exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social ».

L'INRAP a alors été créé pour succéder à l'AFAN. Il s'agit d'un établissement public administratif chargé de réaliser les fouilles archéologiques et d'assurer l'exploitation scientifique et la diffusion des résultats des fouilles menées. Cet EPA bénéficie d'un complet monopole public pour l'accomplissement de ses missions. Le sort de l'archéologie préventive fut scellé lorsqu'il fut décidé de recruter sous contrat de droit public la majeure partie des effectifs de l'AFAN pour constituer le personnel de l'INRAP.

A la négociation avec l'aménageur, la loi du 17 janvier 2001 a substitué un système de financement basé sur deux redevances : la redevance de diagnostic et la redevance de fouilles, dues lorsque le diagnostic ou les fouilles sont prescrits.

Le nombre de recherches archéologiques préventives prescrites par les services de l'Etat a alors augmenté de façon exponentielle, mais le système de calcul de la redevance, basé sur la nature stratifiée ou non du terrain, était jugé trop complexe. Le montant de cette imposition était beaucoup trop élevé, notamment pour les petites communes rurales, alors même que son produit était insuffisant. La redevance ne permettait pas de couvrir le coût réel des recherches archéologiques et l'INRAP était au bord de la faillite.

En décembre 2002, lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, le Parlement, à l'initiative de notre collègue député Daniel Garrigue, a décidé un écrêtement d'un quart du montant de la redevance d'archéologie préventive pour satisfaire les demandes pressantes des petites collectivités territoriales et, plus globalement, des constructeurs. Dès lors, le financement de l'archéologie préventive n'était plus assuré, ce qui a abouti à une modification du dispositif législatif le 1er août 2003.

2. La mise en place d'un système de mutualisation par la loi du 1er août 2003

a) Un système mutualisé, ouvert à la concurrence

La loi n° 2003-707 du 1er août 20038(*) a visé à mutualiser la protection du patrimoine enfoui.

Une seule redevance, détachée de la réalisation effective des opérations de fouilles et de diagnostic, pèse sur les auteurs des projets d'aménagement affectant le sous-sol, qu'ils soient soumis au code de l'urbanisme (permis de construire, autorisation de travaux, etc.) ou au code de l'environnement (étude d'impact, notamment pour les grands linéaires tels que les routes et les voies ferrées, ou autorisation de création d'une installation agricole classée). Le taux de redevance est fixé à 0,32 euro par mètre carré.

Cette redevance finance la réalisation des diagnostics d'archéologie préventive réalisés par l'INRAP et prescrits par la DRAC, et alimente, à hauteur de 30 % au moins de son produit, un fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP). La redevance est due, que les diagnostics soient ou non réalisés. Si le diagnostic est positif, et que les opérations de fouilles doivent être menées, sur décision de la DRAC, leur financement incombe à l'auteur du projet d'aménagement affectant le sous-sol (il s'agit d'un financement sur facture, pour lequel le soutien du FNAP peut être demandé).

La loi précitée de 2003 met fin au monopole de l'INRAP et prévoit que les services archéologiques des collectivités locales peuvent être reconnus compétents pour réaliser des diagnostics d'archéologie préventive. Le marché est encore plus largement ouvert dans le domaine des fouilles d'archéologie préventive, puisque les services archéologiques des collectivités locales et tout opérateur privé ayant obtenu l'agrément du ministère de la culture peuvent proposer leurs services aux aménageurs.

b) Le choix d'une assiette d'imposition trop large

L'assiette de la redevance d'archéologie préventive est modifiée. Sont exonérés les logements locatifs aidés par l'Etat ainsi que les constructions individuelles des personnes physiques. En dehors de ces exceptions, sont soumises à la redevance les personnes physiques ou privées qui projettent d'exécuter sur un terrain d'une superficie égale ou supérieure à 3.000 mètres carrés des travaux affectant le sous-sol.

Cependant, dès son entrée en vigueur en novembre 2003, la nouvelle redevance d'archéologie préventive a été immédiatement contestée, les « cas aberrants » d'imposition se multipliant. Les difficultés les plus notables concernaient les travaux soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du code de l'urbanisme. L'assiette de la redevance pour ces travaux était la superficie totale de l'unité foncière concernée. Le montant de la redevance était sans relation avec la surface des travaux affectant le sous-sol, atteignait parfois un montant supérieur à celui de l'investissement prévu et contraignait les aménageurs à renoncer à leur projet.

3. La loi du 9 août 2004 : une modification législative inachevée ?

Une nouvelle modification du dispositif législatif a alors été initiée, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard lors de l'examen de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

a) Nouvelle assiette et nouveau taux pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme

L'assiette de la redevance exigible pour les travaux soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du code de l'urbanisme sera désormais la surface hors oeuvre nette (SHON), c'est-à-dire la surface habitable de tous les étages. A cette surface sera appliquée une valeur d'imposition différente selon la catégorie de la construction, prévue par l'article 1585 D du code général des impôts applicable à la taxe locale d'équipement TLE. La redevance sera de 0,3 % du montant ainsi obtenu.

Les aires de stationnement seront imposées de la même façon, la commission des finances du Sénat s'étant fermement opposé à leur exonération.

b) Nouvelle imposition des ZAC et des lotissements

Ainsi que l'avait souhaité le Sénat, désormais, les aménageurs de zones d'aménagement concerté (ZAC) et les lotisseurs ne seront plus débiteurs pour l'ensemble du projet, c'est-à-dire tout le périmètre de la zone ou du lotissement, de la redevance d'archéologie préventive. Les constructions réalisées dans le périmètre d'une ZAC ou d'un lotissement seront taxées selon les modalités exposées ci-dessus, et la redevance sera acquittée par les constructeurs.

c) Abaissement du seuil d'exonération pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme

A l'initiative de la commission des finances du Sénat, suivant les conclusions de son rapporteur général, le seuil d'exonération de la redevance d'archéologie préventive a été ramené à 1.000 mètres carrés de SHON, ou de surface au sol pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme.

d) Maintien des modalités de taxation existantes pour les autres travaux affectant le sous-sol, avec un élargissement du champ des exonérations

Les travaux soumis à étude d'impact (exception faite des ZAC) et les travaux soumis à autorisation administrative préalable resteront taxés sur la base de l'emprise au sol, au prix de 0,32 euro par mètre carré.

Notons toutefois que les bâtiments agricoles ne créant que rarement de la SHON, la majeure partie des constructions agricoles sera désormais exonérée de redevance d'archéologie préventive.

Il en est de même des travaux et installations divers soumis à l'application du code de l'urbanisme, autres que les aires de stationnement, tels que les parcs d'attraction, les aires de jeu et de sport, et certains affouillements peu importants.

Enfin, seront également exonérés les travaux réalisés pour la prévention des risques naturels.

e) Suppression du caractère libératoire de la redevance d'archéologie préventive

La redevance d'archéologie pourra désormais être perçue sur un même terrain d'assiette, chaque fois qu'une nouvelle opération d'urbanisme ou qu'un nouvel aménagement sera réalisé.

Les terrains ayant été imposés sur la base de l'unité foncière font exception à cette règle.

Enfin, lorsqu'une demande volontaire de réalisation de diagnostic est réalisée, l'assiette de la redevance est le périmètre déclaré, taxé au prix de 0,32 euro par mètre carré. Ce montant est déduit de la redevance exigible lorsque des aménagements sont ensuite réalisés sur ce terrain.

f) Résolution des cas aberrants issus de l'application de la loi du 1er août 2003

Comme l'avaient souhaité les parlementaires, en prenant l'initiative de traiter le sujet de l'archéologie préventive à l'occasion de l'examen du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, les cas aberrants issus de l'application de la loi du 1er août 2003 ont pu être résolus. Les redevables se sont vu offrir la possibilité de demander à bénéficier de l'application des nouvelles modalités de calcul de la redevance d'archéologie préventive, depuis l'entrée en vigueur de la loi jusqu'au 31 décembre 2004. Cette disposition a, cependant, eu pour conséquence un quasi blocage de la perception de la redevance, les services de l'Etat ayant dû attendre que les redevables aient exprimé leur choix entre les deux systèmes d'imposition qui leur étaient proposés.

Aux termes de ces réformes, la perception de la redevance d'archéologie préventive ne rencontre quasiment pas d'opposition pour les travaux soumis à l'application du code de l'environnement. Il semble que les aménageurs des grands linéaires aient intégré cette imposition dans le coût global de réalisation des équipements concernés. Les contestations portent sur la redevance pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme. Les communes en particulier estiment être gênées par cette imposition qui freinerait leur développement économique en grevant leur budget.

B. LE DÉFICIT CHRONIQUE DE L'INRAP, ET LA DÉRIVE RELATIVE DU RECRUTEMENT

1. Un rendement de la collecte des redevances inférieur aux prévisions

Le produit de la redevance d'archéologie préventive devrait être compris en 2004 entre 70 et 80 millions d'euros, selon les estimations réalisées lors de l'adoption de la loi du 1er août 2003.

Rappelons que les DRAC devaient avoir à traiter, en régime de croisière, 20 % des dossiers de diagnostic d'archéologie préventive, et qu'elles devraient liquider environ 80 % du produit de la redevance, les DDE traitant pour leur part 80 % des dossiers et liquidant 20 % du produit de la redevance. Les DRAC devraient donc, en année pleine, émettre des titres de liquidation de la redevance pour un total estimé à 60 millions d'euros, la part des liquidations effectuées par les DDE étant évaluée à 20 millions d'euros.

Le rendement de la collecte des redevances s'est révélé chaque année bien inférieur aux prévisions, pour trois raisons :

- la modification de l'assiette et des modes de calcul des redevances a entraîné des effets naturels de latence dans la mise en oeuvre des recouvrements ;

- elle a contribué à l'absence, jusqu'en mai 2005, dans les DRAC, d'un logiciel capable d'assurer la chaîne de traitement des redevances concernant les opérations relevant du code de l'environnement, dont la liquidation leur incombe ;

- elle a aussi parfois servi d'alibi à la faible mobilisation de la plupart des DRAC et même, à un moment, des DDE.

