Rapport d'information n° 445 (2007-2008) de M. Bernard SEILLIER, fait au nom de la Mission commune d'information pauvreté et exclusion, déposé le 2 juillet 2008

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• AVANT-PROPOS
  
• INTRODUCTION
  
• TITRE PREMIER - LA MESURE DE LA PAUVRETÉ ET DE L'EXCLUSION SOCIALE : QUELS INDICATEURS ?
  
  • I. LA PAUVRETÉ MONÉTAIRE : UNE MESURE DES INÉGALITÉS
    
    • A. LA MESURE DES INÉGALITÉS
      
      • 1. La mesure des niveaux de vie
        
        • a) Le revenu disponible
          
        • b) Les unités de consommation (UC)
          
      • 2. La mesure des inégalités de distribution des niveaux de vie
        
        • a) Les inégalités en 2005
          
        • b) L'évolution des inégalités
          
    • B. LA MESURE DE LA PAUVRETÉ
      
      • 1. La pauvreté monétaire
        
        • a) Le seuil de pauvreté
          
        • b) Les taux de pauvreté
          
        • c) L'impact des politiques de redistribution
          
      • 2. Intensité et persistance de la pauvreté monétaire
        
        • a) L'intensité de la pauvreté monétaire
          
        • b) La persistance de la pauvreté monétaire
          
  • II. LA PAUVRETÉ MONÉTAIRE : UNE APPROCHE À COMPLÉTER
    
    • A. LES LIMITES ET VARIANTES
      
      • 1. Les limites
        
        • a) Des sources statistiques incomplètes
          
        • b) Des limites conceptuelles
          
      • 2. Les variantes
        
        • a) Les effets de l'autoproduction
          
        • b) Les effets des revenus implicites tirés des services publics
          
    • B. LES APPROCHES COMPLÉMENTAIRES
      
      • 1. Pauvreté en conditions de vie et pauvreté subjective
        
        • a) La pauvreté mesurée par les conditions de vie
          
        • b) La pauvreté subjective
          
      • 2. Les enquêtes spécifiques : le cas des « sans domicile »
        
  • III. QUELLE GRILLE DE LECTURE ?
    
    • A. LES INDICES SYNTHÉTIQUES
      
      • 1. Les indicateurs de développement humain du PNUD
        
      • 2. L'indice BIP 40
        
      • 3. L'indice de Sen
        
    • B. LES TABLEAUX DE BORD
      
      • 1. La méthode européenne de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale 
        
        • a) Les indicateurs de Laeken révisés
          
        • b) Des indicateurs à compléter
          
      • 2. Les grilles de lecture en France
        
        • a) Les indicateurs généraux
          
        • b) Les indicateurs d'efficacité des politiques
          
• TITRE II - PRIVILÉGIER LES POLITIQUES PRÉVENTIVES ET GLOBALES POUR GARANTIR L'ACCÈS DE TOUS AUX DROITS DE TOUS
  
  • I. UN ACCÈS ENCORE DIFFICILE AUX DROITS FONDAMENTAUX POUR LES PERSONNES LES PLUS VULNÉRABLES
    
    • A. LA PAUVRETÉ TOUCHE LES CATÉGORIES LES PLUS FRAGILES DE LA POPULATION
      
      • 1. Une part de personnes pauvres importante parmi les bénéficiaires de minima sociaux
        
        • a) Les minima sociaux visent à garantir aux personnes qui les perçoivent un revenu minimum
          
        • b) Les minima sociaux offrent des revenus inférieurs au seuil de pauvreté
          
        • c) Une faible revalorisation des minima sociaux par rapport au Smic
          
        • d) Plus de la moitié des personnes vivant dans un ménage bénéficiaire de minima sociaux ne sont pas pauvres
          
      • 2. Les demandeurs d'emploi, plus exposés au risque de pauvreté
        
        • a) Une part importante de chômeurs non indemnisés
          
        • b) Plus d'un tiers des chômeurs vit au-dessous du seuil de pauvreté
          
        • c) L'éloignement durable du marché du travail augmente le risque de pauvreté et d'exclusion sociale
          
      • 3. Un phénomène nouveau, les «  travailleurs pauvres »
        
        • a) L'emploi ne représente plus une garantie absolue contre la pauvreté
          
        • b) La précarité de l'emploi explique partiellement la pauvreté des ménages
          
      • 4. L'isolement, facteur d'aggravation de la pauvreté
        
        • a) Les jeunes ne vivant pas en couple sont particulièrement touchés
          
        • b) La situation des personnes âgées isolées s'est dégradée
          
        • c) Les familles monoparentales particulièrement vulnérables
          
      • 5. La concentration des personnes en situation de précarité à la périphérie des villes et dans les zones urbaines sensibles
        
        • a) Des disparités fortes selon les départements
          
        • b) La concentration de la pauvreté dans les zones urbaines
          
        • c) Près d'un tiers des habitants des ZUS vivent au-dessous du seuil de pauvreté
          
    • B. LA PAUVRETÉ, UN PHÉNOMÈNE MULTIDIMENSIONNEL QUI SE TRADUIT PAR DES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AUX DROITS FONDAMENTAUX ET PAR DES ATTEINTES À LA DIGNITÉ DE L'INDIVIDU
      
      • 1. Des difficultés d'accès aux soins et un état de santé souvent précaire
        
        • a) Un état de santé souvent précaire
          
        • b) Des difficultés d'accès aux soins pour les personnes les plus démunies
          
      • 2. Des difficultés d'accès au logement accrues par la crise de l'immobilier
        
        • a) Une offre de logements inadaptée à la demande
          
        • b) Une hausse continue du taux d'effort des ménages pour le logement
          
        • c) La relégation des personnes en situation de précarité à la périphérie des centres urbains
          
        • d) Le développement des situations de « mal-logement »
          
        • e) Le cas spécifique des personnes sans-abri
          
      • 3. Un accès difficile au crédit et aux services bancaires qui résulte d'une augmentation préoccupante du surendettement des ménages
        
        • a) Un accès aux services bancaires encore théorique pour de nombreuses personnes
          
        • b) L'augmentation préoccupante des situations de surendettement
          
        • c) Un accès au crédit souvent difficile et coûteux
          
        • d) Le développement du « malendettement », facteur aggravant du surendettement des ménages
          
      • 4. Le développement de la « grande exclusion »
        
    • C. UN SYSTÈME DE SOLIDARITÉ COMPLEXE ET CLOISONNÉ ENCORE PEU INCITATIF À LA REPRISE D'ACTIVITÉ
      
      • 1. Un système trop complexe bien souvent illisible par les usagers
        
        • a) Une diversité de statuts
          
        • b) Des conditions de versement très disparates
          
      • 2. Les paradoxes de situation créés par l'existence des droits connexes et des effets de seuil
        
    • D. LA PERSISTANCE DE NOMBREUX OBSTACLES AU RETOUR À L'EMPLOI
      
      • 1. Un accompagnement souvent insuffisant des personnes bénéficiaires
        
      • 2. La situation des jeunes peu prise en compte
        
  • II. MALGRÉ LA MISE EN oeUVRE DE POLITIQUES AMBITIEUSES, DES DIFFICULTÉS SUBSISTENT
    
    • A. LES LIMITES DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE
      
      • 1. Les publics exclus du fait des effets de seuil
        
      • 2. Un tiers des bénéficiaires potentiels n'a pas recours à la couverture maladie universelle complémentaire
        
      • 3. Le refus de soins par les médecins limite l'accès aux soins des personnes bénéficiant de la couverture maladie universelle
        
      • 4. Une réticence à recourir aux structures d'accueil et de soins gratuits
        
      • 5. Une rationalisation des coûts de la CMU pénalisante pour les personnes les plus démunies
        
    • B. LES OBSTACLES À LA MISE EN oeUVRE EFFECTIVE D'UN DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
      
      • 1. Les limites du plan d'action renforcé pour les sans-abri (PARSA)
        
      • 2. Des efforts de construction sans précédent qui tardent à produire leurs effets
        
        • a) Un effort sans précédent de construction de logements
          
        • b) Des efforts qui tardent à produire leurs effets
          
    • C. L'AUGMENTATION DU SURENDETTEMENT DES MÉNAGES NÉCESSITE UN RENFORCEMENT DES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION BANCAIRE
      
      • 1. La mise en place d'un service bancaire universel
        
      • 2. Les limites du système actuel
        
    • D. DES RÉFORMES PONCTUELLES DU SYSTÈME DE SOLIDARITÉ DANS L'ATTENTE D'UNE INÉVITABLE REFONTE GLOBALE
      
      • 1. Les mesures récentes favorisant le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux mériteraient d'être amplifiées
        
        • a) Des résultats encourageants
          
        • b) La persistance de freins à la reprise d'activité
          
      • 2. Des personnes exclues du système d'intéressement
        
      • 3. Les premiers enseignements de l'expérimentation du revenu de solidarité active
        
        • a) Définition et objectifs du RSA
          
        • b) Modalités et premiers résultats de l'expérimentation
          
        • c) La généralisation du RSA
          
        • d) Le financement
          
        • e) Les questions à trancher
          
  • III. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION : PRIVILÉGIER LES POLITIQUES GLOBALES DE PRÉVENTION ET POURSUIVRE LES ACTIONS ENTREPRISES EN FAVEUR DE L'INSERTION DURABLE
    
    • A. AMÉLIORER ENCORE LA PRISE EN CHARGE ET L'ACCÈS AUX SOINS DES PERSONNES DÉFAVORISÉES
      
      • 1. Généralisation des permanences d'accès aux soins de santé
        
      • 2. Développer les unités mobiles de soins et de prise en charge
        
      • 3. Développement des programmes de prévention et de dépistage
        
      • 4. Favoriser l'accès à la CMU, à la CMU-c et à l'ACS
        
      • 5. Responsabiliser les bénéficiaires de la CMU et les médecins pour limiter les refus de soins
        
    • B. CONCENTRER LES ACTIONS EN FAVEUR DE L'HÉBERGEMENT ET DU LOGEMENT SUR LES PERSONNES EN SITUATION DE GRANDE PRÉCARITÉ, SUR LES ZONES LES PLUS TENDUES ET SUR LA PRÉVENTION
      
      • 1. Responsabiliser les maires et développer des partenariats avec les associations de proximité afin de ne laisser dans la rue aucun SDF
        
      • 2. Améliorer la prise en charge des grands exclus
        
      • 3. Inciter les communes à produire plus de logements très sociaux de type PLA-I
        
      • 4. Redéfinir les conditions d'accès au logement social au profit des personnes les plus défavorisées
        
      • 5. Prévenir les expulsions locatives
        
      • 6. Mobiliser plus activement le parc privé à vocation sociale
        
      • 7. Favoriser l'accession sociale à la propriété
        
    • C. AMÉLIORER L'ACCÈS AU CRÉDIT ET AUX SERVICES BANCAIRES ET RENFORCER LA PRÉVENTION POUR LUTTER CONTRE LE SURENDETTEMENT
      
      • 1. Garantir un accès effectif des ménages les plus modestes aux services bancaires
        
      • 2. Mieux prévenir le surendettement des ménages
        
      • 3. Mieux accompagner les ménages dans l'accès au crédit et favoriser le microcrédit social
        
    • D. RÉFORMER LE SYSTÈME DES MINIMA SOCIAUX POUR LE RENDRE PLUS EFFICACE, PLUS LISIBLE, PLUS ÉQUITABLE ET UNIVERSEL
      
      • 1. Créer les conditions du succès du RSA généralisé
        
      • 2. Evaluer l'efficacité du « contrat d'autonomie » expérimenté pour les jeunes des ZUS en vue de sa généralisation aux jeunes en difficultés
        
    • E. AMÉLIORER L'ACCOMPAGNEMENT DES USAGERS DANS LEUR PARCOURS D'INSERTION POUR GARANTIR L'EFFECTIVITÉ DE LEURS DROITS
      
      • 1. Poser le principe d'un référent unique ou d'un binôme assurant l'accompagnement social et professionnel pour toute personne en insertion
        
      • 2. Favoriser le développement de formations polyvalentes des travailleurs sociaux et des accompagnateurs référents
        
      • 3. Définir de façon concertée des principes communs d'évaluation des professionnels de l'insertion
        
      • 4. Intensifier les relations entre les entreprises du bassin d'emploi et les professionnels de l'insertion
        
• TITRE III - L'ÉCOLE NE JOUE PAS SON RÔLE DANS LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ ET DANS LA PRÉVENTION DE L'EXCLUSION SOCIALE
  
  • I. L'ÉCOLE, REPRODUCTRICE D'INÉGALITÉS ?
    
    • A. TROP D'IMPASSES SCOLAIRES POUR LES ENFANTS PAUVRES
      
      • 1. Le diplôme, passeport pour sortir de la précarité et de l'exclusion sociale
        
      • 2. Des enfants pauvres moins diplômés
        
    • B. REMONTER LA FILIÈRE DE LA PAUVRETÉ
      
      • 1. L'école primaire : terreau des inégalités ?
        
      • 2. Le collège accentue ces inégalités
        
      • 3. Le mythe du baccalauréat pour tous
        
      • 4. Pourquoi les pauvres ne réussissent-ils pas à l'école ?
        
  • II. L'ÉCHEC DES POLITIQUES CENTRALISÉES
    
    • A. L'ÉCOLE PRIMAIRE REPLACÉE AU CENTRE DU DÉBAT
      
    • B. DES ZONES D'ÉDUCATION PRIORITAIRES AUX RÉSEAUX « AMBITION RÉUSSITE »
      
      • 1. L'éducation prioritaire
        
      • 2. Une mise en oeuvre critiquable
        
      • 3. Les nouveaux dispositifs d'accompagnement
        
    • C. UNE ORIENTATION POUR L'INSTANT INEFFICACE
      
      • 1. Le constat
        
      • 2. Les remèdes proposés
        
  • III. LIBÉRER LES INITIATIVES ÉDUCATIVES
    
    • A. CONFIER UNE MISSION DE PROMOTION SOCIALE À L'ÉDUCATION NATIONALE
      
      • 1. Prévenir plutôt que guérir
        
      • 2. Responsabiliser les établissements scolaires
        
      • 3. Insister sur l'école primaire
        
    • B. ÉLARGIR L'HORIZON DES ÉLÈVES PAR UNE ORIENTATION ACTIVE
      
      • 1. La connaissance du monde extérieur
        
      • 2. L'adéquation de l'offre de formation aux offres d'emplois
        
      • 3. Renforcer l'attractivité de la filière professionnelle
        
    • C. ENCOURAGER LES INITIATIVES INNOVANTES
      
      • 1. Les dispositifs permettant de maintenir les jeunes dans le système scolaire
        
        • a) Les écoles de la seconde chance
          
        • b) Le dispositif « Défense deuxième chance »
          
        • c) Des incitations financières au maintien dans le système scolaire après 16 ans
          
        • d) Le débat sur le contrat d'autonomie
          
      • 2. Développer des partenariats
        
• TITRE IV - FAIRE DE L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE UNE PRIORITÉ
  
  • I. UN DÉVELOPPEMENT INÉDIT DE L'EXCLUSION PAR L'EMPLOI
    
    • A. UN LIEN BIEN ÉTABLI ENTRE QUALITÉ DE L'EMPLOI ET EXCLUSION
      
      • 1. Une partie substantielle de la population en marge du marché du travail
        
        • a) Une population en difficulté d'insertion excédant largement celle des chômeurs
          
        • b) La perte d'emploi, porte d'entrée dans la précarité
          
        • c) Une frange de la population définitivement perdue pour l'emploi ?
          
      • 2. Les travailleurs pauvres, un phénomène nouveau et préoccupant
        
        • a) Une définition posant question
          
        • b) Un phénomène d'ampleur au niveau national
          
          • (1) Un phénomène renseigné statistiquement
            
          • (2) Un phénomène ressenti par les acteurs sociaux
            
        • c) Une réalité à l'échelle européenne
          
        • d) Des salariés inclus dans le marché du travail mais socialement exclus
          
        • e) Des situations choquantes pour l'opinion publique
          
      • 3. Une augmentation des formes précaires de travail
        
        • a) Un système marchand globalisé aux effets sociaux délétères
          
        • b) Une partie importante du salariat ne bénéficiant pas d'un emploi stable
          
        • c) Des publics particulièrement exposés aux formes précaires de travail
          
          • (1) Les seniors
            
          • (2) Les jeunes
            
          • (3) Les femmes
            
    • B. UN ACCÈS À L'EMPLOI DIFFICILE POUR LES POPULATIONS ÉLOIGNÉES DU MARCHÉ DU TRAVAIL
      
      • 1. Un environnement inadapté à la recherche d'emploi
        
      • 2. Des discriminations profondément stigmatisantes
        
      • 3. Un manque patent de formation
        
      • 4. Des sans emplois mal représentés dans les instances de négociation
        
    • C. DES ASSOCIATIONS TRÈS INVESTIES
      
      • 1. L'occupation non marchande
        
      • 2. L'aide à la recherche d'emploi
        
      • 3. La création d'emplois solidaires
        
      • 4. Le portage d'ateliers et de chantiers d'insertion
        
      • 5. L'aide à la création d'entreprise
        
    • D. DES ENTREPRISES ENCORE INSUFFISAMMENT IMPLIQUÉES
      
      • 1. Une perception encore ambiguë du monde de l'entreprise
        
      • 2. La responsabilité sociale des entreprises, une idée neuve
        
        • a) Un phénomène récent encore en cours d'encadrement
          
        • b) Une acculturation dans les milieux politique et économique
          
        • c) Une notion recouvrant toutefois des réalités très diverses
          
      • 3. Parrainage et tutorat, des outils efficaces restant à développer
        
        • a) Des instruments d'insertion dans le milieu de l'entreprise adaptés aux publics en difficulté
          
        • b) Un dispositif bénéficiant aux accompagnés comme aux entreprises
          
        • c) Des bonnes pratiques restant largement à diffuser
          
      • 4. La lente montée en puissance de la fondation d'entreprise
        
        • a) Un investissement croissant dans le domaine de la solidarité
          
        • b) Des expériences restant à généraliser
          
      • 5. Un recours encore limité aux groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification
        
  • II. DES INSTRUMENTS D'ACTION RESTANT À ADAPTER AUX ENJEUX
    
    • A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE, MAILLON FAIBLE DU SYSTÈME D'INSERTION
      
      • 1. La difficulté d'accès des publics précaires à la formation
        
      • 2. Une diminution de l'effort des entreprises en faveur de la formation continue
        
      • 3. Une inégalité entre travailleurs stables et travailleurs précaires
        
      • 4. Un partage de compétences complexe entre différentes structures
        
      • 5. Une validation des acquis de l'expérience très insuffisamment développée
        
      • 6. Des instruments de formation peu efficaces en vue d'un retour à l'emploi
        
    • B. LA CRÉATION D'ENTREPRISE, VOIE PRIVILÉGIÉE D'INSERTION
      
      • 1. Un potentiel très important du fait de la place du secteur informel
        
      • 2. Une efficience économique et sociale avérée
        
      • 3. Des dispositifs incitatifs existants
        
      • 4. Une montée en puissance progressive du micro crédit et des fonds d'investissement
        
        • a) Le micro crédit
          
        • b) La prise de participation dans des entreprises nouvellement créées
          
      • 5. Des obstacles restant à lever pour solliciter pleinement les potentiels existants
        
    • C. L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE, UN DISPOSITIF LARGEMENT PERFECTIBLE
      
      • 1. Un secteur central dans le domaine de l'insertion
        
      • 2. Un rapport coût-résultat insatisfaisant
        
      • 3. Des carences statistiques et une absence d'indicateurs
        
      • 4. Des difficultés à l'entrée dans le dispositif
        
      • 5. Des parcours d'insertion partiellement inadaptés aux besoins
        
      • 6. Une sortie du dispositif problématique
        
    • D. LES CONTRATS AIDÉS, UN DISPOSITIF EN ATTENTE DE SIMPLIFICATION
      
      • 1. Quatre grands types de contrat pour les secteurs marchand et non marchand
        
      • 2. Un empilement de dispositifs nuisant à la lisibilité du système
        
      • 3. Un coût restant élevé pour une gestion incohérente
        
      • 4. Une efficacité difficilement mesurable et très variable selon les types de contrats
        
      • 5. Une plus-value réduite en termes de qualification et de formation
        
      • 6. Le cas particulier du contrat de professionnalisation
        
      • 7. Vers un contrat unique d'insertion ?
        
    • E. LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, UN INSTRUMENT ESSENTIEL EN COURS DE RÉFORME
      
      • 1. Une organisation complexe associant un grand nombre d'acteurs
        
      • 2. Une vaste réforme en cours de mise en oeuvre
        
        • a) Une réforme visant à simplifier et moderniser le service public de l'emploi
          
        • b) Une période de transition restant à parachever
          
      • 3. La nécessité d'un profond remaniement structurel
        
        • a) Des agences pour l'emploi mal adaptées à l'accueil d'un nombre important de chômeurs
          
        • b) Une relation de confiance entre chômeurs et agences de l'emploi entamée
          
        • c) Une procédure de sanction des chômeurs propre à les stigmatiser
          
        • d) Un service de l'emploi inadapté au traitement des problématiques sociales
          
        • e) Un rôle d'« orientateur en dernier ressort » délicat à tenir
          
        • f) Un recours discuté à des prestataires extérieurs pour le placement des chômeurs
          
  • III. DES PROPOSITIONS POUR UNE INSERTION PROFESSIONNELLE DYNAMISÉE
    
    • A. PRÉCONISATIONS GÉNÉRALES
      
    • B. RENFORCER LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN LIEN AVEC L'EMPLOI
      
      • 1. Inciter les entreprises à mettre en place des instruments de formation adaptés au profil de leurs travailleurs les moins qualifiés
        
      • 2. Rendre la formation des chômeurs obligatoire
        
      • 3. Développer les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification
        
      • 4. Soutenir l'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe)
        
      • 5. Rendre plus attractif le recours à la validation des acquis de l'expérience
        
    • C. SOUTENIR LES ASSOCIATIONS DANS LEUR ACTION POUR L'INSERTION PROFESSIONNELLE
      
    • D. MOBILISER LES ENTREPRISES
      
      • 1. Réaffirmer la place première des entreprises dans l'insertion
        
      • 2. Renforcer les liens entre entreprise et IAE
        
      • 3. Développer le tutorat et le parrainage
        
    • E. ENCOURAGER LE TRAVAIL INDÉPENDANT
      
    • F. MUSCLER L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
      
    • G. RENFORCER L'EFFICACITÉ DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI
      
    • H. RENDRE PLUS OPÉRANTS LES CONTRATS AIDÉS ET DE PROFESSIONNALISATION
      
• TITRE V - LA GOUVERNANCE : UNE COMPLEXITE EXCESSIVE
  
  • I. LA REPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITES : UNE DÉCENTRALISATION INACHEVEE
    
    • A. DU TRANSFERT DE L'AIDE SOCIALE À L' « ACTE II » DE LA DÉCENTRALISATION : UNE POLITIQUE PARTIELLEMENT DÉCENTRALISÉE
      
      • 1. Des lois de décentralisation à la loi de 1998 sur les exclusions : une répartition déjà complexe
        
        • a) Les lois de 1983 et 1986
          
        • b) De la création du RMI à la loi sur l'exclusion de 1998
          
      • 2. L'acte II de la décentralisation
        
        • a) La décentralisation du RMI par la loi de 2003
          
        • b) La loi du 13 août 2004 : le département « chef de file » de l'action sociale
          
        • c) La décentralisation de la formation professionnelle au profit des régions
          
    • B. LE MAINTIEN DE FORTES COMPÉTENCES DE L'ETAT ET LA QUESTION RÉCURRENTE DU FINANCEMENT DES COMPÉTENCES DÉCENTRALISÉES
      
      • 1. L'Etat conserve de nombreuses compétences en matière d'action sociale
        
        • a) La législation, la réglementation et la programmation budgétaire
          
        • b) La déclinaison au niveau local des politiques de l'Etat
          
      • 2. La « querelle » du financement du RMI et des contrats aidés
        
        • a) L'écart entre les recettes et les dépenses du RMI
          
        • b) Les compensations exceptionnelles versées par l'Etat
          
    • C. LA MULTIPLICITÉ DES ORGANISMES D'OBSERVATION ET D'ÉVALUATION
      
    • D. LES FINANCEMENTS EUROPÉENS
      
  • II. UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE ILLISIBLE
    
    • A. L'AFFIRMATION DIFFICILE DU CONSEIL GÉNÉRAL COMME CHEF DE FILE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION
      
      • 1. L'élaboration de la stratégie d'insertion des départements
        
      • 2. La difficile construction des partenariats des départements avec les acteurs de la lutte contre la pauvreté
        
        • a) Les relations avec les CAF et avec les CCAS
          
          • (1) Les partenariats avec les CAF
            
          • (2) Le partenariat avec les CCAS et les communes
            
        • b) Le partenariat avec le service public de l'emploi et avec le conseil régional
          
          • (1) L'élaboration des conventions avec l'ANPE
            
        • c) Un partenariat insuffisamment développé avec les conseils régionaux
          
          • (1) Une collaboration non prévue par les textes
            
          • (2) Un rapprochement progressif
            
        • d) Les partenariats avec les autres acteurs de l'insertion
          
      • 3. La relative efficacité du dispositif pour aider les personnes les moins éloignées de l'emploi
        
    • B. LA PERSISTANCE DE LA COMPLEXITÉ DU SECTEUR DE L'INSERTION
      
      • 1. La multiplicité des acteurs
        
        • a) Les multiples acteurs de l'insertion professionnelle
          
          • (1) Une utilité certaine
            
          • (2) Un manque d'articulation et de gouvernance
            
        • b) L'insuffisante intégration de l'IAE aux dispositifs départementaux d'insertion
          
        • c) L'association des partenaires privés à la politique de l'emploi
          
        • d) Le rôle essentiel des associations dans le dispositif
          
        • e) Une participation croissante des partenaires sociaux
          
        • f) Une tentative de guichet unique : les maisons de l'emploi
          
      • 2. La coordination des acteurs : une superposition d'instances
        
      • 3. L'éclatement des compétences en matière de logement
        
      • 4. La coordination en matière de santé
        
    • C. DES DISPOSITIFS D'INSERTION À L'EFFICACITÉ PARFOIS INCERTAINE FAUTE D'ÉVALUATIONS SUFFISANTES
      
  • III. SIMPLIFIER LA GOUVERNANCE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION
    
    • A. L'ETAT DOIT ACCEPTER PLEINEMENT LA DÉCENTRALISATION EN RESTANT LE GARANT DE L'ÉQUITÉ DES POLITIQUES D'INSERTION
      
      • 1. Garantir la stabilité du financement des compétences d'action sociale du Conseil général
        
      • 2. Donner davantage de contenu au rôle de chef de file du Conseil général
        
      • 3. Un Etat garant de l'équité des politiques d'insertion
        
      • 4. L'unification des organismes d'évaluation et de contrôle
        
      • 5. Mieux mobiliser les financements européens
        
    • B. DÉVELOPPER LA CONTRACTUALISATION TERRITORIALE ET LA COORDINATION DES ACTEURS POUR SIMPLIFIER LES PARCOURS D'INSERTION
      
      • 1. Développer la contractualisation
        
      • 2. Assurer la fluidité des « parcours d'insertion » et limiter le nombre d'instances de coordination
        
      • 3. Rationaliser l'accompagnement des jeunes sans qualification
        
      • 4. Mieux garantir le financement des associations
        
      • 5. L'organisation interministérielle
        
• RÉCAPITULATIF GÉNÉRAL DES PROPOSITIONS DE LA MISSION
  
• EXAMEN DU RAPPORT DE LA MISSION
  
• CONTRIBUTION DE MME ANNIE DAVID ET DE M. GUY FISCHER AU NOM DU GROUPE CRC
  

N° 445

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion,

Par M. Bernard SEILLIER,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Christian Demuynck, président ; Mmes Brigitte Bout, Annie Jarraud-Vergnolle, Muguette Dini, Annie David, vice-présidents ; M. Bernard Seillier, rapporteur ; MM. Jean-François Humbert, Yannick Bodin, secrétaires ; M. Paul Blanc, Mmes Isabelle Debré, Béatrice Descamps, MM. Jean Desessard, Claude Domeizel, Guy Fischer, Adrien Giraud, Alain Gournac, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Serge Lagauche, Mmes Colette Mélot, Jacqueline Panis, M. Jackie Pierre, Mme Gisèle Printz, M. Charles Revet, Mmes Michèle San Vicente-Baudrin, Esther Sittler et M. André Vallet.

AVANT-PROPOS

« Je ne suis pas, Messieurs, de ceux qui croient qu'on peut supprimer la souffrance de ce monde, la souffrance est une loi divine, mais je suis de ceux qui pensent et qui affirment qu'on peut détruire la misère »

Victor Hugo : discours à l'assemblée législative du 9 juillet 1849 sur la proposition de loi du vicomte Armand de Melun, relative à la prévoyance et à l'assistance publique.

« Là où des hommes sont condamnés à vivre dans la misère, les Droits de l'Homme sont violés. S'unir pour les faire respecter est un devoir sacré. »

Père Joseph Wresinski : extrait de l'inscription gravée sur la dalle du Parvis des Droits de l'Homme du Trocadéro, le 17 octobre 1987.

Mesdames, Messieurs,

Dans sa séance du 10 janvier 2008, le Sénat a autorisé, en application de l'article 21 de son règlement, les commissions des affaires sociales, des affaires culturelles et des affaires économiques à désigner les membres de la mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

La création de cette mission résultait d'une initiative de M. Bernard Seillier, par ailleurs président du Conseil national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), relayée par M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales auprès de ses collègues des deux autres commissions concernées et ensuite acceptée par le Bureau du Sénat.

Cette mission apparaissait particulièrement justifiée du fait de la persistance, à un niveau toujours élevé, de la pauvreté et de l'exclusion dans notre pays, même si ces phénomènes tendent à emprunter des formes nouvelles qui justifient la tenue d'un Grenelle de l'insertion appelé à définir de nouvelles politiques.

La mission avait donc vocation à analyser les causes et les composantes de la pauvreté qui perdure en dépit des moyens pourtant non négligeables affectés à sa réduction, à démêler l'entrelacs des procédures, à tenter d'y voir clair dans le maquis des multiples acteurs concernés : administrations centrales et déconcentrées, Etat et collectivités territoriales aux compétences plus incertaines que croisées, associations de toute nature appelées à pallier les carences de l'Etat, organismes consultatifs les plus divers, observatoires et instituts statistiques sources de doublons, fonds bruxellois dont les crédits considérables sont loin d'être consommés dans leur totalité...

Bref, être pauvre dans la France d'aujourd'hui n'est pas simple et suppose une solide formation de droit public, de droit social, de droit des collectivités territoriales, en sciences administratives... pour pouvoir prétendre à toutes les prestations offertes, sauf à ce qu'un guichet unique et une simplification des procédures et des allocations existantes, dont la dizaine de minima sociaux censés répondre à la diversité des publics relevant de la précarité et de l'exclusion, viennent y mettre bon ordre.

En dépit des politiques engagées, des moyens mis en oeuvre, de la multiplication des structures créées pour réduire la pauvreté, celle-ci est encore mal mesurée et cette incertitude n'est pas sans alimenter les inquiétudes qui s'expriment dans l'opinion.

