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La lutte contre la pauvreté et l'exclusion : une responsabilité à partager (auditions et déplacements)

 

Rapport d'information n° 445 (2007-2008) de M. Bernard SEILLIER, fait au nom de la Mission commune d'information pauvreté et exclusion, déposé le 2 juillet 2008

Synthèse du rapport (91 Koctets)

Disponible au format Acrobat (3,5 Moctets)

N° 445

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion,

Par M. Bernard SEILLIER,

Sénateur.

Tome II : Auditions et déplacements

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Christian Demuynck, président ; Mmes Brigitte Bout, Annie Jarraud-Vergnolle, Muguette Dini, Annie David, vice-présidents ; M. Bernard Seillier, rapporteur ; MM. Jean-François Humbert, Yannick Bodin, secrétaires ; M. Paul Blanc, Mmes Isabelle Debré, Béatrice Descamps, MM. Jean Desessard, Claude Domeizel, Guy Fischer, Adrien Giraud, Alain Gournac, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Serge Lagauche, Mmes Colette Mélot, Jacqueline Panis, M. Jackie Pierre, Mme Gisèle Printz, M. Charles Revet, Mmes Michèle San Vicente-Baudrin, Esther Sittler et M. André Vallet.

Déplacement en Seine-Saint-Denis - (9 avril 2008)

COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT EN SEINE-SAINT-DENIS

(9 AVRIL 2008)

Composition de la délégation :

MM. Christian Demuynck, président, Bernard Seillier, rapporteur, Jean Desessard, Alain Gournac et Jean-François Humbert

PROGRAMME

- Rencontre avec le Président du Conseil général.

- Visite à la communauté Emmaüs de Neuilly-Plaisance.

- Déjeuner de travail à la communauté et conférence de presse.

- Visite et entretien à la communauté ATD quart Monde de Noisy-le-Grand.

I. Rencontre avec M. Claude Bartolone, président du conseil général, en présence de Pascal Popelin, vice-président chargé de l'enfance et de la famille

M. Claude Bartolone a tenu à signaler en préambule qu'aucune politique spécifique en matière d'insertion n'était mise en oeuvre en Seine-Saint-Denis du fait de la lourdeur de la charge financière que représentent les obligations légales. M. Pascal Popelin a cité comme exemple l'augmentation du nombre de Rmistes passé de 40 000 à 48 000 entre le transfert de sa gestion au département et aujourd'hui. Il a en outre souligné les difficultés structurelles du département dans lequel près de 30 % des ménages sont dans un logement précaire, et où le revenu fiscal moyen (14 775 euros en 2005) s'élève à 86 % du revenu fiscal moyen en France et 66 % de celui de la région Île-de-France.

L'objectif que se fixe le département est donc l'efficacité maximale des politiques sociales imposées, qui doivent faire l'objet d'une action concertée avec tous les acteurs départementaux.

Sur la question de la collaboration avec les autres collectivités territoriales, M. Claude Bartolone a relevé que l'intercommunalité était peu développée en Seine-Saint-Denis et que c'était plutôt avec la région et les communes que des synergies étaient recherchées.

Pour illustrer cette collaboration, M. Pascal Popelin a pris l'exemple du revenu minimum d'insertion. Il a tout d'abord considéré que, parmi les allocataires du RMI, un tiers est directement employable, un tiers constitue le coeur de la cible des politiques d'insertion destinées à améliorer l'employabilité, et le dernier tiers recouvre une population peu susceptible de retrouver un emploi.

Il a estimé que l'effort à mener avec la région consistait en une meilleure adéquation entre les actions de formation de la région et les besoins des Rmistes du département dont l'employabilité devait être améliorée.

Avec les communes, il s'agit d'articuler les projets de ville avec les politiques d'insertion. Cela passe par un conventionnement du département avec les communes s'agissant de la prise en charge de certains allocataires par les centres communaux d'action sociale avec des objectifs renforcés en matière de suivi. Sur les 40 communes de Seine-Saint-Denis, 34 ont passé des conventions avec le département, devenu animateur de réseau.

