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Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

B. FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE : UN RETOUR PROGRESSIF VERS L'ÉQUILIBRE QUI LAISSE ENTIÈRE LA QUESTION DE LA DETTE ACCUMULÉE

1. Une réduction spectaculaire des retards de versement


· Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) assure le financement d'avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale, notamment les cotisations des chômeurs.

Le résultat annuel du FSV est négatif depuis 2002. Depuis cette date, le fonds a engendré un déficit cumulé qui s'élève, au 31 décembre 2006, à 5 milliards d'euros.

Le solde annuel, qui avait atteint un pic de - 2 milliards d'euros en 2005, s'améliore cependant progressivement et s'est établi, en 2006, à - 1,3 milliard d'euros. En 2007, le déficit d'exécution ne devrait être que d'un peu plus de 300 millions d'euros, ce qui aurait pour effet de stabiliser le déficit cumulé un peu en dessous de 5,3 milliards d'euros, soit, tout de même, un montant encore équivalent à 40 % des produits annuels du fonds.

Evolution du solde du FSV

(en millions d'euros)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007 (p)

Solde annuel

- 1 350

- 933

- 639

- 2 005

- 1.260

- 331

Solde cumulé

- 123

- 1 056

- 1 695

- 3 700

- 4 960

- 5 291

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale


· L'amélioration du solde du FSV entre 2005 (- 2 milliards d'euros) et 2006 (- 1,3 milliard d'euros), en baisse de 40 %, s'explique par un rythme très rapide d'évolution des recettes (avec un taux de progression de la CSG de + 6,6 %, soit 650 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2005) et, dans une moindre mesure, par un ralentissement des dépenses (avec une diminution de 110 millions des transferts au titre de la prise en charge des cotisations retraite des chômeurs).

Le déficit constaté de 1,3 milliard d'euros dépasse ainsi, mais de peu, la projection figurant dans l'annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, qui était de - 1,2 milliard d'euros. Il apparaît moins dégradé que dans la projection initiale, figurant dans la loi de financement de 2006 (qui prévoyait - 1,5 milliard d'euros).

La conjoncture économique explique la diminution du chômage, mais ne permet de comprendre qu'une partie de la dynamique des recettes. L'autre partie de la forte croissance des produits de CSG trouve son origine, comme pour les branches du régime général, dans les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui a modifié les conditions de prélèvement de la contribution sociale généralisée et des autres prélèvements sociaux sur les intérêts perçus sur les plans d'épargne logement. Le rendement de la CSG sur les revenus du capital et sur les jeux versée au FSV a fait ainsi un bond de + 21,8 %.


· On aurait pu penser que le FSV, comme le régime général, serait victime, en 2007, de la disparition de cette recette exceptionnelle. Cependant, d'autres facteurs interviendraient cette année, permettant la réduction annoncée des deux tiers du solde du fonds, qui passerait en flux annuel d'un déficit de 1,3 milliard d'euros à - 300 millions :

une nouvelle majoration du produit de CSG (d'environ 400 millions d'euros) grâce à l'évolution dynamique de la masse salariale du secteur privé (+ 4,8 %) et à l'élargissement de l'assiette de la CSG sur les revenus du patrimoine lié à la réforme de l'impôt sur le revenu ;

- une diminution des dépenses, principalement sous l'effet de la baisse des prises en charge de cotisations au titre des validations de périodes de chômage (- 560 millions d'euros). Celle-ci résulterait, à la fois, d'une diminution de 265 000 du nombre des chômeurs et d'une évolution du coût moyen d'un chômeur pour le FSV moins dynamique (grâce à une moindre revalorisation du Smic qu'en 2006 et à l'absence de nouvelle augmentation de la cotisation vieillesse, alors que celle-ci avait été majorée de deux points l'an dernier).


· La décélération du déficit du FSV apparaît encore plus nettement si l'on se réfère aux projections de la loi de financement pour 2007 qui l'avaient évalué, pour cette année, à 600 millions d'euros, soit le double de la nouvelle estimation de la commission des comptes.