Le rappel de quelques données générales, présentées ci-après et confirmées pour l'essentiel par les interlocuteurs les plus autorisés de la mission permettent cependant d'appréhender les principales caractéristiques de la pauvreté française :

- plus de 7 millions de personnes, soit 12 % de la population française, sont en-dessous du seuil européen de pauvreté, qui est fixé à 60 % de la médiane des niveaux de vie, soit 817 euros par mois pour une personne seule ;

- 50 % des pauvres vivent avec moins de 669 euros par mois ;

- les pauvres représentent 7 % de la population active, 34 % des chômeurs et 14 % des inactifs : notre pays compte ainsi plus de 1,5 million de travailleurs pauvres ;

- le taux de pauvreté des personnes âgées de 65 à 74 ans est de 7 %, et de près de 13 % pour les femmes de plus de 75 ans ;

- le nombre de sans-abri se situe entre 80.000 et 100.000 ;

- la France compte 3 millions de mal logés, et entre 400.000 et 600.000 logements indignes ;

- les Restos du Coeur servent 82 millions de repas par an, bénéficiant à 700.000 personnes ;

- le taux de pauvreté est de 5 % pour les diplômés de l'enseignement supérieur, de 8,8 % pour les titulaires d'un CAP-BEP et de près de 30 % pour ceux dépourvus de tout diplôme : 150.000 jeunes sortent chaque année du système éducatif sans formation ni qualification ;

- notre pays regroupe 1,76 million de familles monoparentales et 18 % des enfants y vivent, dont 85 % avec leur mère : 20 % de ces familles sont en-dessous du seuil de pauvreté ;

- 30 % des SDF du Canal Saint-Martin n'avaient pas la nationalité française ;

- le système français d'allocations familiales tend à réduire de moitié le taux de pauvreté ;

- 60 % des Français redoutent de devenir SDF...

De l'examen et du recoupement de ces quelques indications, il ressort que le diplôme protège de la pauvreté, que notre système de protection sociale, aussi imparfait et coûteux qu'il soit, constitue encore un efficace filet de sécurité, que plus du tiers des chômeurs sont pauvres ainsi qu'une proportion croissante, avec l'âge, de titulaires de retraites modestes, et surtout que l'emploi n'est plus un rempart contre la pauvreté, comme le montre le phénomène récent des travailleurs pauvres, qui ne sont pas seulement des travailleuses à temps partiel imposé.

Il reste que dans notre « époque formidable », un accident de la vie -maladie, licenciement, rupture familiale...- a tôt fait de précipiter dans la gêne, la précarité, la pauvreté, voire dans la rue, notamment des familles déjà rendues plus vulnérables par les coûts croissants du logement et de l'énergie qui déséquilibrent les modes traditionnels de consommation.

A cet égard, et au risque de heurter le politiquement correct, l'évolution de la société française engagée depuis 40 ans, le recul et la fragilisation du mariage, la fréquence du divorce, l'éclatement et la recomposition des familles^1(*), bref la liberté des uns et des autres qui prend peut-être le pas sur la responsabilité d'autrefois... se traduisent directement par un développement des familles monoparentales -en fait des femmes seules avec des enfants- qui sont infiniment plus exposées à la pauvreté, à la difficulté de trouver un emploi et d'assurer sans l'assistance de la collectivité, l'éducation de leurs enfants : ces derniers ont vocation à être les pauvres de demain, car trop souvent comme le montrent des études convergentes, on naît pauvre, on le reste faute de remédiation ad hoc qui devrait pourtant être assurée par notre école républicaine, on ne le devient que plus rarement...

Certes, la pauvreté dans la France d'aujourd'hui n'est plus celle des misérables de l'Occident médiéval, que l'on entourait pourtant de respect jusqu'aux environs du XII^e et du XIII^e siècle comme enfants préférés du Seigneur, ni celle des vagabonds, des marginaux, des simples et des gueux de Villon, ni celle des laissés pour compte de la révolution industrielle décrits par Hugo, Zola, Dickens, condamnés à « l'aumône qui dégrade » et privés de « l'assistance qui fortifie ».

Enfin, la mission ne peut pas ne pas rappeler quelques lignes de l'intervention de notre ancien collègue Victor Hugo, le 9 juillet 1849 à l'Assemblée législative, lors de l'examen de la proposition de loi du vicomte Armand de Melun,^2(*) relative à la prévoyance et à l'assistance publique, au lendemain des journées de 1848, sur la réalité de la misère dans la capitale : « Il y a dans Paris, dans ces faubourgs de Paris que le vent de l'émeute soulevait naguère si aisément, il y a des rues, des maisons, des cloaques, où des familles, des familles entières, vivent pêle-mêle, hommes, femmes, jeunes filles, enfants, n'ayant pour lits, n'ayant pour couverture, j'ai presque dit pour vêtements, que des morceaux infects de chiffons en fermentation, ramassés dans la fange du coin des bornes, espèce de fumier des villes, où des créatures humaines s'enfouissent toutes vivantes pour échapper au froid de l'hiver... ».

Un siècle plus tard, dans l'hiver ô combien rigoureux du Paris de 1954, l'Abbé Pierre lançait un appel à la bonté directement inspiré de l'indignation du poète.

Les travaux de la commission

 Les auditions de la commission

Du 28 janvier au 26 mai 2008, la mission a tenu 15 réunions qui lui ont permis de procéder à l'audition de 50 personnalités spécialistes^3(*), à un titre ou à un autre, des problèmes de la pauvreté, de la précarité, de l'exclusion et de l'insertion et, par ailleurs, membres pour nombre d'entre-elles du conseil national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Elle a ainsi notamment entendu les principales associations et mouvements de lutte contre la pauvreté : Emmaüs, ATD Quart-Monde, Secours populaire, Médecins du Monde, Restos du Coeur... mais aussi associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS), associations pour la promotion et l'insertion par le logement (FAPIL), oeuvres et organismes sanitaires et sociaux (UNIOPSS), centres communaux et intercommunaux d'action sociale (UNCCAS).

Elle a également auditionné les représentants de divers organismes et conseils concernés : Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD), Centre national de l'insertion par l'activité économique (CNIAE), Conseil national des missions locales (CNML), Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES), Centre d'études de l'emploi, Conseil d'orientation pour l'emploi (COE).

Elle a, en outre, évidemment entendu des représentants des associations des régions et des départements, des syndicats, des chômeurs et précaires, de nombreuses personnalités qualifiées dont les travaux font autorité ainsi que des personnalités ayant une expertise particulière ou s'étant engagées dans la lutte contre la précarité : on citera notamment, à cet égard, Mme Maria Nowak, initiatrice en France du micro-crédit, M. Jean-Baptiste de Foucauld, président de Solidarités nouvelles face au chômage, le général Valentin, responsable de l'établissement public d'insertion de la défense, Mme Françoise Bernon, responsable de Manpower Egalité des chances, M. Jacques Attali, président de PlaNet Finances, M. Franck Riboud, PDG du groupe Danone, M. Etienne Pinte, chargé par le Premier ministre d'une mission temporaire sur l'hébergement et le logement des sans-abri ou mal logés... Enfin, le Haut Commissaire, M. Martin Hirsch a conclu le programme d'auditions de la mission en lui présentant les conclusions du Grenelle de l'insertion et les perspectives de mise en place du revenu de solidarité active actuellement expérimenté.

Les déplacements de la mission Outre ce programme d'une cinquantaine d'auditions, la mission a privilégié les déplacements de terrain aussi bien en France qu'à l'étranger.  Elle s'est d'abord rendue en Seine-Saint-Denis dans deux lieux emblématiques de la lutte contre la grande pauvreté : après une réunion au conseil général et une rencontre avec son nouveau président, elle a ainsi visité la communauté Emmaüs « historique » de Neuilly-Plaisance, ville dont le maire est le président de la mission, et qui a été la première communauté fondée par l'Abbé Pierre en 1949. Après avoir partagé avec des associations un repas préparé par les compagnons, la délégation de la mission s'est déplacée au Centre de formation familiale d'ATD Quart-Monde de Noisy-le-Grand, installé sur le site même du camp des sans-logis où vécurent en situation de transit plus de 500 familles de 1954 à 1971, rejointes par le père Joseph Wresinski en 1956.  La mission s'est ensuite rendue à Bruxelles pour y rencontrer le jeune et dynamique secrétaire d'Etat à la lutte contre la pauvreté, et surtout le responsable de la Direction « protection et intégration sociales » à la Commission européenne, afin de mesurer les compétences et la stratégie préconisée par l'Union européenne dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, celui-ci constatant que la France éprouvait des difficultés pour utiliser l'intégralité des fonds européens et regrettant ses retards dans l'évaluation de la dépense sociale. La mission a également rencontré le représentant du réseau flamand des « Associations où les pauvres prennent la parole » qui lui a notamment communiqué un singulier décret du 21 mars 2003 adopté par le Parlement flamand, et relatif à la pauvreté, publié au Moniteur belge (Belgisch Staatsblad) du 16 juin 2003, rédigé conjointement par ces associations et les autorités politiques.  Le déplacement de la mission à Lyon lui a permis de prendre la mesure des opérations lancées par le préfet de région pour améliorer l'insertion des jeunes et des personnes en difficulté sur le marché de l'emploi, de constater à l'occasion d'une table ronde sur la situation du logement et de l'hébergement dans le département tenue dans la maison-relais « Le Bistrot des Amis », la réalité du tissu associatif lyonnais en faveur des démunis dont la vitalité ne date pas d'aujourd'hui. Un déjeuner de travail au conseil général, à l'initiative du Président Mercier, lui a permis notamment de faire la lumière sur les problèmes de gestion du RMI et d'entrevoir les difficultés de mise en oeuvre du futur RSA. Enfin, la délégation a participé à une table ronde à la CCI sur la participation des entreprises à l'insertion des personnes éloignées de l'emploi. Une délégation de la mission s'est ensuite rendue à Dijon. Après un entretien au conseil général avec le Président Sauvadet, celle-ci a pu constater les avancées de l'expérimentation du RSA dans le département de la Côte d'Or et l'ambition du plan d'insertion. A la préfecture, on lui a présenté les problèmes du logement social dans le département et un déjeuner de travail a été consacré au thème de l'éducation. La délégation a ensuite visité le magnifique collège Marcelle Pardé, situé dans des locaux historiques rénovés en centre-ville, et qui comporte un internat de réussite éducative et une classe-relais accueillant une demi-douzaine de jeunes en difficulté. Elle s'est enfin rendue à la Société dijonnaise de l'assistance par le travail qui, depuis le début du siècle dernier, oeuvre en faveur des personnes démunies par une prise en charge globale des problèmes d'insertion, qu'il s'agisse du logement, du travail ou de la santé.  La mission s'est ensuite déplacée au Royaume du Danemark, qui est aussi celui de la flex-sécurité et du plein emploi, puisque le taux de chômage y est inférieur à 2 %. Après avoir été reçue à Copenhague dans les locaux « cliniques » de l'agence danoise pour l'emploi, elle a visité le remarquable établissement de réinsertion sociale « Kofoeds-skole », fondée en 1928 et qui accueille chaque année environ 4.000 personnes en graves difficultés sociales, dont des sans-abri d'origine groenlandaise. Au Folketing, devant lequel manifestaient pacifiquement des infirmières en grève, elle a eu un entretien avec une député de la liste unitaire « rouge-verte » qui a, en particulier, souligné les difficultés d'insertion des familles issues de l'immigration, notamment irakiennes. Au ministère du « Bien-être », elle a ensuite rencontré les responsables des divisions des prestations sociales et des groupes marginalisés. Elle a enfin été reçue à l'Hôtel de ville de Copenhague, par M. Jacob Hougaard, le jeune maire portant jeans, chargé de l'emploi et de l'intégration. Une délégation de la mission s'est enfin rendue en Pologne à Jankowice, dans la lointaine Voïvodie de Sainte-Croix après un long périple routier, via Katowice et Cracovie. Cette région principalement rurale de la Voïvodie, en dépit de ses arbres fruitiers, et notamment de ses noyers, est particulièrement pauvre et connaît un taux de chômage élevé ainsi qu'un faible niveau de formation de sa population. La délégation a eu le privilège d'y rencontrer Soeur Malgorzata Chmielewska, directrice de la branche polonaise de la communauté du Pain de vie, qui a créé la fondation Chleb Zycia en 2002 : cette religieuse est très populaire en Pologne où elle est notamment comparée à l'Abbé Pierre ; elle a reçu de nombreuses récompenses, dont le prix Totus, sorte de prix Nobel de l'Eglise polonaise. Sous sa direction, la délégation a visité les différents sites de la fondation, ateliers (menuiserie, couture, conserverie) et bâtiments d'habitation où sont hébergées et transitent environ 1.000 personnes chaque année (SDF, personnes âgées, malades...), puis a été conviée à un déjeuner de travail préparé par les membres de la fondation.

*

* *

INTRODUCTION

La pauvreté et l'exclusion sociale sont des réalités difficiles à comprendre de manière précise et dans toutes leurs dimensions, parce que ceux qui ont le pouvoir d'en parler n'en sont généralement pas les victimes. Une certaine analogie avec l'autisme est éclairante. Par nature il s'agit d'états le plus souvent décrits et observés de l'extérieur que surmontés de l'intérieur. Or c'est pourtant la seule démarche qui soit conforme à la dignité et à l'aspiration de l'homme que de se délivrer de la pauvreté non voulue et de l'exclusion subie par un effort personnel.

C'est pourquoi s'il est rarement possible de surmonter par ses seules forces personnelles un état d'exclusion sociale et professionnelle, l'accompagnement indispensable doit s'attacher à stimuler les capacités de la personne plutôt que de l'assister de manière excessive en agissant à sa place.

Ce n'est pas sans intérêt et il est même nécessaire de considérer les réalités de l'extérieur, du point de vue d'un observateur indépendant, mais lorsqu'il s'agit de réalités sociales, il est plus qu'en tout autre domaine nécessaire de souligner l'insuffisance de la démarche, voire sa perversité.

Une société étant par nature un ensemble de liens entre des personnes, l'affaiblissement, l'univocité voire la rupture de ces liens ne peuvent être réparés de manière unilatérale. L'intervention des deux parties est indispensable pour que la restauration et la qualité du lien s'opèrent.

L'inégalité initiale de situation entre celui qui est « inclus » et celui qui est « exclu » requiert une aide du premier à l'égard du second. C'est ce qu'expriment le principe et la nécessité de l'accompagnement.

Mais ce n'est pas suffisant car la démarche peut rester encore trop unilatérale. La véritable harmonie du lien social réclame une relation plus équilibrée par laquelle celui qui est en situation d'infériorité et d'exclusion doit pouvoir prendre une part active voire déterminante à son rétablissement dans la société, comme citoyen à part entière.

L'analyse sociologique, toujours intéressante par le recul qu'elle permet par rapport aux réalités sociales, induit facilement cependant une déformation de l'approche des réalités si elle prétend constituer l'unique source d'analyse et le seul guide pour l'action, car elle favorise inconsciemment la transformation du recul en détachement voire en indifférence et même en assurance doctorale. La prévalence du fait accompli, la puissance de la position dominante et la suprématie de l'opinion majoritaire tendent à devenir un véritable caractère culturel de nos sociétés.

Or l'harmonie sociale n'atteint à sa perfection que, lorsque non seulement celui qui partait d'une situation d'infériorité a retrouvé une juste place dans la société par son action propre, mais qu'également celui qui était dans une situation de supériorité incontestée a accepté de s'abaisser pour partager son pouvoir et faire place à celui qui était injustement écarté.

Ainsi peut naître et se développer le sens d'une responsabilité partagée, fondatrice de la cité et donc d'un lien social conforme aux exigences de la dignité de la personne humaine.

Celle-ci est en effet profondément blessée par toutes les formes de liens qui ne seraient que juridiques, conventionnelles, contractuelles, caractéristiques de relations artificielles hétérogènes aux aspirations profondes de l'être humain qui sont celles d'une unité substantielle.

C'est par rapport à ce sens de l'unité profonde de l'humanité que le concept de justice peut revêtir dans toute son ampleur un sens qui ne comporte aucune condescendance. Sinon, toute conception individualiste de l'humanité isole chaque individu dans une sphère de responsabilité personnelle exclusive et enferme celui qui vient en aide à l'autre, dans une logique d'assistanat, de domination et d'une forme égoïste et pervertie de la générosité puisqu'en fait ne se cherchant qu'elle-même pour fin.

Seul le souci du bien commun appelant la participation de chacun à l'oeuvre commune du corps social est conforme à la nature profonde de l'homme et à son éminente dignité. Autrement dit on devrait s'interdire de parler de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale en ne prenant en considération que les personnes qui se trouvent dans cet état de décrochage. Il faut en vérité considérer la globalité de la société.

Une problématique de même nature s'est posée au travail social et au service social il y a quelques décennies quand il est apparu qu'il était peu fécond de ne considérer un jeune en situation de rupture au sein d'une famille que de manière isolée sans prendre en compte la globalité de la famille. Ici aussi l'approche doit être globale et une situation de pauvreté ou d'exclusion met en cause la globalité de la structure sociale ou son fonctionnement et pas seulement l'individu affecté par la situation incriminée.

Cette perspective conduit alors à ne pas postuler ce bien commun comme une donnée intangible. Il est plus fructueux de le considérer comme le fruit d'une oeuvre perfectible à réaliser ensemble, de manière consciente et critique. L'ensemble de la vie collective, dans ses composantes culturelles, économiques et sociales devient ainsi objet de débat, et pas seulement le sort de ceux qui sont éloignés de la moyenne statistique. L'enjeu de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale trouve alors toute son ampleur puisqu'il s'agit de permettre à tout un chacun, quelle que soit sa position initiale, de participer, en donnant et recevant comme artisan d'un avenir commun, voulu comme bon pour tous, et non pas seulement de tenter de faire une place à tous dans un dynamisme collectif aveugle et préservé de toute évaluation critique.

La lutte contre la pauvreté ne peut pas dès lors consister seulement à la recherche d'une inclusion dans une société postulée comme parfaite, de personnes qu'il faut aider à rejoindre la fête collective, mais comme une action pluridimensionnelle et fondamentalement politique.

De ces observations liminaires se déduit aisément le plan de ce rapport.

Le critère de classement des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale est tout naturellement fondé sur le degré et la nature de l'éloignement de la personne concernée par rapport aux exigences de l'ordre économique et social établi.

Cet instrument d'analyse est à la fois simple et pertinent car il peut dans des situations extrêmes faire apparaître les prétentions abusives fixées par cet ordre économique et social pour s'y insérer.

Tel serait le cas par exemple s'il exigeait systématiquement des compétences ou des renoncements excessifs mettant en cause la vie familiale ou la vie psychique des citoyens.

Ce serait alors la réforme globale de l'ordre économique et social qu'il conviendrait d'envisager et non pas les efforts excessifs qui seraient demandés aux personnes en situation d'exclusion.

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Les développements ci-après seront consacrés aux outils permettant de mieux mesurer la pauvreté et l'exclusion (Titre I^er), ainsi qu'au nécessaire développement des politiques préventives et actives en faveur de l'insertion durable (Titre II).

La mission s'interrogera ensuite sur le rôle de l'école dans la réduction de la pauvreté et dans la prévention de l'exclusion sociale (Titre III), et consacrera un volet spécifique à l'insertion économique qui doit devenir une priorité (Titre IV).

Elle rappellera enfin la complexité de la gouvernance de la lutte contre l'exclusion et proposera une indispensable simplification en ce domaine, notamment au plan territorial (Titre V).

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TITRE PREMIER - LA MESURE DE LA PAUVRETÉ ET DE L'EXCLUSION SOCIALE : QUELS INDICATEURS ?

A la demande de la mission commune d'information, le service des études économiques et de la prospective du Sénat a réalisé une étude approfondie concernant la méthode française de mesure de la pauvreté.

Cette étude a été publiée dans la nouvelle série de documents de travail -séries études économiques, en juin 2008, sous le n° EC01- précédé d'un avant-propos de M. Joël Bourdin, Président de la Délégation du Sénat pour la planification.

Compte-tenu de l'extrême qualité de ce document de travail et de son caractère particulièrement exhaustif, la mission a souhaité l'insérer en tête de son rapport et en faire une partie à part entière qui éclaire très utilement les suivantes.

Mesurer la pauvreté et l'exclusion est un exercice difficile car les phénomènes sociaux considérés comportent de multiples dimensions. Leur appréciation est pour partie subjective et leurs formes varient selon les époques et les lieux, en fonction du degré de développement économique et des structures de la société. Définir la pauvreté et l'exclusion, afin de pouvoir les mesurer, implique un jugement de valeur sur ce qu'est le bien-être. La mesure de ces phénomènes multiformes dépend de l'angle de vue adopté et des définitions formulées.

Toute frontière tracée entre situations jugées ou non acceptables comporte un caractère conventionnel. Les choix effectués affectent les chiffres, la population étant très concentrée à des niveaux intermédiaires « limites », proches du basculement vers la pauvreté et susceptibles d'interprétations divergentes.

Pauvreté : une frontière mouvante, des chiffres très variables Quelle que soit l'approche retenue pour mesurer la pauvreté, le résultat dépend du tracé de la « ligne de pauvreté », selon la terminologie anglo-saxonne. La statistique donne des outils mais ne saurait porter en elle-même les jugements de valeur qui sont du domaine de l'interprétation des résultats. En attestent les deux exemples suivants : 1°/ En adoptant la définition préconisée au niveau européen, c'est-à-dire en retenant le seuil de pauvreté à 60 %, plutôt qu'à 50 % de la médiane des niveaux de vie, le taux de pauvreté s'établit à 12,1 % au lieu de 6,3 % de la population globale en France en 2005. La définition européenne, aujourd'hui adoptée par l'INSEE, aboutit donc à un quasi-doublement du nombre de pauvres. Par ailleurs, ce mode de calcul comporte des aspects difficilement compréhensibles par le grand public. Ainsi, si on doublait le niveau de vie de chacun, le nombre de pauvres resterait inchangé, ce qui résulte du caractère relatif du seuil de pauvreté. 2°/ Si l'on se réfère à l'approche par les conditions de vie, reposant sur le repérage d'un certain nombre de privations d'éléments de bien-être matériel (relatifs notamment au logement et à la consommation), le taux de pauvreté varie là encore très fortement selon le nombre jugé acceptable de carences : ainsi, en 2004, 14,3 % de la population subit un nombre de privations supérieur ou égal à 8. Ce taux est de 8,4 % si l'on considère un nombre de privations supérieur ou égal à 10 et de 4,8 % pour un nombre de privations supérieur ou égal à 12.

Les choix à effectuer sont de plusieurs ordres :

1°) En premier lieu, plusieurs approches sont possibles.

Les approches monétaires, purement quantitatives, peuvent se fonder soit sur le revenu, soit sur la consommation. Privilégier le revenu permet d'être le moins dépendant possible des choix effectués par les individus, et le plus proche possible d'une approche par les « capacités » au sens développé par le prix Nobel d'économie Amartya Sen.

Les approches non monétaires se fondent sur une analyse des conditions de vie. Elles évaluent le degré de privation par rapport à certains éléments de bien-être (alimentation, logement, habillement, santé, éducation, relations sociales, sentiment de sécurité...).

2°) En deuxième lieu, pour une approche donnée, mesurer la pauvreté implique la définition d'un seuil.

Ce seuil peut être relatif ou, au contraire, absolu :

Un seuil relatif est défini par rapport à la distribution générale des revenus (ou de la consommation) ;

Un seuil absolu suppose un jugement de valeur sur les éléments dont un individu doit disposer pour couvrir ses besoins fondamentaux.

La France et, plus généralement, l'Union européenne ont fait le choix d'indicateurs monétaires relatifs. Ce choix suppose que le bien-être d'un individu est étroitement lié à sa position sociale relative. Il suppose également que la croissance économique n'a pas nécessairement d'impact sur l'ampleur de la pauvreté. En effet, si le revenu de chacun augmentait dans les mêmes proportions, le taux de pauvreté demeurerait identique. L'impact du taux de croissance sur le taux de pauvreté dépend des effets de la croissance sur les inégalités.

Ces seuils relatifs ou absolus, lorsqu'ils sont monétaires, peuvent être réestimés chaque année ou, au contraire, « ancrés dans le temps », c'est-à-dire réévalués annuellement uniquement en fonction de l'inflation. En l'espèce, pour mesurer l'atteinte de l'objectif de réduction d'un tiers de la pauvreté en cinq ans, le gouvernement a choisi de suivre l'évolution d'un taux de pauvreté « ancré dans le temps » calculé en prenant comme seuil de pauvreté celui de 2005, augmenté de l'inflation.

3°) Pour une approche et un seuil donnés, plusieurs mesures sont possibles.

Deux mesures au moins doivent être analysées conjointement :

Le taux de pauvreté, appelé aussi « risque de pauvreté », ou « incidence de la pauvreté » : il s'agit de la part de la population qui n'atteint pas le seuil ;

« L'intensité de la pauvreté », c'est-à-dire l'écart par rapport au seuil, pour les individus situés sous le seuil.

Il est important de combiner ces deux approches pour analyser les situations et évaluer les effets des politiques : les évolutions du taux de pauvreté doivent en effet être examinées conjointement aux variations de l'intensité de la pauvreté. Par exemple, une réduction de la probabilité d'être pauvre (l'incidence de la pauvreté), qui résulterait d'actions ciblées uniquement sur la population se situant juste en dessous du seuil, pourrait s'accompagner d'une aggravation de l'intensité de la pauvreté. Inversement, améliorer le sort des plus pauvres n'aurait pas forcément d'impact sur l'incidence de la pauvreté en général.

D'autres indicateurs sont par ailleurs utiles pour appréhender le phénomène d'exclusion, notamment les indicateurs de persistance de la pauvreté et d'accès aux ressources fondamentales (logement, éducation, santé notamment).

Il serait donc illusoire d'espérer appréhender la pauvreté grâce à un indicateur unique, ou de tenter l'alchimie d'indicateurs synthétiques qui nuiraient à la lisibilité des phénomènes.

Ces préalables de méthode étant posés, cette note examinera la question des indicateurs de la pauvreté tout d'abord sous son angle le mieux connu en France, à savoir la mesure des inégalités monétaires. Elle examinera ensuite les autres dimensions de la question, avant de présenter les approches combinées retenues aux plans national et européen, que le rapport d'un groupe de travail du CNIS^4(*) a récemment proposé de compléter.

I. LA PAUVRETÉ MONÉTAIRE : UNE MESURE DES INÉGALITÉS

La pauvreté est principalement appréhendée en France d'un point de vue relatif, sous l'angle des inégalités. Sont considérés comme « pauvres » les individus dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du niveau de vie médian.

Mais, la mesure des inégalités ne se réduit pas à celle du taux de pauvreté monétaire ; elle comporte d'autres aspects.

A. LA MESURE DES INÉGALITÉS

Les inégalités sont mesurées en France sur la base du concept de niveau de vie, qui se distingue des notions de revenu ou de pouvoir d'achat.

1. La mesure des niveaux de vie

Le niveau de vie d'un individu se calcule en rapportant le revenu disponible du ménage auquel il appartient au nombre d'unités de consommation de ce ménage. Le ménage est défini comme l'ensemble des personnes partageant le même logement. Tous les individus d'un ménage ont donc par définition le même niveau de vie.

a) Le revenu disponible

Le concept de revenu disponible, utilisé pour mesurer les niveaux de vie, est distinct du concept de revenu disponible brut, qui sert de base au calcul du pouvoir d'achat.

Le revenu disponible brut (RDB) est une grandeur macroéconomique mesurée dans le cadre de la comptabilité nationale. Il correspond à la masse des revenus perçus par l'ensemble des ménages, nets des impôts et cotisations qu'ils paient. L'évolution du pouvoir d'achat est mesurée en rapportant l'évolution du RDB à celle des prix^5(*). Cette mesure peut différer de la perception que les ménages ont de leur niveau de vie^6(*).

La notion de revenu disponible est, quant à elle, estimée au niveau micro-économique à partir de l'enquête « Revenus fiscaux » (ERF). Le revenu disponible d'un ménage est la somme de toutes les ressources des différentes personnes qui le composent : revenus d'activité (salaires nets, bénéfices, etc.), de remplacement (allocations chômage, retraites, etc.), revenus du patrimoine déclarés, et prestations reçues (allocations familiales, aides au logement, minima sociaux). De ce total sont déduits les impôts directs payés par le ménage ainsi que les prélèvements sociaux.

L'enquête « Revenus fiscaux » L'enquête « Revenus fiscaux » (ERF) fournit une approche du revenu disponible monétaire des ménages enrichie des données de l'enquête Emploi. Elle se déroule en deux étapes : - La première consiste en un appariement statistique des fichiers fiscaux des revenus et du fichier de l'enquête Emploi en continu (EEC). L'EEC est une enquête par sondage trimestriel. Elle se déroule tout au long de l'année. L'appariement consiste à retrouver les déclarations fiscales des individus interrogés dans le cadre de l'EEC qui représente environ 37.000 ménages. A cette fin, la Direction générale des impôts (DGI) transmet à l'INSEE un fichier contenant l'ensemble des éléments de taxation du foyer fiscal à l'impôt sur le revenu (déclaration n° 2042) ainsi qu'un fichier contenant l'ensemble des données relatives à la taxe d'habitation. - Dans un second temps, les informations sur les revenus non fournies par la source fiscale sont complétées par des estimations réalisées par l'INSEE. Les revenus non imposables des ménages ne figurent pas dans les fichiers fiscaux. Ils sont estimés par l'INSEE sur barème ou par des simulations économétriques. Les revenus ainsi imputés sont les suivants : Les allocations familiales de base ou sous condition de ressources : elles sont déterminées en fonction du nombre et de l'âge des enfants (ces données étant fournies par l'EEC) ; Les minima sociaux : RMI, API, AAH, Minimum Vieillesse : leur estimation est imparfaite car leur perception dépend de paramètres complexes ; L'allocation logement : estimée économétriquement en fonction des caractéristiques et du revenu des ménages. L'ERF permet l'analyse des revenus suivant des critères sociodémographiques connus par l'enquête Emploi : catégorie socioprofessionnelle et âge des personnes composant le ménage, statut d'activité de ces personnes, taille du ménage. Elle précise également comment se cumulent les divers types de revenus (salaires, chômage, pensions, revenus agricoles, industriels, commerciaux, non commerciaux etc.) perçus par chaque membre du ménage. Source : INSEE

b) Les unités de consommation (UC)

Le nombre d'UC d'un ménage diffère du nombre de personnes que comporte ce ménage, pour tenir compte des économies d'échelle qui existent pour certaines dépenses. L'échelle d'équivalence retenue est celle dite de l'OCDE modifiée^7(*). Cette échelle attribue une unité de consommation au premier adulte du ménage, 0,5 pour chaque adulte supplémentaire, et 0,3 pour chaque enfant de moins de quatorze ans. Dans son rapport précité en date de mars 2007, le groupe de travail du CNIS sur les niveaux de vie et les inégalités sociales reconnaissait le caractère partiellement conventionnel des échelles d'équivalence. Préconisant de mieux prendre en compte le caractère variable des économies d'échelle réalisées par le ménage (en fonction notamment de sa position dans la distribution des revenus et du type de famille considéré), il suggérait de calculer des variantes d'échelle et de tester la sensibilité des résultats à l'échelle retenue.

Dans son rapport sur la mesure du pouvoir d'achat des ménages^8(*), la Commission Quinet s'est également interrogée sur la pertinence des valeurs retenues dans l'échelle de l'OCDE modifiée, notamment dans certaines situations particulières telles que les familles monoparentales ou les familles nombreuses de plus de trois enfants. En préconisant la publication d'un indicateur de pouvoir d'achat par unité de consommation, qui permettrait de tenir compte des évolutions démographiques et familiales dans l'évolution du pouvoir d'achat, la Commission Quinet a néanmoins souligné indirectement l'intérêt de l'utilisation d'une échelle d'équivalence.