Par ailleurs, le département a signé 9 chartes avec des entreprises (dont la SNCF, Veolia, RATP, Colas, Accor, Brinks, ADP...) pour favoriser l'insertion, notamment celle des personnes discriminées (femmes, minorités visibles...).

M. Pascal Popelin a également noté que les difficultés du département les poussaient à innover dans les méthodes utilisées. Ainsi le conseil général a-t-il mis en place une plate-forme d'aide aux particuliers réunissant les institutions, le monde associatif et les entreprises, qui a pour but de professionnaliser le secteur des services à la personne. Il s'agit notamment de mettre en valeur l'un des atouts du département, qui est la jeunesse de sa population, 29,1 % de celle-ci ayant moins de 20 ans.

S'agissant du revenu de solidarité active (RSA), il a souligné que son expérimentation dans le département n'avait été lancée que très récemment, le 1er mars 2008, pour une durée envisagée de trois ans, et qu'il était trop tôt pour estimer ses effets. Le département n'a retenu dans l'expérimentation que les personnes dont l'emploi correspond au moins à un mi-temps payé au SMIC, soit 78 heures hebdomadaires alors que les textes permettraient d'ouvrir le dispositif dès la première heure travaillée. La candidature du conseil général était en outre assortie de la condition selon laquelle l'État devait prendre en charge la moitié du coût complet du dispositif : surcoût de l'allocation, éventuels frais de gestion de la caisse d'allocation familiale, frais de gestion d'un fonds constitué par la prime de retour à l'emploi, projets d'accompagnement des allocataires bénéficiant du RSA, coût de recrutement de l'équipe RSA. La convention financière négociée entre le département et le Haut commissariat aux solidarités actives attribue ainsi 1,3 million d'euros à la Seine-Saint-Denis pour l'année 2008 au titre de l'expérimentation.

Sur la question de l'extrême pauvreté, il a estimé à plus de 5 000 le nombre d'enfants concernés, et à plus de 12 000 le nombre d'adultes en situation d'errance dans le département. Un service social est dédié à ce public en Seine-Saint-Denis, mais manque de moyens face à l'ampleur du problème. Il a en effet rappelé que dans 7 villes du département, le revenu fiscal moyen par foyer était inférieur au SMIC net individuel, et qu'il était à peine légèrement supérieur au seuil de pauvreté pour un adulte selon la définition européenne.

Il s'est enfin félicité de la finalisation du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées basé sur une prise en charge plus large par des associations, se substituant à l'hébergement hôtelier qui est extrêmement onéreux. Il a précisé que le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion de Seine-Saint-Denis constituant un parcours résidentiel de l'usager vers le logement autonome était composé de quatre paliers de prise en charge :

- un premier palier d'accueil et d'orientation dénommé dispositif de « veille sociale », comprenant le 115, le Samu social et les 7 accueils de jour ;

- un deuxième palier de prise en charge comprenant les centres d'hébergement d'urgence qui assurent un accueil inconditionnel et anonyme et répondent à la nécessité d'une mise à l'abri immédiate ;

- une catégorie intermédiaire de centres d'hébergement de stabilisation créée en 2007 dans le cadre du plan gouvernemental d'action renforcé pour les sans-abri (PARSA), qui vise à prendre en charge dans la durée les publics très désocialisés avec un accompagnement social renforcé ;

- et le quatrième palier se compose enfin de 20 centres d'hébergement et de réinsertion sociale pour une capacité de 780 places d'insertion, qui offrent un hébergement de plus longue durée (6 mois renouvelables) associé à la mise en oeuvre de prestations d'insertion afin de conduire les personnes accueillies vers une plus grande autonomie.

