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Etre élu local aujourd'hui : adapter notre gouvernance locale au défi de la Décentralisation

 

N° 256

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 février 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur les nouvelles missions de l'élu local dans le contexte de la décentralisation,

Par M. Jean PUECH,

Sénateur.

(1) Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Roger Karoutchi, Michel Mercier, vice-présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Eric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey.

Élus locaux.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

A l'issue des Etats généraux de Picardie, qu'il venait d'organiser au mois de juin 2006, sur le thème : « le maire, acteur de la Décentralisation », M. Christian Poncelet, Président du Sénat, a souhaité, dans une lettre adressée à votre Rapporteur, que l'Observatoire sénatorial de la Décentralisation poursuive une réflexion sur la situation des élus « afin d'apporter des réponses concrètes » à leurs attentes.

Et en effet, il y avait urgence.

Un hebdomadaire économique français titrait récemment un dossier consacré à la Décentralisation : « Chef d'oeuvre en péril » !

Ce choix éditorial était bien le signe de la « morosité ambiante » qu'avait déjà traduit le sondage effectué auprès des maires, à l'occasion de leur dernier Congrès, et qui montrait que près de la moitié d'entre eux, réclamait une « pause » de la Décentralisation.

Les deux vagues de Décentralisation ont pourtant permis de développer l'autonomie locale dans plusieurs domaines déterminants de l'action publique en France : la formation professionnelle qui relève de la région, les infrastructures de transports (TER pour les régions, l'essentiel du réseau routier pour les départements), l'action sociale et médicosociale et la politique de solidarité confiées aux départements, le logement social pour lequel les communes et communautés de communes se sont vues reconnaître très récemment de nouvelles prérogatives en matière d'aide à la pierre, d'attribution de logements sociaux et de logement étudiant, l'éducation avec notamment la gestion des lycées et collèges publics et de leur personnel non enseignant (TOS), la culture avec l'inventaire régional du patrimoine culturel...

Depuis l'Acte II, plusieurs secteurs peuvent par ailleurs faire l'objet d'expérimentations décentralisées : programmation régionale du développement économique, gestion des fonds structurels européens, gestion des ports et aéroports, amélioration de l'habitat privé, financement des équipements sanitaires, mesures départementales d'assistance éducative à la demande de l'autorité judiciaire, organisation des écoles primaires, entretien du patrimoine des monuments historiques...

Sont restées dans le giron ou au niveau de l'Etat un certain nombre de grandes missions souvent qualifiées de régaliennes : la sécurité publique, la justice, la politique étrangère, la politique de coopération, la politique de défense nationale, la politique nationale de santé publique... On peut y ajouter au demeurant les institutions qui assurent l'unité juridique de l'Etat, qu'il s'agisse des juridictions de l'ordre administratif, de l'ordre judiciaire, du Conseil constitutionnel, etc...

Les collectivités territoriales peuvent cependant intervenir dans un certain nombre de ces domaines : ainsi le maire, en tant qu'agent exécutif de la commune (et non de l'Etat dans la commune) dispose de pouvoirs propres en matière de police administrative générale. De même, les actions d'assistance éducative des départements ou la coopération décentralisée des collectivités s'inscrivent dans le cadre de missions qui relèvent prioritairement de l'Etat.

Tels sont les grands axes de Décentralisation qui ont été définis par les lois de 1982-1983, confirmés et élargis par les réformes de Jean-Pierre RAFFARIN -ce que nous appelons l'Acte II- qui ont au surplus inscrit la Décentralisation au fronton de notre Constitution.

L'organisation de la République est aujourd'hui, selon la Constitution, « décentralisée ».

Mais qu'en est-il de la mise en oeuvre effective de la Décentralisation sur notre territoire ?

De nombreuses enquêtes ont été effectuées notamment auprès des maires en particulier à l'occasion de leur récent Congrès. D'autre part, les responsables de départements et de régions n'hésitent pas à s'exprimer, soit directement, soit par l'intermédiaire de leurs associations.

Et là, tous les témoignages convergent : il existe un malaise, une déception, voire un ressentiment à l'égard d'une Décentralisation qui n'a pas tenu toutes ses promesses.

Les régions, collectivités territoriales récentes, comparent leurs pouvoirs et leurs moyens financiers à ceux de certaines régions européennes (comme en Italie ou en Espagne) et les jugent bien insuffisants. Elles souhaiteraient aussi avoir une compétence mieux reconnue en matière d'action économique.

