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Libéraliser les échanges commerciaux : quels effets sur la croissance et le développement ?

 

N° 120

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 décembre 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur les principaux enseignements des simulations de la libéralisation des échanges commerciaux,

Par MM. Jean-Pierre PLANCADE et Daniel SOULAGE,

Sénateurs.

(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; M. Pierre André, Mme Évelyne Didier, MM. Joseph Kergueris, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Yvon Collin, Claude Saunier, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Gérard Bailly, Yves Fréville, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Marcel Lesbros, Jean-Luc Miraux, Daniel Soulage.

Commerce.

PRÉSENTATION

Ce rapport d'information présente les travaux récents du Centre d'études perspectives et d'informations internationales (CEPII) sur l'impact de la libéralisation des échanges commerciaux1(*).

En présentant ces travaux d'experts, votre Délégation à la planification est fidèle à sa mission d'évaluation quantitative et de prospective macroéconomique, que lui ont confiée M. le Président et le Bureau du Sénat.

A quelques jours de l'ouverture de la Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui se tiendra du 13 au 18 décembre 2005 à Hong-Kong, un éclairage quantitatif sur l'impact de ces négociations paraît opportun. Peut-être cet éclairage contribuera-t-il à donner une dimension moins passionnelle à la manière dont, dans le débat public en France, mais aussi dans la plupart des pays riches, cette problématique est abordée. C'est l'ambition essentielle de ce rapport d'information et aussi sa limite : il ne saurait être question pour vos rapporteurs de faire le point sur le déroulement des négociations ou de formuler des recommandations sur son issue ou sur la position française.

Au Sénat, en effet, depuis le lancement du Cycle de Doha, le Groupe de travail sénatorial chargé de suivre les négociations à l'OMC2(*) présidé par notre collègue Jean Bizet, s'acquitte parfaitement de cette tâche.

Les rapports successifs de la Banque mondiale ou de l'OCDE, s'appuyant sur de nombreux travaux d'experts et d'universitaires et des simulations réalisées à l'aide de modèles économiques aboutissent à des conclusions claires et partagées. Celles-ci peuvent se résumer trivialement comme suit :

- la libéralisation des échanges a un impact positif sur le commerce mondial et le bien-être ;

- il s'agit d'un « jeu gagnant-gagnant » ; non seulement cet impact est positif pour les pays riches, mais surtout il est proportionnellement plus important pour les pays en développement ;

- la libéralisation agricole est décisive car ses effets sont très supérieurs au poids du secteur agricole dans l'économie mondiale et parce qu'elle est susceptible de créer une dynamique dans les pays en développement, qui entraînera les secteurs non agricoles ;

- le protectionnisme est source de mauvaise allocation des moyens de production, de rentes de situation et des pertes d'efficience : ceci vaut pour les pays du Nord comme pour ceux du Sud, et la réduction de ces protections serait globalement profitable aux premiers comme aux seconds ;

- surtout, le maintien de barrières protectionnistes au Nord constitue un frein au développement des pays du Sud.

Ce tableau dessine, à gros traits, le paysage dans lequel s'inscrivent les organisations économiques internationales (Banque Mondiale, FMI, OCDE,...), la plupart des Gouvernements des pays riches, ceux des pays émergents, des pays les moins avancés, des Organisations non gouvernementales (ONG) qui interviennent dans le champ des politiques de développement.

Dans ce contexte, quel peut être l'apport des travaux du CEPII sur ces questions ?

Il repose en premier lieu sur une amélioration des outils et des instruments d'analyse et d'évaluation de l'impact de la libéralisation commerciale. Tout en se situant dans le même cadre théorique global que les travaux conduits jusqu'à maintenant, c'est-à-dire un cadre inspiré par la théorie classique des avantages comparatifs (cf. encadré ci-après) qui justifie le libre-échange, le CEPII s'appuie sur des méthodes plus rigoureuses et plus réalistes.

Ceci concerne en particulier l'impact effectif d'un abaissement des droits de douane négociés à l'OMC3(*) sur les droits de douane réellement appliqués par les États, puisqu'ils peuvent être très différents. Ces aspects a priori obscurs mais décisifs pour la compréhension des enjeux réels de la négociation seront présentés dans la première partie.


LA THÉORIE DES AVANTAGES COMPARATIFS

L'avantage comparatif est une notion d'économie classique qui justifie le libre-échange et prône la spécialisation des nations dans la production qui leur offre le meilleur coût d'opportunité.

La théorie des avantages comparatifs a été énoncée par l'économiste David Ricardo, dans ses « Principes de l'économie politique et de l'impôt » (1817) : tout pays a intérêt au libre-échange, même s'il n'a d'avantage absolu nulle part, ou même s'il a un avantage absolu partout. Chaque pays se spécialise dans la production où il possède un avantage relatif, c'est-à-dire là où il est relativement le meilleur ou le moins mauvais. Il faut savoir renoncer à ses avantages les plus faibles pour tirer parti de ses avantages les plus forts.

L'avantage comparatif est l'argument économique le plus général et le plus puissant pour démontrer l'intérêt de l'échange international et de la spécialisation. Comme l'a remarqué P. Samuelson, ce principe est une des rares propositions, dans les sciences sociales, qui soit logiquement vraie sans être triviale. Il est, à l'inverse, nettement contre-intuitif, et de ce fait difficile à comprendre et à faire admettre. En effet, dans les relations entre nations de puissance économique et technologique inégale, le bon sens conduit à penser qu'il n'y a guère d'échanges mutuellement profitables mais que l'échange se traduit par un jeu à somme nulle composé de gains et de pertes, les plus puissants étant les gagnants et les faibles les perdants, ce qui conduit à l'idée de guerre économique et au protectionnisme, justifié par la défense de la production et de l'emploi national des plus faibles.