II. Visite de la communauté Emmaüs de Neuilly-Plaisance

En 1949, l'abbé Pierre fonde, dans une maison délabrée qu'il restaure à Neuilly Plaisance, la toute première communauté Emmaüs, lieu d'accueil et de rencontres pour les sans logis. Pour survivre, les membres de la communauté s'orientent rapidement vers le débarras de logements, leur permettant de récupérer et de vendre matières premières et objets d'occasion

En 1953, naît l'association dont le but est « d'agir pour que chaque homme, chaque société, chaque nation puisse vivre, s'affirmer et s'accomplir dans l'échange et le partage, ainsi que dans une égale dignité ».

Aujourd'hui la branche communautaire d'Emmaüs compte en France 120 communautés, 3 900 compagnons et collecte 2,6 millions de m3 de marchandises, et dispose de plus de 86 millions d'euros de ressources correspondant à une solidarité financière de 56 millions d'euros.

Emmaüs a également diversifié ses activités avec une branche « action sociale et logement » qui gère environ 450 000 nuitées par an en hébergement d'urgence et social, et une branche « économie solidaire et insertion » qui collecte 570 000 m3 de marchandises.

Lors de sa visite, la délégation de la mission a pu observer l'activité de la communauté mère d'Emmaüs à Neuilly-Plaisance et du nouveau site « Emmaüs avenir », qui est un centre de réemploi et d'économie solidaire travaillant avec la communauté, également situé à Neuilly-Plaisance.

La communauté accueille ceux que la société a marginalisés et organise, avec et pour eux, un ensemble de solidarités à partir des activités de récupération des compagnons.

Outre la maison mère de l'abbé Pierre, qui loge une partie des compagnons, la délégation a visité les locaux de recyclage et de vente de bibelots, meubles, textiles, appareils électroménagers et informatiques, donnés par les particuliers et les entreprises. Elle a pu constater qu'Emmaüs, en plus de sa mission de solidarité rendait un service à la fois environnemental (par la récupération) et social (par la revente à bas prix) à la collectivité. Comme l'ont indiqué les gestionnaires de la communauté, Emmaüs est « l'endroit où l'on peut déposer les objets dont on ne se sert plus, le numéro que l'on compose pour faire débarrasser son grenier et le bric-à-brac où dénicher les bonnes affaires ».

Les 43 compagnons de la communauté sont des hommes et des femmes accueillis au titre de « demandeurs d'aide et de soutien ». La personne accueillie dans la Communauté y reste ainsi le temps qu'elle souhaite, dans des conditions d'hébergement, d'alimentation et d'hygiène décentes, avec pour seule obligation de respecter les règles de vie en commun, et notamment de s'engager à travailler selon ses aptitudes. Ainsi la mission a-t-elle eu le privilège de partager avec les compagnons un excellent déjeuner préparé par le cuisinier de la communauté. Les compagnons vivent des ressources distribuées par la communauté et abandonnent de ce fait leurs droits au revenu minimum d'insertion.

Le centre « Emmaüs avenir » de Neuilly-Plaisance, dont le projet est bien avancé, fonctionne sur le principe que l'activité économique est un moyen d'insertion sociale et professionnelle, ainsi qu'un facteur de solidarité.

L'objet de la nouvelle structure est de valoriser les dons, et de réduire ainsi le nombre de déchets non utilisés, en créant un espace unique regroupant les aires de stationnement, les lieux de tri, les ateliers de recyclage et de revalorisation, la déchetterie pour les produits non réutilisables et certains espaces de vente.

Ce nouveau site de Neuilly-Plaisance centralise un certain nombre d'activités menées des deux communautés mères d'Emmaüs, celles de Neuilly-Plaisance et de Neuilly-sur-Marne.

Un nouveau standard téléphonique a été créé sur le site d'Emmaüs avenir, qui gère les plannings de ramassage et de livraison. Il emploie un salarié et deux compagnons qui répartissent les dons entre les communautés et règlent les problèmes d'approvisionnement et de stocks.