2. Les besoins de financement de l'INRAP

En résumé, les besoins et la réalité du financement de l'INRAP par la redevance d'archéologie préventive se présentent ainsi :

- les dépenses totales annuelles de l'INRAP s'élèvent maintenant à environ 118 millions d'euros, dont quelque 65 millions d'euros de frais de personnel ;

- la partie des dépenses concernant les fouilles est couverte par la facturation que supportent les aménageurs, avec l'aide, le cas échéant, des subventions de péréquation versées par le fonds national d'archéologie préventive (FNAP). Financé par une quote-part minimale de 30 % prélevée sur la redevance d'archéologie préventive, le FNAP a notamment l'obligation de prendre en charge les fouilles induites par les constructions de logements locatifs aidés et de logements réalisés par les personnes physiques pour elles-mêmes, y compris dans des ZAC ou des lotissements. A ce jour, selon la réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, fournie par la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA)9(*) :

o le FNAP n'a fait aucune opération en 2003 et en 2004, puisque l'arrêté d'application, en date du 31 janvier 2005, définissant le contenu des demandes concernant les opérations pour lesquelles le financement est de droit, n'a été publié que le 11 février 2005. A fin mars 2005, il n'avait en instance que 9 dossiers pour un montant total de 1,150 million d'euros ;

o les membres de la commission chargée de définir les critères d'éligibilité des demandes n'ont été nommés par arrêté que le 1er mars 2005 et ont tenu leur première réunion le 19 mai 2005 ;

o le FNAP a commencé à percevoir les premiers reversements de la redevance le 9 juin 2004, et disposait de 3,835 millions d'euros en trésorerie au 31 décembre 2004 ;

o il a budgétisé en 2005 une recette de 19,770 millions d'euros représentant 30 % de l'hypothèse de recette d'archéologie préventive qu'il avait retenue (60,51 millions d'euros). Mais à fin mars 2005, il n'avait encore reçu que 0,770 million d'euros au titre de cet exercice.

- l'INRAP voudrait :

o idéalement, que la redevance d'archéologie préventive rapporte quelque 80 millions d'euros, dont 20 à 25 millions d'euros pour le FNAP et 55 à 60 millions d'euros pour l'INRAP ;

o et, au moins, qu'elle atteigne 65 millions d'euros, dont 10 millions d'euros pour le FNAP et 55 millions d'euros pour l'INRAP ;

o ainsi le budget prévisionnel (et la décision modificative) pour 2005 envisage-t-il un total de 76 millions d'euros, répartis entre le FNAP (19,770 millions d'euros) et l'INRAP (56,240 millions d'euros). Les produits seraient constitués par 15,5 millions d'euros au titre de la redevance de la loi de 2001 et 60,51 millions d'euros au titre de la redevance d'archéologie préventive.

La société « Conjuguer » a été mandatée par le ministre de la culture, M. Renaud Donnedieu de Vabres, pour évaluer le rendement de la redevance d'archéologie préventive et les éventuelles hypothèses d'adaptation. Dans son rapport final, rendu le 28 février 2005, elle a estimé que la redevance d'archéologie préventive, telle que modifiée à l'été 2004, aurait un potentiel fiscal de 52,7 millions d'euros, et que son rendement net pouvait être estimé à 43 millions d'euros.

Il a semblé à votre rapporteur spécial que les estimations réalisées étaient construites sur des hypothèses sérieuses et réalistes. On ne peut donc que constater un écart de 18 millions d'euros entre le potentiel et le rendement fiscal. Si l'on estime, comme l'INRAP l'a indiqué à votre rapporteur spécial, que le besoin de financement de l'établissement public est de l'ordre de 65 millions d'euros, il manquerait annuellement, aujourd'hui, 17 à 23 millions d'euros pour atteindre l'équilibre.

De plus, les difficultés à court terme de liquidation et de recouvrement ont limité les montants réellement perçus du fait des délais de mise en place des modifications apportées par la loi du 9 août 2004 précitée au calcul de la redevance et à la possibilité de choix laissée temporairement aux aménageurs entre la redevance originelle de 2003 et sa version réformée en 2004.

A partir du tableau fourni le 19 mai 2005 par la DAPA, sur la base des informations données par l'INRAP, on peut comparer ce qui précède à la réalité de 2003 et 2004 et aux objectifs très optimistes de 2005 :

Un déficit spécifiquement dû à la mauvaise perception de la redevance s'est donc ajouté au déficit structurel résultant d'une part du décalage entre le niveau de recettes théoriquement prévu et les dépenses à couvrir, et de l'absence d'attitude volontariste pour adapter les dépenses aux recettes à attendre réellement de la redevance, d'autre part.

La DAPA a réagi en demandant aux SRA, par une circulaire du 3 janvier 2003, de réguler le nombre de prescriptions de diagnostics à hauteur de 10,26 % du nombre de dossiers d'aménagement examinés. Mais les excès de prescription constatés en 2001 et en 2002 ont dû être résorbés au cours des années suivantes.

3. Le dérapage des effectifs de l'INRAP

L'INRAP, pour sa part, n'a pas tiré les conséquences de l'esprit de la loi du 1er août 2003, qui, en supprimant son monopole et en appelant à l'apparition progressive de services et d'entreprises agréés concurrents relevant des collectivités territoriales ou du secteur privé, doit naturellement et progressivement déboucher sur un cantonnement qualitatif et quantitatif de ses activités, l'amenant à se spécialiser dans les opérations les plus lourdes. La disparition du monopole a reçu une traduction concrète immédiate. On relève parmi les indications fournies par le ministère, en réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, que 42 opérateurs, qui exercent encore effectivement, ont ainsi été agréés sur la base des lois de 2001 (27) et de 2003 (15).

Or, l'INRAP n'envisage aucune réduction progressive du nombre de ses agents, et même continue d'avoir une perspective expansionniste (en 2003, le nombre optimum de 2.000 agents avait été évoqué). Les personnels de l'INRAP, qui, pour un grand nombre, sont issus de l'AFAN, étaient auparavant des salariés de droit privé. Du fait que le statut d'EPA et non d'EPIC a été donné à l'INRAP10(*), tous ses agents sont devenus des contractuels soumis au droit public et non plus au code du travail. Une autre conséquence est qu'ils peuvent être mis à disposition, le cas échéant, mais non détachés.

En réponse aux questions posées dans le cadre du contrôle mené par votre rapporteur spécial, l'INRAP a transmis, le 21 juin 2005, plusieurs tableaux dont les chiffres, comparés à ceux figurant dans d'autres sources (« vert budgétaire » du ministère de la culture ; budgets primitifs, comptes financiers, bilans sociaux de l'INRAP ; rapport de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles ; réponse du ministère à votre rapporteur spécial, en date du 19 mai 2005), confirment l'existence de contradictions nombreuses et importantes, en matière de décompte des effectifs correspondant aux différentes notions d'agents.

En dépit de ces contradictions, et en s'en tenant aux chiffres communiqués le 21 juin 2005 par l'INRAP, on relève principalement que :

- les effectifs budgétisés en équivalent temps plein (ETP) dans le budget primitif de l'INRAP sont chaque année en augmentation : 1.585 en 2002, 1.594 en 2003, 1.760 en 2004 et 1.753 en 2005, le plafonnement à environ 1.410 emplois en CDI étant compensé par le fort accroissement des emplois en CDD exprimés en ETP ;

- les effectifs réellement rémunérés exprimés en ETP et en moyenne annuelle constatée au 31 décembre suivent une évolution curieusement erratique, baissant de 1.551 en 2002 à 1.464 en 2003, puis progressant à 1.640 en 2004, l'augmentation constante des effectifs de CDI, s'accompagnant de mouvements de sens inverse pour les CDD ;

- le nombre réel de personnes physiques constaté en moyenne annuelle au 31 décembre passe de 1.686 en 2002 à 1.553 en 2003 et 1.749 en 2004, le nombre de CDD progressant régulièrement de 1.335 à 1.375, puis 1.410, et celui des CDD connaissant une baisse de 351 à 178 avant de remonter à 339.

Il convient de rappeler que, selon le rapport de l'Inspection générale de l'administration des affaires culturelles, en date de juillet 2003, les agents de l'AFAN étaient, au 31 décembre 2001, au nombre de 1.498 en moyenne annuelle, dont 1.291 en CDI et 207 en CDD. Il y a donc un accroissement fort et continu des effectifs engagés dans l'archéologie préventive.

Les effectifs d'agents relevant de l'INRAP sont donc en accroissement fort et continu, et correspondent désormais à environ de 1.750 emplois en ETP, contrairement à l'apparence de stabilisation à 1.410 emplois en ETP qu'indiquent abusivement les chiffres mentionnés chaque année au Parlement dans le « vert budgétaire » du ministère de la culture, à la page consacrée à l'INRAP, et qui ne concernent que les emplois budgétisés en CDI : 1.428 (vert budgétaire 2002, 1.405 en 2003 et en 2004 (vert budgétaire 2004), 1.410 (vert budgétaire 2005) :

Les différentes estimations des effectifs de l'INRAP

 

2001

2002

2003

2004

2005

 
 

EMPLOIS BUDGETISES AU BUDGET PRIMITIF DE L'INRAP AU 1ER JANVIER

CDI en ETP

 

1 428

1 411

1 405

1 410

CDD en ETP

 

157

183

355

343

Total des effectifs budgétaires autorisés au BP de l'INRAP en ETP

 

1 585

1 594

1 760

1 753

 

EFFECTIFS REELS DE L'INRAP CONSTATES

AU 31 DECEMBRE

 

Effectifs réels rémunérés exprimés en ETP et en moyenne annuelle

CDI en ETP

 

1 248

1 285

1 386

 

CDD en ETP

 

303

179

254

 

Total effectifs réels moyens annuels rémunérés exprimés en ETP

 

1 551

1 464

1 640

 

 

Effectifs réels de personnes physiques en moyenne annuelle

CDI en pers. phys. en moyenne annuelle

 

1335

1 375

1 410

 

CDD en pers. phys. en moyenne annuelle

 

351

178

339

 

Total en pers. phys. en moyenne annuelle

 

1686

1 553

1 749

 

 

Effectifs réels de personnes physiques au 31 décembre

CDI en pers. phys. au 31 décembre

 

1 333

1 386

1 431

 

CDD en pers. phys. au 31 décembre

 

507

254

371

 

Total en pers. phys. au 31 décembre

 

1 840

1 640

1 802

 

Source : INRAP - document du 21 juin 2005

CDI en pers. phys. en moyenne annuelle

 

 

 

1 478

 

CDD en pers. phys. en moyenne annuelle

 

 

 

404

 

Total en pers. phys. en moyenne annuelle au 31 décembre

 

 

 

1 882

 

Source : note conjointe de DAPA/INRAP du 19 mai 2005

CDI en pers. phys. en moyenne annuelle

1 291

 

 

 

 

CDD en pers. phys. en moyenne annuelle

207

 

 

 

 

Total en pers. phys. en moyenne annuelle

1 498

 

 

 

 

CDI en pers. phys. au 31 décembre

 

1 333

 

 

 

CDD en pers. phys. au 31 décembre

 

543

 

 

 

Total en pers. phys. au 31 décembre

 

1 876

 

 

 

CDI en ETP

 

1 205,3

 

 

 

CDD en ETP

 

442,7

 

 

 

Total effectifs réels moyens annuels rémunérés exprimés en ETP au 31 décembre

1 381

1 648

 

 

 

Source : rapport IGAAC de juillet 2003

4. L'augmentation des dépenses consacrées au personnel

Les dépenses consacrées au personnel passent globalement (dans le compte financier) de 51 millions d'euros en 2002 et 53,4 millions d'euros en 2003, à 61 millions d'euros en 2004. Le budget primitif voté par le conseil d'administration de l'INRAP prévoit qu'elles atteindront 64,8 millions d'euros en 2005. La croissance des dépenses de personnel qui atteint donc 13,8 millions d'euros (+ 27,1 %) en 3 ans, par rapport au premier exercice, soit en moyenne 9 % par an, s'est accélérée en 2004 par rapport à 2003, + 7,6 millions d'euros (+ 14,3 %) et reste forte dans les prévisions budgétaires pour 2005 par rapport à 2004 : + 3,8 millions d'euros (+ 6,2 %).