2. La mesure des inégalités de distribution des niveaux de vie

a) Les inégalités en 2005

Le tableau suivant présente les principaux indicateurs d'inégalités :

Niveau de vie des individus et indicateurs d'inégalités (2005)

Premier décile (D1)*	776 €
Moyenne*	1.550  €
Médiane (D5)*	1.362 €
Neuvième décile (D9)*	2.448 €
Rapport interdécile (D9/D1)	3,15
Masse détenue par les 20 % les plus riches (en %)	36,7  %
Masse détenue par les 50 % les plus riches (en %)	68,1 %
Masse détenue par les 20 % les plus pauvres (en %)	9,6 %
* En moyenne par mois. Champ : individus vivant dans des ménages en France Métropolitaine, dont le revenu déclaré est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante. Source : enquête Revenus fiscaux 2005, Insee-DGI

Note : la médiane est le niveau de vie en dessous duquel se situe la moitié des individus. Le premier décile est le niveau de vie en dessous duquel se situent 10 % des individus. Le neuvième décile est le niveau de vie en dessous duquel se situent 90 % des individus.

Selon l'ERF, le niveau de vie moyen s'établit à 1.550 euros par mois en 2005. Le niveau de vie médian s'élève à 1.362 euros par mois, ce qui signifie que la moitié de la population a un niveau de vie inférieur à ce niveau.

Le niveau de vie moyen est supérieur au niveau de vie médian, ce qui dénote une concentration des revenus vers le haut de l'échelle de distribution, résultant du fait que les revenus sont bornés vers le bas de distribution (salaire minimum, minima sociaux), alors qu'ils ne sont pas bornés vers le haut, avec des revenus qui peuvent être très élevés, ce qui relève la moyenne mais pas la médiane.

Les inégalités de revenus se lisent ainsi :

- les 10 % d'individus les plus aisés ont un niveau de vie au moins 3,15 fois plus élevé que les 10 % d'individus les plus pauvres (il s'agit du rapport interdécile) ;

- les 20 % des individus aux niveaux de vie les plus faibles perçoivent 9,6 % de la masse des revenus par équivalent adulte ; les 20 % des individus les plus aisés 36,7 %.

Les niveaux de vie sont moins dispersés que les revenus disponibles des ménages, car le nombre moyen d'unités de consommation est plus important dans les ménages bénéficiant d'un revenu disponible élevé.

Le niveau de vie moyen augmente avec l'âge jusqu'à 65 ans. Parmi les ménages dont la personne de référence a moins de 65 ans, les personnes vivant seules ou dans une famille monoparentale ont en moyenne des niveaux de vie plus faibles (respectivement 1.430 euros et 1.170 euros par mois). Le niveau de vie des couples est en moyenne d'autant plus faible que le nombre d'enfants est plus élevé.

L'indice de Gini est stable à 0,27. Étant par nature synthétique, cet indice ne donne pas d'indication sur les évolutions relatives au sein des diverses catégories de population.

Les indicateurs synthétiques d'inégalités de Gini, Theil et Atkinson Note de lecture : La courbe de Lorenz représente la répartition des niveaux de vie entre déciles de la population. Ainsi par exemple en France, le premier décile de la population (c'est-à-dire les 10 % les moins riches) perçoit 4 % de la masse totale des niveaux de vie. Le deuxième décile perçoit 5,6 % du total (le premier quintile - les 20 % les moins riches - détient donc 9,6 % du total), etc. La bissectrice correspond à ce que serait une répartition parfaitement égalitaire. Plus la courbe est éloignée de la diagonale, plus l'inégalité constatée des revenus est prononcée. L'indice de Gini vise à résumer la courbe de Lorenz. Il est représenté graphiquement par la surface entre la courbe de Lorenz et la première bissectrice (droite de parfaite égalité de distribution des revenus). Il est compris entre 0 (situation d'égalité parfaite correspondant à la première bissectrice) et 1 (situation la plus inégalitaire, où l'ensemble des revenus serait détenu par un seul individu). L'indice de Gini est estimé en France à 0,27. Il a peu évolué récemment et place la France dans une position plutôt favorable, par rapport à celle de ses principaux partenaires de l'OCDE dont l'indice de Gini moyen est évalué à 0,31 (cf. graphique ci-après). Pour mémoire, il existe d'autres indicateurs synthétiques des inégalités. L'indice de Theil9(*) s'inspire de la mesure de l'entropie, c'est-à-dire qu'il mesure l'écart entre une distribution égalitaire uniforme et la distribution constatée. Plus une suite est désordonnée, plus son entropie est grande. Ici, plus les revenus sont dispersés, plus l'indice de Theil est élevé. Cet indice a la propriété remarquable de pouvoir être décomposé, c'est-à-dire qu'il peut s'additionner pour différents sous-groupes ou régions d'un pays. L'indice d'Atkinson traduit l'aversion de la population pour l'inégalité. Un indice d'Atkinson valant x % signifie que la population accepterait de perdre x % de son revenu actuel pour que la distribution devienne égalitaire. Cet indice dépend d'un paramètre d'aversion pour l'inégalité. L'avantage de cet indicateur est de faire apparaître clairement la mesure retenue comme dérivant d'un choix qu'il faut justifier (celui du paramètre).

b) L'évolution des inégalités

Entre 1996 et 2005, les inégalités de revenus ont légèrement reculé. Le rapport interdécile est passé de 3,35 en 1996 à 3,15 en 2005. Depuis 2003, on observe une stagnation du rapport interdécile.

Évolution du rapport interdécile (D9/D1)

	1996	1998	2000	2002	2002 rétropolé	2003	2004	2005
D9/D1	3,35	3,26	3,27	3,20	3,21	3,17	3,14	3,15

Source : INSEE-DGI, ERF. D1 désigne la limite supérieure du plus bas décile de niveau de vie ; D9 la limite inférieure du décile supérieur.

Le mouvement de baisse des inégalités s'est interrompu : alors que le niveau de vie des 10 % les plus modestes a augmenté de 3,3 % en moyenne par an entre 1996 et 2002, il a stagné ensuite entre 2002 et 2005. Le niveau de vie des 5 % les plus aisés, qui avait augmenté de 2,4 % par an sur la première période, a continué à augmenter mais dans une moindre mesure (de 1 % par an) au cours de la seconde période^10(*).

Cette stagnation récente des inégalités se traduit par une stagnation de la pauvreté. Moyennant le choix d'un seuil, la mesure des inégalités débouche en effet sur une mesure de la pauvreté.

B. LA MESURE DE LA PAUVRETÉ

L'indicateur d'incidence de la pauvreté (le taux de pauvreté monétaire) doit être complété par des données concernant son intensité et sa persistance.

1. La pauvreté monétaire

Le ralentissement du mouvement de baisse des inégalités sur la période récente se traduit par une stagnation de la pauvreté relative. L'évolution est plus favorable si l'on considère l'indicateur semi-absolu de pauvreté « ancré dans le temps ». Cet indicateur est toutefois critiquable.

a) Le seuil de pauvreté

Le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane des niveaux de vie a été adopté par souci d'harmonisation avec nos partenaires européens, à la suite du Conseil européen de Laeken (décembre 2001) qui a approuvé une série d'indicateurs de pauvreté et d'exclusion sociale (cf infra). Ce seuil remplace celui de 50 % auparavant utilisé par l'INSEE.

Le choix de la médiane, de préférence à la moyenne, exprime le fait qu'être pauvre, c'est avant tout être à l'écart du mode de vie courant, puisque le niveau de vie médian est celui au-dessous duquel se situent 50 % des individus. La médiane est préférée à la moyenne pour deux raisons :

- d'une part, elle n'est pas tirée artificiellement vers le haut par les niveaux de vie très élevés d'un très petit nombre d'individus ;

- d'autre part, elle n'est pas affectée par l'incertitude qui entoure la mesure des valeurs extrêmes.

Le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane est de 817 euros en France en 2005. Ceci signifie qu'un individu est pauvre si son niveau de vie est inférieur à 817 euros mensuels, ce qui correspond, en termes de revenu disponible par ménage, à :

· 817 euros par mois pour une personne seule (UC = 1) ;

· 1.226 euros par mois pour un couple (UC = 1,5) ;

· 1.471 euros par mois pour un couple avec un enfant de moins de 14 ans (UC = 1,8).

Il faut ajouter ensuite au revenu disponible du ménage 245 euros par enfant de moins de 14 ans et 409 euros par personne de plus de 14 ans, pour déterminer si les individus qui composent le ménage sont ou non en situation de pauvreté.

Le seuil à 50 % de la médiane (égal à 681 euros en 2005), qui était anciennement le seuil de référence au niveau national, est encore utilisé, tant par l'INSEE que par l'Observatoire national de la pauvreté^11(*) (ONPES), ainsi qu'au plan international, notamment dans le cadre de travaux de l'OCDE.

L'évolution du niveau des seuils à 60 % et à 50 % dépend de l'évolution des niveaux de vie médians. L'approche dite « ancrée dans le temps » fait au contraire varier les seuils uniquement en fonction de l'inflation (cf. infra). Dans le premier cas, la pauvreté est appréciée de façon plus dynamique que dans le second cas, où le seuil est mobile en fonction de l'inflation mais fixe au regard d'éventuelles modifications de la répartition des revenus.

Seuils de pauvreté (en euros)

		2002 rétropolée*	2003	2004	2005
En euros constants 2005	Seuil à 60 %	805	805	803	817
	Seuil à 50 %	671	671	669	681
En euros courants	Seuil à 60 %	758	774	788	817
	Seuil à 50 %	632	645	657	681
* L'ERF 2002 rétropolée correspond au début d'une nouvelle série de statistiques sur les revenus, s'appuyant sur les résultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle série prend par ailleurs en compte les revenus soumis à prélèvements libératoires. Champ : individus des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante. Source : enquêtes revenus fiscaux, Insee-DGI

b) Les taux de pauvreté

En 2005, 12,1 % de la population ont un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté à 60 % de la médiane. Ce taux est de 6,3 % au regard du seuil à 50 % de la médiane.

L'évolution des taux de pauvreté en France depuis 1970 (en %)

Note : à partir de 2002, les données correspondent à une nouvelle série de statistiques sur les revenus, s'appuyant sur les résultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle série prend par ailleurs en compte les revenus soumis à prélèvements libératoires.

Champ : individus des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : enquêtes revenus fiscaux, Insee-DGI

Après une forte baisse des taux de pauvreté entre 1970 et 1990, le mouvement s'est ralenti. La tendance à la baisse est néanmoins demeurée nette au cours de la période 1996-2002, en conséquence d'une conjoncture et d'une évolution de l'emploi favorables. Un ressaut du taux de pauvreté est toutefois observable en 2000, malgré un taux de croissance du PIB en volume de 3,9 % à cette date, ce qui souligne l'absence de corrélation systématique entre croissance économique et baisse de la pauvreté relative.

Sur la période 2002-2005, on observe une quasi-stagnation de la pauvreté.

Il faut toutefois conserver à l'esprit que la marge d'incertitude dans la mesure des taux de pauvreté est de 0,5 point pour le seuil à 60 % et de 0,4 point pour le seuil à 50 %. Les évolutions constatées en 2005 sont donc considérées par les statisticiens comme non significatives.

La source fiscale (ERF) permet des décompositions selon le statut d'activité ou type de ménages. A long terme, le profil sociodémographique de la pauvreté s'est modifié : touchant autrefois principalement le monde agricole et les retraités, celle-ci pèse désormais davantage sur les ouvriers et sur les jeunes. Le chômage et l'instabilité des trajectoires familiales sont des facteurs importants de ce phénomène.

Taux de pauvreté (au seuil de 60 %) - Année 2005 (en %)

Selon le statut d'activité

Actif occupé	6,8
Chômeur	34
Étudiants de 18 ans ou plus	17,2
Inactifs de 18 à 64 ans	24,2
Retraités / inactifs 65 ans et +	8,9
Enfants de moins de 18 ans	15,5
Ensemble de la population	12,1

Selon le type de ménage

couple sans enfant	7,2
couple avec un enfant	8,2
couple avec deux enfants	8,3
couple avec trois enfants ou +	18,2
famille monoparentale	24,6
personne seule	16,0
Ensemble de la population	12,1

Champ : individus appartenant à des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est ni étudiante ni militaire du contingent

Le gouvernement a récemment souhaité s'affranchir de ce type de mesure purement relative de la pauvreté. Il a choisi de mesurer les résultats des politiques menées à l'aune d'un autre indicateur, le taux de pauvreté ancré dans le temps. Celui-ci est calculé en prenant comme seuil de pauvreté celui d'une année précédente augmenté de la seule inflation. Il est considéré comme semi absolu, puisque le seuil, déterminé de façon relative pour une année, reste ensuite constant en termes réels d'une année sur l'autre. Ainsi, par exemple, en 2005, le taux de pauvreté (au seuil à 60 %) ancré en 2004 est de 11,4 % (au lieu de 12,1 % en termes purement relatifs).

L'objectif de réduction de la pauvreté d'un tiers en cinq ans, énoncé dans le cadre de l'« engagement national » mis en oeuvre par le Haut-Commissaire aux Solidarités actives, se fonde sur cette mesure de la pauvreté « ancrée dans le temps ». Il s'agit de ramener le taux de pauvreté, calculé avec le seuil de 2005 augmenté de l'inflation, de 12,1 % au début du quinquennat à 8 % en 2010. Cette mesure est présentée comme plus appropriée que la mesure de la pauvreté par le suivi du taux de pauvreté d'une part, parce qu'elle rendrait mieux compte de l'impact des politiques publiques et, d'autre part, car elle traduirait plus directement le sentiment des personnes qui, à court terme, verraient leur niveau de vie fluctuer en fonction du coût de la vie plutôt qu'en fonction de leur place dans l'échelle sociale.

Dans les faits, la pauvreté sera ainsi évaluée en fonction d'un seuil historiquement figé, réestimé en fonction de l'inflation, mais ne tenant pas compte de l'augmentation continue des niveaux de vie résultant de la croissance du PIB en volume. Or dans un contexte non récessif, la diminution des taux de pauvreté ancrés dans le temps est une tendance prévisible, liée à l'augmentation des revenus et indépendante de tout effort de réduction de la pauvreté. Un bref retour sur le passé le confirme :

- entre 2000 et 2005, le taux de pauvreté ancré dans le temps (2000) est passé de 12,7 % à 9,7 %, soit une diminution d'environ un quart ; cette diminution ralentit toutefois nettement au cours des trois dernières années.

- entre 1997 et 2000, le taux de pauvreté ancré dans le temps (1997) est passé de 13,4 % à 10,2 %, soit une diminution d'environ un quart, mais sur trois ans.

La cible visée par le gouvernement implique une accélération du rythme de réduction de la pauvreté, compte tenu de l'essoufflement observé au cours des dernières années. L'objectif consiste à revenir à une tendance observée antérieurement.

c) L'impact des politiques de redistribution

L'approche par les niveaux de vie ne permet pas de mesurer l'impact des politiques de redistribution sur la pauvreté monétaire dans un pays donné. Les revenus disponibles sont en effet pris en compte après transferts sociaux. Or il est utile de tenter d'évaluer le degré d'inégalité d'une économie, avant intervention des politiques publiques de redistribution. En Europe, ce type d'approche révèle un tableau contrasté, reflet de la diversité des systèmes économiques, sociaux et fiscaux du continent.

Dans l'Union européenne, les transferts sociaux réduisent la proportion de personnes exposées à la pauvreté de 38 % en moyenne (UE 25) Ce chiffre est de 32 % dans la zone euro. La réduction de la pauvreté varie de 20 % ou moins en Grèce, Italie, Espagne, à plus de 60 % en Danemark, Suède, Finlande et République tchèque.

En France, la réduction est estimée à 46 %.

Taux de pauvreté monétaire avant et après transferts sociaux^12(*) (2003 ou 2004)

Pays	Taux de pauvreté (seuil de 60 %)		Impact
	Avant transferts (%)	Après transferts (%)
Danemark	31	11	65%
Suède	30	11	63%
Finlande	29	11	62%
République tchèque	21	8	62%
Luxembourg	22	11	50%
Belgique	28	15	46%
France	26	14	46%
Pologne	31	17	45%
Royaume-Uni	29	18	38%
Allemagne	24	16	33%
Slovaquie	28	21	25%
Espagne	25	20	20%
Italie	23	19	17%
Grèce	23	20	13%

Source : Eurostat (SILC)

Lecture : les transferts sociaux permettent de diminuer le taux de pauvreté de 46 % en France, passant de 26 % à 14 %.

Le taux de pauvreté avant transferts est ici défini comme la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent, avant transferts sociaux, se situe en dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux). Les pensions de retraite et de réversion sont considérées comme revenus d'origine et non pas comme des transferts sociaux.

Ces travaux ne reflètent pas l'impact des transferts fiscaux, puisque les revenus avant transferts sont nets d'impôts, mais seulement celui des prestations sociales. Par ailleurs, ils ne donnent pas d'indication quant à l'effet des transferts sociaux sur l'intensité de la pauvreté^13(*).

D'autres travaux ont été menés à l'échelle de l'OCDE pour évaluer les effets des impôts et transferts sur les taux de pauvreté relative^14(*). Ces travaux montrent que les effets combinés des impôts et transferts sociaux permettent de faire sortir de la pauvreté plus de la moitié de la population à risque^15(*) (en moyenne dans l'OCDE).

Cet effet varie d'environ un quart de la population située sous le seuil de pauvreté avant impôts et transferts (États-Unis) à plus des deux tiers de cette population (Danemark, France). Cet effet a toutefois décliné au cours de la seconde moitié des années 1990 dans la plupart des pays de l'OCDE.

Les effets des impôts et transferts sur la pauvreté monétaire relative

Taux de pauvreté calculé à partir du revenu disponible

Effet des impôts et transferts en termes de réduction de la pauvreté

Note de lecture : la partie claire de la barre représente le taux de pauvreté relatif calculé à partir du revenu disponible (après impôts et transferts), avec un seuil fixé à 50 % du revenu médian national. La partie foncée représente l'impact des politiques de redistribution, c'est-à-dire la différence entre le taux de pauvreté qui résulterait du marché, et celui calculé après impôts et transferts. En France par exemple les impôts et transferts réduisent la pauvreté d'environ 3/4.

Source : Förster et Mira d'Ercole (OCDE, 2005)

2. Intensité et persistance de la pauvreté monétaire

a) L'intensité de la pauvreté monétaire

L'évolution des taux de pauvreté monétaire doit être analysée parallèlement à celle de l'intensité de la pauvreté monétaire, c'est-à-dire au regard de la distribution des revenus à l'intérieur de la catégorie des individus considérés comme « pauvres ». La pauvreté recouvre vraisemblablement des réalités très différentes selon que les individus considérés ont un niveau de vie plus ou moins proche du seuil.

Les indicateurs d'intensité de la pauvreté mesurent l'écart entre le revenu médian (ou moyen) des ménages pauvres et le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane.

Il est exprimé en pourcentage du seuil de pauvreté. Plus ce chiffre est élevé, plus le revenu médian (ou moyen) des personnes pauvres est éloigné du seuil de pauvreté. L'indicateur privilégié par l'ONPES est l'intensité en termes d'écart relatif au revenu médian des personnes pauvres, cet indicateur figurant également au nombre des indicateurs centraux européens (cf. infra).

Le graphe ci-dessous montre qu'après une diminution régulière de l'intensité de la pauvreté entre 1996 et 2002, celle-ci est significativement remontée, notamment en 2003. L'intensité de la pauvreté a quasiment rejoint en 2005 son niveau de 1996.

Ceci signifie qu'entre 1996 et 2002, le niveau de vie médian de la population pauvre s'est rapproché du seuil de pauvreté à 60 % : l'écart était d'environ 16 % en 2002, contre 18 % en 1996. Sur la période 2002-2005, cet écart tend à revenir à 18 %.

L'évolution de l'intensité de la pauvreté depuis 1996 (en %)

Note : une rupture de série s'est produite en 2002 (cf. supra).

L'intensité de la pauvreté mesure l'écart entre le seuil de pauvreté et le niveau de vie médian des personnes pauvres, en pourcentage du seuil de pauvreté.

Champ : individus appartenant à des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est ni étudiante ni militaire du contingent.

La faible croissance du PIB en volume depuis 2001 s'est donc accompagnée d'une stagnation du taux de pauvreté (cf. supra) et d'une augmentation de son intensité. Cette tendance n'a pas été modifiée par l'amélioration de la conjoncture en 2004 (avec une croissance du PIB de +2,5 %). Elle s'est confirmée en 2005, année qui voit tant le taux que l'intensité de la pauvreté stagner, dans le contexte d'une croissance économique à 1,7 %.

b) La persistance de la pauvreté monétaire

Le phénomène de pauvreté est d'autant plus pénalisant qu'il s'inscrit dans la durée, engendrant des processus cumulatifs d'exclusion. Il est utile de savoir si la pauvreté est un phénomène transitoire ou au contraire un phénomène structurel, car ces diagnostics appellent des politiques distinctes.

L'indicateur de persistance de la pauvreté permet de connaître la part des individus ayant un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté pendant plusieurs années, par exemple (par convention au niveau européen) pendant l'année courante et deux des trois années précédentes. L'emploi d'un tel indicateur est recommandé tant au niveau national, par le groupe de travail du CNIS sur les niveaux de vie et les inégalités sociales, qu'à l'échelle européenne, dans le cadre des « indicateurs de Laeken » (cf. infra).

Toutefois, l'indicateur de persistance de la pauvreté n'est pas à ce jour calculable en France. Il nécessite un suivi longitudinal des personnes pauvres sur au moins quatre années. Or un tel suivi a été interrompu suite à la suppression du panel communautaire des ménages, utilisé de 1994 à 2001 par Eurostat. De 1997 à 2000, le taux de persistance de la pauvreté était estimé en France entre 8 % (en 1998) et 9 % (en 1997, 1999 et 2000).

Ce panel a été remplacé par les Statistiques communautaires sur le revenu et les conditions de vie (EU-SILC), projet qui a démarré en 2003 suite à un règlement cadre du Parlement européen et du Conseil (n° 1177/2003). En conséquence, l'INSEE a mis en place en 2004 un panel, dans le cadre d'enquêtes dites SRCV (statistiques sur les ressources et les conditions de vie des ménages). Le panel sur les ressources et conditions de vie, partie française du système de statistiques communautaires (SILC), compte environ 12.000 ménages interrogés sur leur revenu, leur situation financière et leurs conditions de vie. Ce dispositif complète les anciennes enquêtes permanentes sur les conditions de vie (1996-2004), qui n'étaient pas panélisées.

Les résultats obtenus dans le cadre des enquêtes SILC n'étant pas comparables à ceux de l'ancien panel européen, on ne dispose pas pour le moment d'un recul suffisant pour calculer la persistance de la pauvreté. Cette lacune sera comblée en 2008, lorsque les données de quatre années (2004-2007) auront été collectées dans le cadre du nouveau dispositif.

II. LA PAUVRETÉ MONÉTAIRE : UNE APPROCHE À COMPLÉTER

A. LES LIMITES ET VARIANTES

1. Les limites

La mesure de la pauvreté par le revenu, qui traduit de nécessaires choix conceptuels, est contrainte par l'imperfection des sources.

a) Des sources statistiques incomplètes

L'approche monétaire des inégalités se fonde sur l'enquête « revenus fiscaux » (ERF), qui est imparfaite, ce qui explique des divergences avec les résultats obtenus en comptabilité nationale. Cette source est toutefois en cours d'amélioration.

En premier lieu, le champ couvert par l'ERF est celui des ménages.

Ce champ présente deux inconvénients :

· d'une part, il suppose admis que les revenus sont également répartis au sein des ménages, et que le logement constitue bien le critère pertinent d' « unité de vie ». Pour vérifier la robustesse de ces hypothèses, le CNIS a suggéré, dans son rapport précité, de mettre en place une enquête visant à rendre compte :

- des disparités des situations individuelles au sein des ménages

- et de l'impact des liens familiaux hors ménages.

· d'autre part, ce champ d'enquête exclut les personnes ne disposant pas d'un logement (cf. infra), ainsi que celles hébergées en collectivité ou dans des formes particulières de logement. Elle exclut notamment les personnes hébergées en institution, ainsi que les personnes sans domicile. Le champ de l'ERF est ainsi estimé à 98 % de la population de métropole.

En deuxième lieu, l'ERF appréhende mal les revenus du patrimoine, et en particulier du patrimoine financier.

Les revenus sont en effet appréhendés au travers des déclarations fiscales. Y échappent notamment les revenus issus des produits exonérés d'impôt (livrets d'épargne, plans d'épargne en actions). Ceux soumis au prélèvement libératoire ne sont pris en compte que depuis 2002. D'après des estimations réalisées par l'INSEE en 2001, l'ERF collectait alors entre 12 % et 23 % des revenus des valeurs mobilières enregistrés par la Comptabilité nationale. La couverture était meilleure mais n'atteignait que 47 % pour les revenus des patrimoines immobiliers.

Des informations détaillées sur les revenus du patrimoine existent toutefois, grâce aux enquêtes patrimoine de l'INSEE, réalisées environ tous les six ans depuis 1986. Des travaux^16(*) ont été menés afin d'introduire les revenus du patrimoine dans l'enquête ERF en 2003, à partir des données recueillies dans le cadre de l'enquête patrimoine 2004. Puisque les revenus du patrimoine sont plus concentrés que les revenus d'activité, leur prise en compte dans les niveaux de vie accroît logiquement les inégalités et, dans une moindre mesure, le taux de pauvreté. L'ajout des revenus du patrimoine absents de la déclaration fiscale accroît le niveau de vie de 3 % pour les individus du premier décile de niveau de vie contre 9,8 % pour le dernier décile. Le rapport interdécile augmente de 3,19 à 3,34 et le taux de pauvreté (seuil à 60 %) passe à 12,7 %^17(*) (contre 12 %).

Une amélioration de la prise en compte des revenus du patrimoine doit intervenir lors de la prochaine ERF, à paraître fin 2008 (données 2006). Cette évolution devrait avoir un impact non seulement sur le taux de pauvreté, mais aussi sur les caractéristiques de la population pauvre. Les revenus du patrimoine s'accroissent en effet avec l'âge. En outre, ils sont concentrés chez les travailleurs indépendants et les cadres, et bénéficient plus particulièrement aux individus ayant les revenus hors patrimoine les plus élevés.

En troisième lieu, le montant des prestations familiales, minima sociaux et allocations logement est estimé dans l'ERF à partir de barèmes et de simulations économétriques.

Leur prise en compte sur des bases réelles nécessite un appariement des fichiers des organismes dispensateurs de prestations sociales avec les déclarations fiscales prises en compte dans l'ERF. Le principe de l'appariement consiste à essayer de retrouver les prestations perçues par les individus des ménages de l'enquête Emploi (dont l'ERF identifie déjà les déclarations fiscales). Ce travail est en cours de réalisation.

Par ailleurs, l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA), destinée aux personnes âgées dépendantes^18(*) n'est pas prise en compte par l'ERF, ce qui constitue une lacune importante.

Prestations prises en compte par l'ERF L'ERF évalue les niveaux de vie à partir des données fiscales, transmises par la DGI, et d'estimations des montants de prestations sociales. Les prestations estimées sont les suivantes : - Allocations familiales - Complément familial - APE (allocation parentale d'éducation) /APJE (allocation pour jeune enfant) / PAJE (prestation d'accueil du jeune enfant, à compter du 1er janvier 2004) - AES (Allocation d'éducation spéciale) - ASF (allocation de soutien familial) - ARS (allocation de rentrée scolaire) - Minimum vieillesse - AAH et Complément AAH (allocation adulte handicapé) - API (allocation parent isolé) - RMI (revenu minimum d'insertion) - AL (allocations logement) Par ailleurs, la prime pour l'emploi est prise en compte. Source : INSEE

Plus largement se pose la question de l'augmentation de la taille de l'échantillon ERF, qui compte actuellement environ 40.000 ménages.

Une telle évolution aurait un double intérêt :

- d'une part, combinée au recours croissant à des données détenues par les prestataires sociaux, elle permettrait de mieux évaluer les niveaux de vie à l'échelon local ;

- d'autre part, elle permettrait de remonter jusqu'aux causes au moins apparentes, ou directes, du phénomène de pauvreté. L'impact du chômage et celui des politiques de redistribution pourraient être mieux appréhendés.

b) Des limites conceptuelles

La définition du revenu

Le choix de mesurer la pauvreté par rapport au revenu, plutôt que par rapport à la consommation ou aux conditions de vie, résulte de deux considérations :

- en premier lieu, il s'agit de se situer du côté des « causes » plutôt que des conséquences du phénomène de pauvreté, c'est-à-dire d'appréhender le bien-être en termes de capacités (ce qui permet d'éviter la confusion entre pauvreté et ascèse choisie) ;

- en second lieu, il s'agit de remédier aux difficultés de l'observation statistique en mesurant un aspect résumant apparemment tous les autres, plutôt que d'évaluer conjointement toutes les conséquences résultant, en aval, de la situation de pauvreté.

Ce choix du revenu, s'il procède d'une volonté de simplification, soulève néanmoins des problèmes de méthode.

Mesurer la pauvreté en termes monétaires implique l'adoption d'une définition du revenu, ce qui pose des problèmes théoriques. Dans un pays donné, la notion de revenu est pour beaucoup tributaire du système fiscal, ce qui peut poser des problèmes de comparabilité internationale.

Plus généralement, la question se pose de délimiter correctement le revenu monétaire d'un ménage. Faut-il ne déduire que les impôts directement prélevés sur les revenus, ou faudrait-il prendre en compte la fiscalité de façon plus globale et déduire notamment les impôts indirects et les taxes locales ? Faut-il déduire du revenu les dépenses qui lui sont associées, tels que frais de transport, de gardes d'enfants, ou d'assurances obligatoires, susceptibles d'amputer de façon significative le salaire perçu, notamment le second salaire perçu dans un ménage ? Comment distinguer les frais contraints et ceux qui résultent de choix individuels, par exemple en ce qui concerne le logement ?

S'agissant par exemple des impôts indirects (TVA, droits d'accise, TIPP), on peut arguer que leur paiement n'est pour partie pas contraint, puisqu'il résulte de choix de consommation qui n'ont pas à entrer en compte dans le calcul des niveaux de vie. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue l'effet anti-redistributif relativement élevé de la fiscalité indirecte. La prise en compte de la fiscalité indirecte accroît le coefficient de Gini de 1,3 point, de 0,274 avant à 0,287 après^19(*).

Plus largement, se pose la question de l'élargissement de la notion de revenu aux ressources non monétaires qui participent également au bien-être. Parmi ces ressources non monétaires figurent notamment :

- les services collectifs gratuits ou à prix bonifiés, notamment dans les domaines de l'éducation ou de la santé (avec ici un effet contraire à celui qui pourrait résulter de la prise en compte de la fiscalité indirecte, en raison du caractère redistributif de ces services) ;

- le service de logement que s'offrent à eux-mêmes les propriétaires-occupants, mesurable grâce à la notion de « loyer fictif » ;

- plus généralement, la valeur de la production domestique, notamment celle du travail accompli par un conjoint non-occupé, la valeur du temps libre, l'insertion dans un réseau de relations, etc.

La fixation d'un seuil

Au-delà de cette question de définition du revenu, la fixation d'un seuil de pauvreté est également problématique. Le seuil de 60 % de la médiane des niveaux de vie est un seuil conventionnel, « un point arbitraire de la distribution statistique »^20(*). Il est arbitraire car on ne peut identifier un seuil traduisant une rupture nette, en deçà duquel l'engrenage qui conduit à la pauvreté apparaîtrait très clairement.

Le choix d'un seuil relatif signifie que ce n'est pas le niveau du revenu qui est l'aspect le plus essentiel, mais sa place au sein de la distribution. De fait, percevoir un revenu moins élevé signifie être exclu d'un certain nombre de biens et services auxquels les autres ont accès.

Il est intéressant de noter que, selon la terminologie européenne, le seuil à 60 % de la médiane est désigné comme « seuil de risque de pauvreté » plutôt que comme seuil de pauvreté. En France, le changement de seuil^21(*) ne s'est pas accompagné d'un changement de terminologie. Dans d'autres pays, le seuil à 60 % de la médiane est considéré comme un indicateur de risque de pauvreté, devant être complété par des données sur les conditions de vie (cf infra, concernant l'Irlande et la notion de pauvreté « consistante »).