Parallèlement, Emmaüs a lancé deux axes de travail prioritaires concernant la formation et l'insertion.

Doté de véritables ateliers, Emmaüs avenir pourrait en effet devenir un lieu d'apprentissage des métiers du recyclage et de la revalorisation des matières premières. Le savoir-faire des compagnons pourrait ainsi être transmis à d'autres personnes en difficulté et des partenariats pourraient être engagés avec des entreprises, tel celui passé avec Gaz de France.

Un chantier d'insertion sera en outre mis en place sur les filières de récupération dans les domaines du bois, du textile, des matières premières et des anciens équipements électriques et électroniques.

III. Visite du centre de promotion familiale d'ATD Quart Monde à Noisy-le-Grand et entretien avec Mme Chantal Laureau, directrice du centre

La création du centre de promotion familiale de Noisy-le-Grand, par le père Joseph Wresinski en juillet 1956 permet de jeter les bases de ce qui deviendra le mouvement ATD Quart Monde, dont le principe fondateur est la reconnaissance du droit de vivre dignement en famille pour toute famille quelle que soit son histoire.

L'action menée par l'association ATD Quart monde aujourd'hui fait l'objet d'une convention d'aide sociale signée avec la direction départementale des affaires sanitaires et sociales pour 50 familles, et est financée pour une grande partie par une subvention de l'État, celle-ci assure l'essentiel du financement de l'action de promotion familiale pour 35 familles accueillies dans les logements de promotion familiale de première étape, ainsi que le soutien et l'insertion locale de 15 autres familles dans la phase du relogement.

Emmaüs Habitat assure le logement de premier accueil aux 35 familles et une gestion adaptée. L'engagement du bailleur social permet d'accueillir les familles les plus pauvres, qui sont prioritaires dans ce projet. Le logement proposé est un habitat stable, conventionné et donc sécurisé par l'aide personnalisée au logement.

ATD Quart Monde s'appuie sur ce double partenariat pour soutenir les familles qui sont susceptibles d'entrer dans un processus de promotion leur permettant à terme d'assumer leurs responsabilités familiales (éducation des enfants, retour à l'emploi, vie sociale et culturelle) et de locataires (paiement des loyers, nettoyage et entretien du logement, relations de bon voisinage...).

Les logements de promotion familiale de première étape permettent de recevoir 35 familles très fragilisées, l'objectif étant de leur assurer un logement stable et de sécuriser leur parcours de vie grâce à une prise en charge globale, la priorité étant donnée aux couples les plus pauvres avec de jeunes enfants.

L'action de promotion familiale de l'équipe d'animation du centre, qui comprend 21 professionnels salariés, auxquels s'ajoutent 15 professionnels intervenants, porte sur les points suivants :

l'accès au logement. En effet, le logement est le premier pas pour la reconquête des autres droits : il est nécessaire pour l'obtention de la CMU, pour avoir un travail et pour élever ses enfants. C'est Emmaüs Habitat, société HLM, qui met les logements à disposition de l'association ATD quart Monde, laquelle assure une continuité de loyers. A la différence des CHRS, ces logements restent à disposition des familles pour une longue durée (deux ans en moyenne) jusqu'au relogement définitif ;

le soutien au projet familial. L'intervention d'un pédopsychiatre, une pré-école communautaire, des « temps parents-enfants », sont autant de dispositifs mis en oeuvre par l'association pour renforcer la structure familiale et protéger les enfants de ces familles. Ce soutien ne disparaît pas après le départ des familles du centre, 50 d'entre elles étant actuellement prises en charge par le centre ;

la recherche d'emploi. Outre un contrat de projet passé entre l'association et les parents, ATD a mis en place une petite entreprise solidaire qui emploie 17 personnes dans trois ateliers de nettoyage, de reconditionnement de matériels informatiques, et de rénovation de bâtiment. Cette structure permet aux adultes de percevoir un salaire, mais aussi, de renouer des liens sociaux, de retrouver confiance en eux et de se repositionner comme parents. ATD a également passé un partenariat avec C2DI, une association qui met en relation les personnes en difficulté et les entreprises ;

l'accompagnement communautaire et culturel. Le volet culturel s'adresse ainsi aux enfants et aux adolescents de 6 à 16 ans : il se traduit par des activités quotidiennes de partage du savoir dont les supports sont la bibliothèque, le théâtre et l'atelier artistique du centre.