Pour un département, il est normal de s'intéresser au développement d'un territoire parfois géré depuis la Révolution française !

Les départements se considèrent pourtant comme les « mal-aimés » de la République. Alors qu'ils demeurent, sur le territoire, des acteurs majeurs et incontournables, et pas seulement dans le domaine social -puisqu'ils sont par exemple les interlocuteurs privilégiés des chambres consulaires- ils vivent dans l'incertitude de leur avenir.

Bien que complètement impliqué dans la gestion, l'accompagnement social et le développement économique de son territoire, le département se sent ainsi souvent et curieusement ignoré.

Les maires des communes souffrent pour leur part d'un déficit de considération à l'égard de la légitimité démocratique qu'ils incarnent cependant.

Ce sont en fait tous les élus du suffrage universel direct, exerçant des fonctions exécutives, responsables devant leurs concitoyens, qui ont le sentiment que leur marge de manoeuvre se réduit d'année en année face à la multiplication des normes et procédures juridiques, techniques et environnementales, aux agents de l'Etat qui exercent un contrôle qui n'a jamais été aussi tâtillon, et face au pouvoir accru des nouvelles institutions supra-communales (intercommunalités, pays ...) ou d'instances mises en place par l'Etat (commissions régionales d'aménagement et de développement durable du territoire ou CRADT).

Que faire, dans ce contexte, pour revivifier « la démocratie locale » ?

L'Observatoire sénatorial de la Décentralisation a désigné votre Rapporteur pour analyser cette problématique et tenter d'en cerner les causes.

L'Institut TNS-SOFRES a été retenu pour recueillir l'opinion d'un échantillon représentatif de 500 exécutifs locaux sur la Décentralisation et notamment la mise en oeuvre de l'Acte II, mais aussi sur les lois qui ont récemment accompagné le mouvement de décentralisation ainsi que sur l'évolution des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Plusieurs séries de questions ont été posées, dans le cadre d'entretiens téléphoniques, à 451 maires, 40 présidents de conseils généraux, et 9 présidents de conseils régionaux.

Votre Rapporteur a participé à la mise au point du questionnaire composé de cinq grands volets :

- la mise en perspective des lois de décentralisation ou accompagnant la Décentralisation ». Ont été, par exemple, incluses les lois récentes telles que la loi SRU, la loi sur l'eau, la loi démocratie de proximité... ;

- l'opinion globale des élus sur l'Acte II de la Décentralisation ;

- leur point de vue quant à l'impact de la Décentralisation sur la situation financière des collectivités locales ;

- la perception par les élus de l'évolution des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales et entre collectivités territoriales ;

- le jugement porté par les élus sur la manière dont les citoyens « vivent » quotidiennement la Décentralisation.

Un questionnaire détaillé et précis qui, s'agissant des maires, a établi des questions discriminées notamment en fonction de l'âge, de l'étiquette politique, de la taille de la commune, de l'ancienneté du mandat ou du type d'exercice du mandat (élus retraités ou non retraités, élus à « temps partiel » ou à « temps plein »), a permis de rassembler tout un ensemble d'informations précieuses dont le professeur Dominique REYNIÉ, professeur des Universités à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris, a tiré une synthèse particulièrement éclairante que l'on trouvera ci-après.

Soulignons, tout d'abord, que plus des trois quarts des élus (76 %) plébiscitent, dans son principe, le système de démocratie locale à la française, traduction claire de l'adhésion massive des exécutifs locaux aux principes de décentralisation et d'autonomie locale.

Mais les résultats de l'enquête font apparaître qu'une majorité d'élus (et parfois une forte majorité) exprime, s'agissant de la mise en oeuvre de la Décentralisation, une déception par rapport aux fortes attentes que le principe même de Décentralisation et les perspectives d'autonomie locale avaient suscité.

Le malaise n'a pas d'ailleurs que des raisons financières, même si les menaces pesant sur l'autonomie budgétaire des collectivités locales participent dans une proportion forte aux inquiétudes. 48 % des élus interrogés jugent, en effet, que l'Acte II de la Décentralisation a plutôt mis en cause l'autonomie budgétaire et fiscale des collectivités locales. 88 % d'entre eux ne sont pas satisfaits du niveau des compensations financières de l'Etat en contrepartie des nouvelles responsabilités transférées. Près de la moitié des personnes interrogées (43 %) estiment même ces compensations très insuffisantes. Notons, au demeurant que la même proportion (43 %) se déclare très inquiète quant à l'avenir du financement des collectivités locales. Ce sont au total 90 % des sondés qui se déclarent inquiets sur ce sujet.