Le choix de situer le seuil de pauvreté commune une fraction du revenu médian, c'est-à-dire celui en deçà duquel se situe la moitié de la population, a des implications fortes. Le seuil de pauvreté étant, par construction, inférieur au revenu médian, il est impossible que plus de la moitié de la population puisse être pauvre. Des résultats paradoxaux pourraient être observés dans des pays très égalitaires, ayant par conséquent des taux de pauvreté faibles, alors que la pauvreté absolue y serait forte.

En Europe, par exemple, plusieurs pays d'Europe centrale et orientale figurent parmi les pays de l'Union où il y a le moins de pauvres, ce qui pose la question de la pertinence des comparaisons de taux de pauvreté relatifs (cf. infra).

A tout le moins faut-il garder à l'esprit que la pauvreté, telle que mesurée en Europe, est un indicateur des inégalités en bas de l'échelle de distribution des niveaux de vie, et non un indicateur absolu. Il ne permet pas de dire si un pays est « pauvre » ou « riche », mais seulement s'il est « égalitaire » ou « inégalitaire ».

A cet égard, des seuils absolus pourraient être jugés plus proches des représentations que l'on se fait de la pauvreté. Aux États-Unis par exemple, les seuils de pauvreté ont été fixés en fonction d'un niveau de consommation jugé minimal au regard de besoins fondamentaux (cf. encadré). Toutefois, ce type d'approche implique des choix normatifs pour la définition dudit seuil, qui demeure en tout état de cause daté et localisé. Il a pour cette raison été qualifié d' « absolu relatif » ou d' « absolu socio-historique »^22(*). Il s'agit là aussi d'un seuil conventionnel, surtout lorsque, comme aux Etats-Unis, il n'a pas été réactualisé depuis 45 ans.

La mesure de la pauvreté aux Etats-Unis La pauvreté est mesurée aux Etats-Unis selon des modalités prévues par l'Office of Management and Budget (OMB)23(*). Les indicateurs sont publiés par le Bureau du recensement (Census Bureau), sur la base des revenus monétaires après transferts sociaux, mais avant impôts. Ces revenus sont mis au regard de seuils de pauvreté qui diffèrent en fonction de la taille de la famille et de l'âge de ses membres. Il existe ainsi 48 seuils de pauvreté, initialement calculés en 1963-1964 à partir de budgets alimentaires établis par le département de l'agriculture, et de données concernant la part consacrée à l'alimentation dans les budgets des ménages. Les seuils furent définis comme le coût du budget alimentaire minimal, multiplié par trois pour prendre en compte les autres dépenses de biens et services. Ces seuils, géographiquement uniformes, sont révisés chaque année en fonction de l'inflation. Il s'agit donc d'une mesure de la pauvreté « absolue » et « ancrée dans le temps ». Elle est fondée sur l'idée d'un revenu minimum calculé en fonction des besoins, selon une approche initiée, en Angleterre, par B. S. Rowntree en 1901. Cette méthode est fortement critiquée, principalement pour trois raisons : - En premier lieu, elle ne permet pas de distinguer entre ménages ayant des besoins différents, en fonction : · du statut d'activité des individus qui le composent, et notamment de la nécessité ou non de faire garder ses enfants ; · des coûts médicaux qui varient considérablement entre individus ; · des écarts géographiques de prix, notamment en matière de logement. - En deuxième lieu, la révision des seuils de pauvreté en fonction de l'inflation ne permet pas de prendre en compte l'élévation générale des niveaux de vie ; - En dernier lieu, cette approche ne reflète ni les effets des politiques fiscales, ni ceux des politiques d'aide sociale non monétaire (« noncash benefits ») dans les domaines de l'alimentation, du logement et de la santé. Nombre de pauvres et taux de pauvreté aux Etats-Unis de 1959 à 2006 Sources : Constance Citro et Robert Michael, « Measuring poverty : a new approach » (1995) ; US Census Bureau, « Income, poverty and health insurance coverage in the United-States : 2006 ».

2. Les variantes

L'approche de la pauvreté par le revenu monétaire présente l'avantage de la simplicité et d'une relative indépendance par rapport aux choix effectués par les individus. Le bien-être n'étant toutefois pas réductible au concept de revenu monétaire, des approches complémentaires apportent un éclairage utile quant à la valeur des ressources tirées d'une part de l'autoproduction et d'autre part des services publics collectifs individualisables. Il serait intéressant de pouvoir calculer ces variantes au niveau européen, dans la mesure où les modèles nationaux présentent de fortes disparités dans ces deux domaines.

a) Les effets de l'autoproduction

S'agissant de la question de la prise en compte des ressources tirées de la production domestique, la question la plus discutée est celle des imputations de loyers fictifs^24(*). Ces loyers fictifs sont la traduction monétaire de l'avantage tiré par les ménages du fait d'être propriétaires de leur résidence principale, ou d'être logés gratuitement. Ce revenu supplémentaire est évalué comme le loyer que les propriétaires percevraient si leur logement était loué au prix du marché. Le montant du loyer est estimé en fonction des caractéristiques du logement, des caractéristiques du ménage, de l'ancienneté dans le logement ainsi que du type d'habitat concerné. Le loyer est imputé à partir d'équations économétriques estimées dans l'enquête Logement 2002 de l'INSEE. Sont déduits les intérêts d'emprunt contractés pour l'achat de la résidence principale.

Cette imputation modifie sensiblement la hiérarchie des niveaux de vie, puisque la population à bas revenus apparaît alors plus jeune et plus urbaine. Ainsi, si les ménages où la personne de référence est âgée de plus de 65 ans représentent près du tiers des ménages à bas revenus (au seuil de 50 % de la médiane des niveaux de vie), ils n'en représentent plus qu'un cinquième si l'on tient compte des loyers imputés. Les imputations de loyers fictifs accroissent par ailleurs le poids au sein des ménages à bas revenu des familles de trois enfants et plus. Globalement, elles conduisent à une légère baisse du taux de pauvreté.

Au niveau européen, il est prévu que le dispositif d'enquête sur le revenu et les conditions de vie SILC permette à terme l'imputation de loyers fictifs aux propriétaires occupants.

b) Les effets des revenus implicites tirés des services publics

L'appréciation des niveaux de vie est sensiblement modifiée si l'on calcule le revenu disponible ajusté, qui prend en compte les transferts implicites résultant des services collectifs individualisables, en plus du revenu disponible. L'impact de ces dépenses publiques sur le niveau des inégalités est exposé dans un rapport de M. Bernard Angels, sénateur, qui sera examiné en juillet 2008 par la délégation pour la planification.

Ces transferts, qui représentent un montant proche de celui des transferts sociaux en espèces, contribuent à réduire les inégalités, dans une proportion qui dépend de leur progressivité. Les modalités de cette redistribution sont variables en fonction du type de dépense considéré : tandis que les dépenses d'éducation bénéficient plutôt aux familles avec enfants et très peu aux personnes âgées, les services de santé profitent en revanche massivement à ces dernières.

L'imputation des dépenses de santé^25(*) repose sur l'identification de catégories de la population (sexe, âge) réputées homogènes en matière de consommation de soins. Cette imputation conduit à réévaluer le seuil de pauvreté, qui passe à 966 euros, tandis que le taux de pauvreté diminue à 8,5 %. Pour les plus de 70 ans, le taux de pauvreté serait même ramené à 1,1 %. Des travaux similaires pour l'imputation des dépenses d'éducation, actuellement en cours à l'INSEE, permettront de donner une vision globale plus équilibrée, car plus exhaustive, de l'impact des dépenses publiques sur les niveaux de vie en fonction des caractéristiques des individus.

Taux de pauvreté après prise en compte des dépenses de santé en 2005

			Après prise en compte des transferts monétaires	Après prise en compte des transferts monétaires et de la santé
Seuil de pauvreté (montant mensuel en euros)			823	966
Taux de pauvreté (en %)			11,8	8,5
Selon le type de ménage	La personne de référence a moins de 60 ans	Couples sans enfant	6,1	5,3
		Couples, 1 enfant	9,0	7,7
		Couples, 2 enfants ou +	13,3	9,7
		Célibataires	16,5	17,4
		Célibataires, 1 enfant ou +	32,9	29,7
	La personne de référence a plus de 60 ans	Couples sans enfants	6,9	1,3
		Célibataires	14,3	4,6
Selon l'âge		0-10 ans	15,4	11,7
		10-19 ans	17,5	14,2
		20-29 ans	11,6	10,3
		30-39 ans	10,1	8,0
		40-49 ans	11,1	9,3
		50-59 ans	10,1	8,2
		60-69 ans	8,0	3,8
		70 ans et plus	9,6	1,1
Note : le seuil de pauvreté correspond au seuil de pauvreté pour une personne seule. Champ : individus vivant dans un ménage ordinaire dont le niveau de vie est positif ou nul Source : modèle INES, enquête santé 2002-2003, calculs François Marical (INSEE)

La question de l'imputation de la subvention implicite dont bénéficient les locataires du parc social a également été discutée^26(*). Il s'agit de mesurer un avantage équivalent au versement d'une allocation, mais non pris en compte dans les revenus des bénéficiaires, parce que versé à des tiers. Cette imputation est contestée car elle suppose l'existence dans le parc privé de biens comparables aux logements du parc social. Elle repose par ailleurs sur l'hypothèse d'une égale capacité des deux parcs à loger les plus défavorisés.

Dans le même ordre d'idée, on pourrait songer à mesurer la subvention implicite perçue dans le cadre des systèmes de soutien aux prix agricoles.

Un autre aspect sur lequel il existe peu de données concerne l'impact des dépenses d'action sociale des collectivités locales sur les niveaux de vie. Les régions, départements et communes versent en effet des prestations financières ou en nature, de caractère non obligatoire. Il s'agit :

- d'une part, d'aide extra-légale, c'est-à-dire versée dans des conditions ou pour des montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements ;

- d'autre part, d'action sociale facultative, dans d'autres domaines que ceux de l'aide sociale légale.

Les enquêtes réalisées régulièrement par la DREES^27(*) mettent en évidence la diversité des pratiques des collectivités locales, sans qu'il soit possible d'évaluer l'impact de ces politiques sur les niveaux de vie. Un exemple simple (cf. encadré ci-dessous) montre que ces aides peuvent avoir un impact significatif sur les niveaux de vie individuels. Lorsque ces aides sont liées à la perception d'un minimum social, il en résulte des effets de seuil importants.

L'impact des aides locales sur les niveaux de vie  Les aides locales facultatives ont à l'évidence un impact important sur les niveaux de vie en bas de la distribution. Afin de donner une idée des proportions dans lesquelles ce type d'aide est susceptible de modifier les niveaux de vie, prenons l'exemple d'un parent isolé à Paris, ayant deux enfants à charge, percevant l'Allocation parents isolés c'est-à-dire 812 euros par mois (montant maximal de l'API dans ce cas, après déduction du forfait logement et des autres ressources de l'allocataire : salaire, pension alimentaire, prestations sociales), correspondant à un niveau de vie de 508 euros mensuels (812 / 1,6), soit 37 % du revenu médian (1er décile des niveaux de vie). Cette famille peut par exemple bénéficier d'une place en crèche à tarif réduit pour 81 euros par mois, ce qui représente un « gain » implicite de 394 euros mensuels par rapport au tarif maximal. En outre, la région Ile-de France propose aux parents isolés : - 75 % de réduction sur le prix de la carte de transport (« carte orange ») mensuelle, soit 89 euros par mois (pour la carte la plus onéreuse) ; - 180 euros par an de chèques emploi services prépayés (soit 15 euros par mois) La ville de Paris propose d'autres aides, sous conditions de ressources, aux familles monoparentales non titulaires de l'API (prestation logement de la ville de Paris) ainsi qu'à d'autres catégories de la population. Si l'on tient compte des seules trois aides mentionnées ci-dessus (sans compter les services publics individualisables : école, services de santé, et d'autres aides telles que : cantines, centres de loisirs, colonies de vacances, réductions SNCF... qui bénéficient également à d'autres catégories de la population), les ressources de la famille considérée passeraient à 1310 euros mensuels, soit 819 euros en termes de niveaux de vie (+ 60 %). Étant donné que la plupart des aides locales existantes sont sous conditions de ressources, leur prise en compte ferait probablement baisser de façon significative le taux de pauvreté. Pour mesurer l'impact des aides locales sur les niveaux de vie, il faudrait accroître la taille de l'échantillon de l'enquête revenus fiscaux. L'échantillon actuel est trop restreint pour rendre compte avec suffisamment de fiabilité des situations locales. Cet exemple suggère également une certaine réserve à l'égard des comparaisons internationales, puisque ce qui est pris en compte dans le calcul des niveaux de vie peut être très différent dans chaque pays, selon les caractéristiques des politiques sociales redistributives.

Les limites de l'approche « centrale » par le revenu rendent utile un examen des méthodes complémentaires de mesure de la pauvreté.

B. LES APPROCHES COMPLÉMENTAIRES

Connaître le phénomène de pauvreté nécessite de recouper le risque de pauvreté, mis en évidence par les indicateurs monétaires, avec des éléments plus qualitatifs relatifs aux conditions de vie des individus. Une telle approche permet en outre d'aller au-delà de l'approche par les inégalités et de ne pas définir le bien-être uniquement en termes de position sociale relative.

1. Pauvreté en conditions de vie et pauvreté subjective

a) La pauvreté mesurée par les conditions de vie

Une approche globale des phénomènes de pauvreté et d'exclusion doit comporter une dimension relative à l'analyse des conditions de vie, dans l'esprit de l'approche pratiquée par exemple en Irlande (cf. encadré). Cette dimension est parfois appelée « pauvreté d'existence ».

La mesure de la pauvreté en Irlande L'intérêt de la méthode irlandaise de mesure de la pauvreté réside dans la combinaison de deux critères se rapportant respectivement au revenu et aux conditions de vie. Un individu est en effet considéré comme étant en situation de pauvreté « consistante » s'il cumule les deux caractéristiques suivantes : - d'une part son niveau de vie est inférieur à 60 % de la médiane des niveaux de vie : cette situation est qualifiée de « risque de pauvreté » ou de « pauvreté relative ». Ce seuil de 60 %, qui correspond au seuil européen, est toutefois estimé en Irlande d'après une échelle d'équivalence nationale, distincte de celle dite « de l'OCDE modifiée ». Cette échelle particulière attribue un poids de 1 au premier adulte du ménage, puis 0,66 aux autres individus de 14 ans et plus, et enfin 0,33 aux enfants âgés de moins de 14 ans. Elle est utilisée pour permettre des comparaisons rétrospectives, tandis que l'échelle de l'OCDE modifiée est employée par ailleurs afin de rendre possibles des comparaisons internationales ; - d'autre part, cet individu vit dans un ménage privé d'au moins un item figurant parmi une liste de huit indicateurs de privation. Parmi ces 8 indicateurs, 3 portent sur l'alimentation, 3 sur l'habillement, 1 sur le chauffage et 1 sur l'endettement. Selon cette méthode de calcul, tandis que 18,5 % de la population se trouvait en situation de pauvreté relative en Irlande en 2005, 7 % de la population se trouvait en situation de pauvreté « vérifiée ». Source : CSO (Central Statistics Office) d'Irlande.

Cette approche, en apparence similaire aux mesures absolues de la pauvreté fondées sur la construction de paniers de consommation minimaux, est néanmoins « d'essence relative »^28(*) : les pauvres sont en effet, ici aussi, « les plus mal lotis », ceux qui sont en dessous d'un seuil fixé de façon arbitraire et conventionnelle. Ce seuil n'est pas similaire aux seuils absolus « de survie décente » utilisés aux Etats-Unis, dans le sillage des travaux de Rowntree au début du siècle (cf. supra).

L'analyse des inégalités de conditions de vie et de consommation consiste à repérer un certain nombre de privations. Par rapport à l'approche monétaire de la pauvreté, cette analyse réduit l'effet des fluctuations à court terme du revenu des individus. L'impact de ces fluctuations sur la consommation est en effet atténué, si l'on suppose que les individus consomment non pas en fonction de leur revenu courant, mais en fonction de leur « revenu permanent » anticipé sur le long terme.

Cette méthode soulève toutefois la question de la nature du référentiel de privations à adopter, car elle implique une définition normative absolue, c'est-à-dire un jugement de valeur sur ce qu'est la pauvreté. Elle se heurte également au fait que la consommation reflète en partie des préférences individuelles. La pauvreté, ainsi définie, pourrait résulter d'un choix individuel plutôt que d'une contrainte en termes de ressources.

La pauvreté en termes de conditions de vie est définie comme un manque global d'éléments de bien-être matériel, mesuré à l'échelle du ménage. En France, dans le cadre de l'enquête permanente sur les conditions de vie des ménages (EPCV) jusqu'en 2004, puis des statistiques sur les revenus et les conditions de vie des ménages (SRCV^29(*)), un individu est dit pauvre s'il vit dans un ménage cumulant au moins 8 privations parmi 27 unités prédéfinies (cf. encadré).

Ce seuil de 8 privations est fixé afin que le taux de ménages pauvres en termes de conditions de vie soit du même ordre que le taux de pauvreté monétaire, ce qui souligne là encore le caractère conventionnel de tout référentiel en matière de pauvreté.

Unités retenues pour mesurer le taux de pauvreté en conditions de vie Les unités retenues sont au nombre de 27, réparties en 4 catégories : - insuffisance des ressources : être soumis à des remboursements d'emprunt élevés par rapport à ses revenus, avoir été en découvert bancaire au cours des 12 derniers mois, avoir des revenus insuffisants pour équilibrer le budget du ménage, puiser dans ses économies pour équilibrer le budget, ne disposer d'aucune épargne, considérer sa situation financière comme difficile ; - retards de paiement : avoir été dans l'impossibilité de payer, au cours des 12 derniers mois, des factures d'électricité ou de gaz, des loyers, ses impôts ; - restrictions de consommation : maintenir le logement à la bonne température, se payer une semaine de vacances, remplacer des meubles, acheter des vêtements chauds, acheter de la viande, recevoir parents ou amis, offrir des cadeaux au moins une fois par an, posséder deux paires de chaussures, ne pas faire de repas par manque d'argent au moins une fois au cours des 2 dernières semaines ; - difficulté de logement : surpeuplement, pas de salle de bains, pas de toilettes, pas d'eau chaude, pas de système de chauffage, logement trop petit, difficulté à chauffer, humidité, bruit.

L'indicateur synthétique des conditions de vie cumule pour chaque ménage le nombre de difficultés sur les vingt-sept ci-dessus énumérées. La pauvreté en conditions de vie marque globalement une évolution favorable, qui exprime la diminution de la part des situations de grande privation.

Taux de difficulté de conditions de vie en France (en %)

1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
13,1	12,0	11,9	12,1	11,6	11,9	11,4	10,6 /14,7*	13,3	12,7

Source : ONPES

*La rupture de série observable en 2004 s'explique par le passage de l'enquête EPCV (enquête permanente sur les conditions de vie) à l'enquête européenne SILC-SRCV (statistiques sur les revenus et les conditions de vie).

On observe, logiquement, que la pauvreté en conditions de vie est fortement liée au niveau de revenus du ménage ; elle est d'autant plus fréquente que ce revenu est faible. Par ailleurs, elle concerne davantage les personnes sans conjoint (notamment famille monoparentales) que les couples.

Le recoupement entre pauvreté monétaire et pauvreté en conditions de vie n'est toutefois que partiel.

Près du quart de la population (22 %) appartient à l'une ou l'autre catégorie (pauvreté monétaire ou en conditions de vie). Ce nouvel ensemble d'individus « pauvres » est donc deux fois plus étendu que chacun des deux ensembles dont il constitue la réunion.

A l'intersection des deux ensembles, 5 % des individus « seulement » cumulent les deux formes de pauvreté^30(*). Il s'agit, d'après la terminologie européenne, du taux de pauvreté consistante (« consistent poverty »).

b) La pauvreté subjective

La pauvreté subjective se définit comme la difficulté à équilibrer son budget quelles que soient les causes de cette situation.

Cette approche est qualifiée de subjective pour deux raisons :

- d'une part parce qu'elle repose sur la perception par les individus eux-mêmes de leurs difficultés à « boucler les fins de mois » ;

- d'autre part parce que ces difficultés peuvent résulter du choix implicite de dépenser plus qu'on ne gagne, sans que les niveaux de revenu ou de consommation de l'individu soient ici considérés.

Cette dimension de la pauvreté n'est toutefois bien évidemment que partiellement subjective.

Une étude parue en 2005^31(*) étudie le recoupement entre pauvreté monétaire, pauvreté en conditions de vie et pauvreté subjective. Dans cette étude, un ménage est jugé pauvre dans l'acception subjective du concept s'il cumule trois difficultés budgétaires parmi six difficultés prédéfinies concernant :

- l'insuffisance de revenu (un revenu ne permettant de vivre que « difficilement ») ;

- la nécessité de s'endetter ;

- et des retards de paiement (loyer, factures, impôts...)

Le taux de pauvreté subjective des ménages, ainsi calculé, est de 12,4 % en 2001.

La même étude montre, ici encore, que les différentes formes de pauvreté ne se cumulent pas systématiquement : près du quart des ménages présente au moins un symptôme de pauvreté (monétaire, de conditions de vie ou subjective), un sur soixante-dix cumule les trois dimensions^32(*).

Ce recoupement entre plusieurs approches de la pauvreté souligne l'intérêt de plusieurs éclairages, puisque ceux-ci ne se recouvrent que partiellement.

Étant donné les lacunes des dispositifs de mesure, ce tableau n'est toutefois pas complet. Il est nécessaire d'y joindre les informations fournies par des enquêtes spécifiques menées auprès des populations les plus démunies, s'agissant notamment de la situation des sans-domicile, demeurée longtemps mal connue.

2. Les enquêtes spécifiques : le cas des « sans domicile »

Les personnes ne disposant pas d'un logement étant par hypothèse exclues de l'enquête ERF, des enquêtes spécifiques sont nécessaires pour connaître cette population.

Ainsi que l'a mis en évidence un récent rapport de l'Inspection générale des Affaires sociales (IGAS)^33(*), de nombreuses données sur les sans-domicile ont été collectées depuis les années 1990, mais dans un cadre trop peu structuré, avec un déficit d'organisation et de diffusion des connaissances.

En 2001, à la suite du rapport d'un groupe de travail du CNIS^34(*), et à une enquête pilote de l'INED^35(*), l'INSEE a réalisé sa première enquête nationale sur les utilisateurs des services d'hébergement et de distribution de repas chauds (dite enquête Sans-domicile). Ce travail, qui doit être renouvelé tous les dix ans, évaluait à 86.000 le nombre de sans-domicile^36(*).

D'autres sources existent. Des enquêtes complémentaires à celles de l'INSEE ont été menées par l'INED. Des données sont collectées à l'occasion des recensements, et lors des enquêtes sur le logement et sur la santé de l'INSEE. La DREES^37(*) dispose de la base FINESS^38(*) des établissements sanitaires et sociaux. Elle mène, depuis 1982, des enquêtes sur les établissements sociaux (ES) et notamment sur l'activité de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)^39(*). Enfin, des études sociologiques ont été réalisées, des témoignages ont été recueillis et des études ont été menées par les associations pour décrire les difficultés des personnes rencontrées.

Toutefois, ainsi que le soulignait l'IGAS, ce dispositif ne permet pas d'identifier des fluctuations dans le nombre de sans-domicile, ni de repérer des modifications dans les caractéristiques de ces personnes. Une amélioration du répertoire FINESS et de son articulation aux autres sources permettraient d'améliorer la connaissance statistique des personnes les plus en difficulté. Des études de trajectoire sont également nécessaires, pour expliquer les processus d'exclusion et identifier les leviers d'action les plus efficaces. L'ONPES devrait dans ce domaine jouer le rôle d'interface entre les acteurs « de terrain » et les administrations, les premiers étant mieux à même d'identifier les évolutions qualitatives, que les secondes peuvent ensuite examiner d'un point de vue statistique.

III. QUELLE GRILLE DE LECTURE ?

Le caractère multidimensionnel de la pauvreté rend chaque indicateur insuffisant s'il est considéré isolément. Il est donc nécessaire de synthétiser les données existantes, ce qui peut se faire de deux façons :

- soit par la construction d'indicateurs synthétiques ;

- soit par la présentation de tableaux hiérarchisés d'indicateurs.

A. LES INDICES SYNTHÉTIQUES

On présentera ici trois exemples d'indicateurs synthétiques, tout en considérant, d'emblée, que cette approche, bien que séduisante par la simplicité de ses résultats, n'est toutefois pas satisfaisante. Les indicateurs synthétiques sont en effet trop peu lisibles. Leur niveau et leur évolution ne peuvent être interprétés simplement.

1. Les indicateurs de développement humain du PNUD

Le Programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD) calcule depuis 1990 (pour l'indice de développement humain) et 1997 (pour les indices de pauvreté humaine) plusieurs indices composites ayant pour vocation de permettre des comparaisons internationales des niveaux de développement des pays.

 L'indice de développement humain (IDH) est la moyenne de trois indices mesurant respectivement trois aspects du niveau de développement d'un pays. Ces trois aspects sont les suivants :

- l'espérance de vie ;

- le niveau d'éducation ;

- le PIB par tête.

Calcul de l'IDH : un exemple concret L'IDH est calculé à partir de trois indicateurs élémentaires mesurant les résultats obtenus dans trois domaines fondamentaux du développement humains : l'espérance de vie, l'éducation et le revenu par tête. Les indices élémentaires sont calculés de la façon suivante : indice = (valeur observée - valeur minimum) / (valeur maximum - valeur minimum). Chaque indice élémentaire varie donc entre 0 (pour le pays dont l'indicateur serait à la valeur minimum) et 1 (pour le pays dont l'indicateur serait à la valeur maximum). L'IDH est une moyenne des indices reflétant ces trois dimensions. Ainsi, par exemple, pour la Turquie : 1. Indicateur d'espérance de vie : Pour la Turquie, avec une espérance de vie de 71,4 ans en 2005, l'indicateur d'espérance de vie est de 0,773. En effet, les valeurs minimum et maximum d'espérance de vie ayant été fixées respectivement à 25 ans et 85 ans : Indicateur d'espérance de vie = (71,4 - 25) / (85 - 25) = 0,773 2. Indicateur d'éducation : cet indicateur combine deux indicateurs : un indicateur d'alphabétisation des adultes (ici 87,4 %) et un indicateur d'accès à l'enseignement (ici 68,7 %). Une pondération de 2/3 est attribuée au premier indicateur et d' 1/3 au second. Indicateur d'éducation = 2/3 (0,874) + 1/3 (0,687) = 0,812 3. Indicateur de PIB / tête : la Turquie ayant un PIB par tête de 8.407 USD, cet indicateur est calculé à partir de valeurs minimum et maximum fixées respectivement à 100 USD / tête et 40.000 USD / tête. Indicateur PIB = log (8.407) - log (100) / log (40.000) - log (100) = 0,740 4. Calcul de l'IDH : il s'agit d'une moyenne simple : IDH = 1/3 (indicateur d'espérance de vie) + 1/3 (indicateur d'éducation) + 1/3 (indicateur PIB) IDH = 0,775 Source : PNUD

La France se situe en 10^ème position du classement des pays selon l'IDH avec un score de 0,952. Les meilleurs résultats sont obtenus par l'Islande et la Norvège, avec un score de 0,968. Les Etats-Unis sont en 12^ème position avec un score de 0,951, le Royaume-Uni figure à la 16^ème place (0,946) et l'Allemagne à la 22^ème (0,935).

L'indice de pauvreté humaine pour les pays en développement^40(*) (IPH-1) est une moyenne de 4 mesures relatives à des privations subies dans trois domaines (durée de vie, connaissances et conditions de vie). Les indicateurs pris en compte sont les suivants :

- la probabilité à la naissance de ne pas vivre jusqu'à l'âge de 40 ans ;

- le taux d'illettrisme ;

- le pourcentage de la population qui n'a pas accès à une source d'eau potable ;

- le pourcentage d'enfants en sous poids pour leur âge.

 L'indice de pauvreté humaine (IPH-2) pour les pays développés (pays de l'OCDE sélectionnés) est une moyenne de 4 mesures :

- la probabilité à la naissance de ne pas vivre jusqu'à l'âge de 60 ans ;

- le pourcentage d'adultes privés de compétences en lecture et écriture ;

- le pourcentage de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté fixé à 50 % du revenu disponible ;

- le taux de chômage de longue durée (12 mois ou plus).

La France se situe en 11^ème position du classement des pays en fonction de l'IPH-2.

Si ces indices ont un certain intérêt pour des comparaisons internationales, ils sont en revanche assez peu exploitables au plan national. Comme on le voit, s'agissant de l'IDH, les résultats obtenus sont assez peu discriminants entre pays développés. Leur lisibilité est faible car leur objet n'est pas ciblé. Leur évolution n'est donc pas clairement interprétable.

Néanmoins ces indices ont le mérite de rappeler que certains éléments fondamentaux du bien-être, tels que la santé ou les niveaux d'éducation, sont des éléments à prendre en compte non seulement dans l'analyse du développement des pays mais aussi au plan national pour la compréhension des phénomènes d'inégalité et de pauvreté. Ils montrent que la question des revenus ne saurait résumer celle du bien-être.

2. L'indice BIP 40

Au niveau national, un indicateur synthétique a été élaboré en 2004 par un collectif dénommé « réseau d'alerte sur les inégalités », regroupant des associations, des syndicats et des chercheurs.

Cet indicateur, appelé BIP 40 (baromètre des inégalités et de la pauvreté), est né d'un débat sur la pertinence et l'exhaustivité des statistiques publiées par l'INSEE dans les domaines de la pauvreté et de l'exclusion, au moment où était également critiquée la mesure par cet organisme de l'inflation et du pouvoir d'achat des ménages.

En plus du pourcentage d'individus situés sous le seuil de pauvreté, l'indicateur BIP 40 agrége cinq autres dimensions : emploi et conditions de travail, santé, éducation, logement et justice. Chaque dimension est évaluée par plusieurs indicateurs, ramenés à un chiffre entre 0 et 10. Le BIP 40 est ainsi composé en tout de 6141(*) indicateurs très divers, pondérés d'après des choix effectués par les concepteurs de cet outil.

L'évolution des inégalités depuis 1980 d'après l'indicateur BIP 40

Source : Alternatives économiques

L'évolution de cet indicateur suggère que les inégalités se sont réduites entre 1999 et 2002 avant d'augmenter à nouveau entre 2002 et 2005. La hausse du taux de chômage, l'aggravation des inégalités entre catégories sociales face au chômage et la hausse de la proportion de chômeurs non indemnisés auraient contribué pour un quart à cette montée des inégalités, qui s'expliquerait également par la précarisation de l'emploi et par la dégradation des conditions de travail et de logement.

Cet indicateur soulève toutefois des problèmes théoriques et pratiques : d'une part, il nécessite de définir et de pondérer un certain nombre de données, ce qui implique des choix nécessairement subjectifs ; d'autre part, il se heurte à la difficulté d'agréger des séries hétérogènes et d'interpréter les résultats ainsi obtenus. C'est le type même de l'indicateur « éthiquement non neutre », c'est-à-dire normatif plutôt qu'objectif, selon la terminologie développée par Amartya Sen.

Le débat engendré par la publication du BIP 40 a entraîné la saisine du CNIS, qui a abouti au rapport précité sur les indicateurs de niveaux de vie et d'inégalités sociales. Ce rapport n'est pas favorable aux indicateurs synthétiques. Il préconise plutôt l'établissement d'un panorama d'indicateurs, à partir d'un système d'information national prenant en compte les aspects non monétaires de la pauvreté.