L'accroissement des dépenses de personnel de l'INRAP

 

2002

2003

2004

2005

 

 

COMPTE FINANCIER

COMPTE FINANCIER

COMPTE FINANCIER

BUDGET PRIMITIF

CDI

27 691 097

32 652 528

35 288 029

38 030 025

CDD

5 448 096

4 955 528

6 606 172

7 251 954

TOTAL DES CHARGES DE REMUNERATION

33 139 193

37 608 056

41 894 201

45 281 979

TOTAL DES CHARGES DE SECURITE SOCIALE ET DE PREVOYANCE

11 652 218

12 523 306

14 452 390

15 891 619

TOTAL DES AUTRES CHARGES SOCIALES

881 273

783 131

905 518

955 000

TOTAL DES CHARGES DE PERSONNEL

45 672 684

50 914 493

57 252 109

62 128 598

TAXES SUR LES SALAIRES

1 981 890

2 148 973

3 413 661

2 307 676

CREDITS DE PERSONNEL A REPARTIR

3 378 963

323 296

337 292

323 296

TOTAL GENERAL DES CHARGES LIEES AU PERSONNEL

51 033 537

53 386 762

61 003 062

64 759 570

Source : INRAP - document du 21 juin 2005

Ces charges liées au personnel, qui s'élèvent donc à 64,760 millions d'euros dans le budget primitif 2005 de l'INRAP (montant proche des 64,982 millions d'euros indiqués dans le vert budgétaire 2005 du ministère de la culture pour cet établissement), représentent 56,7 % du total de ses dépenses (114,705 millions d'euros).

Leur croissance continue contribue à la réalisation des déficits finalement constatés chaque année dans les comptes de l'INRAP et rend douteuse la perspective de leur disparition, quand bien même les problèmes conjoncturels de collecte des redevances seraient enfin surmontés.

5. Le déficit chronique de l'INRAP

De fait, jusqu'à présent, les comptes financiers ont enregistré chaque année des déficits, que le ministère de la culture a dû combler par des subventions. D'ailleurs, dès son projet de budget pour 2003, l'INRAP anticipait, pour l'ensemble des exercices 2002 et 2003, un déficit global de 40,5 millions d'euros, à raison de 13 millions d'euros imputables à l'exercice 2002, et de 27,5 millions d'euros à l'exercice 2003. Une note de la direction d'administration générale (DAG) du ministère de la culture, en date du 3 mai 2005, adressée à la Cour des comptes précise que le déficit total pour 2002 et 2003 s'est finalement élevé à 39 millions d'euros. Quant à l'exercice 2004, et alors que le budget primitif ne prévoyait pas de déficit puisque l'allocation d'une subvention spéciale du ministère de la culture permettait de combler le déficit de 11,5 millions d'euros hérité de l'exercice 2002, il a été indiqué téléphoniquement par la directrice générale de l'INRAP, que le compte financier 2004 s'est soldé par un déficit additionnel de 12,3 millions d'euros. L'INRAP en impute la responsabilité au mauvais rythme d'encaissement de la redevance.

Ces résultats déficitaires résultent des évolutions respectives suivantes des dépenses et des produits (sur la base des comptes financiers disponibles (2002 et 2003) et des budgets primitifs 2004 et 2005.

Le budget de l'INRAP, de 2002 à 2005

PRODUITS
(en millions d'euros)

2002 CF

(11 mois)

2003 CF

2004 BP

2005

BP

Travaux facturés

AFAN

16,893

31,100

56,700

Prestations et études

AFAN

0,610

0,600

0,900

S/T chiffre d'affaires net

45,681

17,503

31,700

57,600

Subventions d'exploitation

(ctes 741/744/7488)

1,228

29,537

(dont 27,5 pour couvrir le déficit de 2003)

12,600

(dont 11,5 pour couvrir le déficit de 2002)

0,865

(aide à la publication + BCRD)

Redevance d'archéologie préventive (cte 757)

INRAP + FNAP

25,560

44,403

73,991

(44,8 loi de 2001 +

29,2 de la loi de 2003)

56,241

Produits divers de gestion courante

0,042

0,665

0

0

Reprises sur amortissements et provisions

1,193

0,740

0,300

0,300

Total des produits d'exploitation

73,704

92,848

118,591

115,006

Produits financiers

0

0,088

0

0

Produits exceptionnels

1,770

2,113

0

0

TOTAL PRODUITS

75,474

95,050

118,591

115,006

PERTES après subventions

3,418

1,970

2,998

Bénéfice - 0,301

PERTES avant subventions

4,646

31,507

15,598

0,564 hors remboursement en 3 ans du prêt du Trésor, dont 7,5 M€ en 2005

P.m. Crédits budgétisés par l'INRAP

109,6

BP et DM 1

105,623

BP et DM1

+ 8,541 reports de 2002

114,164

118,590

BP

114,305

BP

DEPENSES
(en millions d'euros)

2002 CF

(11 mois)

2003 CF

2004 BP

2005

BP

Personnel

45,673

50,914

62,586

62,128

Taxes (essentiellement sur les salaires)

2,735

2,343

4,873

2,531

Achats consommés

28,560

35,142

20, 938

23,593

Services extérieurs

25,586

22,304

Dotations aux amortissements et p.

0,401

0,487

1,000

1,100

Autres charges

0,083

0,053

2,327

2,254

Contributions versées aux tiers

1,272

6,673

S/T exploitation

78,724

95,613

117,310

113,910

Charges financières

0

0,187

0,250

0,300

Charges exceptionnelles

0,168

1,220

1,030

0,495

TOTAL CHARGES

78,892

97,020

118,590

114,705

hors remboursement en 3 ans du prêt du Trésor, dont 7,5 M€ en 2005

Source : comptes financiers de l'INRAPIl a donc fallu couvrir les déficits qui se sont succédé depuis la première année : d'abord par une avance de trésorerie, puis par des subventions. Elles ont été allouées de la façon suivante (selon une note de la directrice de la direction de l'administration générale du ministère de la culture à la Cour des comptes, en date du 3 mai 2005) :

en 2002 : avance du Trésor de 23 millions d'euros à l'INRAP, à rembourser avant la fin 2002, plutôt que de constituer un fonds de roulement. Cette avance n'a pas pu être remboursée, du fait de la faiblesse du rendement de la redevance, aggravé par « l'amendement Garrigue » adopté en décembre 2002, qui abaissait la redevance de 25 %, et alors que parallèlement le MINEFI n'avait pas donné suite à la demande de création d'une taxe additionnelle sur les assurances. Le déficit constaté en 2002 atteignait 11,5 millions d'euros ;

en 2003 : le déficit global de l'INRAP s'est accru de 27,5 millions d'euros, ce qui aboutissait à 39 millions d'euros pour les deux premiers exercices. Un « accord d'auto-assurance » a, alors, été passé entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) et le ministère de la culture, par lequel celui-ci s'engageait à prendre en charge, par redéploiement, l'aléa budgétaire résultant de l'absence de remboursement de l'avance de trésorerie par l'INRAP, en contrepartie de l'absence de gel et d'annulation de crédits sur le budget du ministère. C'est ainsi, que le ministère de la culture a versé deux subventions à l'INRAP au titre de 2003, pour un total de 27,5 millions d'euros : 12,5 millions d'euros dans les 6 premiers mois de 2003 à partir de mouvements internes au sein du chapitre 36-60 et 15 millions d'euros au titre de la loi de finances rectificative pour 2003, qui toutefois n'ont été versés à l'INRAP qu'à la fin du mois de février 2004, dans le cadre des reports exigés par le MINEFI ;

en 2004 : le solde du déficit de 39 millions d'euros, soit les 11,5 millions d'euros de déficit de 2002, a été financé par une subvention spéciale du ministère de la culture, elle-même provenant d'un redéploiement de ses crédits, conformément au même accord d'auto-assurance. Ces versements à l'INRAP ont donc été alimentés de deux façons : 3,3 millions d'euros par des virements internes au budget du ministère de la culture, réalisés en novembre 2004 (dont 0,9 million d'euros prélevés sur le chapitre 36-60), et 8,3 millions d'euros dans le cadre de redéploiements décidés par la loi de finances rectificative pour 2004, mais versés seulement en janvier 2005. L'apparition d'un nouveau déficit de 12,3 millions d'euros en 2004 accroît à nouveau le besoin de financement ;

or, en 2005, conformément à un arbitrage interministériel rendu le 22 décembre 2004, doit par ailleurs commencer le remboursement au Trésor, sur 3 ans, de l'avance de trésorerie de 23 millions d'euros, qui avait été faite en 2002 et a donc été transformée en prêt du Trésor. Le premier versement doit être de 7,5 millions d'euros, et les deux suivants de 7,5 et 8 millions d'euros, tous financés par une subvention spéciale du ministère de la culture. L'arbitrage prévoit toutefois de « refaire le point » en juin 2005 sur la situation financière et la trésorerie de l'INRAP, du fait des incertitudes concernant le rendement effectif de la redevance. Il est maintenant établi que ce rendement a été, à ce point, faible que non seulement il a contribué au déficit final de 2004, mais qu'à la moitié de l'année 2005, la plus grande incertitude règne sur le montant qui sera finalement perçu en 2005. Le risque est donc élevé qu'apparaisse un nouveau déficit de l'INRAP en 2005, contrairement à ce qu'indique son budget primitif, et alors que celui-ci n'incorpore déjà pas le remboursement de 7,5 millions d'euros à subventionner.

Pour une information complète, il faut préciser que le rythme des versements indiqués par la directrice de la DAG correspond en réalité à des régularisations budgétaires, puisque le calendrier des perceptions effectives de fonds indiqué par l'INRAP est un peu différent :

Calendrier des versements destinés à l'INRAP

(en euros)

30 avril 2003

1.000.000

 

4 juin 2003

2.000.000

 

23 juin 2003

2.000.000

 

31 juillet 2003

3.000.000

 

20 octobre 2003

2.000.000

 

24 novembre 2003

2.502.101

 

24 février 2004

15.000.000

 

Total au titre de 2003

27.502.101

 

5 novembre 2004

 

900.000

2 décembre 2004

 

2.228.355

5 janvier 2005

 

8.371.645

Total au titre de 2004

 

11.500.000

Source : DAG du ministère de la culture

II. DES « SOLUTIONS » SÉDUISANTES MAIS ILLUSOIRES

A. LES LEVIERS D'ACTION SUR LES RECETTES : DES PERSPECTIVES INCERTAINES

Les pistes de réforme de la redevance d'archéologie préventive, étudiées par la société « Conjuguer », dans le cadre de la mission que lui a confiée le ministère de la culture, sont de deux ordres :

- abaissement du seuil plancher de la taxation, actuellement fixé à 1.000 mètres carrés ;

- augmentation des taux de la redevance.

