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Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

N° 403

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat sur les orientations des finances sociales,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur,

Président de la Mecss.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Annie David, Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le débat sur les orientations des finances sociales, organisé conjointement avec le débat d'orientation budgétaire, revêt cette année un caractère particulier :

- il intervient en début de législature, alors qu'un nouveau gouvernement se met en place, c'est-à-dire à un moment privilégié pour tracer des perspectives, définir des orientations de moyen terme claires et réalistes et proposer un chemin précis et raisonnable en vue de les atteindre ;

- pour la première fois, le Parlement débattra avec un interlocuteur gouvernemental unique, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, ce qui favorisera la vision plus globale des finances publiques que la commission des affaires sociales a toujours appelée de ses voeux et limitera les débats stériles de frontières ou les divergences d'interprétation entre les deux ensembles financiers : budget de l'Etat et loi de financement de la sécurité sociale ;

- enfin, ce débat est organisé dans un contexte de finances sociales dégradées, qui contraint à prendre rapidement des mesures structurelles de grande ampleur.

Les conditions dans lesquelles le Sénat aborde le débat d'orientation des finances publiques appellent une observation liminaire.

Plusieurs documents relatifs à l'état des comptes publics en général, et sociaux en particulier, doivent être publiés à mi-année. La Cour des comptes a ainsi établi son premier rapport de certification des comptes du régime général dont le Premier président, Philippe Séguin, est venu exposer le contenu et les recommandations devant la commission des affaires sociales1(*). Le présent rapport y fait largement écho.

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale, le Gouvernement doit, de son côté, déposer chaque année, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur les orientations des finances sociales comportant :

- une description des grandes orientations de la politique de sécurité sociale au regard des engagements européens de la France ;

- une évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale ainsi que de l'Ondam.

Sur la base de ce rapport, un débat peut être organisé à l'Assemblée nationale et au Sénat, le cas échéant concomitamment avec le débat d'orientation budgétaire prévu par l'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances.

Or, en dépit des remarques exprimées par votre commission l'an dernier, le Parlement ne dispose toujours pas cette année, du rapport prévu par les dispositions précitées du code de la sécurité sociale. Le seul document distribué s'intitule « rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire », sans mention des finances sociales. Sur les soixante-douze pages qu'il contient, seules cinq sont consacrées aux finances sociales, soit moins encore que les douze pages dont elles bénéficiaient l'an dernier. Ces quelques passages sont, de surcroît, d'une utilité très limitée, pour ne pas dire quasi nulle. En effet, elles ne répondent en rien aux préconisations de l'article L.O. 111-5-2 : elles ne comprennent aucune évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses, ni de l'Ondam.

Ce peu d'empressement à mettre en oeuvre une disposition essentielle de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale interpelle et inquiète, d'autant plus que la création d'un ministère unique des comptes publics laissait augurer l'avènement d'une vision des finances publiques plus respectueuse de la spécificité des finances sociales.

Il devient pourtant urgent de prendre la vraie mesure des évolutions en cours en matière de financement de la protection sociale.

Le présent rapport, établi par le président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) à partir des auditions qu'elle a menées, prend acte de la dégradation des données relatives au déficit de la sécurité sociale qui pourrait atteindre 12 milliards d'euros en 2007. Il relève que cette situation aurait vraisemblablement été bien plus grave encore en l'absence des réformes engagées au cours de la précédente législature (retraites en 2003 et assurance maladie en 2004).

Pour autant, trois sujets en particulier appellent des réponses urgentes :

- les dettes accumulées par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) dont le montant approchera 11 milliards d'euros fin 2007 et dont la responsabilité incombe à l'Etat ;

l'insuffisance dramatique du « panier fiscal » censé compenser à la sécurité sociale le coût des allégements de cotisations sur les bas salaires : la différence entre les recettes affectées et le coût des exonérations atteint d'ores et déjà 850 millions d'euros et devrait encore être aggravée par la mesure relative aux heures supplémentaires prévue dans le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ;

le déficit de trésorerie de l'Acoss, dont tout indique qu'il pourrait dépasser, avant la fin de l'année, le plafond déjà très élevé de 28 milliards d'euros autorisé par la loi de financement pour 2007.

Sur ce dernier point, la commission des affaires sociales a pris acte des déclarations du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Eric Woerth, qui a indiqué que l'apurement de la dette de 5,1 milliards d'euros contractée par l'Etat à l'égard du régime général pourrait intervenir d'ici la fin de l'année, ce qui permettrait in extremis à l'Acoss de respecter son plafond de découvert.

Il ne s'agit cependant que d'une réponse ponctuelle, qui doit certes être saluée, mais qui ne modifie pas le constat d'un déficit en trésorerie atteignant des proportions non soutenables à court terme. Dès lors, la commission des affaires sociales juge indispensable de poser la question d'une réouverture de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) afin de lui transférer le stock de déficits des quatre branches accumulé ces dernières années. L'interdiction de reporter le coût de la dette sur les générations futures entraînerait, dans ces conditions, une hausse de près de 0,2 point (de 0,5 % à 0,7 %) du taux de la CRDS.

Mais cette réouverture n'aura de sens que si des réformes structurelles, permettant un retour durable à l'équilibre comptable des quatre branches, sont conçues et menées à leur terme.

Le présent rapport suggère plusieurs pistes à ce titre, souhaitant ainsi apporter sa contribution dans l'attente des rendez-vous à venir.

*

* 1 Audition reproduite en annexe.