3. L'indice de Sen

Par rapport aux indices présentés précédemment, l'indice construit par Amartya Sen a pour intérêt de synthétiser des indicateurs dont l'analyse conjointe procède d'une certaine logique. Cette analyse conjointe peut même être considérée comme indispensable dans la mesure où chaque indicateur pris isolément pourrait être interprété de façon erronée.

L'apport de cet indice est de tenir compte simultanément de la proportion des pauvres, de l'intensité de la pauvreté et de l'inégalité de répartition des revenus parmi les pauvres.

L'indice de Sen Le taux de pauvreté d'un pays est mesuré par la proportion d'individus vivant dans des ménages disposant d'un revenu équivalent (c'est-à-dire un niveau de vie) inférieur à un seuil égal à 60 % de la médiane nationale des revenus équivalents. Le taux de pauvreté ne reflète que la proportion d'individus pauvres dans la population, il ne tient pas compte de l'intensité de la pauvreté. En effet, un même taux peut correspondre à des situations sensiblement différentes selon que les ménages pauvres ont des revenus proches ou éloignés du seuil. Cet écart peut être mesuré en valeur absolue ou en pourcentage du seuil. Ainsi, l'intensité apporte une information différente par rapport au taux de pauvreté : elle mesure une distance moyenne entre les pauvres et la ligne qui définit la pauvreté. Lorsqu'il est mesuré en valeur absolue, l'écart de pauvreté indique le montant du transfert qu'il faudrait en moyenne verser à chaque ménage pauvre pour que tous atteignent le seuil de pauvreté, à un facteur près égal au nombre d'unités de consommation dans chaque ménage (les calculs étant effectués sur les revenus par unité de consommation perçus par chaque ménage). Enfin, la troisième dimension, l'inégalité de distribution des revenus parmi les pauvres, n'est prise en compte ni par le taux ni par l'écart de pauvreté moyen. En particulier, l'intensité reste identique pour différentes dispersions des revenus de pauvres autour de la même moyenne. L'inégalité de distribution des revenus parmi les pauvres peut se mesurer par l'indice de concentration de Gini calculé sur la sous-population constituée uniquement par les ménages pauvres. Cet indice est compris entre 0 et 1. Il vaut 0 si la répartition des revenus est absolument égalitaire (tous les pauvres disposent du même revenu) ; il vaut 1 si un seul individu concentre tous les revenus, les autres n'ayant aucune ressource. L'indice de Sen s'écrit : S = T.[I + (1 - I).G] où T est le taux de pauvreté, I est l'écart de pauvreté moyen (intensité) mesuré relativement au seuil, et G est l'indice de Gini mesuré sur les pauvres. Source : DREES « Pauvreté et transferts sociaux en Europe », Marc Cohen-Solal et Christian Loisy (n° 18 - juillet 2001).

L'indice de Sen n'étant pas calculable pour un certain nombre de pays, on se référera ici à un indice composite plus simple, produit du taux de pauvreté et de l'intensité de la pauvreté (ou écart de pauvreté, défini ici comme la différence entre le revenu moyen des pauvres et le seuil de pauvreté à 50 % du niveau de vie médian, en % de ce seuil). Cette mesure indique quel transfert de niveau de vie serait nécessaire pour élever le niveau de vie des pauvres jusqu'au seuil de pauvreté. L'indice varie de 7 % de la masse des niveaux de vie au Mexique à moins de 1 % en République tchèque et au Luxembourg.

Indicateur composite de la pauvreté relative dans l'OCDE (2000)

Source : Michaël Förster et Marco Mira d'Ercole (2005, op cit.)

Cet indice est le produit du taux de pauvreté et de l'écart de pauvreté. Il mesure l'ampleur du transfert de revenu équivalent (niveau de vie) qui serait nécessaire pour élever le niveau de vie de la population située sous le seuil de pauvreté jusqu'à ce seuil. Les données pour la Belgique et l'Espagne remontent à 1995.

B. LES TABLEAUX DE BORD

In fine, les indicateurs de la pauvreté et de l'exclusion sociale n'ont de sens que présentés conjointement, afin de donner une vision d'ensemble des phénomènes. Une hiérarchisation est nécessaire, par la distinction entre des indicateurs de base et des indicateurs secondaires ou « de contexte ». Ce type d'approche, préconisé au niveau européen, est également recommandé en France par le CNIS. Il aboutit toutefois au niveau national à une multiplicité de tableaux de bord et de grilles de lecture, au risque parfois de nuire à la lisibilité d'ensemble.

1. La méthode européenne de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale 

a) Les indicateurs de Laeken révisés

A l'intérieur de l'Union européenne, les dispositifs nationaux de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale tiennent compte des principes définis dans le cadre de la « méthode ouverte de coordination » (MOC) dans les domaines de la protection et de l'inclusion sociale, qui s'inscrit dans le cadre de la stratégie de Lisbonne^42(*).

Le volet social de la stratégie de Lisbonne Visant à faire de l'Union européenne « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde » et à parvenir au plein emploi avant 2010, la stratégie adoptée lors du Conseil européen de Lisbonne (23-24 mars 2000), et développée au cours de plusieurs conseils postérieurs, repose sur trois piliers : - un pilier économique ; - un pilier social ; - un pilier environnemental. Le pilier social doit permettre de moderniser le modèle social européen grâce à l'investissement dans les ressources humaines et la lutte contre l'exclusion sociale, dans l'objectif de « donner un élan décisif à l'élimination de la pauvreté ». Pour atteindre les buts fixés en 2000, une liste d'objectifs chiffrés a été arrêtée. Étant donné que les politiques concernées relèvent presque exclusivement des compétences attribuées aux États membres, une méthode ouverte de coordination (MOC) incluant l'élaboration de plans d'action nationaux a été mise en place.

Lors du Conseil européen de Stockholm, qui s'est tenu en mars 2001, il a été décidé l'élaboration d'un ensemble d'indicateurs devant permettre aux États membres et à la Commission :

- de surveiller les progrès réalisés dans la recherche des objectifs fixés par le Conseil européen de Lisbonne ;

- de favoriser une meilleure compréhension de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans le contexte européen, et de repérer et d'échanger les bonnes pratiques.

Dans le cadre de la MOC, chaque État membre rédige tous les deux ans un « plan national d'action pour l'inclusion sociale » (PNAI)^43(*) qui fait l'objet d'une revue par les pairs (c'est-à-dire d'un examen croisé entre États membres). La Commission et le Conseil européen présentent conjointement un rapport de synthèse de ces plans nationaux d'action^44(*).

Des travaux ont été réalisés par le sous-groupe technique « indicateurs » (SGI) du comité de la protection sociale, à partir de février 2001. Lors de sa réunion de Laeken (décembre 2001), le Conseil européen a avalisé une première série de 18 indicateurs de pauvreté et d'exclusion sociale.

Les indicateurs européens de l'inclusion sociale comportent un noyau dur fondé sur une approche relative de la pauvreté, en termes monétaires, complété par une large palette destinée à rendre compte de toutes les dimensions du phénomène de pauvreté en Europe.

Il a par ailleurs été choisi de privilégier des indicateurs de résultat, plutôt que de moyens, et de refuser l'élaboration d'un indicateur composite unique.

Indicateurs de Laeken : les principes méthodologiques Dans son rapport sur les indicateurs dans le domaine de la pauvreté et de l'exclusion sociale (octobre 2001), le Comité de la protection sociale propose de mettre l'accent davantage sur les indicateurs qui mettent en évidence les résultats obtenus dans le domaine social plutôt que sur les moyens grâce auxquels ils sont atteints. Les principes méthodologiques généraux retenus sont issus d'un rapport45(*) rédigé par un groupe d'économistes européens coordonné par le professeur Tony Atkinson, qui comporte un ensemble de recommandations méthodologiques pour la sélection des indicateurs sociaux : - un indicateur doit être bien ciblé pour saisir le coeur du problème et son interprétation doit être claire et acceptée sans réserve ; - un indicateur doit être solide et statistiquement validé ; - un indicateur doit s'adapter aux interventions stratégiques sans être sujet à manipulations ; - un indicateur doit pouvoir permettre la comparaison entre les États membres et, autant que faire se peut, satisfaire aux normes appliquées au niveau international ; - un indicateur doit pouvoir être actualisé sur la période récente et se prêter à la révision ; - la mesure d'un indicateur ne doit pas faire peser un fardeau trop lourd sur les États membres, les entreprises et les citoyens de l'Union ; - le portefeuille d'indicateurs doit être équilibré dans ses différentes dimensions ; - les indicateurs doivent être cohérents entre eux et le poids des différents indicateurs dans le portefeuille doit être proportionné ; - le portefeuille d'indicateurs doit être aussi transparent et accessible que possible aux citoyens de l'Union européenne. Constatant qu'il était nécessaire de pouvoir disposer d'un grand nombre d'indicateurs pour évaluer correctement la nature pluridimensionnelle de l'exclusion sociale, le comité de la protection sociale a proposé de classer ces indicateurs par ordre de priorité en les répartissant en trois niveaux : - un premier niveau constitué de 10 indicateurs primaires ; - un deuxième niveau consistant en 8 indicateurs secondaires ; - un troisième niveau à la discrétion de chaque Etat membre, afin de mettre en évidence les spécificités de domaines particuliers et de contribuer à l'interprétation des deux premiers niveaux d'indicateurs. Source : Comité de la protection sociale, Rapport sur les indicateurs dans le domaine de la pauvreté et de l'exclusion sociale, Octobre 2001.

A la suite de la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, un travail de renforcement et de rationalisation de la MOC a été mené, dans un cadre fixé par la Commission européenne^46(*). En juin 2006, le SGI a proposé un cadre rénové d'indicateurs communs, consistant en un portefeuille transversal de 14 indicateurs conçus pour refléter le recentrage de la stratégie de Lisbonne sur la croissance et l'emploi, accompagnés de 12 « indicateurs de contexte », ainsi que trois portefeuilles thématiques portant respectivement sur l'inclusion sociale, les retraites et la santé. Le portefeuille relatif à l'inclusion sociale, largement issu des « indicateurs de Laeken », comporte 11 indicateurs primaires, 3 indicateurs secondaires et 11 indicateurs de contexte.

Les indicateurs européens de l'inclusion sociale

N°	Indicateur		Définition
Indicateurs primaires
SI-P1	Taux de risque de pauvreté47(*) (i.e taux de bas revenus) + valeur du seuil + répartition par âge et par sexe		Pourcentage de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent (sur la base de l'échelle de l'OCDE modifiée) est inférieur à 60 % de la médiane
SI-P2	Taux de persistance du risque de pauvreté		Part des ménages dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté à 60 % dans l'année courante et au moins 2 années sur les trois années précédentes
SI-P3	Intensité de la pauvreté		Ecart entre le revenu médian des personnes se situant en dessous du seuil de bas revenu et ce seuil de bas revenu
SI-P4	Taux de chômage de longue durée		Part des chômeurs de plus d'un an au sens du BIT au sein de la population active
SI-P5	Personnes vivant dans des ménages sans emploi		Proportion d'individus vivant dans des ménages sans emploi dans la population totale du même âge (0-17 ans ; 18-59 ans) hors étudiants
SI-P6	Jeunes quittant prématurément l'école et ne poursuivant pas d'études ou une formation quelconque		Part des 18-24 ans ayant un bas niveau d'éducation (= 2 selon la classification internationale type de l'éducation -CITE- de l'UNESCO) et ne poursuivant aucune études ou formation
SI-P7	Écart de taux d'emploi entre personnes immigrées et non immigrées		Écart en points de pourcentage entre le taux d'emploi des non immigrés et celui des immigrés
SI-P8	Indicateur de privation matérielle		En cours de développement
SI-P9	Logement		En cours de développement
SI-P10	Besoins de santé non satisfaits		En cours de développement
SI-P11	Bien-être des enfants		En cours de développement
Indicateurs secondaires
SI-S1		Taux de risque de pauvreté détaillé par tranches d'âge		Pourcentage de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent est inférieur à 60 % de la médiane pour les 0-17 ; 18-24 ; 25-54 ; 55-64 ; +65 ans.
SI-S1a		Taux de risque de pauvreté par type de ménages		Taux de risque de pauvreté en fonction de la taille et de la composition du ménage
SI-S1b		Taux de risque de pauvreté en fonction de l'intensité de travail des ménages		L'intensité de travail des ménages se mesure en divisant le nombre de mois travaillés (par les membres du ménage d'âge actif) par le nombre de mois théoriquement « travaillables ».
SI-S1c		Taux de risque de pauvreté selon le statut d'activité		Le statut d'activité (emploi ; chômage ; retraité ; inactif) est celui déclaré par les individus plus de la moitié de l'année de référence.
SI-S1d		Taux de risque de pauvreté selon le statut d'occupation du logement		Propriétaire ou loyer gratuit / locataire
SI-S1e		Dispersion autour du seuil de risque de pauvreté		Nombre de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent est inférieur à 40 %, 50 %, et 70 % du revenu médian national équivalent
SI-S2		Personnes ayant un faible niveau d'études		Proportion de la population adulte ( > 25 ans) dont le niveau d'éducation est = 2 selon la classification internationale type de l'éducation -CITE- de l'UNESCO)
SI-S3		Performance en lecture des élèves		Proportion des élèves de 15 ans dont les performances en lecture sont = 1 dans l'enquête PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) de l'OCDE.
Indicateurs de contexte
SI-C1		S80/S20		Rapport inter-quintiles de revenus
SI-C2		Coefficient de Gini
SI-C3		Cohésion régionale		Dispersion des taux d'emploi régionaux
SI-C4		Espérance de vie à la naissance et espérance de vie en bonne santé
SI-C5		Taux de risque de pauvreté ancré dans le temps		Proportion de personnes sous le seuil de risque de pauvreté de l'année n-3 augmenté par le facteur d'inflation sur les 3 années
SI-C6		Taux de risque de pauvreté avant transferts sociaux (hors retraites)
SI-C7		Taux de ménages sans emploi par type de ménages
SI-C8		Taux de risque de pauvreté au travail		En distinguant travail à temps plein et travail à temps partiel
SI-C9		Incitation financière au travail		Trappes à chômage, à inactivité et à bas salaires
SI-C10		Revenu des ménages vivant uniquement de prestations sociales en % du seuil de risque de pauvreté
SI-C11		Restrictions d'activité dans la vie quotidienne

Source : Commission européenne (rapport sur les indicateurs en date du 7 juin 2006)

b) Des indicateurs à compléter

Le portefeuille d'indicateurs relatif à l'inclusion sociale met l'accent sur des indicateurs relatifs de pauvreté monétaire. Cette orientation était justifiée ainsi^48(*) :

« Une notion absolue est moins pertinente pour l'UE, essentiellement pour deux raisons. En premier lieu, le principal défi posé à l'Europe est de permettre à l'ensemble de la population de partager les bénéfices d'une prospérité moyenne élevée, et non d'atteindre des niveaux de vie élémentaires comme dans certaines parties moins développées du monde. Ensuite, ce qui peut être considéré comme un niveau de vie acceptable dépend largement du niveau de développement social et économique général, qui présente des différences considérables selon les pays ».

L'élargissement à douze nouveaux États membres invalide au moins partiellement ce constat, qui était déjà intrinsèquement contradictoire, puisqu'il soulignait l'existence de disparités de développement à l'intérieur de l'UE. Les taux de pauvreté monétaire ne suffisent pas à refléter la diversité des conditions de vie entre États membres, notamment entre les 15 « anciens » et des douze « nouveaux ».

AT Autriche ; BE Belgique ; BG Bulgarie ; CY Chypre ; CZ République tchèque ; DE Allemagne ; DK Danemark ; EE Estonie ; EL Grèce ; ES Espagne ; FI Finlande ; FR France ; HU Hongrie ; IE Irlande ; IT Italie ; LU Luxembourg ; LV Lettonie ; LT Lituanie ; MT Malte ; NL Pays-Bas ; PL Pologne ; PT Portugal ; RO Roumanie ; SE Suède ; SI Slovénie ; SK Slovaquie ; UK Royaume-Uni

Source : SILC 2006, données 2005

Les taux de pauvreté monétaires sont très similaires dans les anciens et les nouveaux États membres. La République tchèque, la Slovénie et la Slovaquie sont ainsi parmi les États les plus égalitaires de l'Union, avec des taux de pauvreté monétaire inférieurs au taux français. Les Etats baltes et la Roumanie figurent au contraire parmi les plus inégalitaires, au même titre que la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni.

La diversité des situations est mieux reflétée par des indicateurs de privation matérielle : ainsi, en 2003, la proportion de la population ne pouvant pas s'offrir un repas composé de viande ou de poisson tous les deux jours si elle le souhaite se situe autour de 30 % dans quatre^49(*) des dix nouveaux États membres ayant adhéré en 2004, la moyenne de l'UE-15 étant de 4 %. En France, ce taux est de 2 %.

La mise en place du projet SILC (statistiques sur le revenu et les conditions de vie), pour succéder au panel communautaire des ménages, ouvre des perspectives pour l'évaluation du degré de privation matérielle et donc pour une meilleure connaissance des aspects non monétaires de la pauvreté. SILC vise à fournir deux types de données :

- des données transversales (pour une année donnée) sur le revenu et les conditions de vie ;

- des données longitudinales (sur plusieurs années pour un même individu) permettant d'appréhender des évolutions dans le temps.

Lancé en 2003 sur la base d'un règlement^50(*), le projet SILC a conduit l'INSEE à réviser ses enquêtes permanentes sur les conditions de vie, créant une rupture puisque les données ne sont pas comparables. Toutefois, des désaccords persistent entre Etats membres, notamment concernant le mode d'agrégation des données de privation issues de SILC.

Ces désaccords conduisent à une prise en compte insuffisante de la dimension non monétaire de la pauvreté au niveau européen, alors même que cet aspect est essentiel dans la définition que le conseil européen donnait de la pauvreté en 1984 :

« Des personnes vivent dans des situations de pauvreté si leur revenu et leurs ressources (matérielles, culturelles et sociales) sont à ce point insuffisantes qu'elles les empêchent d'avoir des conditions de vie considérées comme acceptables dans le pays où elles vivent. »

Certes le taux de pauvreté monétaire est un outil d'analyse indispensable, mais, comme le souligne la terminologie européenne (« taux de risque de pauvreté »), il constitue davantage un indice du risque de pauvreté qu'un taux de pauvreté avérée.

Il doit être complété par des indicateurs de conditions de vie, et par des informations concernant l'accès à des éléments de bien-être et à des ressources fondamentales telles que le logement, l'éducation, l'accès aux services de santé.

2. Les grilles de lecture en France

De nombreux travaux ont été menés en France pour la construction d'indicateurs de pauvreté et d'exclusion. Il existe ainsi plusieurs grilles de lecture, avec de nombreux indicateurs communs, mais des objectifs différents.

a) Les indicateurs généraux

L'Observatoire National de la Pauvreté et de l'Exclusion sociale (ONPES) a réalisé un tableau de bord d'indicateurs dits « centraux », à l'usage des acteurs politiques et sociaux. Par ailleurs, le CNIS a récemment proposé de compléter les données disponibles et de les insérer au sein d'un véritable système d'information sur les inégalités.

Un socle de 11 indicateurs de pauvreté a été défini par l'ONPES.

Il met l'accent sur les indicateurs monétaires de pauvreté, complétés par un indicateur de difficultés d'existence et par des données relatives aux minima sociaux et à l'accès aux ressources fondamentales.

Les onze indicateurs « centraux » retenus par l'ONPES

Tous les indicateurs sont exprimés en pourcentage. Ils ne concernent que la France métropolitaine

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Pauvreté
Taux de pauvreté : part des individus dans la population globale vivant dans un ménage au revenu inférieur à 60% de la médiane		13,5	13,4	12,8	12,3	12,7	12,4	12,2 /12,0*	12,0	11,7	12,1
dont : part des individus dans la population globale vivant dans un ménage dont le revenu est inférieur à 50% de la médiane		7,2	6,9	6,7	6,4	6,5	6,1	6,0 /5,9*	6,3	6,2	6,3
Intensité de la pauvreté (écart entre le revenu médian des ménages pauvres et le seuil de pauvreté à 60% de la médiane)		18,3	17,3	17,2	17,2	17,1	16,5	16,2 /16,3*	17,7	18	18,2
Taux de pauvreté de la population en emploi : part des individus en emploi vivant dans un ménage dont le revenu est inférieur à 60% de la médiane		7	7	7	7	7	8		5,3*	6,1	6,4
Taux de difficultés de conditions de vie			13,1	12,0	11,9	12,1	11,6	11,9	11,4	10,6 / 14,7*	13,3	12,7
Minima sociaux
Évolution du nombre d'allocataires de minima sociaux d'âge actif (RMI, AAH, API, ASS+AER à partir de 2002)		5,2	1,9	2,6	1,8	-3,4	-1,6	0,7	3,2	4,9	4,6	0,5
Persistance des allocataires dans le RMI (supérieure à 3 ans)	35,4	37,5	39,4	40,7	43,2	47,2	48,9	48,7	47,0	44,9	44,5	46,1
Non accès aux droits fondamentaux
Taux de renoncement aux soins pour raisons financières		17,0	14,0	14,0		15,7		11,2		13
Taux de sortants du système scolaire à faible niveau d'études	15,4	15,2	14,1	14,9	14,7	13,3	13,5	13,4	12,7	13,4	12,6	13,1
Taux de demandeurs d'emploi non indemnisés (RAC et ASS)	43,4	44,7	46,4	46,24	46,2	44,3	39,9	36,5	36,1	37,7	40,5	40,3
Part des demandes de logement social non satisfaites après un an		35,3						33,6				45,8**
Inégalités de revenu
Rapport inter-déciles des revenus		3,35	3,34	3,26	3,23	3,27	3,23	3,2	3,17	3,14	3,15

*Nouvelle valeur (en raison d'une rupture de série, explications p. suivante) ** Rupture de série en 2006 : données non comparables à 2002 (modification du questionnaire).
Source : ONPES

Dans son rapport précité, le groupe de travail du CNIS sur les niveaux de vie et les inégalités sociales demande la mise en place d'une publication centrale annuelle sur les inégalités, qualifiée de véritable « système d'information ».

Ce système d'information comporterait notamment une cinquantaine d'indicateurs de base, définis par le CNIS, concernant les revenus, le patrimoine, les salaires, l'emploi, l'éducation, le logement, la santé. D'autres indicateurs sont suggérés concernant notamment la culture, la justice... ou encore la participation des femmes à la vie politique, pour laquelle le groupe de travail suggère comme indicateur unique le ratio « nombre d'hommes au Sénat / nombre de femmes »...

L'analyse de la pauvreté ne constitue qu'un aspect de ce travail qui porte, plus généralement, sur la mise en évidence d'inégalités de toutes sortes.

b) Les indicateurs d'efficacité des politiques

Les plans triennaux d'action, présentés dans le cadre de la méthode ouverte de coordination européenne (cf. supra) donnent lieu à la présentation par le gouvernement de nombreux indicateurs de pauvreté et d'exclusion.

Par ailleurs, le projet de loi de finances est l'occasion de rendre compte annuellement de l'efficacité et de l'efficience des politiques menées, c'est-à-dire d'évaluer les résultats obtenus non seulement par rapport aux objectifs fixés mais également au regard des moyens engagés.

Dans le cadre du plan national d'action pour l'inclusion sociale (PNAI), la France s'est engagée pour trois ans (2006-2008) sur des objectifs prioritaires :

- l'accès et le retour à l'emploi ;

- l'insertion sociale et professionnelle des jeunes ;

- le développement de l'offre de logement.

Ce plan est accompagné d'une annexe statistique qui comporte notamment les indicateurs généraux de résultat définis par le sous-groupe « indicateurs » du Comité de protection sociale^51(*). Ces indicateurs sont complétés d'une part par le tableau de bord de 11 indicateurs centraux retenus par l'ONPES (voir ci-après), et d'autre part, par des indicateurs relatifs aux priorités nationales précitées.

Dans le cadre du projet de loi de finances présenté chaque année, un document de politique transversale^52(*) (DPT) retrace l'ensemble des objectifs et indicateurs des programmes du budget de l'État, concourant aux politiques de lutte contre l'exclusion. Ce DPT reprend les trois axes précités du PNAI, et y ajoute un quatrième axe relatif à l'amélioration de la gouvernance, de la transparence et de la participation des parties intéressées à la conception et à l'exécution des politiques.

Pour chaque axe, les thématiques privilégiées sont :

- la réduction de la pauvreté, dont celle des enfants ;

- l'insertion des jeunes ;

- la lutte contre l'illettrisme ;

- l'éradication de l'habitat insalubre ;

- l'amélioration de l'accès à la santé et aux soins.

Les indicateurs du DPT doivent rendre compte de l'impact des politiques d'inclusion sociale. Ils sont donc conçus comme des indicateurs de résultat. S'agissant plus précisément de l'évaluation de la pauvreté, les indicateurs retenus sont par exemple :

- l'intensité de la pauvreté ;

- le pourcentage des allocataires de minima sociaux (RMI, API, ASS) retournant à l'emploi ;

- le pourcentage d'enfants vivant en situation de précarité ;

- le pourcentage de jeunes insérés dans un emploi durable (CDI) à 25 ans révolus ;

- le nombre de logements sortis de l'indignité ;

- la part des personnes sortant des CHRS bénéficiant d'une insertion en matière de logement ou d'emploi.

Les indicateurs du PNAI et du DPT ont vocation à être complétés ou modifiés lorsque seront achevés les travaux actuellement en cours dans le cadre de l' « engagement national » conduit par M. Martin Hirsch, Haut-Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, visant à « réduire d'un tiers la pauvreté en France en cinq ans ».

L'indicateur central adopté ici est, comme il a été indiqué plus haut, celui de pauvreté ancrée dans le temps, qui constitue un compromis entre approches relatives et absolues. Il faut en effet conserver à l'esprit :

- d'une part que la baisse de cet indicateur est une tendance historique lourde ;

- et d'autre part que le suivi de ce seul indicateur pourrait dissimuler d'autres évolutions, s'agissant notamment des inégalités au sein de la population pauvre et de la situation des plus démunis, qui est mal reflétée par les indicateurs existants.

Plutôt que de communiquer sur un seul indicateur, il semble plus logique de se référer à une grille de lecture plus étendue. Le projet d'engagement national pour réduire d'un tiers la pauvreté prévoit d'ailleurs que plusieurs indicateurs soient associés à l'indicateur central en sorte d'éviter de n'avoir les yeux rivés que sur un objectif, ce qui pourrait avoir des « effets pervers » sur d'autres signaux. Il est donc prévu de mettre aussi l'accent sur l'intensité de la pauvreté, afin de vérifier que la diminution de la pauvreté ne s'accompagnera pas d'une dégradation de la situation de ceux qui ont les ressources les plus faibles. Il est également prévu de rendre compte du caractère multidimensionnel de la pauvreté, grâce à des indicateurs relatifs à l'emploi, à l'éducation, à la santé et au logement.

*

* *

Le choix d'indicateurs adéquats pour la mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale n'est pas une simple question technique ; en effet, ce choix est le reflet des objectifs prioritaires assignés à une politique. Il induit par ailleurs des stratégies et une allocation des moyens susceptibles de faire évoluer le « thermomètre » choisi dans le sens souhaité.

Aux plans européen et français, l'accent a été mis, de façon jugée trop prononcée par certains, sur les aspects monétaires de la pauvreté, dans une perspective relative, c'est-à-dire par la mesure des inégalités. Pour intéressante qu'elle soit, cette analyse est nécessairement incomplète.

D'un point de vue statistique, l'approche par les revenus fiscaux comporte certains défauts de mesure, notamment une prise en compte lacunaire des revenus du patrimoine. Des rapprochements entre bases de données fiscales et sociales sont par ailleurs nécessaires, afin d'améliorer l'exactitude d'une enquête dont beaucoup d'éléments sont encore fondés sur des imputations, c'est-à-dire déduits de barèmes ou d'équations économétriques. Ce rapprochement, parallèlement à une augmentation de la taille de l'échantillon ERF, pourra permettre de mieux analyser les inégalités :

- d'une part, en donnant une meilleure idée de leurs causes, ou du moins des phénomènes directement corrélés (emploi, logement, éducation, accès à la culture, etc.), permettant de passer du constat à l'action de la façon la plus appropriée ;

- d'autre part, de mener ce type d'analyse y compris au plan local. La place des collectivités, notamment du département, dans les politiques sociales justifierait l'existence d'indicateurs locaux de niveaux de vie ; or ceux-ci seraient, en l'état actuel de l'échantillon ERF, insuffisamment fiables.

Dans cette double perspective, le suivi longitudinal, mis en place depuis 2004 dans le cadre européen SILC, doit permettre d'améliorer la connaissance des trajectoires des individus, afin d'identifier le plus précisément possible le processus de cumul de difficultés, qui conduit à une mise à l'écart sur un plan social. Dans ce cadre, il faudrait s'attacher à mettre en évidence les stades auxquels il serait le plus approprié d'agir.

Au-delà de cette amélioration de la connaissance des inégalités et de leur processus de formation, il est également nécessaire de renforcer l'approche qualitative de la pauvreté, notamment en ce qui concerne les conditions de vie. Des comparaisons européennes pourraient être utiles, mais elles se heurtent à l'hétérogénéité des méthodes, cet aspect demeurant marginal dans la grille de lecture européenne. A l'échelle nationale, l'attention est focalisée sur le taux de pauvreté monétaire relatif ou « ancré dans le temps ». Faisant l'objet de peu de communication, le taux de pauvreté par les conditions de vie semble négligé. Or un recoupement plus systématique entre indicateurs monétaires et indicateurs de conditions de vie serait susceptible de fournir des informations intéressantes, malgré les lacunes inhérentes à chacune de ces mesures.

Enfin, et paradoxalement, la très grande pauvreté est mal connue, alors même qu'elle en constitue l'aspect le plus aigu et celui qui vient sans doute le plus communément à l'esprit à l'évocation de ces questions de pauvreté et d'exclusion. La très grande pauvreté demeure un indéfini sur le plan statistique. Cette situation peut être améliorée, d'autant que l'évolution du taux de pauvreté monétaire nous dit peu de chose concernant cette dimension particulière. S'agissant de la prise en compte des sans-domicile, le récent rapport de l'IGAS a suggéré des pistes relatives notamment à une meilleure articulation des sources statistiques existantes. Il serait très utile à la connaissance du sujet, qu'en partenariat avec les associations, il soit possible de définir un certain nombre d'indicateurs d'alerte, plus qualitatifs que les indicateurs existants et susceptibles d'être mesurés et publiés dans des délais plus brefs.

La mesure de la pauvreté et de l'exclusion : quelques pistes de réflexion - Continuer le travail d'enrichissement de l'enquête revenus fiscaux afin que tous les revenus monétaires y soient pris en compte, notamment en rapprochant les bases de données fiscales et sociales actuellement disjointes ; - Élargir l'échantillon de cette enquête afin que soient connues de façon plus fiable les conditions de vie au plan local, et pour établir précisément les corrélations existant entre pauvreté, emploi, logement, éducation, etc. ; - Mieux connaître l'impact des politiques sociales locales sur les niveaux de vie ; - Améliorer la connaissance des trajectoires qui mènent à la pauvreté et à la persistance dans la pauvreté (suivi longitudinal) ; - Encourager une meilleure prise en compte, au plan européen, des dimensions qualitatives de la pauvreté, s'agissant notamment des difficultés en termes de conditions de vie ; - Encourager aussi, au plan européen, le calcul de variantes afin que l'ensemble des aspects des politiques fiscales et de redistribution puissent être pris en compte dans le calcul des niveaux de vie (notamment l'impact des services publics collectifs individualisables et des aides locales) ; - Améliorer la connaissance de la très grande pauvreté, en suivant notamment les préconisations de l'IGAS sur la coordination de l'observation statistique des personnes sans abri ; - Définir des indicateurs d'alerte publiables rapidement, afin de pouvoir infléchir les politiques conduites sur le fondement de remontées d'expériences des acteurs de terrain ; - Communiquer, non pas sur un indicateur central unique (la pauvreté ancrée dans le temps) mais de préférence sur un ensemble réduit d'indicateurs ; - Ne pas multiplier les grilles de lecture.