Mais les élus mettent moins en cause la non-tenue de la promesse de l'Etat quant au niveau des compensations que la logique de l'accroissement dynamique des charges liées aux nouvelles compétences transférées des collectivités. 49 % des élus interrogés mettent en avant cette donnée pour justifier leurs inquiétudes.

Par ailleurs, les réponses font apparaître, chez les élus, un ressentiment plus profond que l'on pourrait définir comme une crise de légitimité, d'une part, et une crise de confiance par rapport à l'Etat, d'autre part.

Qu'est-ce que la Décentralisation a véritablement changé dans la vie des maires des petites communes rurales, des villes moyennes et des grandes villes et dans celles des exécutifs locaux des départements et des régions?

Pour quelles raisons la mise en route de la Décentralisation est-elle souvent jugée décevante, insatisfaisante, voire directement menacée par une recentralisation rampante ?

La France, contrairement à ses principaux voisins, est-elle condamnée à rester prisonnière d'une culture jacobine qui s'oppose à tout véritable épanouissement de l'autonomie locale ?

Cette autonomie locale est pourtant le « quotidien » de la plupart de nos grands partenaires européens. Personne ne la remet en question. Elle est aussi inscrite dans un traité européen auquel nous avons souscrit : le 17 janvier dernier, la France a ratifié définitivement (1(*)) la Charte européenne de l'autonomie locale adoptée à ce jour par 42 Etats du Conseil de l'Europe.

Que dit notamment cette Charte ?

« L'existence des collectivités locales est un des principaux fondements de tout régime démocratique. Parmi les principes démocratiques figure le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques. C'est au niveau local que ce droit peut être exercé le plus directement.

« L'exercice des responsabilités publiques doit être décentralisé.

« L'autonomie locale est le droit et la capacité effective pour les collectivités de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

« Le renforcement de l'autonomie locale suppose l'existence de collectivités dotées d'organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d'une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d'exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. ».

A l'évidence, l'esprit de la Décentralisation n'est pas aujourd'hui respecté.

En France, le plus souvent, une compétence transférée signifie un contrôle de plus de la part d'un agent de l'Etat.

En fait, les services territoriaux supposés exercer des compétences transférées continuent à être contrôlés par les services déconcentrés de l'Etat qui entendent continuer à fixer les orientations fondamentales, à donner les impulsions et à assurer un contrôle juridique et technique tatillon sur l'activité prétendument décentralisée.

On sent bien qu'une véritable mise en oeuvre de l'esprit de la Décentralisation en France suppose, comme condition préalable, une réforme de l'Etat impliquant aussi une modification des comportements de l'Administration centrale et de la culture administrative en général.

L'appareil de l'administration centrale demeure pesant et pas toujours utile, des blocages psychologiques et des « attitudes » subsistent qui font obstacle au succès de la Décentralisation. Ces « blocages » entravent un mouvement de réforme que tous les courants politiques de ce pays appellent pourtant de leurs voeux.

Votre Rapporteur souhaite engager une grande réflexion sur un certain nombre de questions fondamentales concernant la légitimité démocratique des élus locaux dans le contexte de la Décentralisation.

Ce problème nous est apparu central : asseoir la légitimité des exécutifs locaux en renforçant le lien privilégié qui les lie aux citoyens qui les ont élus et donc choisis, constitue la condition sine qua non du renouveau de la démocratie locale.

Le débat central porte sur les moyens de renforcer la capacité des exécutifs locaux de peser sur les décisions publiques.

Il conviendra de poser sans tabous le problème de la gouvernance locale en France.

Celle-ci est-elle bien adaptée aux exigences de la Décentralisation ? Ce mode de gouvernance qui, dans son organisation générale, date des grandes lois républicaines du XIXème siècle, répond-il toujours aux attentes d'aujourd'hui ? Les exécutifs locaux disposent-ils de véritables marges de manoeuvre ? Les collectivités locales françaises ne restent-elles pas très largement en « liberté surveillée » ?

Il sera intéressant de se pencher sur les innovations institutionnelles européennes qui pourraient inspirer des réformes en France.

L'expérience de nos voisins européens (2(*)) -avec notamment l'élection des exécutifs locaux au suffrage universel direct comme en Espagne, en Italie ou aux Pays-Bas- est-elle transposable en France ?

A-t-elle permis de mieux identifier et de mieux légitimer les élus ?