1. Vers une modification de l'assiette de la redevance ?

L'abaissement du seuil plancher d'imposition correspond à une modification de l'assiette de la redevance.

Trois hypothèses sont étudiées :

- un abaissement du plancher de taxation de la redevance d'archéologie préventive à 300 mètres carrés entraînerait un doublement du de l'ordre de 3 millions d'euros.

Cet abaissement contribuerait à faire entrer dans l'assiette de la redevance plus de travaux urbains, et avait fait l'objet d'une réflexion poussée de notre collègue Jacques Legendre en 2001, lors de l'examen du premier projet de loi relatif à l'archéologie préventive. Il souhaitait que le seuil fixé soit le plus bas possible. Le problème principal est que l'accroissement du nombre de dossiers à traiter par les DDE ne permet pas d'atteindre pour autant un rendement fiscal suffisant pour régler les problèmes de financement de l'INRAP.

- un abaissement total du plancher de taxation à 0 mètre carré permettrait d'augmenter la redevance de plus de 11 millions d'euros ;

- si cet abaissement de la surface imposable est complété par la suppression des exonérations (bâtiments agricoles, HLM, et logements individuels), le rendement de la redevance d'archéologie préventive serait accru de 28 millions d'euros.

La suppression des exonérations ne peut être vue que comme une hypothèse d'école, elle n'est pas tenable politiquement.

La suppression de la surface minimum génèrerait un nombre de dossiers (300.000 dossiers par an au lieu de 7.000 actuellement) tel que les DDE ne parviendraient probablement pas à absorber la surcharge de travail. De plus, le montant des redevances pour des surfaces très petites pourrait être marginal, au point que leur recouvrement ne serait pas rentable. Ce point ne semble pas avoir été suffisamment creusé par la société « Conjuguer ».

2. Vers une augmentation du taux de redevance ?

La hausse des tarifs de taxation à la surface et du taux apparaît comparativement plus aisément réalisable :

- le nombre de redevables resterait inchangé ;

- la charge de travail des services liquidateurs n'augmenterait pas ;

- la redevance qui en résulterait resterait faible selon la société « Conjuguer » (- 10 % de la TLE moyenne). Il n'est toutefois pas évident que cette augmentation ne donne pas lieu à des contestations, aussi modérée que soit la hausse prévue ;

- néanmoins, pour les grosses infrastructures, le surcoût pourrait être conséquent et un plafonnement devrait être envisagé, selon les recommandations de la société.

Ces précisions liminaires posées, la société « Conjuguer » a étudié plusieurs hypothèses :

· pour les permis de construire : passer de 0,3 à 0,5 % du montant de la taxe locale d'équipement permettrait d'augmenter le rendement de la redevance de 10 millions d'euros, si le taux passait à 0,6 % de la TLE, le gain fiscal s'élèverait à plus de 15,8 millions d'euros.

Ces augmentations ne paraissent pas trop importantes, mais il convient de souligner qu'elles auraient pour effet d'augmenter la redevance de 60 % (pour un taux à 0,5 %) ou de doubler la redevance (pour un taux de 0,6 %). Il semble difficile d'envisager une telle augmentation de taux, sans que la nécessité en soit clairement établie (c'est-à-dire sans que le chiffre d'un rendement minimal de la redevance d'archéologie préventive de 65 millions d'euros avancés par l'INRAP, et retenu par la société « Conjuguer » comme hypothèse de travail, ne soit explicité).

· augmenter conjointement le taux de redevance appliqué aux permis de construire qui passerait de 0,3 à 0,45 % de la TLE, et le tarif de la taxation à la surface des travaux ne nécessitant pas de permis de construire, qui passerait de 0,32 euro à 0,48 euro par mètre carré. L'augmentation du rendement de la redevance d'archéologie préventive est estimée à 20 millions d'euros.

Deux problèmes se posent alors. Comme pour l'hypothèse précédente, la légitimité de l'augmentation doit être démontrée. De plus, pour les grands linéaires, le surcoût dû à l'augmentation du tarif de la redevance incite les auteurs de l'étude à envisager un plafonnement. Cette piste n'est pas approfondie, ce qui conduit votre rapporteur spécial à la plus grande prudence, l'expérience ayant montré que ce type d'imprécisions pouvait avoir des conséquences financières désastreuses. De plus, cette question pourrait également se poser pour le taux de la redevance applicable aux travaux soumis à un permis de construire.

Enfin, pour résoudre divers problèmes de liquidation rencontrés par les services des directions régionales des affaires culturelles, la société « Conjuguer » propose d'instituer un prélèvement à la base sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) (0,1 % de la dotation forfaitaire, soit 15 millions d'euros).

Cette hypothèse n'est absolument pas envisageable alors que le DGF vient d'être modifiée en profondeur, et votre rapporteur spécial a incité le ministère de la culture et l'INRAP à abandonner cette perspective.

B. LA MISE EN PLACE D'UN MÉCANISME ASSURANTIEL SE HEURTE À DES OBSTACLES TECHNIQUES

Votre rapporteur spécial a souhaité envisager, en s'inspirant de certains exemples étrangers, le remplacement du diagnostic d'archéologie préventive par un mécanisme assurantiel.

Rappelons que la redevance ne finance aujourd'hui des diagnostics que pour moins de 11 % des dossiers enregistrés, qui ne sont suivis de prescription de fouilles que dans 16,8 % des cas, selon une note fournie à votre rapporteur spécial par la DAPA, le 7 juin 2005.

Le taux faible de prescription de fouilles peut être vu comme un effort de rationalisation des dépenses, dans la perspective d'une programmation des fouilles, plutôt que comme un signe d'infructuosité des diagnostics.

Toutefois, le rendement de la redevance, même s'il est jugé trop faible au regard des besoins de financement de l'INRAP, semble déjà conséquent pour n'aboutir en 2004 qu'à 593 fouilles prescrites sur 35.263 dossiers instruits et 3.620 diagnostics.

Il a donc été envisagé de remplacer, pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme, l'obligation de diagnostic par un dispositif en deux étapes :

- première étape : lorsqu'une opération affectant le sous-sol est envisagée, le pétitionnaire vérifie sur la carte archéologique le risque archéologique de son terrain, auprès des DRAC ou des SRA. Si le risque atteint un certain niveau, le diagnostic est obligatoire. Dans le cas contraire, le pétitionnaire passe à la seconde étape ;

- seconde étape : le pétitionnaire souscrit une assurance prévoyant le financement d'un diagnostic, des fouilles et la couverture des coûts liés à l'arrêt des travaux de construction en cas de découverte archéologique.

Deux obstacles ont conduit votre rapporteur spécial à ne pas pousser plus avant sa réflexion dans ce domaine. Le premier est technique et pourrait, sans doute, être surmonté : les engins de construction sont équipés de « godets » risquant de détruire tout objet archéologique au premier contact.

Le second obstacle est plus préoccupant car il met en exergue certaines lenteurs et carences. La carte archéologique du territoire national, dont la réalisation est prévue par la loi du 17 janvier 2001 précitée, et qui a justifié l'embauche de 79 anciens membres de l'AFAN par la DAPA, n'est pas encore réalisée à ce jour. Une version encore bien incomplète existe, très en deçà des objectifs définis par la loi du 17 janvier 2001.

Il ne s'agit pas de sacraliser la carte archéologique, ni d'imaginer que son existence permette un jour une prévision parfaite du risque archéologique, mais il est préoccupant de constater le retard dans la mise en oeuvre de cet outil si utile en Italie, comme a pu le constater votre rapporteur spécial lors de son déplacement, pour les services de l'Etat et des collectivités locales, les constructeurs et les archéologues.

Votre rapporteur spécial a pu assister à une présentation du logiciel de carte archéologique mis en place par la DAPA, qui regroupe à ce jour l'essentiel des données archéologiques relatives à la France. Des efforts louables ont été réalisés, le résultat est cependant en-deçà des espérances qui avaient été placées dans un tel document et conduisent à renoncer à la mise en place d'un système assurantiel.

Votre rapporteur spécial est arrivé à la conclusion que l'impossibilité de dégager des hypothèses de réforme du dispositif législatif efficaces tenait au fait que la réflexion ne devait pas se centrer sur les recettes mais plutôt sur la définition d'une politique archéologique.

Les modifications de l'assiette ou du taux de la redevance envisagées, ou, plus globalement, du mode de financement de l'archéologie préventive, ne semblent pas pouvoir garantir l'équilibre du système. Une forte variation de l'activité de construction pourrait influer sur les recettes, mais aussi sur le besoin de personnels de l'INRAP, et remettre en cause une stabilisation budgétaire obtenue par « tâtonnement » et approximation, et donc incertaine.

III. POUR UNE POLITIQUE DE PROGRAMMATION DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

Votre rapporteur spécial se refuse à cautionner une « énième réforme législative », d'autant qu'il lui apparaît que la réflexion sur une modification éventuelle de la redevance d'archéologie préventive menée par le ministère de la culture n'est pas totalement exempte de défauts. Il a ainsi dû constater l'absence de concertation entre le ministère de la culture et le ministère de l'équipement. Il en résulte une grande fragilité des hypothèses de travail retenues par la société « Conjuguer » qui semble avoir ignoré que la TLE pouvait faire l'objet d'une grande réforme à très court terme.

Votre rapporteur spécial a ainsi été informé qu'un groupe de travail avait été constitué, les ministères de l'économie et de l'équipement s'étant associés pour envisager toutes les modalités possibles de modification de la TLE, du toilettage, improbable, à la suppression, apparemment souhaitable.

Dans ces circonstances, votre rapporteur spécial n'est pas en mesure de présenter, à ce jour, ses conclusions définitives. Il entend connaître pour cela les recommandations du groupe de travail sur la TLE, qui devrait être présentées à l'automne 2005. Ainsi, son rapport d'information « définitif » pourrait-il être présenté en octobre 2005.

Votre rapporteur spécial est cependant convaincu dès à présent qu'une audition de suivi du contrôle budgétaire devra être organisée au premier trimestre 2006 sur le modèle de celles déjà réalisées au premier semestre 2005 afin de maintenir une utile attention sur un dossier complexe malgré sa faible importance financière.