Sur le fondement des évolutions constatées en 2006, la loi de financement avait prévu un retour à l'équilibre dès 2009. Ce scénario, qui suscitait quelques interrogations à l'automne dernier, aurait donc gagné en crédibilité.

Évolution du solde du FSV

(en milliards d'euros)

 

2005*

2006*

2007*

2008**

2009**

2010**

Recettes

12,7

13,5

14,1

14,2

14,8

15,5

Dépenses

14,7

14,8

14,4

14,6

14,8

15,4

Solde annuel

- 2,0

- 1,3

- 0,3

- 0,4

0,0

0,0

Solde cumulé

- 3,7

- 5,0

- 5,3

- 5,7

- 5,7

- 5,7

* : Commission des comptes de la sécurité sociale de juillet 2007

** : Annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007
(Scénario économique haut)

Lors de son audition par la commission des affaires sociales, le 11 octobre 2006, le directeur du FSV, Jacques Lenain, avait envisagé sur cette base un apurement complet de la dette à l'horizon 2013 ou 2014.

Cette hypothèse prête davantage à controverse. L'apurement suppose, en premier lieu, que le FSV soit en mesure de dégager très rapidement des excédents substantiels, ce que n'envisage pas, pour l'instant, la projection quadriennale, qui table, plus modestement, sur une simple stabilisation de la dette, permise par le retour à l'équilibre des comptes annuels.

Plus accessoirement, sur un plan cette fois juridique et non plus économique, il convient de rappeler que l'article L. 135-7 du code de la sécurité sociale a créé un « branchement » direct du FSV vers le fonds de réserve pour les retraites (FRR), en prévoyant que les ressources du FRR sont constituées notamment de « tout ou partie du résultat excédentaire du [FSV], dans des conditions fixées par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget ». Si tant est que le fonds de solidarité vieillesse soit prochainement en mesure de dégager des excédents, encore faudrait-il qu'ils ne soient pas confisqués au profit du FRR et qu'ils restent au sein du FSV.

Une évolution de la législation sur ce point paraît être un préalable indispensable à toute opération de désendettement.

La question de la dette du FSV reste donc entière.

2. Qui est responsable de la dette du FSV ?


· Pour faire face à une situation de déficit, le FSV ne dispose pas juridiquement de la faculté d'emprunter et a donc dû recourir à un expédient depuis 2002. La solution mise en oeuvre a consisté à honorer intégralement la prise en charge de toutes les prestations, sauf les versements d'acomptes de cotisations chômage qui ont constitué la variable d'ajustement du système en étant réduits chaque année à due concurrence de la trésorerie disponible.

Le mécanisme mis en oeuvre fait donc peser toute la charge financière du déficit cumulé sur les deux régimes destinataires de ces versements de cotisations chômage, la Cnav et la mutualité sociale agricole, ainsi que, par voie de conséquence, sur l'Acoss et la CCMSA, sans la moindre compensation financière. En effet, le montant des frais financiers imputables au déficit du FSV, actuellement de l'ordre de 150 à 200 millions d'euros par an, n'est pas compris dans le coût des charges d'intérêt que l'Etat a accepté de couvrir dans son budget en application de l'article 41 de la loi de finances pour 2007 (qui ne concerne que les charges d'intérêts des dettes de l'Etat à l'égard des régimes obligatoires de base du régime général).

Aux termes des dispositions de l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale, les recettes et les dépenses du FSV doivent cependant être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale.


· Interrogée par la commission des affaires sociales, fin 2004, la Cour des comptes avait clairement imputé à l'Etat l'obligation de pourvoir à l'équilibre du FSV, relevant que « l'obligation d'équilibre du FSV (article L. 135-3 du code de la sécurité sociale) n'étant plus assurée sur une période aussi longue, et en l'absence de toute proposition de mesure pour redresser la situation, le dispositif juridique en place ne répond plus à l'un de ses objectifs, c'est-à-dire d'éviter la constatation d'une dette directe de l'Etat pour la partie des charges du fonds non couverte par ses produits. Les conséquences doivent donc en être tirées dans la présentation des comptes publics. »9(*).