A ce stade, il ne s'agira pas de se prononcer sur le caractère réalisable de la réforme d'ampleur qui résulterait de l'application de grands changements institutionnels à la gouvernance locale française. Une telle « révolution politique locale » ne saurait, en effet, être envisagée qu'à l'issue d'une concertation approfondie avec l'ensemble des élus et après une large discussion nationale.

Mais tout milite pour que notre réflexion sur l'avenir de la gouvernance locale puisse s'appuyer sur une comparaison avec les différentes expériences européennes dans la perspective d'un approfondissement de notre propre démocratie locale.

Tel pourrait être le premier volet du débat.

Deuxième sujet de réflexion et de concertation : la réforme de l'Etat.

La Décentralisation jusqu'à ce jour n'a pas eu de véritables conséquences sur le nombre et l' « empilement » des échelons d'administration territoriale.

Sur nos territoires se maintiennent et parfois se développent les échelons déconcentrés d'administration de l'Etat : préfets de région, de département, sous-préfets, préfets ou sous-préfets dont les délégations sont générales (Sécurité, Ville...).

Enfin, les circonscriptions d'administration « régalienne » comme la Justice et l'Education, continuent, en se regroupant parfois, à se juxtaposer aux circonscriptions administratives déconcentrées.

Ce phénomène est unique en Europe où, le plus souvent, on observe une alternative entre un échelon décentralisé et un échelon déconcentré.

Notre réflexion pourra, avec profit, s'attacher à un « état des lieux croisés » s'agissant notamment :

- des « doublons » existant sur le territoire entre les services déconcentrés de l'Etat et les services territoriaux en charge de compétences transférées ;

- du nombre d'instances locales de « concertation » ainsi que de leur champ de compétences, de leur pouvoir de décision ou de consultation ;

- des financements croisés en termes d'investissement et de fonctionnement ;

- des « pouvoirs normatifs » respectifs des collectivités, de l'Etat et de l'Europe.

Un autre sujet de réflexion touche à la question du cumul des mandats ou plutôt des fonctions exécutives locales entre elles et avec tout mandat politique national. Quelles que soient les solutions envisagées en matière d'élection des exécutifs locaux, il apparaît indispensable que toutes les opinions puissent s'exprimer sur ce sujet controversé.

L'absence de cumul des mandats constitue assurément la principale caractéristique des démocraties européennes. Soit cette interdiction est inscrite dans la loi, soit elle est considérée comme allant de soi aux yeux des électeurs. En Espagne, par exemple, la limitation rigoureuse du cumul des mandats apparaît comme un facteur important pour expliquer la bonne image des élus locaux.

Face au renforcement des compétences des responsables des exécutifs locaux et devant leur professionnalisation croissante, nul doute qu'il sera, à l'avenir, plus difficile d'exercer une fonction exécutive locale importante en même temps qu'un autre mandat local ou national.

Il conviendra d'engager aussi une réflexion sur la limitation éventuelle du nombre de mandats consécutifs de maire ou de président de collectivité territoriale.

Mais en France, on comprend bien que la question du cumul des mandats est indissociable de celle de la précarité et de la fragilité du statut de l'élu local. Confortons, renforçons et améliorons ce statut, le problème de la nécessité du cumul se résoudra de lui-même, de même d'ailleurs que celui de l'ouverture insuffisante des fonctions électives à toutes les catégories sociales de notre pays !

Notre débat devra aussi, selon votre rapporteur, aborder le problème de la périodicité des différentes échéances électorales, c'est-à-dire celui des « rythmes démocratiques » dans notre pays. Les solutions actuellement retenues sont-elles les mieux adaptées à une « bonne gouvernance » nationale comme locale ?

Tous ces sujets qui, réunis, constituent un véritable « chantier de réflexion » pourront être abordés avec profit dans le cadre d'une « conférence-débat » que l'Observatoire national de la Décentralisation compte organiser à la rentrée parlementaire d'octobre avec la participation de parlementaires, d'élus, d'universitaires et d'experts français et européens.

En tout état de cause, votre rapporteur prend un pari : l'Acte III de la Décentralisation ne sera pas celui d'un transfert supplémentaire de compétences vers les collectivités territoriales mais concernera directement la « gouvernance locale » en France.

* (1) Ratification intervenue, d'ailleurs, plus de vingt ans après la signature du Traité qui date de 1985 !

* (2) Votre Rapporteur a procédé à des investigations sur l'administration locale dans un grand nombre de pays d'Europe en interrogeant notamment les Ambassades françaises.