TITRE II - PRIVILÉGIER LES POLITIQUES PRÉVENTIVES ET GLOBALES POUR GARANTIR L'ACCÈS DE TOUS AUX DROITS DE TOUS

Le phénomène de pauvreté se caractérise d'abord par l'insuffisance de moyens matériels et financiers (pauvreté monétaire), que l'on mesure en référence à la définition du seuil de pauvreté européen, fixé, en 2005, à 817 euros, soit 60 % du revenu médian.

Selon l'intensité du phénomène^53(*), sa persistance dans la durée^54(*), la pauvreté peut se traduire par une altération durable des conditions de vie et par des difficultés d'accès à des éléments fondamentaux ou de bien-être, tels que le logement, l'éducation, les soins ou la culture, qui conduisent les personnes à une situation d'exclusion.

Cette approche traduit assez fidèlement la définition de la pauvreté proposée par le père Joseph Wresinski, fondateur de l'association ATD Quart - Monde, dans le rapport « Grande pauvreté et précarité économique et sociale », présenté au Conseil économique et social (CES) en 1987 et qui précise que « la précarité est l'absence d'une ou de plusieurs sécurités, notamment celles de l'emploi, permettant aux personnes et aux familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. »

Cette définition, qui associe les notions de « sécurité » et de pauvreté, rejoint celle de l'économiste Amartya Sen, selon lequel la pauvreté résulte de la « perte durable de sécurités ». Les responsables d'ATD Quart - Monde, auditionnés par la mission^55(*), ont également souligné le lien indissociable qui existe entre grande pauvreté et perte des droits fondamentaux, dont l'interdépendance et l'indivisibilité ont été érigées en principes par une communication du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies^56(*). Le texte rappelle que l'exercice de ces droits conditionne l'élimination de la pauvreté et que « le rétablissement d'un droit pris isolément n'est pas une condition suffisante ».

De ces deux principes, découle la préférence pour des politiques globales, plutôt que sectorielles, visant le rétablissement simultané de l'ensemble des droits fondamentaux, afin de redonner aux individus leur dignité et d'enrayer la spirale négative qui conduit à l'exclusion sociale. Ces politiques, qui interviennent en aval des phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale, ne sont donc que curatives ou palliatives.

Toutefois, la plupart des personnes auditionnées l'ont souligné, si ces politiques sont indispensables, elles doivent s'accompagner de politiques de prévention, permettant d'intervenir en amont, afin d'interrompre le continuum qui existe entre précarité et grande pauvreté. Cette idée inspirait déjà l'article premier de la loi du 29 juillet 1998^57(*) relative à la lutte contre les exclusions qui préconisait la mise en oeuvre de politiques destinées à « connaître, prévenir et supprimer toutes les situations pouvant engendrer l'exclusion » ; dans un rapport plus récent^58(*), le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE) recommandait le développement d'une « culture de la prévention ».

Ces politiques, encore peu développées, supposent tout d'abord une connaissance des situations de pauvreté et d'exclusion et de leurs causes. Elles consistent ensuite à mettre en place un système d'alertes multiples, qui doit permettre aux acteurs publics d'anticiper et d'intervenir au plus tôt pour prévenir la dégradation des conditions de vie des populations les plus fragiles. Enfin, il s'agit d'intégrer au sein des politiques de droit commun (éducation, emploi, logement, santé...) des éléments propres à sécuriser les parcours des personnes tout au long de la vie.

Dans cette perspective, les politiques d'insertion ne sont plus « le dernier maillon de la chaîne qui doit supporter les insuffisances des autres politiques publiques »^59(*).

Les développements ci-après tendront d'abord à mettre en évidence le caractère multidimensionnel de la pauvreté et de l'exclusion, qui touchent, à des degrés divers, différentes catégories de la population et se traduisent notamment par des obstacles ou difficultés d'accès à certains droits fondamentaux. On montrera ensuite que les politiques mises en oeuvre pour pallier ces situations, si elles ont permis d'obtenir quelques résultats encourageants, présentent un bilan contrasté, qui justifie l'élaboration de politiques nouvelles, à la fois globales et préventives, et qui s'inscrivent dans la continuité des mesures qui ont été prises ces dernières années en faveur d'une insertion durable.

I. UN ACCÈS ENCORE DIFFICILE AUX DROITS FONDAMENTAUX POUR LES PERSONNES LES PLUS VULNÉRABLES

L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) présente chaque année un rapport, qui dépeint de façon précise la situation de la pauvreté et de l'exclusion sociale en France ainsi que les réalités contrastées qu'elle recouvre.

Dans son dernier rapport^60(*), l'ONPES a identifié les catégories les plus fragiles de la population et mis en évidence une dégradation de la situation des plus pauvres et de leurs conditions de vie, ainsi que des difficultés croissantes d'accès à certains droits, tels que le logement, la santé ou l'éducation.

A. LA PAUVRETÉ TOUCHE LES CATÉGORIES LES PLUS FRAGILES DE LA POPULATION

En 2005, 7,1 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil européen de pauvreté de 817 euros, soit 12,1 % de la population française et 3,7 millions disposaient de revenus inférieurs à 681 euros (50 % du niveau de vie médian), soit 6,3 % de la population totale. Si le taux de pauvreté reste relativement stable, l'intensité de la pauvreté s'accroît, l'écart entre le revenu médian des ménages pauvres et le seuil de pauvreté atteignant, en 2005, 18,2 %.

Une étude approfondie des publics concernés montre que le risque de pauvreté est accru pour les allocataires de minima sociaux, les chômeurs, les titulaires d'un emploi précaire, les personnes isolées ou les chefs de familles monoparentales. Enfin, on observe une concentration des phénomènes de précarité à la périphérie des grandes villes et dans les zones urbaines sensibles (ZUS).

1. Une part de personnes pauvres importante parmi les bénéficiaires de minima sociaux

a) Les minima sociaux visent à garantir aux personnes qui les perçoivent un revenu minimum

Le système de solidarité nationale compte, encore aujourd'hui, neuf minima sociaux. Il s'agit de prestations non contributives, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum aux personnes qui, temporairement ou durablement, ne sont pas en mesure de vivre des revenus de leur activité.

Ces allocations diffèrent selon les publics qu'elles visent (personnes âgées ou familialement isolées, personnes handicapées ou exclues du monde du travail) et les inégalités qu'elles entendent corriger. Leurs conditions d'accès, leurs modalités de calcul et de versement variant sensiblement, il en résulte des situations très hétérogènes pour les plus de 3,5 millions de bénéficiaires. Si l'on inclut les conjoints et les enfants, on estime à environ 6,4 millions le nombre de personnes qui dépendent des revenus de la solidarité nationale.

Entre 2005 et 2006, le nombre de bénéficiaires de minima sociaux a globalement diminué de 0,3 %. Cette baisse, particulièrement significative pour les allocataires du RMI depuis 2006, s'est confirmée en 2007, atteignant 6,6 % entre 2007 et 2008. On peut s'inquiéter en revanche de la dégradation du taux de maintien des allocataires dans le RMI^61(*) (correspondant à une perception de ce revenu depuis plus de trois ans), qui atteint, en 2006, 46,1 %, soit 1,6 point de plus qu'en 2005.

L'augmentation du nombre d'allocataires de minima sociaux d'âge actif^62(*) (RMI, AAH, API, ASS, AER) s'est en revanche poursuivie en 2006, mais s'est limitée à 0,5 % contre 4,9 % et 4,6 % en 2004 et en 2005.

b) Les minima sociaux offrent des revenus inférieurs au seuil de pauvreté

Par construction, les montants de la plupart des minima sociaux se situant au-dessous du seuil de pauvreté, il est logique que leurs bénéficiaires représentent la part la plus importante des personnes pauvres.

Ainsi, un tiers des ménages pauvres (seuil de 60 %) perçoit un minimum social. Au seuil de 50 %, cette proportion atteint près d'un ménage sur deux.

Part des ménages bénéficiaire de minima sociaux parmi les ménages pauvres
(en %)
	Minima sociaux	RMI	API	Minimum vieillesse	AAH
Seuil de pauvreté 60 %	34,5	22,0	2,1	7,9	3,1
Seuil de pauvreté 50 %	47,4	36,5	1,3	7,6	2,5
Lecture : 7,9 % des ménages pauvres (au sens européen) ont au moins un membre qui perçoit le minimum vieillesse.
Champ : Ensemble des ménages pauvres dont la personne de référence n'est pas étudiante.
Source : Insee-DGI, ERF, 2005

LES MINIMA SOCIAUX EN FRANCE
Minimum social	Personnes ciblées	Barèmes mensuels au 1er janvier 2008 (en euros)	2006	Evolution 2005/2006 (en %)
Revenu minimum d'insertion (RMI) ou RSO (revenu de solidarité Dom)	Personne de vingt-cinq ans et plus ne disposant d'aucune autre prestation de solidarité.	Plafond de ressources et allocation garantie : Isolé 0 enf. : 447,91 €, Isolé 1 enf. : 671,87 € Isolé 2 enf. : 806,24 €, Couple 0 enf. : 671,87 € Couple 1 enf. : 806,24 €, Couple 2 enf. : 940,62 € + 179,16 € par enfant sup. (à partir du 3e)	1 278 800	- 0,8
			11 000	+ 10,3
Allocation de parent isolé (API)	Personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants	Plafond de ressources et allocation garantie : Femme enceinte : 566,79 €, Isolé 1 enfant : 755,72 € + 188,93 € par enf. sup	217 500	+ 5,5
Allocation de solidarité spécifique (ASS)	Chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq ans d'activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail	Plafond de ressources : Personne seule : 1 031,80 €, Couple : 1 621,40 € Dans la limite de ces plafonds de ressources, l'allocation versée est de : 448,34 € au taux normal, 643,62 € au taux majoré	393 200	- 2,1
Allocation d'insertion(1) (AI) et alloc. temporaire d'attente (ATA)	Détenus libérés, personnes en attente de réinsertion, rapatriés, réfugiés et demandeurs d'asile	Plafond de ressources : ATA : montant du RMI selon composition familiale. Ds la limite de ce plafond, le montant de l'allocation versée est de : 315,73 €	22 500	- 34,9
Allocation équivalent retraite (AER)	Chômeurs de moins de soixante ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse	Plafond de ressources : Personne seule : 1 527,36 €, Couple : 2 195,58 €. Dans la limite de ces plafonds, l'allocation versée est de : 967,86 €	60 100	44,8
Allocation supplémentaire vieillesse ASV/ASPA	Personnes âgées de plus de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail) disposant de droits nuls ou très faibles à l'assurance vieillesse	Plafond de ressources : Personne seule : 643,29 €, Couple : 1 126,77 € Allocation garantie : Personne seule : 628,10 € Couple : 1 126,77 €	599 400	- 1,6
Allocation supplémentaire d'invalidité(3)	Personnes titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, servie par la sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente		111 400	- 1,1
Allocation aux adultes handicapés (AAH)	Personnes handicapées qui ne peuvent prétendre ni à un avantage invalidité, ni à une rente d'accident du travail	Plafond de ressources : célibataires : 628,10 € par mois. Couple : 1256,20 € par mois +314,05 € par enfant à charge. Alloc. garantie : 628,10 €. Complément d'ATA : 100,50 €	804 000	0,4
Allocation veuvage(5)	Conjoints survivants d'assurés sociaux décédés	Plafond de ressources : 693,87 € Allocation garantie : 555,10 € la 1e et la 2e année	6 100	- 7,5
Ensemble des minima sociaux			3 503 900	- 0,3
(1) Supprimée par la loi de finances pour 2006 et remplacée par l'allocation temporaire d'attente (ATA).
(2) Montant de l'ATA, qui est versée sous condition de ressources aux demandeurs d'asile pendant la durée de la procédure d'instruction de leur demande, lorsqu'ils ne peuvent accéder à des revenus de remplacement du travail ou à d'autres minima sociaux.
(3) A partir du 14 janvier 2007, l'allocation de solidarité aux personnes âgées et l'allocation supplémentaire d'invalidité remplacent les diverses prestations constitutives du minimum vieillesse.
(4) Majoration pour la vie autonome.
(5) La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a supprimé cette allocation qui est en voie d'extinction progressive.

c) Une faible revalorisation des minima sociaux par rapport au Smic

Une telle situation conduit à se poser la question de la revalorisation des minima sociaux. Depuis 1998, le pouvoir d'achat des principaux minima sociaux d'âge actif (RMI, API, ASS et AAH) a connu une évolution relativement stable, s'appréciant de 1,3 % pour l'AAH à environ 2,7 % pour le RMI et l'ASS. Seuls les bénéficiaires de l'API ont subi une dépréciation de leur pouvoir d'achat (- 0,7 %) sur la même période.

Evolution du pouvoir d'achat des principaux minima sociaux d'âge actif
(Base 100 en 1998)
	RMI	API	ASS	AAH
1990	99,3	100,5	98,9	96,6
1998	100,0	100,0	100,0	100,0
2007	102,7	99,3	102,6	101,3
Source : Cnaf, Drees

Dans le même temps, le pouvoir d'achat du Smic s'étant apprécié de 5,6 %, il en résulte une diminution du niveau relatif des minima sociaux par rapport au salaire minimum. Ainsi, le RMI, qui représentait 48,7 % du Smic en 1990, n'en vaut plus que 44,3 % en 2007.

Evolution des principaux minima sociaux d'âge actif relativement au Smic
(en %)*
	RMI	API	ASS	AAH
1990	48,7	64,9	48,6	67,8
1998	45,6	60,0	45,6	65,1
2007	44,3	56,4	44,3	62,4
(*) : Smic mensuel 39 heures jusqu'en 2001 et Smic mensuel 35 heures à partir de 2006 net de prélèvements (cotisations sociales, CSG, CRDS), en moyenne annuelle.
Source : Cnaf, Drees

Doit-on pour autant revaloriser tous les minima sociaux pour sortir de la pauvreté l'ensemble des bénéficiaires ? Cette question doit être envisagée avec prudence, la mesure de la pauvreté ne permettant pas encore, à ce stade, de prendre en compte l'ensemble des prestations et aides que perçoivent les allocataires de minima sociaux, et notamment les aides locales. La plupart des allocataires bénéficient en effet de prestations ou droits connexes (aides au logement, couvertures maladie universelle et complémentaire, exonérations d'impôts, tarifications sociales, etc.), qui complètent le revenu minimum et permettent souvent d'approcher ou de dépasser le seuil de pauvreté européen.

d) Plus de la moitié des personnes vivant dans un ménage bénéficiaire de minima sociaux ne sont pas pauvres

Cette réalité explique d'ailleurs en partie que plus de la moitié des personnes vivant dans un ménage dont l'un des membres touche un minimum social ne soit pas considérée comme pauvre au sens européen.

Outre la présence de prestations ou aides complémentaires, l'autre explication réside dans le fait que le revenu minimum d'un ménage peut être associé à un revenu d'activité (conjoint ou jeune de moins de 25 ans en activité resté au foyer) ou à des prestations supplémentaires liées à la présence d'enfants notamment (prestations familiales ou minima majoré par part supplémentaire) qui permettent de franchir le seuil de pauvreté.

Individus pauvres (au seuil de 60 %) vivant dans un ménage dont un membre au moins bénéficie de minima sociaux
	Minima sociaux	RMI	API	Minimum vieillesse	AAH
Nombre de personnes pauvres vivant dans un ménage allocataire de minima sociaux (en millions)	2,397	1,526	0,210	0,405	0,345
Proportion de personnes pauvres parmi les personnes vivant dans un ménage allocataire de minima sociaux (en %)	48,8	72,6	60,9	43,6	19,2
Lecture : 1,526 million de personnes vivant dans un ménage allocataire du RMI sont pauvres ; elles représentent 72,6 %de l'ensemble des personnes vivant dans un ménage dont l'un des membres est allocataire du RMI.
Champ : Ensemble des individus vivant dans un ménage dont au moins un membre bénéficie de minima sociaux.
Source : Insee-DGI, ERF, 2005

On observe ainsi que le cumul d'une situation d'isolement et de perception d'un minimum social augmente le risque de pauvreté. L'exemple du RMI illustre bien cette réalité : le faible niveau de la prestation et la forte proportion des personnes isolées parmi les bénéficiaires pauvres (43 %) expliquent que 72 % d'entre eux perçoivent des revenus inférieurs au seuil de pauvreté.

Répartition des ménages pauvres allocataires de minima selon le type de ménage et le minimum perçu
Type de ménage pauvre (seuil de 60 % du revenu médian)	Minima sociaux	RMI	API	Minimum vieillesse	AAH	Ménages pauvres	Ensemble des ménages
Ménage d'une seule personne	42,1	42,9	Ns	57,9	17,6	41,0	31,1
Familles monoparentales	22,3	24,3	88,8	2,3	14,3	14,2	7,6
Couples sans enfant	14,4	9,5	Ns	30,5	14,9	16,4	27,6
Couples avec enfant(s)	17,3	19,9	Ns	3,9	45,2	25,6	31,2
Ménages complexes de plus d'une personne	3,9	3,4	11,2	5,4	8,0	2,8	2,5
Ensemble	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Lecture : 57 ,9 % des ménages pauvres bénéficiant du minimum vieillesse sont des ménages d'une seule personne.
Champ : Ensemble des ménages pauvres dont la personne de référence n'est pas étudiante et dont le revenu déclaré est positif ou nul.

2. Les demandeurs d'emploi, plus exposés au risque de pauvreté

a) Une part importante de chômeurs non indemnisés

Au mois d'avril 2008, on comptabilisait 2,2 millions de chômeurs indemnisés (chômage, formation et préretraites) soit une baisse de plus de 6 % sur les douze derniers mois. Hors formation et préretraites, environ 2 millions de demandeurs d'emploi étaient indemnisés, dont environ 20 % pris en charge par l'Etat au titre de la solidarité (ASS, AI, ATA, AER, ...), les 80 % restants l'étant au titre de l'assurance chômage (allocation d'aide au retour à l'emploi [ARE], ancienne allocation unique dégressive [AUD], allocation chômeurs âgés [ACA]).

Mais la part des chômeurs indemnisés ne représente que moins de 61 % des demandeurs d'emploi (environ 3,45 millions). Ainsi, quatre chômeurs sur dix ne bénéficient d'aucune indemnisation. Cette situation résulte des réformes intervenues en 2004 et en 2006, qui ont restreint les conditions d'accès au régime d'indemnisation et renforcé les contrôles et le suivi des bénéficiaires, réduisant de fait la durée moyenne de perception des allocations.

b) Plus d'un tiers des chômeurs vit au-dessous du seuil de pauvreté

Dans le rapport précité, l'ONPES estime à 34 % la part des chômeurs ayant un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté européen. Si cette part est relativement importante au regard de celle des personnes en activité (moins de 7 %), elle démontre néanmoins la capacité du système de protection sociale français à préserver de la pauvreté près de deux tiers des chômeurs. En effet, le montant mensuel moyen d'indemnisation des bénéficiaires de l'ARE, qui s'élevait au 30 septembre 2007 à 1 075 euros, est supérieur au seuil de pauvreté de 817 euros : les chômeurs non indemnisés sont en moyenne deux fois plus exposés au risque de pauvreté que les chômeurs bénéficiant d'une prise en charge financière par l'assurance chômage ou par l'Etat.

Toutefois, une étude récente^63(*) montre que le système d'assurance chômage n'est pas le seul élément protecteur des demandeurs d'emploi contre le risque de pauvreté. La situation des demandeurs d'emploi, qu'ils soient indemnisés ou non, s'améliore en effet considérablement, lorsqu'ils vivent avec d'autres « apporteurs de ressources ». Le complément apporté peut prendre la forme de revenus d'activité ou de prestations sociales (allocations familiales, allocations logement majorées par la présence de plusieurs personnes dans le logement, etc.).

c) L'éloignement durable du marché du travail augmente le risque de pauvreté et d'exclusion sociale

En outre, la durée passée au chômage joue un rôle non négligeable dans les parcours individuels de réinsertion. Pour cette raison, une durée de chômage supérieure devrait constituer un véritable signal d'alerte pour les pouvoirs publics : plus cette durée est longue, plus il est difficile de retrouver un emploi et de se réinsérer. Des mesures ciblées ont d'ailleurs été prises pour favoriser l'embauche des chômeurs de longue durée, mais la part qu'ils représentent encore dans l'ensemble demeure préoccupante : en 2006, 42 % des demandeurs d'emploi (au sens du BIT) étaient au chômage depuis plus d'un an, dont plus de 20 % depuis deux ans et plus.

Si l'on ajoute les demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de deux ans (400 000 environ à la fin de 2006) aux allocataires du RMI qui se trouvent dans la même situation, on compte plus de 800 000 personnes en difficulté durable sur le marché du travail que l'ONPES qualifie de « noyau dur » de la pauvreté.

3. Un phénomène nouveau, les «  travailleurs pauvres »

a) L'emploi ne représente plus une garantie absolue contre la pauvreté

Si l'exercice d'une activité diminue le risque de pauvreté et d'exclusion sociale, cela ne constitue plus aujourd'hui une protection absolue, puisque près de 7 % des personnes actives en emploi perçoivent des revenus inférieurs à 817 euros par mois.

Selon la définition française retenue par l'Insee, cette nouvelle catégorie de travailleurs pauvres regroupe 1,74 million de personnes actives durant la moitié de l'année (alternance possible de périodes de chômage et d'emploi), ayant travaillé pendant au moins un mois et dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté.

La définition européenne est plus restrictive, puisqu'elle considère comme travailleurs, les personnes ayant occupé un emploi pendant au moins sept mois dans l'année. Selon ce critère, la France compte 1,53 million de travailleurs pauvres en 2005, soit 6,4 % des personnes en emploi.

Dans les deux cas, le nombre de personnes concernées s'est accru de façon significative entre 2004 et 2005 : de 30 000 personnes, selon la définition française, à 100 000, selon la définition européenne. Au total, 4 millions de personnes sont touchées par ce nouveau phénomène, 2,35 millions de personnes vivant aux côtés d'un travailleur pauvre.

b) La précarité de l'emploi explique partiellement la pauvreté des ménages

La réalité des situations peut être assez diverse : temps partiel subi, jeunes faiblement diplômés titulaires d'un emploi précaire, personnes qui alternent périodes d'activité et de chômage ou qui se retirent progressivement du marché du travail.

On observe toutefois que dans leur très large majorité (78 %), les travailleurs pauvres occupent un emploi toute l'année, parmi lesquels environ 20 % exercent une activité à temps partiel. Les travailleurs indépendants, qui constituent 10 % de l'ensemble des travailleurs, sont surreprésentés, puisqu'ils correspondent à 27 % des travailleurs pauvres. Ils sont également davantage exposés au risque de pauvreté que les travailleurs salariés (19,2 % contre 5,8 %, soit environ trois fois plus). En moyenne, les sommes perçues par les travailleurs pauvres au titre de leur activité s'élèvent à 775 euros par mois, tandis que la moitié d'entre eux perçoit moins de 741 euros.

Au-delà des facteurs aggravants liés à la précarité de l'emploi, plusieurs études mettent également en évidence l'influence déterminante de la structure des ménages : on constate par exemple que plus du tiers des travailleurs pauvres perçoivent un revenu individuel supérieur au Smic, qui excède de 16 % le seuil de pauvreté. Ces travailleurs ne sont donc pas pauvres en raison de la précarité de leur emploi mais parce que la répartition du revenu disponible au sein du ménage qu'ils font vivre aboutit à la pauvreté de chacun des membres qui le composent.

A l'inverse, trois quarts des travailleurs dont les revenus sont inférieurs à un Smic ne sont pas pauvres, parce qu'ils bénéficient, du fait de leur situation familiale, de revenus complémentaires (salaires de leur conjoint, transferts sociaux, etc.).

La structure familiale apparaît donc comme un facteur déterminant dans l'appréciation des situations individuelles au regard de la pauvreté. C'est pourquoi une approche complémentaire, fondée sur la notion de « pauvreté économique individuelle »^64(*), permet de neutraliser l'effet de la composition familiale sur les revenus du ménage et d'apprécier la situation de pauvreté d'une personne à partir de ses seuls revenus individuels d'activité.

Selon cette approche, 3,7 millions de personnes seraient considérées comme pauvres, soit 15 % de l'ensemble des travailleurs : un sur cinq est indépendant ou alterne période de chômage et d'activité, un tiers travaille à temps partiel et seulement 14 % travaillent à temps complet toute l'année.

4. L'isolement, facteur d'aggravation de la pauvreté

Les personnes isolées (célibataires, veufs, parents isolés) sont particulièrement fragilisées et exposées au risque de pauvreté : en moyenne, quel que soit l'âge ou le statut marital, elles présentent un taux de pauvreté deux fois plus élevé que le reste de la population, d'environ 15 %.

En effet, dans le cas des travailleurs pauvres, l'absence de conjoint constitue un facteur aggravant : le taux de pauvreté des personnes isolées en activité et celui des travailleurs vivant en famille monoparentale s'élèvent respectivement à 8 % et 15 %, contre seulement 4,3 % pour les personnes ayant un conjoint actif. Il est vrai que lorsque le conjoint est chômeur ou inactif le taux de pauvreté est supérieur à celui d'une personne seule puisqu'il atteint près de 10 %.

Pour mesurer précisément l'impact de la composition familiale sur la pauvreté des ménages, celle-ci doit être appréciée au regard de plusieurs éléments :

- les revenus d'activité complémentaires apportés par les autres membres du ménage, ceux-ci pouvant enrichir ou, au contraire, appauvrir le ménage ;

- les transferts sociaux dont le ménage peut bénéficier, qui varient en fonction du nombre de personnes et du niveau de ressources ;

- enfin, le nombre d'unités de consommation qui fixe la clé de répartition des revenus globaux perçus par le ménage.

a) Les jeunes ne vivant pas en couple sont particulièrement touchés

Les jeunes adultes de 18 à 25 ans qui ne sont pas en couple et ne vivent plus chez leurs parents sont particulièrement exposés à la pauvreté : environ un tiers d'entre eux appartient au quartile le plus modeste de la population.

Particulièrement touchés par le chômage (21 % des jeunes actifs de moins de 25 ans), ils n'ont pas non plus accès au RMI. Au-delà de la pauvreté monétaire, 17 % des jeunes souffrent également de pauvreté en conditions de vie, ce qui se traduit pour la plupart d'entre eux par des logements exigus et des difficultés financières récurrentes.

Cette situation concerne en premier lieu les jeunes sortis du système scolaire sans aucun diplôme ou ayant un niveau de qualification très faible.

b) La situation des personnes âgées isolées s'est dégradée

Si la situation des personnes âgées de plus de 60 ans (près de 13 millions en 2006) s'est globalement améliorée dans les trente dernières années, leur niveau de vie s'étant rapproché de celui des actifs, celle des personnes seules s'est en revanche dégradée.

La diminution régulière du nombre de bénéficiaires (4 % des personnes de 60 ans et plus en 2005, contre un tiers en 1959) du minimum vieillesse, fortement revalorisé au cours de la même période, l'amélioration du système de retraites et des carrières professionnelles et le développement de l'emploi féminin ont permis un rattrapage du niveau de vie des actifs, qui est d'autant plus net lorsque l'on intègre les revenus du patrimoine et les loyers imputés (74 % des personnes âgées sont propriétaires contre seulement 56 % des actifs).

Cette situation plus favorable a permis un net recul de la pauvreté des personnes âgées de 65 à 74 ans : en 2005, leur taux de pauvreté était d'environ 7 % contre 12,1 % pour l'ensemble de la population. Au-delà de 75 ans, on observe une dégradation de la situation, le taux de pauvreté étant respectivement de 12,8 % pour les femmes et de 9,2 % pour les hommes.

Outre le caractère incomplet des carrières féminines, cette différence de situation entre les hommes et les femmes tient également à la part importante de femmes isolées dans cette tranche d'âge. En effet, sur les trois quart de personnes pauvres âgées de plus de 65 ans vivant seules, il s'agit le plus souvent de femmes, qui perçoivent la pension de réversion de leur conjoint.

Mais la dimension monétaire n'explique qu'une partie de la réalité des conditions de vie des personnes âgées. Il se trouve qu'en situation de dépendance, leurs revenus, même s'ils se sont améliorés, ne permettent pas de couvrir les frais d'une éventuelle prise en charge à domicile ou en établissement. Le coût moyen mensuel d'un accueil en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) s'élève à 1 200 euros, ce que la plupart des personnes retraitées ne sont pas financièrement en mesure d'assumer.

Cette réalité se traduit par le recours de plus en plus fréquent à des structures d'accueil associatives dont le coût est moindre. Lors de son déplacement en Côte-d'Or, la mission a eu l'occasion de rencontrer des associations proposant de telles structures, telles que la Maison d'accueil pour personnes âgées marginalisées de la Société dijonnaise de l'assistance par le travail (SDAT). A Lyon, elle a constaté que l'association « Habitat & humanisme » développait un réseau de solidarité intergénérationnelle, qui favorise la cohabitation d'un jeune et d'une personne âgée dans un même appartement.

c) Les familles monoparentales particulièrement vulnérables

Alors que les familles monoparentales ne représentent que 7 % de l'ensemble des ménages, elles représentent 20 % des ménages vivant au-dessous du seuil de pauvreté. Dans leur grande majorité, le chef de famille est une femme, ce qui explique la part relativement importante de femmes parmi les personnes défavorisées.

La précarité survient souvent brutalement, soit à la suite de la rupture du lien conjugal ou de la vie commune, soit après le décès du conjoint. Leur fragilité s'explique par le cumul de vulnérabilités : enfants à charge, difficulté à exercer une activité à un haut niveau de responsabilité, frais de garde importants... Cela conduit de nombreuses mères de familles monoparentales à renoncer à travailler, notamment lorsque les enfants sont jeunes. Elles bénéficient dans ce cas de l'allocation de parent isolé (API) puis basculent, dans un cas sur deux, vers le RMI, lorsque leurs droits à l'API arrivent à échéance. Ainsi, près du tiers des parents isolés perçoit un minimum social.

Au total, près d'une personne sur quatre vivant au sein d'une famille monoparentale se trouve dans une situation de précarité, qui se caractérise dans de très nombreux cas par son intensité et sa persistance : disposant de revenus dont le niveau est souvent très inférieur au seuil de pauvreté, les chefs de familles monoparentales, du fait des nombreux obstacles qu'ils ont à surmonter pour reprendre une activité, s'installent durablement dans la pauvreté. Parmi les motifs invoqués par les bénéficiaires de l'API pour expliquer leurs difficultés à retrouver un emploi, le problème de la garde d'enfants est cité dans plus de 80 % des cas.

Les revenus de la solidarité constituent ainsi une part importante des ressources de ces ménages.

5. La concentration des personnes en situation de précarité à la périphérie des villes et dans les zones urbaines sensibles

a) Des disparités fortes selon les départements

Les données territoriales relatives aux phénomènes de pauvreté sont encore peu nombreuses. C'est la raison pour laquelle, l'ONPES dans son rapport de 2005-2006 et le Conseil national de l'information statistique (CNIS) dans un récent rapport de 2007^65(*), recommandent le développement des observations territoriales relatives à la précarité et à l'exclusion.

Suivant ces préconisations, l'ONPES a mis en évidence, dans son dernier rapport, les disparités de niveaux de vie qui existent d'un territoire à l'autre.

L'Observatoire fait tout d'abord le constat d'une forte concentration de la pauvreté dans les départements du Nord (Nord-Pas-de-Calais) et du Sud (Bouches-du-Rhône, Corse, Pyrénées-Orientales et Languedoc-Roussillon), pour lesquels le taux de pauvreté excède 14,6 %.