La délégation sénatoriale a ainsi pu constater sur place le travail engagé par l'association TAE (travailler et apprendre ensemble), et par ATD dans l'accompagnement culturel et familial.

Déplacement à Bruxelles - (17 avril 2008)

COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT À BRUXELLES

(17 AVRIL 2008)

Composition de la délégation :

MM. Christian Demuynck, président, Bernard Seillier, rapporteur, Jean François Humbert, secrétaire, Mme Béatrice Descamps et M. Jean Desessard

PROGRAMME

- entretien avec M. Frédéric Laloux, secrétaire d'Etat à la lutte contre la pauvreté ;

- entretien avec M. Jérôme Vignon, directeur « protection et intégration sociales » à la Commission européenne ;

- déjeuner de travail à la résidence à l'invitation de Son Excellence M. Dominique Boché, ambassadeur de France en Belgique ;

- présentation du réseau « European Antipoverty network » (EAPN), et de la plate-forme des ONG européennes du secteur social ;

- présentation du « Réseau Flamand des Associations où les pauvres prennent la parole » par M. Luc Horemans, président.

I. Entretien avec M. Frédéric Laloux, Secrétaire d'Etat à la lutte contre la pauvreté

La délégation s'est tout d'abord entretenue avec M. Frédéric Laloux, secrétaire d'Etat belge à la Lutte contre la Pauvreté, en présence de M. Dominique Boché, Ambassadeur de France en Belgique.

Le secrétariat d'Etat délégué à la lutte contre la pauvreté, rattaché au ministère de l'intégration sociale, des pensions et des grandes villes, a été créé lors de la constitution du dernier gouvernement, pour assumer au niveau fédéral des missions transversales en matière d'intégration sociale. Les Communautés sont en charge de la mise en oeuvre des politiques de prévention dans le domaine de la santé et de l'enseignement, tandis que les régions ont une mission d'accompagnement et que les communes gèrent les centres publics d'action sociale (CPAS).

Près de 15 % de la population, soit 1,5 million de personnes, vit dans des conditions précaires, qui se caractérisent le plus souvent par une situation préoccupante de surendettement.

Pour lutter contre ces phénomènes, la Belgique a mis en oeuvre, dès 1995, une politique de lutte contre la pauvreté fondée sur la consultation des personnes qui vivent dans une situation d'exclusion sociale : le « dialogue ». Cette concertation a permis d'aboutir le 5 mai 1998, à un accord de coopération relatif à la continuité de la politique de lutte contre la pauvreté, qui garantit la consultation régulière des personnes défavorisées.

Toute politique de lutte contre la pauvreté vise à rétablir les droits fondamentaux de l'homme, souvent bafoués dans le cas d'une précarité extrême, l'absence d'instruction contribuant souvent à aggraver la situation. Les personnes qui participent au « dialogue » sont donc souvent peu instruites, ce qui nécessite de la part de l'administration un effort pédagogique important. Les discussions s'achèvent, se traduisant par la rédaction d'un rapport contenant des recommandations sur les thèmes retenus.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a fait observer que la grande loi transversale française sur les exclusions date également de 1998. Il a souligné les difficultés de mise en oeuvre des politiques transversales, qui nécessitent une véritable coordination des actions conduites par les différents ministères concernés dont l'impulsion ne peut être assurée que par le Premier ministre.