Cette interprétation a été confirmée par le rapport de la Cour de septembre 2005 sur la sécurité sociale qui indique : « si l'on veut maintenir le FSV, les seules solutions possibles consistent soit dans l'augmentation de la CSG affectée au FSV, soit dans l'attribution au FSV d'une dotation budgétaire d'équilibre à l'instar de ce que prévoit la loi instaurant le Ffipsa. Les conséquences du déficit du FSV (...) devront être tirées dans le bilan d'ouverture des comptes de l'Etat prévu à partir de l'exercice 2006 en fonction de la situation retenue pour financer les dépenses courantes du fonds et apurer son passif. »10(*)

Aucune mesure de cet ordre n'ayant été prise en 2005, la Cour a réitéré ses souhaits, dans son rapport de septembre 2006, recommandant la suppression du FSV à défaut de mesures de redressement. En tout état de cause, elle proposait que la Cnav provisionne dans ses comptes sa créance vis-à-vis du FSV.


· Cependant, à l'occasion de l'établissement de son bilan d'ouverture au 1er janvier 2006, l'Etat a estimé qu'il ne contrôlait pas le FSV au sens des dispositions de la norme applicable à ses immobilisations financières (norme comptable de l'Etat n° 7). Cette position a été acceptée par la Cour, dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale 200611(*), sur le fondement des justifications avancées par le ministère du budget, à savoir que l'établissement public a, de facto, le caractère d'un démembrement institutionnel des régimes de sécurité sociale dont il assure une partie du financement.

Par cohérence avec cette position, la Cour demande que les comptes de la branche retraite soient modifiés afin de faire apparaître l'incidence des résultats du FSV sur le résultat et les capitaux propres de l'exercice 2006.

Ainsi, pour ne s'en tenir qu'au seul régime général, la prise en compte du FSV conduirait à modifier les comptes de la branche retraite dans les proportions suivantes :

- les résultats négatifs de la branche en 2006 devraient être portés de 1,9 à 3 milliards d'euros compte tenu de la quote-part du déficit12(*) du FSV que la Cour estime devoir revenir au régime général, soit 1,1 milliard d'euros ;

- quant aux capitaux propres de la branche, ils s'élèveraient à - 4,6 milliards d'euros au 31 décembre 2006, au lieu de - 93 millions d'euros.

Pour l'avenir, la Cour souhaite donc une modification de l'arrêté du 27 novembre 2006, pris pour l'application de l'article D. 114-4-2 du code de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes combinés des régimes de sécurité sociale. Elle préconise de mettre en place une combinaison partagée du FSV avec les branches retraite des régimes de sécurité sociale au financement desquels il contribue, au prorata de la part des charges techniques du FSV qui se rapportent à chacun d'entre eux.


· La commission des affaires sociales a souhaité connaître la position de la Cour sur la responsabilité de la garantie de l'équilibre du FSV, compte tenu de l'évolution récente de sa pensée sur le sujet.

Elle a fait observer que l'inclusion du FSV dans le périmètre comptable de la sécurité sociale, et notamment de la Cnav, constituait à ses yeux un facteur de confusion alors que le dispositif instauré en 1993 visait à séparer clairement ce qui relève du contributif de ce qui relève de la solidarité.

La Cour des comptes13(*) a justement fait valoir que, face à la position du ministère du budget qui a constamment affirmé l'absence de responsabilité de l'Etat en la matière, son souci avait été que le déficit du FSV ne soit pas occulté. Elle n'a pas jugé que le rattachement du fonds aux comptes de la sécurité sociale attentait au principe de séparation du contributif et de ce qui relève de la solidarité, dans la mesure où la « philosophie » du FSV n'est pas modifiée : les dépenses de solidarité en matière de retraite restent financées à partir de ressources fiscales.

* 9 Rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 n° 57 (2004-2005) fait par Alain Vassselle au nom de la commission des affaires sociales - Tome I - Page 102.

* 10 Page 100 dudit rapport.

* 11 Page 116 dudit rapport.

* 12 Ce déficit s'établit, on le rappelle, à 1,3 milliard d'euros.

* 13 Cf. Travaux de la commission, en annexe au présent rapport : audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes. Lire en particulier, à ce sujet, les propos de Mme Rolande Ruellan, présidente de la 6e chambre.