A l'inverse, la Bretagne, l'Alsace et la Savoie se caractérisent par des taux de pauvreté faibles, inférieurs à 9,5 %. Cette cartographie de la pauvreté reflète bien la situation des départements face au chômage ainsi que la répartition sur le territoire des bénéficiaires de minima sociaux.

b) La concentration de la pauvreté dans les zones urbaines

La répartition géographique de la pauvreté fait également apparaître une forte concentration de la précarité dans les zones urbaines : un quart des personnes défavorisées vit aujourd'hui dans une agglomération de plus de 200 000 habitants, contre seulement une sur cinq en 1996.

On observe ainsi depuis dix ans un fort exode rural de la pauvreté, le nombre de personnes démunies habitant dans une commune rurale étant passé sur cette période de 2,3 millions à 1,6 million de personnes.

Si ce mouvement en direction des centres urbains se poursuit aujourd'hui, la mission s'est néanmoins inquiétée de la persistance du phénomène de pauvreté rurale, dont les contours sont souvent mal connus. La « relégation rurale » constitue en effet une réalité d'autant plus préoccupante que, contrairement aux populations urbaines, les personnes défavorisées résidant dans les territoires ruraux les plus reculés ne bénéficient pas des services publics de proximité et d'une prise en charge qui permettraient de les sortir de leur condition. De plus, on peut se demander dans quelle mesure l'augmentation des prix des logements dans les centres urbains ne vont pas contribuer à moyen terme à freiner cette tendance de fond, en confinant les franges les plus pauvres de la population dans les zones rurales. Aussi, à l'image des politiques mises en oeuvre dans les zones urbaines sensibles (ZUS), la mission préconise que les poches de pauvreté rurales fassent également l'objet d'une attention particulière des pouvoirs publics.

c) Près d'un tiers des habitants des ZUS vivent au-dessous du seuil de pauvreté

Les conditions de vie des habitants vivant dans les 751 zones urbaines sensibles (ZUS) se caractérisent par un taux de pauvreté de 17 points supérieur au taux de pauvreté national hors ZUS : ainsi, en 2005, près de 28 % des individus qui y résidaient vivaient au-dessous du seuil de pauvreté, soit une hausse de 2,7 points depuis 2002.

Le niveau de vie moyen des habitants des ZUS s'élève à 1 130 euros par mois, soit 27 % de moins que celui de l'ensemble de la population française (1 550 euros). L'intensité de la pauvreté est également particulièrement forte, puisqu'en termes de revenus, le premier décile de la population résidant en ZUS se situe à un niveau inférieur à 610 euros, tandis que le dernier décile se caractérise par un niveau de revenus près de trois fois supérieur, de 1 730 euros ou plus.

Cette situation reflète les conditions d'emploi particulièrement difficiles des habitants des ZUS, dont le taux de chômage (14 % en moyenne) et le taux d'inactivité (34 %) représentent près du double de ceux de la population française. Cela explique ainsi la part importante que représentent en moyenne les transferts sociaux (23 %, contre 7 % hors ZUS et 35 % pour les populations pauvres) dans le revenu disponible des populations concernées.

Toutefois, selon les régions ou les départements, on observe des disparités de situation importantes d'une ZUS à l'autre : celles-ci se recoupent en réalité avec les inégalités territoriales observées à l'échelle de la France entière. En effet, si les ZUS constituent des « poches visibles de pauvreté », la situation économique et sociale qui les caractérise s'applique souvent, au-delà de leurs frontières, aux territoires qui les entourent.

On y constate une accumulation des difficultés pour leurs populations : taux de chômage élevé, notamment pour les jeunes, bas niveau de revenus, faible niveau de qualification, difficultés scolaires pour les jeunes, conditions de logement dégradées, difficultés d'accès aux soins, etc., qui reflètent le caractère multidimensionnel de la pauvreté.

B. LA PAUVRETÉ, UN PHÉNOMÈNE MULTIDIMENSIONNEL QUI SE TRADUIT PAR DES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AUX DROITS FONDAMENTAUX ET PAR DES ATTEINTES À LA DIGNITÉ DE L'INDIVIDU

Fondatrice des politiques de l'insertion, la grande loi du 29 juillet 1998^66(*) rappelle dans son article premier que leur objectif est de « garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l'emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l'éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l'enfance. ».

Pourtant, dix ans après, le dernier rapport de l'ONPES met en évidence les défauts ou difficultés d'accès des ménages les plus défavorisés à certains droits fondamentaux, qu'il s'agisse des biens de première nécessité, du logement, des services de santé, de la culture ou de l'éducation.

1. Des difficultés d'accès aux soins et un état de santé souvent précaire

Malgré la mise en place, en 1999, de la couverture maladie universelle (CMU) et de l'aide médicale d'Etat (AME), l'accès aux soins et l'état de santé des personnes les plus démunies n'est pas satisfaisant.

a) Un état de santé souvent précaire

Ainsi, 8 % des personnes pauvres déclarent que leur santé est mauvaise, voire très mauvaise, contre seulement 4 % pour le reste de la population. Ce constat est encore plus marqué pour les bénéficiaires de minima sociaux et pour les habitants des ZUS, l'état de santé étant négativement perçu, pour 17 % des hommes touchant le RMI et pour un tiers des habitants des ZUS.

Dans 25 % des cas, il s'agit de jeunes de moins de 25 ans, porteurs de pathologies multiples ou présentant une dépendance à l'alcool ou à la drogue. De façon plus générale, on observe une recrudescence des pathologies infectieuses ou virales (tuberculose, hépatites B ou C, VIH...) et des altérations psychiques ou psychiatriques, résultant soit de mauvaises conditions de vie, soit de conduites addictives. On observe par ailleurs une négligence dans les comportements alimentaires, ainsi que dans le traitement des caries dentaires et des troubles de la vision.

Plusieurs associations, parmi lesquelles l'association « Médecins du Monde »^67(*) qui accueille et prend en charge dans ses centres de soins et d'orientation les personnes les plus démunies, ont confirmé ce diagnostic. L'état de santé dégradé que présentent certaines personnes ayant souvent tardé à recourir aux soins justifie, dans 10 % des cas, des interventions urgentes.

Satisfaction et renoncement aux soins des bénéficiaires de la CMU en 2006
Indicateurs 2006	Population CMU	Population non CMU
Etat de santé ressenti	6,6/10	7,3/10
Taux de perception négative de la santé	46,7 %	29,8 %
Vulnérabilité sociale	45,2 %	21,8 %
Non-recours au médecin	10,4 %	5,5 %
Non-recours au dentiste	30,1 %	18,1 %
Source : Fonds CMU

b) Des difficultés d'accès aux soins pour les personnes les plus démunies

Cette situation résulte principalement d'un recours tardif aux soins ou du renoncement à consulter, notamment les médecins de ville, généralistes et spécialistes : en 2006, 14 % des personnes en situation de précarité disaient renoncer aux soins pour des raisons financières. Ceci explique que les personnes défavorisées aient davantage recours aux soins hospitaliers que le reste de la population.

Après la mise en place de la CMU, le taux de renoncement aux soins avait sensiblement diminué, chutant de 15,7 % en 2000 à 11,2 % en 2002. On observe depuis une dégradation de la situation qui semble suivre celle du taux d'intensité de la pauvreté, qui s'est accru de 2 points sur la même période. Le renoncement aux soins concernerait en premier lieu les personnes les plus défavorisées.

Ainsi, près d'un tiers des allocataires de l'API et du RMI et 45 % des bénéficiaires de l'ASS indiquent avoir renoncé à au moins un soin médical, principalement dentaire ou optique, pour des raisons financières^68(*). Il en est de même pour les bénéficiaires de la CMU, plus de 10 % d'entre eux déclarant en 2006 avoir renoncé à consulter un médecin et plus de 30 % n'ayant pas recouru aux soins d'un dentiste faute de moyens suffisants.

On peut faire le même constat s'agissant de la prévention et des actions de dépistage. Les personnes défavorisées recourent moins fréquemment que le reste de la population à des tests de dépistage. De même, les femmes âgées de plus de 40 ans disposant de revenus modestes réalisent deux fois moins de contrôles par mammographie que les autres femmes du même âge.

L'absence de couverture complémentaire explique très souvent le renoncement aux soins. Bien que facultative, elle constitue un élément déterminant de l'accès aux soins les moins bien remboursés par l'assurance maladie obligatoire : prothèses dentaires, optique et soins de spécialistes souvent concernés par des dépassements. Elle permet en effet de diminuer sensiblement le taux d'effort moyen des ménages en faveur de la santé. On observe que celui-ci est inversement proportionnel au niveau de revenus des ménages : de 10,3 % pour les ménages dont les revenus sont inférieurs à 800 euros, il s'établit à moins de 3 %, lorsque les revenus excèdent 1 867 euros. Or, 14,4 % des personnes disposant de revenus inférieurs à 800 euros n'ont pas de couverture complémentaire.

2. Des difficultés d'accès au logement accrues par la crise de l'immobilier

La situation des ménages disposant de revenus modestes par rapport au logement est contrastée : 42,7 % d'entre eux sont propriétaires occupants, tandis que 29,1 % sont locataires dans le parc social et 28,2 % dans le parc privé.

Les difficultés que rencontrent certains ménages pour accéder à un logement proviennent à la fois d'une offre insuffisante de logements socialement accessibles, d'un manque de solvabilité des ménages et du développement de situations d'extrême précarité qui se traduisent par la multiplication des cas de mal-logement ou de non-logement.

a) Une offre de logements inadaptée à la demande

En premier lieu, l'offre de logements est nettement insuffisante par rapport à la demande, l'augmentation du nombre de ménages - 320 000 par an - ayant été plus importante que celle des nouvelles constructions. Aujourd'hui, compte tenu des retards accumulés depuis près de 30 ans, les besoins sont estimés à environ 800 000 logements, ce qui a justifié la mise en oeuvre d'un programme de construction de 400 000 logements par an jusqu'à 2010 pour résorber le déficit cumulé.

Evolution du nombre des ménages et des mises en chantier de logements
Variation annuelle moyenne	1990-1998	1999-2004
Ménages (résidences principales)	250.000	320.000
Besoins globaux de logements	300.000	390.000
Mises en chantier de logements	280.000	320.000
Déficit de logements	20.000	70.000
Déficit cumulé sur la période	180.000	420.000
Sources : Ministère de l'équipement, Insee, Crédit agricole.

En outre, l'offre de logements ne répond pas à la demande des ménages à faibles revenus. En effet, l'effort réalisé en faveur de la construction de logements se concentre essentiellement sur les logements accessibles à des ménages disposant de revenus intermédiaires (un tiers des logements sociaux programmés en 2005), financés à l'aide d'un prêt locatif social (PLS). Les logements très sociaux, accessibles aux ménages les plus démunis, financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I), ne représentent qu'un peu plus de 10 % de l'ensemble des logements sociaux construits.

Il en résulte une forte insatisfaction de la demande de logements locatifs sociaux : en 2006, 45,8 % des demandes de logement n'étaient pas satisfaites après un an. En 2004, sur 1,3 million de demandes réelles, seules 433 000 avaient pu être honorées, laissant 870 000 demandes en attente. De ce fait, l'obtention d'une habitation à loyer modéré dans le parc social ou conventionné privé se traduit par des délais d'attente de plus en plus longs, qui peuvent atteindre environ dix ans à Paris.

Cette situation provient à la fois de l'insuffisance de l'offre de logements sociaux disponibles (seulement 10 % du parc), mais aussi d'un afflux croissant de demandes (plus d'1,3 million encore en 2005), 70 % des ménages pouvant prétendre à un logement HLM.

La politique des loyers des offices HLM, qui favorise le maintien dans les lieux, sans limitation de durée, des personnes payant un supplément de loyer de solidarité du fait de revenus supérieurs au plafond de ressources, ainsi que l'écart substantiel entre les loyers du parc social et du parc privé constituent des entraves importantes à la mobilité dans le parc social.

Enfin, en dépit des dispositifs d'incitation mis successivement en oeuvre, on observe parallèlement un nombre encore trop élevé d'habitations vacantes dans le parc privé, puisque plus de 100 000 logements sont désaffectés ou laissés volontairement vides par leurs propriétaires.

b) Une hausse continue du taux d'effort des ménages pour le logement

Depuis 2000, les prix de l'immobilier ont augmenté, tant dans le parc social que dans le parc privé : en 2006, les loyers se sont accrus de 3,7 % après des hausses respectives de 2,6 % et 3,5 % en 2004 et 2005. Cette augmentation est nettement supérieure à celle de l'indice des prix, ce qui traduit un taux d'effort des ménages en faveur du logement supérieur à celui des années précédentes, qui peut atteindre jusqu'à 38 % dans certaines régions pour les familles les plus défavorisées.

Evolution des loyers moyens par catégorie de logements
(en pourcentage)
Années	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Indice général des loyers	1,3	1,2	1,7	3,0	2,6	3,5	3,7
Secteur libre	1,2	1,4	2,3	3,0	2,4	3,8	3,9
HLM	1,4	0,4	0,7	2,9	3,0	2,9	3,0
Indice prix à la consommation	1,6	1,2	2,2	2,0	2,0	1,6	1,8
Source : Insee, enquête trimestrielle loyers et charges

Afin de ralentir la hausse des prix des logements, notamment dans le secteur libre, le Gouvernement a engagé une politique de modération des loyers, grâce à la mise en place d'un nouvel indice de référence des loyers^69(*) (IRL) depuis le 1^er janvier 2006. Il a été remplacé depuis par un nouvel IRL trimestriel correspondant à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers ^70(*), afin que le niveau des loyers suive mieux les fluctuations du pouvoir d'achat.

Les aides au logement^71(*), versées à près de 6 millions de ménages et qui sont censées venir en allégement des charges locatives ou des remboursements des emprunts, n'ont que partiellement compensé les répercussions de la hausse des prix de l'immobilier.

Si elles contribuent toujours à réduire de façon significative le taux d'effort des locataires, on observe en effet qu'elles couvrent de moins en moins bien les coûts supportés par les ménages les plus modestes. Entre 2000 et 2006, le taux de couverture des aides au logement s'est réduit, passant de 50,2 % à 47,8 %. Il en résulte une augmentation du taux d'effort moyen des locataires qui a atteint 24,6 % à la fin de 2006.

C'est dans le parc privé que les taux d'effort se sont le plus dégradés, avec une hausse de 5,1 points entre 2002 et 2006 contre seulement 1,1 point dans le parc public. Pour les ménages les plus défavorisés résidant dans le parc privé, le taux d'effort excède parfois le tiers des revenus. Ceci s'explique principalement par l'écart grandissant entre les loyers effectifs et les loyers plafonds de référence des aides : ainsi en 2006, 71 % des allocataires devaient assumer un loyer supérieur aux loyers plafonds de référence des aides contre seulement 58 % cinq ans plus tôt.

Taux d'effort médian des bénéficiaires d'une aide suivant la configuration familiale
Situation familiale	Taux avant AL	Taux d'effort
Isolé (sans enfants)	68,1	36,1
Couples (sans enfants)	61,5	34,2
Familles monoparentales - 1 enfant	56,6	24,3
Couples - 1 enfant	48,1	25,7
Familles monoparentales - 2 enfants	50,7	18,2
Couples - 2 enfants	39,6	21,0
Familles monoparentales - 3 enfants et +	40,0	7,2
Couples - 3 enfants et +	31,1	13,0
Ensemble	53,5	24,6
Source : Cnaf - Fileas au 31 décembre 2006

En outre, alors que le nombre d'accédants a augmenté de 8 % entre 2003 et 2006, la part de ceux bénéficiant d'une aide au logement est passée de 12,2 % à 8,6 %. Cela se traduit par une augmentation du taux d'effort des ménages accédants, qui atteint 38,2 % pour les ménages les plus pauvres, contre 30,5 % pour l'ensemble des ménages.

c) La relégation des personnes en situation de précarité à la périphérie des centres urbains

L'accroissement relatif du coût d'accès au logement explique que les personnes les plus défavorisées soient contraintes de s'installer dans les zones où les loyers et le prix du foncier sont moins élevés.

On observe par exemple que les ménages modestes résident plus fréquemment en province (87 %) que le reste de la population (80 %) et plus précisément dans des communes rurales ou dans de petites villes. Cette répartition est encore plus manifeste pour les locataires du parc social, qui vivent à 80 % en province lorsqu'ils disposent de faibles revenus contre seulement 65 % des locataires du parc HLM disposant de revenus plus élevés.

On constate également un mouvement d'éloignement progressif des familles nombreuses modestes des centres urbains, tandis que les personnes seules ont tendance à se concentrer en centre ville. L'agglomération de Dijon en donne un bon exemple^72(*) : les familles de classes moyennes avec enfants migrent du centre vers la périphérie, pour acquérir un logement à des prix moins élevés qu'en centre ville ; à l'inverse, les personnes les plus fragiles (jeunes décohabitants, ménages en recherche d'emploi, personnes isolées ou familles monoparentales...) cherchent en centre ville un logement locatif à prix accessible.

d) Le développement des situations de « mal-logement »

Selon le rapport de 2006 de la Fondation Abbé Pierre^73(*), le mal-logement recouvre cinq réalités : l'absence de logement, les difficultés d'accès à un logement, le manque de confort et l'insalubrité, les difficultés de maintien dans les lieux et la faible mobilité ou « l'assignation à résidence ».

Si l'on se réfère aux chiffres de ce rapport, 86 000 personnes seraient dépourvues de logement, parmi lesquelles on compte 16 000 enfants ; plus de 120 000 seraient accueillies dans des structures d'hébergement d'urgence et d'insertion ; au moins 200 000 personnes habiteraient chez des amis ou parents et plus de 2 millions seraient logées dans un habitat indécent ou suroccupé.

Une baisse de la part des ménages disposant d'un logement sans confort

Poursuivant une tendance à long terme, la proportion de ménages dont le logement ne comporte pas le confort sanitaire de base est en diminution par rapport à 2002, pour se situer en 2006 à 1,3 %. Il s'agit en grande majorité de logements construits avant 1948. Parmi les ménages occupant ce type de logement, près d'un quart est dans des situations de logement particulières (soit en meublé, en hôtel, en garni, en sous-location, ou il peut s'agir également de ménages logés gratuitement par un tiers...) contre 5 % de l'ensemble des ménages. La part des ménages dont la personne de référence a plus de 60 ans y est prépondérante, ainsi que celle des ménages dont la personne de référence est ouvrier ou employé.

Logements sans confort sanitaire en 2006*
	2002	2006
Nombre de logements (% dans l'ensemble des logements)	612 000 (2,5 %)	353 000 (1,3 %)
Dont :
Propriétaires	304 500 (50 %)	183 400 (52 %)
Locataires	173 900 (28 %)	88 000 (25 %)
Autres	133 800 (22 %)	81 500 (23 %)
Dont :
Habitat locatif	209 500 (34 %)	144 300 (41 %)
Dont :
Logement construit avant 1948	508 100 (83 %)	305 400 (87 %)
Dont :
Ouvriers, employés**	369 000 (60 %)	233 000 (66 %)
Dont*** :
Moins de 40 ans	96 700 (16 %)	52 600 (15 %)
40 à 60 ans	155 500 (25 %)	78 600 (22 %)
60 ans et plus	359 800 (59 %)	221 700 (63 %)
* Sans confort sanitaire : logements auxquels il manque au moins l'un des trois éléments suivants : eau courante, installation sanitaire (baignoire ou douche), wc intérieurs.
** Catégorie socioprofessionnelle de la personne de référence ; pour les retraités : dernière profession exercée.
*** Age de la personne de référence
Champ : France métropolitaine ; en 2006, un logement peut contenir plusieurs ménages. On a alors retenu l'unité de vie principale, c'est-à-dire le ménage locataire ou le propriétaire en titre.
Source : enquête logement 2006

Ce sont en grande partie les locataires et les ménages vivant en appartement qui se plaignent de leurs conditions de logement, confirmant une tendance déjà constatée dans les enquêtes précédentes. Dans l'ensemble, la part des propriétaires parmi les ménages insatisfaits baisse encore par rapport à la situation de 2002. En revanche, les mécontents ont nettement progressé chez les locataires du secteur libre. Les jeunes y sont fortement représentés, en lien avec le fait qu'ils sont nombreux à ne pas avoir accédé à la propriété et ont du mal à se trouver un logement dans le secteur locatif.

Les jeunes sont également concernés de façon croissante par le surpeuplement, qui est une caractéristique du logement en appartement. L'indicateur de surpeuplement, qui avait connu une forte amélioration dans les années soixante-dix et quatre-vingt, demeure stable depuis cette époque. Les ménages d'ouvriers et d'employés sont particulièrement concernés par cette situation.

Ménages vivant en situation de surpeuplement accentué*
	2002	2006
Nombre de ménages (% dans l'ensemble des ménages)	218 100 (0,9 %)	183 300 (0,7 %)
Dont :
Habitat locatif	180 900 (83 %)	159 000 (87 %)
Dont :
Logement construit avant 1948	88 900 (41 %)	77 600 (42 %)
Dont :
Ouvriers, employés**	162 400 (75 %)	133 300 (73 %)
Dont*** :
Moins de 40 ans	82 900 (38 %)	83 800 (46 %)
40 à 60 ans	118 700 (54 %)	85 900 (47 %)
60 ans et plus	16 600 (8 %)	13 500 (7 %)
* Le nombre de pièces dont dispose le ménage est inférieur d'une unité au nombre de pièces dit nécessaire, soit une pièce de séjour pour le ménage, une pièce pour chaque personne de référence d'une famille, une pièce pour les personnes hors famille non célibataires ou les célibataires de 19 ans et plus, une pièce pour deux enfants s'ils sont de même sexe ou ont moins de 7 ans, une pièce par enfant sinon. Ne sont pas considérés comme surpeuplés les logements d'une pièce de plus de 25m2 occupés par une seule personne.
** Catégorie socioprofessionnelle de la personne de référence ; pour les retraités : dernière profession exercée.
*** Age de la personne de référence.
Champ : France métropolitaine. Source : enquête logement 2006

143 000 logements n'ont aucun moyen de chauffage en 2006. Par ailleurs, le chauffage sommaire (assuré par des appareils indépendants, sans chaudière collective ou individuelle ni chauffage urbain) concerne un peu moins d'un million de ménages. Ces situations sont essentiellement celles de personnes vivant en habitat individuel : les propriétaires et locataires du secteur privé sont surreprésentés parmi les personnes connaissant ces problèmes, en augmentation depuis 2002.

La proportion de ménages qui disent avoir souffert du froid pendant l'hiver en raison d'une mauvaise installation de chauffage (1,2 million de personnes en 2006), d'une mauvaise isolation du logement (1,5 million de personnes) ou du coût du chauffage (800 000 personnes)¹ a presque doublé entre 2002 et 2006, passant de 5,9 % à 10 %. La hausse du nombre de ménages déclarant souffrir du froid en raison du coût a probablement pour principale raison la hausse du prix de l'énergie.

Près de 6 % des ménages modestes connaissent des situations de surpeuplement, contre seulement 2 % pour les catégories supérieures de revenus. Dans le logement social, la moitié des cas de surpeuplement concerne les familles nombreuses, qui peuvent regrouper jusqu'à 10 personnes dans un appartement de 3 ou 4 pièces. Dans le parc privé, la suroccupation se traduit le plus souvent par l'installation de ménages de 1 à 4 personnes dans un studio ou de 3 à 6 personnes dans un deux pièces.

¹ Certains ménages ont pu indiquer les trois raisons mentionnées ci-dessus.

e) Le cas spécifique des personnes sans-abri

Peuvent être définies comme sans domicile les personnes ayant dormi la veille soit dans un lieu non prévu pour l'habitation (personnes sans abri), soit dans un centre d'hébergement. Contrairement au Royaume-Uni, la France n'a pas de définition législative de cette situation.

La Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (Feantsa) a établi une typologie qui regroupe quatre « situations de vie » :

- être sans abri, c'est-à-dire à la rue ou en hébergement d'urgence ;

- être sans logement, avec un abri provisoire dans un centre d'hébergement ;

- habiter un logement précaire (occupation illégale d'un bâtiment, hébergement par un tiers, menace d'expulsion, victime de violences domestiques) ;

- habiter dans un logement inadéquat (insalubre ou surpeuplé).

Cette situation résulte principalement de l'expulsion du domicile pour des raisons familiales ou financières : 41 % des personnes aidées sans domicile sont au chômage et 47 % vivent seules. Dans 47 % des cas, la perte de logement est consécutive au départ du domicile conjugal (26 %) ou parental (21 %), tandis que la survenance de difficultés économiques n'explique que 16 % des abandons de logement. On observe ainsi que la famille ne joue plus son rôle traditionnel de protection, alors que l'expression des solidarités familiales constituait bien souvent le dernier « filet de sécurité » avant l'exclusion. Désormais, dans la moitié des cas, son délitement (divorce, départ précoce des enfants, ...) est à l'origine de l'entrée dans la grande pauvreté. Toutefois, s'il est difficilement envisageable que les pouvoirs publics interfèrent dans les relations privées, la mission estime qu'il ressort de la prévention des ruptures familiales que de mettre en oeuvre toute mesure valorisant les liens affectifs qui relient les individus entre eux et de contribuer à leur épanouissement et leur consolidation.

Par ailleurs, on observe que la privation de logement, souvent temporaire, peut durer parfois plusieurs mois, voire plusieurs années : 21 % des anciens sans domicile sont restés en centres d'hébergement moins de 3 mois, tandis que 15 % d'entre eux peuvent y avoir séjourné plus de 3 ans et 25 % ont dormi dans la rue ou dans un abri de fortune pendant au moins de deux semaines, tandis que 28 % y ont passé un an ou plus.

Le profil des personnes sans abri est le suivant : en moyenne 25 % des personnes accueillies dans un établissement social vivent des revenus de leur travail. Parmi elles, 18 % disposent également en complément du RMI et 11 % perçoivent des allocations familiales. Les travailleurs pauvres sont principalement des hommes généralement hébergés dans les CHRS (63 %) ou, pour un quart des cas, des femmes isolées avec enfants vivant dans des établissements d'accueil « mère- enfant » ou en hébergement diffus (petits appartements indépendants regroupés en maisons relais par exemple).

Près de 10 % ayant le statut de réfugié sont accueillies en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) ou en centres provisoire d'hébergement (CPH) et 4 %, souvent isolées et âgées de 60 ans et plus, sont orientées vers les maisons relais.

Ainsi, l'absence de logement n'est pas forcément liée à l'absence d'emploi ; en revanche, on observe une corrélation entre le non-recours aux prestations sociales et la précarisation des conditions de logement. La nouvelle procédure de domiciliation, instaurée par la loi du 15 mars 2007 instituant un droit au logement opposable, devrait désormais faciliter les démarches administratives pour les personnes sans abri.

3. Un accès difficile au crédit et aux services bancaires qui résulte d'une augmentation préoccupante du surendettement des ménages

a) Un accès aux services bancaires encore théorique pour de nombreuses personnes

Malgré l'existence d'un « droit au compte^74(*) » et alors que la France se caractérise par un haut niveau de bancarisation de la population, se traduisant par un recours très développé à la carte de crédit et aux paiements par virements ou prélèvements bancaires, un récent rapport du Comité consultatif du secteur financier^75(*) estimait le nombre de personnes n'ayant aucun accès bancaire entre 500 000 et un million.

L'accès aux services bancaires suppose d'une part l'accès aux comptes, d'autre part la mise à disposition par la banque d'une carte de paiement (ou de retrait d'espèces) et d'un chéquier. L'exclusion bancaire peut donc se traduire à la fois par la privation d'un accès aux services bancaires mais aussi, plus modérément, par un accès incomplet à ces services. Celle-ci résulte parfois de pratiques sélectives de la part des établissements bancaires, mais aussi d'une auto-exclusion par les usagers eux-mêmes, qui anticipent les difficultés d'usage des services bancaires qu'ils risquent de rencontrer au regard de leur situation financière.

b) L'augmentation préoccupante des situations de surendettement

De nombreux ménages modestes connaissent temporairement ou structurellement des difficultés pour assumer leurs charges courantes et accéder, sans avoir recours à l'endettement, aux services et biens de première nécessité. Cette situation s'est aggravée depuis un an du fait de l'augmentation des prix des denrées alimentaires, qui représentent en moyenne plus de 15 % du budget des ménages et du prix du pétrole qui a infléchi à la hausse les dépenses de transport et de chauffage.

Ainsi, en France, 173 000 dossiers de surendettement sont déposés chaque année auprès de la Banque de France, avec une progression de 6,5 % par an. On dénombre ainsi, plus d'un million de ménages ayant eu recours à la procédure de surendettement de la Banque de France depuis 1989. Si l'on prend en compte les personnes n'ayant pas déposé de dossiers en commission mais déclarant avoir des difficultés à rembourser leurs dettes, le chiffre s'élève à 1,5 million de ménages, soit au total 6 millions de personnes concernées.

Selon le récent rapport du CES sur le surendettement des particuliers^76(*), la croissance de ces chiffres est particulièrement préoccupante puisqu'elle s'explique principalement par la baisse du pouvoir d'achat et « une dégradation des conditions de vie ». Considéré jadis comme une dérive de la société de consommation, le surendettement résulte aujourd'hui en réalité principalement de situations de précarité où le recours au crédit s'avère nécessaire pour combler l'insuffisance des ressources.

c) Un accès au crédit souvent difficile et coûteux

Compte tenu de cette situation, il paraît légitime de se poser la question de l'existence d'un « droit au crédit », non encore reconnu dans le droit positif : on observe en effet un moindre recours au crédit des personnes disposant de faibles revenus, qui résulte des contraintes d'accès relatives aux capacités de remboursement, jugées souvent excessives et très restrictives par les ménages concernés^77(*).

Pour autant, il ne faut pas perdre de vue les risque liés à l'ouverture d'un crédit à des personnes non solvables, à la fois pour les banques mais aussi pour les personnes elles-mêmes, qui devront faire face ensuite à des échéances qu'elles ne pourront pas surmonter. Environ 4 % des ménages (soit environ 1 million) sont considérés comme non objectivement solvables du fait du dépôt d'un dossier de surendettement ou d'une situation jugée financièrement insoutenable pour faire face à un crédit (charges élevées et dettes inévitables à court terme).

Par ailleurs, sans aller jusqu'à un dépôt de dossier de surendettement, 3,6 millions de ménages déclarent avoir des difficultés à rembourser leurs dettes. On observe à cet égard une hiérarchisation stratégique des remboursements des créanciers en fonction des sanctions encourues : les crédits immobiliers et les crédits à la consommation connaissent généralement peu d'incidents (respectivement moins de 1 % et 2,5 % des ménages), tandis que les loyers, les impôts et les charges courantes se caractérisent par un taux d'impayé assez élevé.

d) Le développement du « malendettement », facteur aggravant du surendettement des ménages

Faute d'accès au crédit bancaire, les ménages se tournent souvent vers des solutions de financement inadaptées aux problèmes financiers qu'ils rencontrent : on assiste en réalité au développement du « malendettement », qui se traduit par un recours de plus en plus fréquent au crédit à la consommation ou au « crédit revolving »^78(*), permettant de disposer d'une réserve d'argent avec un taux d'intérêt généralement compris entre 16 % et 19,85 %. Plus de 80 % des dossiers déposés en commission comportent au moins un crédit de ce type et dans 15 % des cas, on observe la souscription à plusieurs crédits de ce type, parfois plusieurs dizaines. Dans ces derniers cas, la surabondance de crédits se traduit pour les personnes concernées par une accumulation dramatique de dettes, dans des délais parfois très rapides.