De plus, cette audition permettrait de s'assurer que les engagements pris par la DAPA, relatifs à l'amélioration du rendement de la redevance d'une part, et à la mise en oeuvre d'une politique de programmation des diagnostics d'autre part, sont suivis d'effet. A la demande de votre rapporteur spécial, la DAPA s'est engagée, par écrit11(*) à suivre deux orientations essentielles :

l'accroissement des rentrées fiscales, à système juridique inchangé, par l'installation d'un logiciel adapté dans les DRAC (mai 2005), la nomination de responsables pour la redevance au sein des DRAC, des actions de formation des personnels et l'application de deux circulaires récentes portant sur les aménagements relevant du code de l'urbanisme, d'une part, et les infrastructures linéaires de transport, d'autre part.

Ces actions s'inscrivent dans le cadre plus large de la réorganisation des DRAC mise en oeuvre par la DAPA et recommandée depuis de nombreuses années par votre rapporteur spécial. Il ne peut donc que se féliciter de ces décisions, et souhaite en suivre l'application pour en mesurer l'impact.

- la mise en place d'une politique archéologique aux niveaux national et régional. Dans cette perspective, une programmation régionale des fouilles, basée sur des critères scientifiques, servirait de fondement à une politique nationale. Le vice-président du Conseil national des recherches archéologiques, le directeur de la DAPA et de nombreux interlocuteurs entendus par votre rapporteur spécial soutiennent cette option. La recherche archéologique ne présente un intérêt, par rapport à la préservation des vestiges archéologiques, que si elle permet de valider ou d'infirmer une hypothèse technique ou scientifique nouvelle. L'archéologie doit donc être définie et non réalisée au coup par coup à l'occasion de chaque nouveau chantier.

Les engagements du DAPA, pris lors de la réunion du 24 mai 2005, et transmis à votre rapporteur spécial le 7 juin 2005, sont reproduits in extenso dans les annexes n°s 4 et 5 du présent rapport.

Votre rapporteur spécial se demande quel doit être l'avenir de l'INRAP.

Il estime que les engagements pris par le DAPA peuvent permettre de résoudre les difficultés que connaît l'archéologie préventive plus sûrement que tout accroissement des recettes.

Il considère que l'INRAP est un opérateur d'excellente qualité, composé de personnels de valeur. Son projet d'établissement, même s'il souligne ses carences actuelles, va dans le bon sens : celui de l'amélioration des performances, de la mise en place du contrôle de gestion et d'une réelle ambition de valorisation des fouilles opérées grâce à la publication rapide des rapports de fouille et d'études de fond réalisées sur la base des découvertes techniques et scientifiques

Votre rapporteur spécial a été très favorablement impressionné par le système anglais où, sur la base d'une instruction (la Planning Policy Guidance), il est prévu que :

- les autorités locales, avant de délivrer une autorisation d'aménagement, requièrent des aménageurs toute information archéologique nécessaire. Un diagnostic peut alors être ordonné, financé par l'aménageur, qui choisit son opérateur (entreprise privée). Les autorités locales sont dotées d'un archéologue (au niveau des comtés) qu'elles emploient pour évaluer ces diagnostics ;

- les autorités peuvent alors prescrire des fouilles (rôle de l'archéologue du comité), les aménageurs pouvant recourir à l'entreprise de leur choix. L'affiliation de l'opérateur privé à l'Institut des archéologues de terrain (Institut of field archaelogists : IFA) est alors une garantie pour l'aménageur que les délais, les prix et la qualité seront respectées. C'est en effet à l'entreprise qu'il revient de présenter un projet de fouille satisfaisant les spécifications scientifiques et techniques de l'autorité locales et les exigences économiques de l'entrepreneur (ainsi, les archéologues travaillent-ils en même temps que les autres professionnels de la construction) ;

- l'entrepreneur paie les travaux, et le rapport de fouille, qui doit être validé par l'autorité locale (là encore l'expertise de l'archéologue du comté est essentielle à la crédibilité du système).

Ce système est cohérent, efficace, économe pour l'Etat qui ne consacre plus que 0,5 million de livres par an à l'archéologie. La Commission pour les monuments historiques (dénommée English Heritage) n'a plus aujourd'hui qu'un rôle, essentiel cependant, de surveillance et de définition de « bonnes pratiques ». Le « marché de l'archéologie » représente chaque année entre 45 à 50 millions de livres, contre un budget étatique annuel de 4 à 5 millions de livres avant la mise en oeuvre de la recommandation précitée en novembre 1990.

Sur la base de cet exemple probant, votre rapporteur spécial estime que la décentralisation fonctionnelle de l'INRAP doit être une priorité. Sa réorganisation en unités interrégionales doit être recherchée, en bonne intelligence avec les personnels qui ne souhaitent d'ailleurs pas avoir un champ d'action géographique trop étendu.

Ceci n'empêcherait pas, bien sûr, qu'une unité scientifique nationale soit maintenue, au sein d'équipes resserrées, peut-être organisées autour du CNRA.

C'est sur ces dernières hypothèses que votre rapporteur spécial va pousser son expertise avant de présenter devant la commission des finances son rapport d'information définitif à l'automne 2005.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 juin 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur le contrôle budgétaire relatif à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la communication d'étape, que M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, allait présenter, était le fruit d'un travail de longue haleine, mené en application de l'article 58-1 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a indiqué qu'aux termes de cet article, la Cour des comptes avait obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre de sa mission d'évaluation et de contrôle. Il a précisé que, suite à sa demande en date du 21 janvier 2004, un magistrat de la Cour des comptes avait été nommé, le 3 février 2004, pour assister le rapporteur spécial.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a constaté que l'archéologie préventive ne concernait qu'environ 2.000 agents et ne représentait qu'un peu moins de 100 millions d'euros, mais n'en avait pas moins mobilisé, en trois ans, trois inspections générales, celle du ministère de l'économie et des finances, celle du ministère de l'intérieur et celle du ministère de la culture et de la communication.

Il a relevé qu'une nouvelle mission d'inspection interministérielle, intéressant le ministère de la culture et de la communication, le ministère de l'économie et des finances, et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, venait d'être confiée à M. Langlois-Berthelot, inspecteur général des finances.

Il a souligné qu'après une longue période de stabilité, l'archéologie préventive avait donné lieu à trois réformes successives en 2001, 2003 et 2004, sans que les difficultés de ce secteur soient résolues, comme en témoignait son propre contrôle relatif au financement de l'archéologie préventive et de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Il a indiqué que cette mission lui avait été confiée au titre de l'article 57 de la LOLF et donnait lieu, pour la première fois au Sénat, à l'application de l'article 58-1 précité de la LOLF et que, dans cette perspective, M. Christian Sabbe, conseiller-maître à la Cour des comptes, avait été nommé pour l'assister.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé qu'une « erreur stratégique » avait sans doute été commise en 2001 lors de la création de l'INRAP, compendium du système français comprenant une mésentente entre ministères, des incompétences administratives, des impôts complexes, des contestations des collectivités territoriales et une révolte des personnels compétents.

Il a précisé que la communication présentée ce jour était un rapport d'étape, réalisé dans l'attente des résultats de la nouvelle mission interministérielle d'inspection et de la mise en oeuvre des engagements pris par la direction de l'architecture, du patrimoine et de l'archéologie (DAPA), lors de ce contrôle budgétaire.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite retracé les principales étapes de l'évolution juridique de l'archéologie préventive. Il a rappelé que ses fondements juridiques avaient été posés par une loi du 15 octobre 1941, validée par l'ordonnance n° 45-2092 du 13 septembre 1945, prévoyant la protection des restes archéologiques et la compétence régalienne de l'Etat dans ce domaine.

Il a observé qu'il avait fallu attendre 1973 pour que soit créée l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), chargée d'une mission de service public de préservation des vestiges archéologiques, dont le financement n'était toutefois pas assuré. Il a noté que la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive prévoyait de remplacer l'AFAN par l'INRAP, établissement public administratif doté d'un personnel sous contrat de droit public.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que la création d'un établissement public à caractère industriel et commercial aurait sans doute été plus appropriée. Il a ajouté que le système mis en place en 2001, fondé sur un double procédé de redevances portant, l'une sur le diagnostic, et l'autre sur les fouilles, était trop complexe. Il a rappelé que les prescriptions de recherches archéologiques préventives avaient augmenté de manière exponentielle, entraînant une vive contestation des communes.

Il a constaté qu'en 2002, lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, un amendement avait été adopté à l'initiative de M. Daniel Garrigue, député, écrêtant la redevance de 25 %. Il a relevé que, dès lors, le financement de l'archéologie préventive n'était plus assuré.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que la loi n° 2003-707 du 1er août 2003, modifiant la loi de 2001 précitée sur l'archéologie préventive, présentait l'intérêt certain d'ouvrir à la concurrence le marché des fouilles archéologiques.

Il a noté que les opérations de diagnostic, toujours prescrites par les DRAC, donnaient lieu au paiement d'une redevance unique, qu'il s'agisse de travaux soumis au code de l'urbanisme ou au code de l'environnement, que ces diagnostics soient ou non réalisés et que leur résultat soit ou non positif. Il a précisé que 30 % du produit de la redevance d'archéologie préventive devait alimenter le Fonds national d'archéologie préventive (FNAP), finançant les fouilles réalisées sur le terrain de pétitionnaires impécunieux.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les logements locatifs aidés par l'Etat et les constructions individuelles de personnes physiques étaient exonérés de la redevance. Il a noté que le souci de « mutualisation » des risques, concordant avec celui d'amélioration des recettes de l'INRAP, avait abouti à la définition d'une assiette d'imposition large, concernant tous les travaux effectués en sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure ou égale à 3.000 m². Il a observé que pour les travaux effectués en application du code de l'urbanisme, la base d'imposition, c'est-à-dire l'unité foncière, était sans rapport avec l'importance des travaux prévus, ce qui entraînait des cas d'imposition aberrante, où la redevance atteignait un niveau supérieur au coût du projet de construction.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la loi relative à l'archéologie préventive avait de nouveau été modifiée en 2004 par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement. Il a estimé que le nouveau régime tentait d'approcher de plus près la réalité physique des travaux, ceux relevant du code de l'urbanisme étant désormais taxés sur la base de la surface hors oeuvre nette (SHON), c'est-à-dire la surface habitable à tous les étages. Il a indiqué qu'à la surface ainsi définie étaient appliqués des taux d'imposition dépendant de la catégorie des constructions, prévus par l'article 1585 D du code général des impôts (CGI), pour la taxe locale d'équipement (TLE), la redevance étant égale à 0,3 % du montant obtenu. Il a considéré que l'adossement aux catégories prévues, pour le calcul de la TLE, induisait une certaine fragilité de l'ensemble du système, dans la mesure où cette taxe d'urbanisme faisait l'objet d'une réflexion visant à sa prochaine modification.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que les travaux soumis à une étude d'impact ou à une autorisation administrative préalable étaient imposables, comme auparavant, sur la surface de leur emprise au sol, au prix de 0,32 euro par mètre carré.