C'est pourquoi le raisonnement établi par D. Ricardo, au début du XIXe siècle, constitue une innovation majeure, permettant la compréhension des échanges internationaux et de leurs effets positifs, et la trame de la majeure partie du commerce international contemporain1.

Pour une présentation de cette notion et des controverses qu'elle suscite, voir « L'avantage comparatif, notion fondamentale et controversée », par Bernard Lassudrie-Duchêne et Deniz Ünal-Kesenci - L'économie mondiale 2002-CEPII.

Ce détour méthodologique a un intérêt beaucoup plus qu'acadé-mique : il détermine les résultats des évaluations quantitatives de l'impact de la libéralisation (troisième partie) tels qu'ils sont obtenus par le CEPII. Il permet de comprendre notamment pourquoi ces résultats sont à la fois plus nuancés et inférieurs à ceux qui avaient été énoncés jusqu'à récemment4(*).

Cependant, ces simulations, comme plus généralement toute simulation réalisée à l'aide d'un modèle économique, n'ont pas d'intérêt pour leurs résultats en valeur absolue. Elles valent surtout par le sens des évolutions qu'elles mettent en évidence, par les enchaînements macroéconomiques qu'elles illustrent et, finalement, par les questions de politique économique qu'elles conduisent à poser :

- comment évaluer le degré de protection que l'Union européenne impose à ses partenaires commerciaux ? (ce point sera spécifiquement abordé dans la deuxième partie) ;

- quels sont les enchaînements économiques qui permettent de conclure à un effet positif de la libéralisation des échanges pour l'économie mondiale ?

- quel pourrait être l'impact global d'une libéralisation agricole ?

- la spécialisation des régions européennes en matière agricole étant marquée, peut-on s'attendre à des effets très différenciés de cette libéralisation ?

- à partir de l'exemple de l'agriculture, comment peut-on apprécier l'impact de la libéralisation pour les pays en développement ? Les gains éventuels de la libéralisation seront-ils équitablement partagés entre les pays émergents et les pays les moins avancés (PMA)5(*) ?

Vos rapporteurs considèrent que cette dernière thématique - libéralisation et développement - est certainement celle sur laquelle les travaux du CEPII apportent le plus d'enseignements et dessinent le plus d'ouvertures pour le débat public, par opposition aux discours presque monolithiques qu'ont longtemps tenus les organisations économiques internationales. Cette question sera ainsi évoquée dans la quatrième partie.

I. L'APPORT DES TRAVAUX RÉCENTS DU CEPII

Cette partie souligne les principales améliorations des méthodes, des outils et des instruments d'analyse de l'impact de la libéralisation des échanges qu'apportent les travaux récents du CEPII.

Dans un domaine - les règles de l'OMC - d'une complexité surprenante, où s'est construit un jargon propre à décourager les tentatives de compréhension et d'analyse des non-initiés, vos rapporteurs ont cependant considéré que le détour « méthodologique » présenté ci-après était absolument indispensable à la compréhension des enjeux des négociations commerciales et à l'analyse de leur impact.

Sans ce détour en effet, et dans un domaine qui est au coeur du débat public sur la mondialisation, les citoyens sont condamnés à s'en remettre, soit à des évaluations très positives en quelque sorte « tombées du ciel », soit à regarder les spécialistes se renvoyer des estimations divergentes.

Ceci ne contribue certainement pas à améliorer la qualité du débat.

Vos rapporteurs présenteront ci-après les améliorations de méthodes qui leur paraissent des plus décisives, le rapport annexé du CEPII offrant une présentation exhaustive de ces questions.

A. LA PRISE EN COMPTE DES DROITS DE DOUANE EFFECTIVEMENT APPLIQUÉS PAR LES ÉTATS

1. Les droits de douane négociés à l'OMC ne sont pas les droits de douane appliqués par les États...

a) Les droits de douane consolidés

Chaque État notifie à l'OMC un « droit consolidé » par produit. C'est le droit qu'il s'engage à ne pas dépasser.

Dès lors qu'un taux de droit est dit consolidé (notifié à l'OMC), il ne peut être relevé sans qu'une compensation soit accordée aux pays affectés.

La négociation actuelle porte sur la réduction des droits consolidés6(*).

* 1 Le texte intégral du rapport du CEPII est présenté en annexe. Celle-ci comprend également un glossaire de mots et expressions utilisés en économie internationale.

* 2 Groupe de travail commun à la Commission des Affaires économiques et de la Délégation à l'Union européenne.

* 3 ou « droits consolidés » dans la terminologie des négociations commerciales internationales.

* 4 Dans des négociations de l'Uruguay Round, la Banque Mondiale et l'OCDE avaient par exemple évalué à plus de 1 point de PIB l'impact positif par l'économie mondiale de la libéralisation. L'ampleur de cette estimation avait suscité en France une polémique.

* 5 Les pays les moins avancés (PMA) appartiennent à une catégorie définie par les Nations Unies à partir de critères de richesse (PIB/habitant), de développement (indice de développement humain) ou de vulnérabilité économique. 50 pays appartiennent à la catégorie des PMA : 10 pays d'Asie, 34 pays d'Afrique, 5 pays d'Océanie et Haïti.

* 6 Un des enjeux de la négociation est également d'augmenter le taux de consolidation, c'est-à-dire le nombre de lignes consolidées à l'OMC par rapport au nombre de lignes tarifaires totales pour chaque pays, essentiellement pour les pays en développement où ce taux reste encore faible.