Le « credit revolving », d'accès facile et parce qu'il offre la possibilité de faibles mensualités, incite les personnes en difficulté à y recourir pour les dépenses courantes ou pour rééquilibrer leur budget. Or, ces offres portent généralement sur une réserve d'argent supérieure aux besoins réels des personnes ayant de faibles ressources (souvent de l'ordre de 1 500 à 3 000 euros), ce qui contribue à en accroître le coût. Les risques de défauts de paiement sont alors automatiquement supérieurs. D'où la nécessité de développer une offre de crédits plus souple, permettant de financer des petites sommes, inférieures à 500 euros.

4. Le développement de la « grande exclusion »

La pauvreté, qui se caractérise en premier lieu par un faible niveau de ressources, présente en réalité des situations contrastées, selon son intensité mais aussi selon la diversité des difficultés accumulées.

La prise en compte du temps dans l'analyse des phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale permet, selon l'ONPES^79(*), de « mieux éclairer l'expérience individuelle des personnes », le cumul des précarités sur une durée plus ou moins longue pouvant avoir des conséquences négatives sur le degré d'autonomie des personnes et porter ainsi atteinte à leur dignité.

Illustrant ce constat dans son ouvrage consacré à la disqualification sociale^80(*), Serge Paugam explique que « l'installation dans l'assistance tient autant à la dégradation des revenus qu'à la transformation durable des représentations de soi ». Pour sa part, Patrick Boulte^81(*) décrit un « individu en friches » tandis que certains responsables associatifs évoquent les « grands déstructurés »^82(*).

De même, le Père Joseph Wresinski, dans la définition qu'il donne de la grande pauvreté^83(*) rappelle que lorsque la précarité affecte plusieurs domaines de l'existence et devient persistante, « elle compromet les chances de réassumer ses responsabilités et de reconquérir ses droits par soi-même dans un délai prévisible. »

Le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD)^84(*) s'est inquiété du développement de ce phénomène, qui se caractérise en particulier par des problèmes psychiques et sanitaires d'autant plus importants que la durée d'exclusion a été longue et qui nécessite une prise en charge spécifique tenant compte de la dimension médicale et sanitaire, articulée avec la problématique de l'hébergement et du logement. Certaines personnes en situation de grande fragilité psychologique ne sont en effet très souvent pas en mesure d'accéder à un logement autonome.

Pour que le droit au logement opposable ne reste pas théorique pour ces « très grands exclus », le traitement individualisé de chaque personne est indispensable : les réponses ne peuvent donc se limiter à des dispositifs « juridiques ou techniques » mais doivent s'ajuster à chaque personne et s'appuyer à la fois sur un grand professionnalisme et « une relation humaine personnelle », constituant déjà en soi une insertion.

L'attention que l'on porte à ces personnes renvoie à la question éthique de la place des exclus dans notre société. La prise en compte de ces réalités donne toute son importance à l'accompagnement, mais aussi au développement de cadres de vie de transition, qu'il s'agisse du logement, du domaine professionnel ou de la prise en charge sociale.

Une part importante de l'accompagnement sera ainsi consacrée à la reconquête des droits fondamentaux, auxquels les personnes en situation de très grande exclusion n'ont souvent pas recours, situation qui s'explique notamment par la trop grande complexité de notre système de solidarité nationale ou l'absence de domiciliation.

C. UN SYSTÈME DE SOLIDARITÉ COMPLEXE ET CLOISONNÉ ENCORE PEU INCITATIF À LA REPRISE D'ACTIVITÉ

Les défauts de notre système de solidarité nationale sont désormais bien connus, de nombreux rapports ayant mis en évidence sa complexité et ses nombreux paradoxes, qui découragent les bénéficiaires de minima sociaux de reprendre une activité professionnelle^85(*).

Depuis une dizaine d'années, plusieurs projets de réformes se sont succédé^86(*), mettant en évidence les écueils et effets pervers du système des minima sociaux.

1. Un système trop complexe bien souvent illisible par les usagers

Notre système de solidarité nationale comporte neuf minima sociaux, créés au fil du temps, sans cohérence, en fonction des nécessités et des urgences. Il s'agit de prestations non contributives, c'est-à-dire dont l'attribution n'est pas conditionnée par le versement de cotisations préalables telles que l'assurance chômage ou la retraite.

a) Une diversité de statuts

Les minima sont versés, sous conditions de ressources, à différentes catégories de la population : les personnes âgées ou handicapées (ASV, AER, ASI et AAH) ; les personnes familialement isolées (API et allocation veuvage) ou encore les personnes exclues du marché du travail (ASS, AI et RMI). Ainsi, le régime français se caractérise par une juxtaposition de dispositifs spécifiques, beaucoup plus nombreux, que dans les autres pays économiquement comparables.

b) Des conditions de versement très disparates

Outre cette diversité de statuts, on observe aussi une grande disparité dans le montant des allocations versées, la fixation des plafonds de ressources et les conditions d'attribution des aides.

Globalement, les allocations versées sont d'autant plus élevées qu'elles sont destinées à des personnes que l'on sait durablement ou définitivement exclues du marché du travail. A l'inverse, elles sont plus faibles lorsqu'elles ont vocation à permettre le passage d'une période de transition avant une reprise d'activité : c'est le cas, notamment, du RMI, de l'ASS ou de l'allocation d'insertion (AI).

De la même manière, des variations existent dans la définition du plafond de ressources, selon que l'allocation est différentielle ou forfaitaire. Par exemple, les prestations familiales sont incluses dans le calcul des ressources pour le RMI et l'API alors que ce n'est pas le cas pour l'AAH et l'ASS. En outre, la période de référence peut varier, selon les cas, de trois à douze mois. Enfin, la composition du foyer et la présence d'enfants peuvent être plus ou moins prises en compte pour la fixation de l'allocation servie.

2. Les paradoxes de situation créés par l'existence des droits connexes et des effets de seuil

La qualité d'allocataire d'un minimum social ouvre droit, de façon plus ou moins automatique et dans des proportions variables en fonction de la prestation considérée, au bénéfice d'un nombre important de « droits connexes ».

Il peut s'agir d'avantages fiscaux (exonération de taxe d'habitation, de redevance audiovisuelle, suppression des dettes fiscales), de la prise en charge partielle ou complète de la couverture maladie, un accès plus ou moins privilégié aux aides au logement, l'accès aux tarifications sociales (eau, gaz, électricité, téléphone) et la désormais traditionnelle « prime de Noël ».

S'y ajoutent les aides locales, le plus souvent attribuées en fonction du statut, et qui comprennent notamment : les aides des fonds de solidarité logement (FSL), les dégrèvements spécifiques de taxe d'habitation, les aides au transport et à la mobilité, la tarification sociale de certains services publics (crèches, centres aérés, colonies de vacances, restauration scolaire, piscine) et l'aide alimentaire.

Droits connexes et exonérations liés au statut d'allocataire de minimum social
Minimum social	Exonérations				Droits connexes liés au statut
	CRDS(1)	CSG(2)	IR(3)	RA(4)
RMI	oui	oui	oui	oui	Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération de taxe d'habitation (TH) automatique et prolongée un an après la suspension de l'allocation, exonération de cotisation CMU, accès automatique et gratuit à la CMU-c, tarification sociale téléphone, prime de Noël
AAH	oui	oui	oui	oui	Majoration pour vie autonome, tarification sociale téléphone, exonération de la taxe d'habitation sous conditions de ressources.
ASS	oui	non	non	non	Prime de Noël, tarification sociale téléphone
API	oui	oui	oui	non	Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération de TH sous conditions de ressources
Minimum vieillesse	oui	oui	oui	oui	Exonération de TH sous conditions de ressources
Minimum invalidité	oui	oui	oui	oui	Exonération de TH selon l'incapacité ou non de travailler
AER	oui	non	non	oui	Prime de Noël, exonération de TH sous conditions de ressources
Allocation veuvage	oui	oui	oui	oui	Exonération de TH sous conditions de ressources
(1) Contribution au remboursement de la dette sociale.
(2) Contribution sociale généralisée.
(3) Impôt sur le revenu.
(4) Redevance audiovisuelle.

Ces aides ou avantages, qui représentent une part importante du revenu des ménages allocataires de minima sociaux et qui sont liés pour l'essentiel au statut de l'allocataire, disparaissent lorsqu'un allocataire perd le bénéfice de ses prestations et contribuent ainsi à amplifier les effets de seuil désincitatifs à la reprise d'activité.

Par ailleurs, les différences de périodes de référence pour le calcul des prestations (un trimestre ou un an) et les délais de carence entre l'ouverture des droits et la perception de l'aide créent une discontinuité dans les versements et constituent une autre source d'effet de seuil. Certains de ces effets ont été corrigés partiellement grâce au développement d'un système d'intéressement à la reprise d'activité qui se traduit, pour une période transitoire, par le cumul du minimum social et du revenu professionnel.

Au total, ce système apparaît opaque pour ses bénéficiaires et cette illisibilité crée de grandes insatisfactions, donnant parfois une impression d'arbitraire ou d'injustice aux demandeurs d'aide. Il entraîne aussi d'inévitables effets pervers, au premier rang desquels de nombreux effets de seuil et, dans des cas encore trop nombreux, une désincitation à l'emploi.

D. LA PERSISTANCE DE NOMBREUX OBSTACLES AU RETOUR À L'EMPLOI

Outre les effets de seuil ou pertes de revenus liés à la perte du statut d'allocataire, les enquêtes récentes mettent en évidence d'autres freins au retour à l'emploi, notamment s'agissant des bénéficiaires du RMI et de l'API :

- parmi eux, une part non négligeable (29 % pour le RMI et 53 % pour l'API) déclare ne pas occuper d'emploi et ne plus en chercher, invoquant le plus souvent des raisons de santé ou des contraintes familiales ;

Raisons invoquées par les bénéficiaires de minima sociaux sans activité expliquant leur abandon de recherche d'emploi
(en %)
Catégorie de bénéficiaires	RMI			API
Raisons invoquées	MS(1)	Sortis	Moy.	MS(1)	Sortis	Moy.
Problèmes de santé	41	36	40	3	16	8
Indisponibilité pour raisons familiales	28	42	32	89	70	81
Pas de travail qui convient	11	6	9	0	1	1
Pas financièrement intéressant	1	2	1	1	1	1
En formation, a déjà trouvé un emploi, attente création entreprise	7	6	7	5	11	7
Autre raison, ne sait pas	12	8	11	2	1	2
(1) MS : toujours titulaire du minimum social au moment de l'enquête.
Champ : personnes sans emploi déclarant ne pas en rechercher un (hors retraités dispensés de recherche).
Guide de lecture : 40 % des personnes interrogées, actuellement ou anciennement bénéficiaires du RMI et sans emploi, déclarent ne pas en chercher à cause de leurs problèmes de santé.
Source : DREES, Enquête auprès des bénéficiaires de minima sociaux 2006 Études et résultats - n° 567 - avril 2007.

- de plus, parmi les personnes sans activité qui recherchent un emploi, nombreuses sont celles qui disent rencontrer des obstacles importants pour en trouver un, l'absence de formation adéquate ou d'emploi adapté à proximité, les problèmes de santé et de transport sont le plus souvent cités.

Raisons identifiées par les bénéficiaires de minima sociaux sans activité expliquant leur difficulté à trouver un emploi
(en %)
Catégorie de bénéficiaires	RMI			API
Raisons invoquées	MS(1)	Sortis	Moy.	MS(1)	Sortis	Moy.
Absence de formation adéquate	22	21	22	24	27	26
Absence d'emploi à proximité dans votre domaine	14	19	15	11	7	9
Problèmes de santé	14	9	13	3	4	3
Absence de véhicule ou du permis	15	13	15	18	17	17
Trop âgé pour les employeurs	11	5	10	3	5	4
Les emplois proposés ne conviennent pas (salaires, horaires...)	6	5	6	5	7	6
Indisponible pour l'instant	2	4	2	19	15	17
Autre raison	13	15	13	13	12	12
Ne sait pas	3	9	4	4	6	6
(1) MS : toujours titulaire du minimum social au moment de l'enquête.
Champ : personnes déclarant rechercher activement un emploi sans en occuper déjà un.
Guide de lecture : 21 % des personnes interrogées, anciennement bénéficiaires du RMI et sans emploi, déclarent que l'absence de formation adéquate est la première cause de leurs difficultés pour trouver un emploi.
Source : Drees, Enquête auprès des bénéficiaires de minima sociaux 2006 - Études et résultats - n° 567 - avril 2007.

A ce stade, on observera que :

- dans les deux cas, l'aspect financier ne constitue pas le premier frein à la reprise d'un emploi, n'étant d'ailleurs invoqué que de façon très marginale ;

- les causes avancées diffèrent d'un minima à l'autre : pour l'API c'est, pour plus de 80 % des bénéficiaires sans activité ayant abandonné la recherche d'un emploi, l'indisponibilité du fait de leurs contraintes familiales ; pour le RMI, il s'agit dans 40 % des cas de raisons de santé ;

- par ailleurs, si la reprise d'emploi est le premier motif de sortie du RMI, la réalité est un peu différente pour l'API : la fin de la durée légale de son versement en est la cause principale. En effet, une fois sur deux, un sortant de l'API s'inscrit au RMI à l'échéance de son allocation.

Les raisons qui expliquent le non-retour à l'activité sont donc nombreuses et variables. Elles appellent la mise en oeuvre de politiques publiques d'insertion multiples et complémentaires, une mesure isolée ne pouvant à elle seule produire les effets escomptés.

1. Un accompagnement souvent insuffisant des personnes bénéficiaires

Le soutien et l'accompagnement sont également insuffisants. Et pourtant ils permettraient aux allocataires de mobiliser plus efficacement les aides auxquelles ils ont droit et d'être mieux orientés dans leur recherche d'emploi ou d'activité d'insertion.

Ainsi une faible part des allocataires de minima sociaux a bénéficié d'un tel accompagnement. En témoigne le très faible taux de contractualisation des bénéficiaires (moins de 40 %) qui a conduit à l'échec du « volet insertion » du dispositif initial prévu par la loi de 1988 instituant le RMI.

2. La situation des jeunes peu prise en compte

On l'a vu, aucune prestation n'est prévue dans notre système de solidarité nationale pour soutenir de façon temporaire les jeunes qui, sortis du système éducatif, sont à la recherche d'un emploi.

Or, selon le contexte familial, cette situation peut s'avérer être plus ou moins problématique, contraignant souvent les jeunes à recourir à des « petits boulots ».

La mission estime que les difficultés rencontrées pour accéder au service public de l'emploi et au logement constituent une question centrale qui doit faire l'objet d'une analyse plus approfondie^87(*), dans le prolongement des réflexions conduites dans le cadre de la Commission nationale pour l'autonomie des jeunes^88(*), sous la direction de Jean-Baptiste de Foucault.

Ainsi, dix ans après le vote de la loi de lutte contre les exclusions, les actions développées pour sa mise en oeuvre ont été d'ampleur très inégale selon les domaines et selon les publics concernés, ce qui explique les résultats contrastés que l'on observe concernant l'accès des plus démunis aux droits fondamentaux.

II. MALGRÉ LA MISE EN oeUVRE DE POLITIQUES AMBITIEUSES, DES DIFFICULTÉS SUBSISTENT

Suivant les préconisations des différents rapports d'évaluation de la loi et des principaux acteurs de la lutte contre les exclusions, le plan national d'action pour l'inclusion sociale (PNAI) et le document de politique transversale (DPT) ont fixé plusieurs priorités qui ont été progressivement mises en oeuvre dans le cadre des grandes politiques de lutte contre les exclusions et la pauvreté.

Il s'agit de l'accès et du retour à l'emploi, de l'insertion professionnelle des jeunes, de la lutte contre l'illettrisme, du développement de l'offre de logements et de l'amélioration de l'accès à la santé et aux soins.

A. LES LIMITES DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

La loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle^89(*) a représenté une avancée, dans la mesure où elle visait à permettre aux personnes les plus démunies d'accéder à la prise en charge des soins dans les mêmes conditions de ressources partout sur l'ensemble du territoire.

A la fin de 2007, 4,8 millions de personnes bénéficiaient de la CMU-c et près de 240 000 personnes avaient fait valoir leurs droits à l'aide à l'acquisition d'une couverture complémentaire (ACS).

Cette loi a permis la mise en place, dès le 1^er janvier 2000, de :

- la couverture maladie universelle (CMU) qui, accordée pour un an, permet l'accès à l'ensemble des prestations en nature de l'assurance maladie. Ses bénéficiaires doivent résider en France de manière stable et régulière et ne pas disposer d'un autre droit à l'assurance maladie. Sans assurance complémentaire, le bénéficiaire est redevable du ticket modérateur et du forfait hospitalier, non pris en charge par l'assurance maladie ;

- la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c), protection complémentaire publique, complète et gratuite, attribuée sous conditions de résidence et de ressources. Grâce à la couverture intégrale des soins pris en charge et à la dispense d'avance de frais, elle vise à assurer un haut niveau de protection complémentaire aux personnes disposant de faibles revenus.

Afin de limiter les effets de seuil, elle a été complétée depuis par une aide à l'acquisition d'une complémentaire santé^90(*) (ACS), que les ménages disposant de revenus inférieurs au plafond ouvrant droit à la CMU-c, majoré de 20 %, peuvent désormais obtenir sous la forme d'un « chèque-santé » qui finance directement une partie du coût de leur couverture complémentaire ;

- l'aide médicale d'Etat (AME) qui offre, sous condition de ressources, à environ 190 000 bénéficiaires, pour une durée d'un an renouvelable, une couverture médicale gratuite aux personnes étrangères résidant en France depuis plus de trois mois qui ne peuvent pas bénéficier de la CMU.

En outre, la réforme de la procédure de domiciliation^91(*) a facilité l'accès à l'ensemble des droits, aides et prestations légales des personnes sans domicile stable, notion plus large qui englobe un public plus vaste que les seules personnes sans domicile fixe. La nouvelle procédure prévoit en effet que les personnes dépourvues de logement stable peuvent désormais élire domicile, soit auprès d'un organisme agréé à cet effet par le préfet, soit auprès d'un centre communal d'action sociale (CCAS) ou d'un centre intercommunal d'action sociale (CIAS). La demande de prestation, quelle qu'elle soit, peut alors se faire auprès de l'organisme ou association ayant accueilli la domiciliation.

Mais si ces réformes ont favorisé l'accès aux services de santé d'une très large majorité de la population, certaines personnes ne sont pas encore en mesure d'assumer dans des conditions pleinement satisfaisantes la prise en charge des soins nécessaires à l'amélioration de leur état de santé.

Ainsi, à la fin de 2007, 6 millions de Français ne disposaient pas d'une complémentaire santé, soit 7 % de la population. Hors le reste à charge pour ces personnes, après l'intervention de l'assurance maladie obligatoire, est en moyenne de 500 euros. Les complémentaires santé jouent alors le rôle de « premier bouclier sanitaire », permettant de réduire le reste à charge des personnes couvertes.

L'absence de complémentaire, qui concerne principalement les personnes en situation de précarité (22 % déclarent ne pas en avoir), est alors particulièrement préjudiciable pour leur état de santé et leur insertion sociale et professionnelle.

Cette situation s'explique à la fois par le bas niveau des plafonds d'accès et par les effets de seuil qui excluent de la couverture maladie universelle complémentaire de nombreuses personnes en situation de précarité, mais aussi par le non-recours à la CMU-c ou à l'ACS de nombreux bénéficiaires pourtant éligibles.

Enfin, lorsqu'ils sont couverts, il peut arriver que certains patients subissent des refus de soins de la part des praticiens.

1. Les publics exclus du fait des effets de seuil

Au 1^er juin 2008, les plafonds mensuels d'accès à la CMU, la CMU-c et à l'ACS étaient, pour une personne seule, respectivement de 720,33 euros^92(*), 606 euros et 727,25 euros, soit un niveau nettement inférieur au seuil européen de pauvreté de 817 euros.

Comparaison du seuil de pauvreté et des barèmes d'attribution de la CMU-c
(en euros)
	Personne seule	Couple sans enfants
Seuil de pauvreté à 50 % du revenu médian	681	1 022
Seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian	817	1 226
Barème d'attribution de l'aide à la complémentaire santé (ACS)	727	1 091
Barème d'attribution de la CMU-complémentaire	606	909
Barème d'attribution de la CMU	720	1 080
Lecture : pour une personne seule, le seuil de pauvreté est situé à 817 euros, le barème de la CMU-c à 606 euros et le barème de l'ACS à 727 euros.
La comparaison de ces valeurs doit être faite avec prudence car les revenus pris en compte pour l'attribution de l'ACS et de la CMU-c ne correspondent pas exactement à ceux pris en compte pour le calcul du seuil de pauvreté.
Source : Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie

Ainsi, les allocataires de minima sociaux d'un niveau supérieur à ces montants se trouvent exclus du système de couverture maladie universelle. Tel est le cas par exemple des bénéficiaires de l'AAH, de l'ASV, de l'ASS majorée ou de l'AER, qui n'ont pas accès à la CMU-c.

L'ACS a corrigé en partie cet effet de seuil en permettant aux allocataires de ces minima (à l'exception de l'AER) d'en bénéficier. Toutefois, on peut légitimement s'interroger sur la revalorisation de ces plafonds, notamment celui de la CMU-c, qui demeure inférieur au seuil de pauvreté fixé à 50 % du revenu médian, soit 681 euros.

La détermination des plafonds d'accès devra également tenir compte des conséquences d'une éventuelle généralisation du revenu de solidarité active (RSA) et de la revalorisation de 25% de l'AAH, confirmée le 10 juin dernier par le Président de la République.

2. Un tiers des bénéficiaires potentiels n'a pas recours à la couverture maladie universelle complémentaire

Mais alors que l'on s'interroge sur l'opportunité d'élargir l'accès de la couverture complémentaire, on observe qu'une grande partie des bénéficiaires potentiels n'a pas recours aux dispositifs d'aide existants.

En effet, selon la direction de la sécurité sociale, 6 millions de personnes seraient en droit de bénéficier de la CMU-c et plus de 2 millions de l'aide à l'acquisition d'une couverture complémentaire (ACS). Cela signifie que près de 1,2 million de personnes n'auraient pas fait valoir leurs droits à la CMU-c et que 1,7 million de personnes n'auraient pas sollicité l'ACS ou omis de présenter leur attestation à un organisme complémentaire pour obtenir le remboursement d'une partie de leur cotisation^93(*). Ainsi, près de 3 millions de personnes seraient privées d'un accès à une couverture maladie complémentaire ou d'une aide pour la financer.

Des études récentes^94(*) ont émis des hypothèses permettant d'expliquer le non-recours à la CMU-c et à l'ACS par leurs potentiels bénéficiaires : méconnaissance des droits en l'absence d'une information suffisamment accessible, compréhensible et personnalisée, difficultés ou découragement pour faire valoir ses droits du fait de la complexité des démarches administratives, attitudes de repli ou craintes d'une stigmatisation.

L'enquête de l'Institut régional de travail social (IRTS), conduite dans 29 foyers et résidences sociales d'Ile-de-France hébergeant plus de 6 000 personnes confrontées à une forte précarité, a mis en évidence un taux de non-recours à la CMU-c de 23,7 % et un non-recours quasi total à l'ACS.

Parmi les personnes éligibles à ces dispositifs, l'Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore) a pu même observer que certains allocataires du RMI n'en bénéficiaient pas alors que leur affiliation est de droit du fait de leur statut. Ils pensent en réalité être automatiquement couverts sans avoir à faire de démarches particulières.

Il est probable que cette situation se soit améliorée grâce à la domiciliation et à la mise en place du « chèque-santé », plus lisible et accessible que l'ancien système d'aide à l'acquisition d'une couverture complémentaire.

3. Le refus de soins par les médecins limite l'accès aux soins des personnes bénéficiant de la couverture maladie universelle

Les personnes couvertes par la CMU, la CMU-c et l'AME se heurtent parfois à des refus de soins de la part des médecins ou des dentistes. Le rapport de l'ONPES dénonce la « persistance de pratiques inacceptables » dix ans après la mise en place de ces dispositifs désormais bien connus des médecins.

Selon l'étude réalisée en 2006 par le fonds CMU, le taux de refus atteindrait 41 % pour les spécialistes, 39 % pour les dentistes, 16 % pour les généralistes du secteur 2 et seulement 1,6 % pour ceux du secteur 1. S'agissant des généralistes, on observe que le nombre de refus a significativement diminué, du fait de l'obligation pour les patients de choisir un médecin traitant. Parallèlement, Médecins du Monde a réalisé une étude montrant également que 37 % des médecins refusent de soigner les bénéficiaires de l'AME.

Ainsi, on l'aura compris, des difficultés d'accès aux soins subsistent malgré l'amélioration substantielle qui résulte de la mise en place d'une couverture maladie universelle.

4. Une réticence à recourir aux structures d'accueil et de soins gratuits

Cela justifie ainsi le maintien des dispositifs spécifiques créés par la loi de lutte contre les exclusions, tels que les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS) et les permanences d'accès aux soins de santé (PASS), spécialement conçues pour les personnes qui rencontrent des difficultés à faire valoir leurs droits à l'assurance maladie. S'y ajoutent les centres de soins gratuits principalement gérés par les réseaux associatifs et humanitaires, à l'image de ceux de Médecins du Monde^95(*).

Les personnes accueillies dans ces structures sont souvent en situation de grande précarité sanitaire et sociale et nécessitent une prise en charge lourde du fait des problèmes d'addictions ou des troubles mentaux qu'elles présentent. Outre des consultations médicales, les centres de soins et les PASS proposent un accompagnement social pour aider les personnes qui le souhaitent dans leurs démarches administratives de reconnaissance de leurs droits à la CMU ou à l'AME.

Médecins du Monde a observé une baisse de fréquentation de ses centres d'accueil en 2006, qui pourrait résulter, selon les responsables, soit d'une amélioration des conditions d'accès au système de santé de droit commun, soit, plus vraisemblablement, de la peur des étrangers en situation irrégulière d'être interpellés.

5. Une rationalisation des coûts de la CMU pénalisante pour les personnes les plus démunies

Un décret en date du 15 mai 2007 prévoit la suspension du remboursement des soins en cas de fraude ou de fausse déclaration sur le montant des ressources pour obtenir la CMU.

Jusqu'à présent, le droit aux prestations en nature de l'assurance maladie ne pouvait pas être suspendu si l'intéressé remplissait les conditions d'accès à la CMU-c, s'il était concerné par une procédure de surendettement des particuliers ou si son cas faisait l'objet d'un examen spécifique par la sécurité sociale au titre des débiteurs retardataires.

La suspension des prestations aura lieu désormais quelle que soit la situation de l'assuré et pourra en outre être assortie d'une pénalité financière.

B. LES OBSTACLES À LA MISE EN oeUVRE EFFECTIVE D'UN DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE

L'application de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable (DALO), à compter du 1^er janvier 2008, a justifié, dès 2007, la mise en oeuvre rapide de moyens importants pour offrir aux personnes dépourvues de logement des solutions adaptées d'hébergement ou de logement. Selon les estimations du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, 600 000 personnes pourraient être reconnues comme prioritaires au titre du droit au logement opposable par les commissions de médiation.

Ainsi que l'a souligné Etienne Pinte^96(*), le principal problème réside dans l'absence de débouché dans le parc social, ce qui nécessite en premier lieu un renforcement des capacités d'accueil des structures d'hébergement d'urgence, temporaire ou durable, en améliorant parallèlement la qualité du suivi et de l'accompagnement social. En effet, 20 % à 30 % des demandes d'hébergement concernent en réalité des personnes en activité qui seraient capables d'intégrer un logement autonome, mais dont les revenus sont insuffisants pour accéder à un logement locatif privé.

C'est pourquoi, dans le cadre de la mission qui lui a été confiée par le Premier ministre, M. Etienne Pinte a recommandé, dans son premier rapport d'étape^97(*), de faire de l'hébergement et du logement « un chantier national prioritaire » pour la période 2008 à 2012.

1. Les limites du plan d'action renforcé pour les sans-abri (PARSA)

Dès l'hiver 2006, le Gouvernement a mobilisé des moyens importants pour financer le plan triennal de renforcement et d'amélioration du dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence, qui a prolongé l'effort engagé par le plan de cohésion sociale.

Doté de 50 millions d'euros, ce plan comportait quatre objectifs :

- l'ouverture à l'année de cinq mille places d'hébergement auparavant accessibles durant la seule période hivernale ;

- l'humanisation des conditions d'hébergement, grâce à l'amélioration des modalités d'accueil et l'élargissement des horaires d'ouverture ;

- le développement d'une offre d'hébergements pérennes afin de favoriser l'insertion des personnes accueillies ;

- le renforcement de la veille sociale et des équipes mobiles.

Prévue pour la période 2007-2009, l'application de ce plan a été anticipée pour répondre à la situation d'urgence créée par le grand froid de l'hiver 2006. Il a été conforté, en 2007, par la présentation du plan d'action renforcé pour les sans-abri (PARSA).

Sa mise en place s'inscrit dans la logique de création d'un droit au logement opposable, qui suppose la réalisation d'un parcours résidentiel sans rupture, de l'hébergement au logement. Pour cette raison, sont privilégiées une prise en charge plus longue en centres d'hébergement d'urgence (CHU) et une diversification de l'offre d'hébergement, afin de mieux répondre aux besoins spécifiques des publics accueillis : familles, personnes seules, travailleurs pauvres, personnes âgées ou souffrant de troubles psychiques... Les résidences hôtelières à vocation sociale ou les maisons relais en sont un bon exemple.

Il s'agit, selon les termes de M. Etienne Pinte, d'offrir des solutions à toutes les personnes dépourvues de logement, en améliorant les conditions d'hébergement et d'accompagnement.

Les objectifs du plan triennal et du Parsa en faveur de l'hébergement d'urgence
Plan triennal	2006(1)	2007	2008	2009	Total
Places d'urgence ouvertes à l'année	500	2 000	2 000	500	5 000
Humanisation des conditions d'accueil	Ouverture des CHU à l'année, 24h/24
Places de stabilisation	300 places d'« accueil durable »
Places de CHRS	Transformation de 3 000 places d'urgence
ALT	3 000 places financées par l'ALT
Montant des crédits	50 millions d'euros
PARSA		2007
Places d'urgence ouvertes à l'année		Au 31 août, 2 821 places pérennisées
Humanisation des conditions d'accueil		Au 31 août, 9 000 places ouvertes 24h/24
Places de stabilisation		Transformation de 6 000 places en CHU
Places de CHRS		Transformation de 4 000 places en CHU
Logements très sociaux		80 000 logements PLA-I et PLUS
Montant des crédits (2)		70 millions d'euros
(1) : la mise en oeuvre du plan a été anticipée pour répondre aux demandes dès l'hiver 2006. (2) : décret d'avance ouvert dès le premier semestre de 2007.
Source : d'après le projet annuel de performances, 2008

Cela suppose également de permettre aux personnes hébergées aptes à occuper un logement autonome de pouvoir y accéder. Or, on l'a vu, le parc social ne dispose pas de logements en nombre suffisant pour répondre à la demande exprimée.

2. Des efforts de construction sans précédent qui tardent à produire leurs effets

Ce constat a conduit le Gouvernement à mettre en oeuvre, dès 2003, le programme national de rénovation urbaine (PNRU), puis en 2005, le plan de cohésion sociale, qui prévoit un effort très important de l'Etat en faveur du logement.

a) Un effort sans précédent de construction de logements

Ces programmes ambitieux, dont l'échéance a été fixée à 2009 pour le plan de cohésion sociale et portée à 2013 pour le PNRU, commencent aujourd'hui à produire leurs effets.

Mis en oeuvre depuis 2005, le plan de cohésion sociale a prévu, hors PNRU, la construction de 100 000 logements locatifs sociaux par an jusqu'en 2009 : 310 000 logements de type PLUS et PLA-I, 140 000 logements financés par un PLS et 50 000 logements construits par l'association foncière logement (AFL), avec le PLS « foncière ». Cette programmation a été renforcée par loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable, qui a prévu, outre l'augmentation du nombre de logements financés, l'intensification de l'effort de construction en direction des logements tr&egr