Il a remarqué que l'imposition des travaux relevant du code de l'urbanisme avait été l'objet des plus vives contestations, les communes continuant, notamment en zone rurale, à contester la légitimité du système. Il a ajouté que l'administration de l'équipement - les directions départementales de l'équipement (DDE) - qui gérait cette partie du dossier, semblait plus efficace que les directions régionales des affaires culturelles. Il a indiqué, cependant, qu'elle se heurtait aujourd'hui à la problématique de la réforme de la TLE. Il a constaté que les travaux soumis à l'application du code de l'environnement ne rencontraient pas, pour leur part, d'opposition des aménageurs concernés.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que la redevance s'appliquant aux travaux soumis au code de l'environnement, qui ne posait pas de problème d'acceptation, était pourtant la plus mal recouvrée des deux, en raison de la faiblesse administrative des DRAC.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite analysé la crise financière frappant le secteur de l'archéologie préventive. Il a considéré que les difficultés de liquidation de la redevance étaient à l'origine des problèmes financiers de ce domaine, et que ceux-ci avaient été aggravés par une gestion trop peu rigoureuse.

Il a rappelé que le produit de la redevance d'archéologie préventive aurait dû atteindre, selon les prévisions pour 2004, 70 à 80 millions d'euros, les DRAC traitant 20 % des dossiers de diagnostic, et recouvrant 80 % du produit de la redevance, les DDE connaissant 80 % des dossiers et liquidant 20 % du produit. Il a admis que les changements incessants de législation avaient contribué à retarder la mise au point d'un logiciel permettant aux DRAC de liquider la redevance sur les opérations relevant du code de l'environnement.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses annuelles totales de l'INRAP s'élevaient à 118 millions d'euros, dont 65 millions de frais de personnel.

Il a relevé que le FNAP, qui devrait bénéficier de 30 % du produit de la redevance selon les textes en vigueur et prendre en charge les fouilles occasionnées par la construction de logements locatifs aidés et de logements construits par des personnes physiques pour elles-mêmes, n'avait réalisé aucune opération en 2003 et en 2004, en raison du retard dans la parution des décrets et dans la nomination des membres de la commission chargée de définir les critères d'éligibilité. Il a observé qu'au 31 décembre 2004, le FNAP ne disposait que de 3,835 millions d'euros, et qu'en 2005 la différence perdurait entre la prévision budgétaire de 19,7 millions d'euros et la réalité des encaissements, limités à 0,7 million d'euro.

Il a annoncé que le ministre de la culture avait mandaté un cabinet d'étude privé, « Conjuguer », pour évaluer le rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Il a noté que le rapport remis en février 2005 concluait que la redevance modifiée en août 2004 avait un potentiel fiscal de 52,7 millions d'euros et un rendement net de 43 millions d'euros. Il a précisé que, dans la mesure où l'INRAP estimait son besoin de financement à 65 millions d'euros, il « manquait » entre 17 et 23 millions d'euros chaque année.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a remarqué que les délais de mise en place de la loi d'août 2004 et la possibilité laissée aux aménageurs de choisir entre deux modes de calcul de leur imposition (la « redevance 2003 » et sa version réformée 2004), expliquaient, en partie, la crise financière que traversait l'INRAP.

De même, il a rappelé que les excès de prescriptions des années 2001 et 2002 continuaient de peser sur les comptes de l'établissement public, la DAPA n'ayant demandé, qu'en 2003, aux services régionaux d'archéologie, de réguler le nombre de diagnostics prescrits.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné qu'aux difficultés de perception de la redevance s'ajoutait la dérive de la gestion du personnel de l'INRAP, les conséquences de l'ouverture du marché des fouilles aux 42 services archéologiques territoriaux et entreprises agréés n'ayant pas été tirées et les effectifs de l'établissement public continuant à croître.

Il a rappelé que les agents de l'INRAP, désormais sous contrat public, ne pouvaient pas être détachés, tout au plus mis à la disposition, ce qui devrait induire une vigilance accrue lors de leur recrutement.

Il a indiqué que les différents tableaux chiffrés, examinés en détail, avec l'assistance du magistrat de la Cour des comptes, M. Christian Sabbe, révélaient des contradictions. Il a estimé que l'augmentation des personnels était avérée, les effectifs, en équivalent temps plein (ETP), passant de 1.585 dans le budget prévisionnel pour 2002, à 1.594 dans le budget prévisionnel pour 2003, puis à 1.753 dans le budget prévisionnel pour 2005.

Il a précisé que le nombre réel de personnes physiques, constaté en moyenne annuelle au 31 décembre, était revenu de 1.686 en 2002 à 1.553 en 2003, puis était passé à 1.749 en 2004, alors que les effectifs de l'AFAN étaient de 1.498 en moyenne annuelle.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a constaté que les dépenses de personnel s'élevaient ainsi à près de 65 millions d'euros dans le budget prévisionnel pour 2005, soit 56,7 % de dépenses prévues. Il a ajouté qu'en 2003, ces dépenses étaient de 53,21 millions d'euros et qu'elles n'atteignaient que 48 millions d'euros en 2002.

Il a indiqué qu'en 2002, le déficit de l'INRAP s'élevait à 11,5 millions d'euros, malgré le versement d'une avance remboursable du Trésor public de 23 millions d'euros.

Il a ensuite constaté qu'en 2003, un « accord d'auto assurance » avait été établi entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère de la culture afin de compenser un déficit cumulé de 39 millions d'euros sur les deux premières années d'exercice de l'INRAP. Il a noté que le phénomène se poursuivait en 2004, une subvention du ministère de la culture à hauteur de 11,5 millions d'euros compensant les déficits des exercices antérieurs, aucune mesure de financement n'étant prévue pour le déficit de 2004 s'élevant à près de 12 millions d'euros.

Enfin, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué qu'en 2005, après arbitrage ministériel, l'avance de trésorerie de 23 millions d'euros consentie à l'INRAP avait été transformée en prêt du Trésor public, remboursable sur 3 ans, chaque remboursement étant compensé par une subvention spéciale du ministère de la culture.

Il a ensuite annoncé que trois pistes de réforme se présentaient, dont aucune n'était, selon lui, pleinement satisfaisante.

Il a précisé que l'augmentation des recettes avait été envisagée avec beaucoup de méthode, par le cabinet d'études « Conjuguer », mais aboutissait à des impasses financières ou politiques. Il a noté que les mesures d'élargissement de l'assiette, visant à abaisser le seuil-plancher d'imposition au premier mètre carré, augmenterait la recette de 11 millions d'euros. Il a constaté que, dans le même temps, le nombre de dossiers à traiter par les DDE passerait de 7.000 à 300.000, avec pour conséquence un travail inutile pour un grand nombre de petites parcelles et des recouvrements impossibles ou non rentables. Il a ajouté que l'abaissement du seuil d'imposition à 300 m² était peu satisfaisant, car il conduisait à doubler le nombre de dossiers et à n'augmenter que de trois millions d'euros le produit de la redevance.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la suppression des exonérations d'imposition n'était pas raisonnable, la commission mixte paritaire du 21 juillet 2004 chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement ayant déjà écarté cette hypothèse.

Il a ensuite évoqué les perspectives de relèvement des taux de redevance, précisant que le nombre de redevables et la charge de travail des services restaient inchangés.

Il a précisé que l'augmentation de la redevance d'archéologie préventive à 0,5 % ou 0,6 % de la TLE, au lieu de 0,3 % pour les permis de construire, produirait des recettes supplémentaires de l'ordre de 10 à 15,8 millions d'euros. Il a estimé que cela correspondait à des hausses d'imposition de 60 % ou 100 %, qu'il a jugées insoutenables.

Il a ajouté qu'une augmentation de la redevance sur les permis de construire pourrait être combinée avec une hausse de la redevance applicable aux travaux soumis à l'application du code de l'environnement. Il a expliqué que le prix d'imposition de l'emprise au sol de ces travaux passerait alors de 0,32 à 0,48 euro par mètre carré, ce qui augmenterait de 20 millions d'euros le produit de la RAP. Il a relevé que la société « Conjuguer » proposait de plafonner cette hausse, tant il paraissait évident qu'elle n'était pas soutenable.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite estimé que l'hypothèse consistant à instaurer un prélèvement forfaitaire de 0,1 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ne pouvait être retenue.

Il a alors indiqué qu'il avait envisagé, après avoir rejeté les préconisations de la société « Conjuguer », de remplacer le diagnostic par un mécanisme assurantiel. Il a rappelé que la redevance d'archéologie préventive ne finançait, en fait, des diagnostics que pour 11 % des dossiers d'aménagement du sol, les prescriptions de fouilles ne concernant, pour leur part, que 16,8 % des diagnostics.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a alors exposé les caractéristiques du système d'assurance qu'il avait étudiées au cours de sa mission de contrôle.

Il a expliqué que pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme, qui étaient les seuls à poser problème, pouvait être mis en place un mécanisme prévoyant, après vérification sur la carte archéologique de l'existence d'un risque archéologique, la souscription d'une assurance permettant le financement du diagnostic, des fouilles et de la couverture du risque lié à l'arrêt de la construction, en cas de découverte archéologique.

Il a admis que cette idée, qui mériterait d'être approfondie, avait souffert de l'opposition passionnée des archéologues et surtout de l'état, encore partiel et informe, de la carte archéologique. Il a rappelé, à cet égard, que la réalisation de la carte archéologique était prévue par la loi de 2001 précitée et avait induit le recrutement par la DAPA de 80 personnes travaillant pour l'AFAN.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que, lors de son déplacement en Italie, les 7 et 8 avril dernier, il avait constaté que la carte archéologique était utile, aussi bien aux services de l'Etat, les « surintendances », qu'aux constructeurs et aux archéologues eux-mêmes. Il a reconnu que dans ce pays, les vestiges remarquables affleuraient pratiquement à la surface du sol, et que la réflexion sur l'archéologie était beaucoup plus ancienne qu'en France.

Il a ensuite estimé que les réformes législatives s'étaient succédé à un rythme trop soutenu, qu'une grande incertitude pesait sur l'avenir de la TLE et qu'il convenait donc d'attendre l'automne pour présenter un rapport définitif. Il a recommandé d'envisager, dès le premier trimestre 2006, une audition de suivi de contrôle budgétaire afin de vérifier que les engagements pris par la DAPA avaient été suivis d'effet.

Il a indiqué que ceux-ci résultaient d'une demande expresse qu'il avait formulée lors d'une réunion tenue le 24 mai 2005, consacrée à la carte archéologique. Il a précisé que le premier objectif concernait l'accroissement des rentrées fiscales, à système juridique inchangé, par l'installation d'un logiciel adapté dans les DRAC, la formation des personnels, la nomination de responsables de la redevance au sein des DRAC, et l'application de deux circulaires sur les aménagements relevant du code de l'urbanisme, d'une part, et du code de l'environnement, d'autre part.

