2. La composition du groupement et de son conseil d'administration révèlent des conflits de compétences
FCI est soumis à la co-tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de la fonction publique, l'implication du premier étant manifestement supérieure. Au moment de sa création, la composition du GIP n'a pas été dictée par la seule logique administrative, mais également par un souci d'apaisement des réticences du MINEFI , qui a vraisemblablement accepté cette création moyennant une présence au conseil d'administration de FCI et l'accord du MAE sur la transformation en GIP de l'association loi 1901 ADETEF.
Outre ces deux ministères, la représentation d'autres organismes publics (la co-tutelle du ministère de la fonction publique, l'ENA, EGIDE et l'AFD), perçus comme ayant un intérêt dans les missions du nouveau groupement, a été progressivement intégrée au conseil, sans qu'à cette époque les éventuels recoupements et interactions avec la stratégie de FCI fussent discernables.
L'audit de l'IGAE a cependant relevé que « les relations avec d'autres opérateurs traditionnels du MAE laissent subsister des marges de chevauchement qu'il serait utiles de clarifier ». De fait, la direction de FCI considère aujourd'hui que des conflits d'intérêts et divergences sont progressivement apparus au sein du conseil , en particulier avec :
- l'ADETEF , dont l'activité tend à entrer en concurrence directe avec FCI 18 ( * ) ;
- EGIDE , qui s'est récemment retiré des jumelages et était candidat pour assurer la gestion d'une partie de l'assistance technique confiée à FCI ;
- et l'AFD , qui n'a pas souhaité assumer la gestion de la part d'assistance technique dont les crédits lui ont été transférés par le MAE 19 ( * ) et tend à faire privilégier sa doctrine d'emploi de l'expertise publique, consistant en un rapprochement progressif avec les conditions d'utilisation du marché concurrentiel (cf. infra ).
Ces chevauchements de compétence avérés ou pressentis ont jusqu'à présent été réglés au cas par cas.
Votre rapporteur spécial considère que si l'on estime que la représentation de l'ADETEF au sein du conseil d'administration de FCI peut avoir un intérêt, celle-ci suppose une réciprocité. De même, la légitime présence de l'AFD au conseil doit trouver sa contrepartie dans une coopération transparente de l'Agence avec le correspondant de FCI.
3. L'ADETEF : parangon, partenaire ou concurrent ?
a) Le révélateur des incertitudes sur le périmètre d'action de FCI
Les relations entre FCI et l'ADETEF apparaissent complexes : comme il a été relevé plus haut, la présence du second au conseil d'administration de FCI 20 ( * ) a pu être perçue comme une forme de « surveillance » ambiguë exercée par un concurrent expansif, susceptible de conduire à la captation d'activités relevant de la vocation de FCI. La direction générale de l'ADETEF, pour sa part, affirme avoir toujours apporté son soutien à FCI, notamment en assurant la présidence du comité de liaison des opérateurs publics de FCI et en acceptant - à la demande de la direction générale de FCI - que l'agent comptable de l'ADETEF soit également celui de FCI, en adjonction de service.
Se fondant sur sa convention constitutive, FCI se prévaut d'un positionnement interministériel sur l'activité des jumelages institutionnels européens (programmes PHARE, CARDS, TACIS et MEDA), qui sont au coeur des conflits de compétence avec l'ADETEF 21 ( * ), et pour lesquels FCI a vocation à se limiter à un rôle d'opérateur, sans intervenir sur le fond, qui relève de l'administration sectorielle concernée.
La majeure partie des revenus de l'ADETEF jusqu'en 2004 provenait de la gestion financière des programmes de jumelage européens : essentiellement ceux réalisés par les directions du MINEFI, mais également des programmes transversaux ou interministériels ne relevant pas d'une direction précise de ce ministère. Selon l'ADETEF, le MINEFI a investi des moyens financiers et humains dans le développement de son propre opérateur, permettant des coûts marginaux décroissants , et n'a donc guère d'intérêt à avoir recours à FCI, ce qui accentue les incertitudes sur le positionnement de FCI.
De fait, le rôle de coordination de FCI sur les marchés de coopération administrative n'est pas stabilisé , et le groupement est allé au-delà de son rôle initialement conçu comme « intersticiel » et subsidiaire (c'est-à-dire à la disposition des administrations ne disposant pas d'un opérateur, ou manquant temporairement des ressources nécessaires), tout en s'attachant à ne pas entrer en concurrence directe avec d'autres opérateurs.
En outre, les réponses aux appels d'offres nécessitent une certaine expérience et des fonds propres suffisants pour pouvoir se porter caution et faire des avances de trésorerie, ce dont FCI ne dispose guère aujourd'hui.
Votre rapporteur spécial déplore que les décisions interministérielles contribuent à entretenir cette ambiguïté sur le périmètre d'action de FCI . Le relevé de décision du CICID du 18 mai 2005 prévoit en effet que FCI « a vocation à mobiliser l'expertise française en réponse aux appels d'offres internationaux, quelle que soit leur source de financement et le cas échéant en s'associant à des bureaux d'étude ». Compte tenu de l'opposition des autres opérateurs publics et faute d'une traduction concrète de cette décision, FCI n'est pas en mesure d'assumer un tel rôle interministériel.
En outre, ce positionnement est contesté par d'autres opérateurs et notamment l'ADETEF, car il crée des coûts de transaction rendant plus onéreuses des missions d'expertise dont le coût marginal peut être réduit , compte tenu de l'expérience accumulée par les opérateurs sectoriels, et le cas échéant de leurs implantations déjà existantes à l'étranger.
* 18 Selon la direction de FCI, « la participation de l'ADETEF aux instances dirigeantes de FCI lui a permis de prendre une position de « leadership » sur les jumelages , au détriment de FCI, et en entretenant une ambiguïté sur son rôle par rapport à la gestion des conseillers résidents de jumelage ».
* 19 La position de l'AFD consiste à se limiter à un rôle de financeur, que ce soit pour la mise en oeuvre de projets de développement ou le recours à l'expertise technique.
* 20 L'ADETEF représente depuis 2003 le MINEFI, en vertu d'un mandat donné par la DGTPE.
* 21 La direction de l'ADETEF a ainsi déploré que FCI ait eu des velléités de positionnement sur les marchés de coopération douanière, qui relèvent normalement de l'ADETEF. Cette dernière gère néanmoins certains projets pour le compte d'autres opérateurs dans des secteurs ne relevant pas principalement de sa compétence, comme c'est le cas en Roumanie avec un projet agricole.