M. Frédéric Laloux a confirmé la nécessité d'un dialogue permanent avec le Premier ministre, qui s'ajoute aux échanges bilatéraux avec chaque ministre concerné. Le secrétariat d'Etat, structure légère, facilite la transversalité des politiques mises en oeuvre par les différents ministères mais aussi, la coordination des actions conduites par les régions et les Communautés.

Le dernier rapport a privilégié plusieurs thèmes : revalorisation de l'allocation de base et des faibles salaires ; lutte contre le surendettement ; politique énergétique en faveur des personnes défavorisées ; lutte contre la fracture numérique et amélioration de l'accès aux soins des plus démunis.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné la qualité des outils statistiques mis en place par l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et qui a fait l'objet d'un large débat en France.

M. Frédéric Laloux a évoqué les travaux de recherche réalisés par l'Institut national de statistiques belge, les instituts régionaux ainsi que certaines universités sur des catégories spécifiques de la population (personnes sans abri ou hébergées dans des structures collectives).

Les personnes les plus démunies, qui ne sont plus éligibles aux indemnités chômage, peuvent bénéficier du Revenu d'intégration sociale (RIS), qui a succédé au Minimex (minimum d'existence). Les actions d'insertion mises en oeuvre visent à favoriser le retour à l'emploi durable des personnes en situation de décrochage social. Pour être réintégrées dans le système d'assurance chômage, elles doivent travailler au minimum 24 mois. Les jeunes signent obligatoirement un contrat et doivent exercer une activité. En cas d'échec, il peut être proposé un autre contrat. Sur 90 000 bénéficiaires du RIS, plus de 12 000 personnes ont un emploi. La reprise d'activité est favorisée grâce au développement d'actions de formation mises en oeuvre par les CPAS et la création de petits ateliers locaux (ateliers de réparation de bicyclettes...), créateurs d'emplois.

M. Jean Desessard a souhaité savoir si le RIS était calculé en fonction des revenus du conjoint et s'il était versé aux jeunes âgés de moins de 25 ans. Il s'est également dit favorable à l'extension de la garantie locative contre les impayés de loyers.

M. Frédéric Laloux a reconnu que la Belgique était encore peu avancée dans ce domaine, même si certains CPAS offrent localement des garanties locatives ou des primes d'installations.

Le RIS, versé aux personnes âgées de 18 à 65 ans, représente pour une personne isolée, environ 680 euros par mois et pour un couple, ou une personne avec un enfant, 912 euros. Ce statut ouvre l'accès à d'autres aides complémentaires (plafonnement à 450 euros des dépenses de santé non remboursées, réduction dans les transports publics, tarification sociale pour les factures énergétiques...), ainsi qu'à des aides variables selon les CPAS.

M. Jean Desessard a rappelé que le RMI n'est pas ouvert aux jeunes âgés de moins de 25 ans, qui peuvent en revanche signer un contrat d'autonomie.

En réponse à une question de M. Christian Demuynck, président, relative au surendettement, M. Frédéric Laloux a évoqué le développement d'un système de médiation de dette entre le créancier et le débiteur géré par les CPAS sous la responsabilité des Communautés. Certaines personnes rencontrent des difficultés pour payer leurs factures d'énergie et doivent même parfois acheter à crédit les produits de première nécessité.

L'hébergement des sans-abri relève des Communautés qui disposent de maisons d'accueil ou de places réservées dans les campings. Mais il faudrait développer l'accompagnement et augmenter le nombre d'équipes mobiles qui vont à la rencontre des personnes qui dorment dans la rue.

II. Entretien avec Jérôme Vignon, directeur « protection et intégration sociales » à la commission européenne

La délégation s'est ensuite rendue à la Commission européenne pour s'entretenir avec M. Jérôme Vignon, Directeur du Service « Protection et intégration sociales ».