Il a observé que le second engagement de la DAPA semblait essentiel et portait sur la mise en place d'une politique archéologique volontariste. Il a relevé que celle-ci serait fondée sur des critères scientifiques et « engagerait », outre le ministère de la culture, le Conseil national de la recherche archéologique (CNRA) et les commissions interrégionales de la recherche archéologique (CIRA).

Il a indiqué que cette nouvelle politique de programmation archéologique préventive s'appuyait sur l'idée que la recherche archéologique ne présentait un intérêt par rapport à la préservation des vestiges archéologiques que si elle permettait de valider ou d'infirmer une hypothèse historique, technique ou scientifique nouvelle ; l'archéologie devant être définie en amont et non réalisée au « coup par coup » à l'occasion de chaque nouveau chantier.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a noté que le texte in extenso des engagements pris par la DAPA figurerait dans son rapport d'étape si la commission des finances voulait bien en autoriser la publication.

Enfin, il a annoncé qu'il avait été très favorablement impressionné par le système anglais, défini par l'instruction, dite « planning policy guidance », de 1990, qu'il avait découvert lors de son déplacement à Londres les 20 et 21 juin dernier. Il a précisé que ce système reposait sur la coopération des autorités locales, qui prescrivaient les fouilles, des aménageurs, qui finançaient l'archéologie, et des archéologues de terrain affiliés à une organisation puissante, l'Institut of field archaelogists (IFA). Il a observé que cette organisation ne coûtait à l'Etat que 0,5 million de livres, pour un marché de l'archéologie représentant chaque année 40 à 50 millions de livres, alors qu'avant la réforme de 1990, l'Etat dépensait 4 à 5 millions de livres, ce qui constituait l'intégralité du marché.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que les leçons tirées du système britannique paraissaient plus utiles, à ce stade, qu'une énième réforme législative. Il a jugé que l'INRAP devait faire l'objet d'une « décentralisation fonctionnelle », une unité scientifique nationale de haut niveau étant maintenue et les effectifs de l'établissement public étant plafonnés. Il a rappelé que l'INRAP comptait des agents de valeur, et avait à sa tête un président scientifique et une directrice générale dont la compétence et la bonne volonté devaient être saluées, même si elles ne leur avaient pas permis, à ce jour, de combler les erreurs du passé, dans lesquelles les pouvoirs publics, le législateur compris, avaient leur part de responsabilité.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si les autorités politiques et administratives gérant le secteur de l'archéologie préventive se souciaient de la diminution des dépenses et des effectifs de l'INRAP.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que ce n'était certainement pas leur priorité.

Répondant à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Christian Sabbe a indiqué que les documents financiers et comptables qu'il avait examinés ne traduisaient pas un tel objectif. Il a précisé que le projet d'établissement de l'INRAP, document de programmation de moyen terme, prévoyait le développement de l'activité et des moyens de l'établissement public.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a remarqué que les réponses au questionnaire qu'il avait adressé au ministère de la culture traduisaient l'absence de concertation et de coordination entre la DAPA et l'INRAP. Il a souligné l'importance des engagements qu'il avait demandé à la DAPA de prendre, en matière de programmation de la politique archéologique préventive notamment.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la communication présentée à la commission devait trouver une traduction concrète. Il a souhaité qu'une séance mensuelle réservée de l'ordre du jour du Sénat, prévue par l'article 48-3 de la Constitution, permette d'interroger le ministre de la culture et de la communication sur les suites qu'il entendait donner aux recommandations du rapporteur spécial.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souscrit à cette proposition.

M. Henri de Raincourt a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et l'intérêt de sa communication. Il a considéré qu'aucune nouvelle modification législative ne devait être envisagée tant que des options politiques claires n'auront pas été définies au plan national. Il a estimé que la France ne devait pas mener une politique archéologique préventive supérieure à ses moyens. Il a souhaité que des priorités guident l'action des services de l'Etat et de l'INRAP.

Enfin, il a fait part de l'action qu'il menait, au plan local, afin de réduire les délais trop longs imposés par l'INRAP et d'améliorer la qualité de la prestation fournie.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a précisé qu'il avait justement demandé à la DAPA d'assigner des objectifs précis en termes de recherches archéologiques préventives aux services et à l'opérateur de l'Etat. Il a indiqué que certains archéologues souhaiteraient mener des campagnes de fouilles extensives, mais que le vice-président du CNRA, et la DAPA ne souscrivaient pas à cette tentation.

M. Paul Girod, faisant référence à la logique de résultat prévue par la LOLF, a souhaité savoir si une évaluation objective de l'activité de l'INRAP était menée.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que le CNRA et les CIRA veillaient à la qualité des travaux de fouille menés, en contrôlant les rapports de fouille remis. Il a rappelé que ces rapports, prévus par la loi, étaient désormais produits dans les délais prescrits.

M. Jean Arthuis, président, a retenu le principe de consacrer une séance mensuelle réservée de l'ordre du jour au suivi du contrôle du financement de l'archéologie préventive et de l'INRAP. Evoquant notamment la qualité de l'assistance fournie par la Cour des comptes, il a estimé que la procédure prévue par l'article 58-1 de la LOLF était validée par la grande qualité de la communication que le rapporteur spécial avait présentée et s'en est tout particulièrement félicité.

La commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information d'étape.

Mme Nicole Bricq a, enfin, tenu à relever le contexte particulier dans lequel avait été adopté la « loi du 15 octobre 1941 », soulignant que cette dernière ne tirait sa force juridique que de la validation opérée par l'ordonnance du 13 septembre 1945.

ANNEXES
ANNEXE 1 :

PROGRAMME DE TRAVAIL 2004 DE M. YANN GAILLARD, RAPPORTEUR SPÉCIAL
DES CRÉDITS DE LA CULTURE - ARCHÉOLOGIE

Dates

Objet

AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS

Mardi 25 mai

M. Jean-Paul Demoule, président de l'INRAP,
et Mme Nicole Pot, directrice générale de l'INRAP

Jeudi 3 juin

M. Michel Clément, directeur de l'architecture et du patrimoine du ministère de la culture

M. Philippe Grand, chef du service de la stratégie et de la législation à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction au ministère de l'équipement (DGUHC)

Mardi 8 juin

M. Christian Goudineau, professeur du Collège de France

Jeudi 10 juin

M. Jean Chapelot, directeur de recherche du CNRS

Lundi 14 juin

M. Jean-François Texier, sous-directeur de l'archéologie du ministère de la culture

Mardi 15 juin

M. Bruno Dufaÿ, président de l'Association nationale des archéologues territoriaux (ANACT), M. Philippe Andrieux, vice-président et M. Pierre Demolon, ancien président

CONTRÔLE SUR PIÈCES ET SUR PLACE

Lundi 21 juin

Déplacement à Nantes, auditions de :
Jean-Paul Ourliac, directeur départemental de l'équipement

Jean-Paul Jacob, directeur régional des affaires culturelles

Lundi 28 juin

Déplacement à Vanves - Visite d'un chantier archéologique en présence de l'équipe de l'INRAP - Table ronde l'après-midi

Mardi 29 juin

Déplacement à Vincennes - Visite du chantier archéologique en présence de MM. Jean-Marc Boyer, directeur du service national des travaux, et Jean Chapelot, directeur de la recherche au CNRS, responsable des fouilles - Rencontre avec des étudiants en archéologie

Lundi 12 juillet

Déplacement à Thonon-les-Bains et Lyon - Visite du chantier archéologique de Thonon et visite de l'exposition autour des bateaux romains au musée gallo-romain en présence des responsables locaux et nationaux de l'INRAP à Lyon

ANNEXE 2 :

PROGRAMME DE TRAVAIL 2005 DE M. YANN GAILLARD,
RAPPORTEUR SPÉCIAL
DES CRÉDITS DE LA CULTURE - ARCHÉOLOGIE

Dates

Objet

AUDITIONS ET DEPLACEMENTS

Jeudi 10 mars

Réunion avec les conseillers ministériels du ministère de la culture, M. Bernard Notari, M. Philippe Castro et avec M. Michel Clément, directeur de l'architecture et du patrimoine et Mme Isabelle Balsamo, sous-directrice de l'archéologie

Mardi 15 mars

M. Jean-Paul Demoule, président de l'INRAP,

Mme Nicole Pot, directrice générale de l'INRAP

Mercredi 23 mars

Visite des locaux de l'INRAP à Paris

Lundi 4 avril

Mme Nicole Pot, directrice général de l'INRAP, et les représentants de la société « Conjuguer »

Avril :

Mercredi 6

Jeudi 7

Vendredi 8

Samedi 9

Déplacement en Italie :

- M. Pietro Giovanni Guzzo, surintendant de Pompei

- Mme Anna Maria Reggiani, directrice générale pour l'archéologie

- M. Stefano De Caro, directeur régional des biens culturels de la région Campanie

- M. Michel Gras, directeur de l'Ecole française de Rome

- M. Jean-Pierre Brun, directeur de recherche au CNRS, directeur du centre Jean-Bérard, Institut français de Naples

Mardi 3 mai

M. Nicolas Ferrand, conseiller technique du ministère de l'équipement (urbanisme) et M. Philippe Grand, de la DGUHC

Lundi 16 mai

M. Jean-Paul Demoule, président de l'INRAP,

Mme Nicole Pot, directrice générale de l'INRAP

Lundi 23 mai

M. François Baratte, Président du CNRA

Mardi 24 mai

M. Michel Clément, directeur de l'architecture et du patrimoine du ministère de la culture, Mme Isabelle Balsano, sous-directrice de l'archéologie

Mardi 7 juin

Déjeuner avec M. Michel Gras, directeur de l'école française de Rome

Juin :

Lundi 20

Mardi 21

Déplacement au Royaume-Uni

- M. Nick Bateman, senior project manager, Museum of London

- M. Kieron Tyler, senior archaeologist, Museum of London

- Dr Edward Impey FSa, director of Research and Standards, English Heritage,

- M. David Miles, et Dr Adrian Olivier, responsables de la politique de l'archéologie préventive, English Heritage.

ANNEXE 3 :

LA SITUATION FISCALE SE STABILISE :
L'AMÉLIORATION DE LA PERCEPTION DE LA REDEVANCE EN 5 POINTS

La capacité d'autofinancement de l'archéologie préventive représente une condition essentielle de la bonne marche du système mis en place par la loi du 1er août 2003. Dans ce cadre, la direction de l'architecture et du patrimoine a fait de la question de la liquidation de la redevance d'archéologie préventive l'une de ses priorités d'action et a mené les chantiers qui suivent.

1. Un nouvel outil informatique : le logiciel RAP

Ce nouvel outil informatique offre aux DRAC une assistance et un cadre normalisé pour la liquidation des dossiers imposables au titre de la redevance d'archéologie préventive. De type base de données, le logiciel est destiné à assurer:

- la saisie des informations nécessaires à la liquidation de ces dossiers ;

- le calcul de la redevance en prenant en compte, le cas échéant, le régime d'exonération applicable ;

- l'ordonnancement et l'émission des avis d'imposition et des bordereaux de transmission à la Trésorerie générale ;

- le suivi des dossiers après leur ordonnancement, et notamment le traitement des éventuels dégrèvements, compléments, suppléments, transferts et annulations avec émissions des avis et bordereaux de transmission afférents ;

- des fonctions statistiques (états récapitulatifs régionaux ou nationaux).

La réalisation du logiciel, confiée à la société informatique « Masterline », a fait l'objet d'un pilotage en lien étroit avec la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui en a validé la cohérence de fonctionnement et la conformité des produits de sortie (avis d'imposition et bordereaux de transmission).

Il convient de noter que la construction du logiciel a fait l'objet d'un travail soutenu dans la mesure où la rédaction du cahier des charges a été engagée au mois de mars 2004 et que les phases de test se sont achevées à la fin du mois d'avril 2005.

Le logiciel est déployé de manière opérationnelle dans les DRAC depuis la fin du mois de mai 2005.

2. La nomination de responsables pour la redevance d'archéologie préventive au sein des DRAC

Parallèlement à la mise à disposition d'un outil informatique pour les DRAC, la direction de l'architecture et du patrimoine et la direction de l'administration générale ont demandé aux DRAC, le 4 avril 2005, de nommer au sein de leurs services généraux (services des affaires financières), un agent responsable de la liquidation et de l'ordonnancement de la redevance d'archéologie préventive.

Chaque DRAC a également nommé un « correspondant » au sein du service régional de l'archéologie, afin que puisse s'établir toute la coordination nécessaire pour les dossiers d'imposition qui auraient à transiter au préalable par ce service pour instruction archéologie (demande volontaire de diagnostic, en particulier).

3. Les actions de formation au logiciel Redevance d'archéologie préventive (RAP)

En accompagnement du déploiement opérationnel du nouveau logiciel RAP12(*), la direction de l'architecture et du patrimoine a organisé deux sessions de formation à l'attention des responsables de la RAP au sein des services généraux des DRAC et de leurs correspondants des services régionaux de l'archéologie.

Ces formations à l'utilisation du nouveau logiciel ont reçu le concours de la direction générale de la comptabilité publique, qui a assuré la présentation du contexte fiscal global de la RAP et de ses processus, en particulier pour ce qui concerne le travail effectué par les comptables publics dans les trésoreries générales.

4. Circulaire relative à la redevance d'archéologie préventive dans le cadre des infrastructures linéaires de transport

Cette circulaire du 24 novembre 2004, rédigée conjointement avec la direction des transports terrestres du ministère de l'équipement, est venue préciser et simplifier les modalités de liquidation de la redevance d'archéologie préventive dans le cadre des grands aménagements d'infrastructures linéaires, qu'ils soient notamment routiers ou ferroviaires.

Elle permet d'ores et déjà d'assurer la liquidation de la redevance d'archéologie préventive dans de meilleures conditions sur des projets qui représentent une importante source de financement du système instauré par la loi de 2003 et de rendre la redevance plus lisible pour les aménageurs concernés.

5. Circulaire relative à la redevance d'archéologie préventive dans le cadre des aménagements relevant du code de l'urbanisme

La direction de l'architecture et du patrimoine et la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction du ministère de l'équipement ont finalisé, en mai 2005, la rédaction de la circulaire destinée aux directions départementales de l'équipement, relative aux modalités de liquidation de la RAP pour les dossiers relevant du code de l'urbanisme.

Cette circulaire, rendue nécessaire par les modifications apportées par la loi du 9 août 2004 et qui vient donc remplacer la circulaire du 5 novembre 2003, est actuellement en cours de signature au ministère de l'équipement et permettra de conforter les opérations de liquidation de la redevance d'archéologie préventive dans les directions départementales de l'équipement.

ANNEXE 4 :

LA DÉFINITION D'UNE POLITIQUE ARCHÉOLOGIQUE, C'EST-À-DIRE D'UNE POLITIQUE DE PROGRAMMATION DES DIAGNOSTICS

1. Le pilotage national de l'archéologie préventive et ses effets

La situation de l'archéologie préventive, à la fin de l'année 2002, a conduit la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) à émettre des instructions précises pour la régulation du nombre des prescriptions émises dans chaque région par les services régionaux de l'archéologie (circulaire ministérielle du 3 janvier 2003).

Les effets de ces instructions se sont fait sentir dès 2003, et ont permis de maintenir, en 2004, le taux de la prescription aux environs de 7 % (7,26 % en 2003, 7,38 % en 2004), alors même que le nombre de dossiers d'aménagement soumis à l'instruction des services régionaux de l'archéologie a connu une augmentation de 20 % en 2004 par rapport à l'année 200313(*).

Les services régionaux envoient chaque mois à la direction de l'architecture et du patrimoine l'état de leurs prescriptions.

2. Une programmation scientifique au niveau régional, fondement d'une « politique » nationale

Ces mesures administratives d'urgence commandées par la situation de l'année 2003 s'accompagnent d'une réflexion sur les fondements scientifiques d'une « politique » nationale, qui doit inscrire l'archéologie préventive dans une démarche plus globale de recherche scientifique.

Or, l'avancée des connaissances en matière d'archéologie est, pour des raisons historiques -notamment le développement inégal de l'archéologie préventive-, très différente d'une région à l'autre. Il importe donc, en premier lieu, de faire émerger des programmations scientifiques à l'échelle régionale autour des DRAC. Celles-ci doivent être validées par les commissions interrégionales de l'archéologie (CIRA) avant d'être portées au plan national par le conseil national de la recherche archéologique (CNRA).

Dans cet objectif, la direction de l'architecture et du patrimoine a demandé à l'Inspection générale de l'architecture et du patrimoine de préparer le cadre méthodologique du travail de bilan et de programmation scientifiques demandé à chaque région (circulaire du 1er juin 2004), et d'en assurer l'accompagnement.

A titre d'exemple, ce travail est très avancé en Picardie et a fait l'objet, les 21 et 22 mars 2005, d'une présentation et de débats avec la communauté scientifique en région (DRAC, INRAP, services archéologiques des collectivités territoriales, CNRS, universités).

3. Le diagnostic, instrument d'une « politique » de choix raisonnés et validés

Il faut tout d'abord rappeler que la condition de l'acceptation, par le corps social, de la réalisation d'un aménagement au détriment de la conservation de vestiges archéologiques est subordonnée à l'étude, succincte ou détaillée selon leur nature, des vestiges en question.

Ce choix, qui doit reposer sur des critères de sélection d'ordre scientifique, suppose que les DRAC aient connaissance des vestiges menacés. Il y a donc une difficulté quand ces derniers sont encore inconnus de la carte archéologique. C'est précisément l'objet du diagnostic archéologique, qui vise à vérifier la présence de vestiges archéologiques, à en préciser la nature et l'état de conservation, afin d'en apprécier l'intérêt scientifique.

Par ailleurs, l'activité d'archéologie préventive est largement tributaire de l'évolution de l'aménagement du territoire en nombre d'opérations d'aménagement mais aussi de surface. Il existe, en effet, une corrélation entre la surface de l'aménagement et la probabilité de présence de sites archéologiques : en effet, plus la surface est importante, plus la probabilité de présence de vestiges archéologiques est forte.

Pour certains types d'aménagements, dont on observe d'ailleurs une croissance en nombre et en taille (les ZAC ou les lotissements par exemple), et dans le cas de demandes volontaires de réalisation de diagnostics, les DRAC se trouvent très souvent contraintes de prescrire un diagnostic, sauf à risquer de prendre la responsabilité de la destruction de sites archéologiques, sans aucune connaissance préalable.

Cette évolution, lourde de conséquences pour l'INRAP et pour les aménageurs, est suivie avec une grande attention par la direction de l'architecture et du patrimoine. Une enquête, réalisée par les différents services régionaux de l'archéologie et de l'interrégion Ouest (Bretagne, Pays de la Loire, Basse-Normandie, Haute-Normandie), révèle ainsi que les prescriptions pour l'année 2004 ont porté, pour l'essentiel, soit sur des sites connus par la carte archéologique, soit sur des aménagements dont la surface était en moyenne supérieure à 17 hectares, et pour lesquels le risque de présence de vestiges archéologiques s'avérait donc quasi-certain.

Ce type d'enquête devrait être étendu à toutes les régions au cours de l'année 2005, pour permettre à la direction de disposer d'un observatoire des pratiques, de suivre la maîtrise des prescriptions et d'apprécier la mise en oeuvre, par l'INRAP, des moyens qui lui sont alloués.

ANNEXE 5 :

L'INSTRUCTION ANGLAISE RELATIVE À L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

(Non disponible au format HTML)

* 1 Etablissement public à caractère industriel et commercial.

* 2 Etablissement public à caractère administratif.

* 3 Services régionaux de l'archéologie.

* 4 Rapport d'audit sur l'archéologie préventive et l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inspection générale des finances n° 2003-M-020-04 ; Inspection générale de l'administration des affaires culturelles n° 2003-28 ; Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche n° 03-047), établi par Ann Bolliet, inspectrice générale des finances, Sarah Bouquerel, commissaire contrôleur des assurances, Jacques Charpillon, inspecteur général de l'administration des affaires culturelles, et Gérard Chomier, inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche - juillet 2003.

* 5 Soit des ajustements de la redevance à assiette constante, avec un plafonnement et éventuellement un étalement dans le temps de son paiement, soit une modification de l'assiette, différentes pistes étant alors envisagées, telles que l'emprise au sol, la surface hors oeuvre nette (SHON) pondérée d'un coefficient dépendant du type de constructions réalisées sur le modèle de la taxe locale d'équipement (TLE), etc.

* 6 C'est-à-dire les services régionaux de l'archéologie (SRA) et les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).

* 7 Article 322-2 du code pénal : « La destruction, la dégradation ou la détérioration d'une découverte archéologique faite au cours de fouilles ou fortuitement, d'un terrain contenant des vestiges archéologiques est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende ».

* 8 Modifiant la loi du 17 janvier 2001 précitée.

* 9 Pages 1,5 et 6 de la réponse fournie à votre rapporteur spécial le 19 mai 2005 par la DAPA.

* 10 A l'inverse de ce qu'aurait eu pour résultat l'application d'une stricte logique juridique.

* 11 Notes demandées par votre rapporteur spécial le 24 mai 2005, remises le 7 juin 2005 par la DAPA.

* 12 Redevance d'archéologie préventive.

* 13 Ce point fait l'objet d'une demande de précision complémentaire par votre rapporteur spécial.