Ayant rappelé que les missions de la direction du Service « Protection et intégration sociales » s'inscrivent dans le cadre d'une démarche de coordination et de convergence des méthodes de travail des différents pays membres, M. Jérôme Vignon a signalé la publication d'un rapport d'évaluation des actions mises en oeuvre avant le début de la présidence française.

Regrettant la faible visibilité des sources européennes des politiques françaises de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, M. Bernard Seillier, rapporteur, a mentionné l'existence d'un groupe de travail au sein du Conseil national de lutte contre les exclusions (CNLE) consacré au Plan national d'action pour l'inclusion (PNAI).

M. Jérôme Vignon est convenu que, les compétences de l'Union européenne étant limitées dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, la stratégie qu'elle préconise dans le cadre de la méthode ouverte de coordination (MOC) et du PNAI est encore trop méconnue. En outre, les décisions devant être prises à l'unanimité, les objectifs fixés pour une période de trois ans doivent être nécessairement consensuels.

Chaque Etat membre décline ensuite ces objectifs dans le cadre de plans nationaux d'action pour l'inclusion, qui font l'objet d'un suivi par le comité de protection sociale. L'évaluation des plans qui découlent des objectifs fixés en 2006 est actuellement en cours et doit faire l'objet d'un rapport adopté conjointement par la Commission et le Conseil.

M. Jean Desessard a souhaité connaître les critères d'éligibilité au fonds européen et les principaux pays bénéficiaires.

M. Jérôme Vignon a indiqué que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion étant d'intérêt communautaire, tous les Etats membres sont éligibles aux fonds européens dont la vocation est de réduire les inégalités entre les territoires. Les critères d'éligibilité, négociés tous les 7 ans par le Conseil, déterminent les quotas de répartition entre les pays.

Le Fonds social européen (FSE) est principalement orienté vers les régions connaissant des difficultés d'emploi et de développement économique. A ce titre, la France bénéficie d'une trentaine de programmes opérationnels pluriannuels pour la période de 2007 à 2013. On observe une relative continuité dans l'affectation des fonds, même si des révisions à la marge peuvent intervenir entre les régions d'un même Etat membre, ce qui reflète une certaine permanence des actions conduites.

M. Jean-François Humbert s'est demandé dans quelle mesure l'arrivée de nouveaux états-membres avait affecté le niveau de l'enveloppe allouée à la France et s'il serait nécessaire de réévaluer la contribution budgétaire des Etats membres à l'Union européenne.

M. Jérôme Vignon a indiqué que Tony Blair avait pris l'engagement d'augmenter l'enveloppe du FSE afin de prendre en compte les conséquences financières de l'élargissement à 10 nouveaux pays, caractérisés pour la plupart par des taux de pauvreté plus élevés que dans les anciens pays membres.

La France, qui s'est vu attribuer une enveloppe équivalant à 4 % du PIB, a souvent des difficultés à utiliser l'intégralité des fonds. Une grande partie est orientée vers la formation des administrations de gestion et de programmation. Dans leur grande majorité, les pays de l'Union défendent une vision solidaire de l'Europe et récusent le discours de certains Etats membres exigeant l'équilibre entre contribution et subvention.

Il a regretté que les programmes mis en oeuvre dans chaque pays ne fassent pas l'objet d'un compte rendu détaillé qui serait transmis à la Commission européenne, et qui pourrait ainsi alimenter les échanges entre les pays sur les bonnes pratiques.

De façon générale, les fonds sociaux européens sont orientés vers le soutien des populations vulnérables ainsi que vers l'insertion professionnelle : un programme visant à mieux concilier vie familiale et vie professionnelle vient notamment d'être lancé.

Enfin, il a regretté les retards de la France dans le domaine de l'évaluation de la dépense sociale, cette carence étant particulièrement marquée s'agissant de la dépense sociale européenne. En outre, les contrôles financiers complexifient fortement l'octroi des fonds même si la France a pu bénéficier d'un milliard d'euros pour le programme « Progress », bras armé de la MOC, qui concerne la coopération transfrontalière et l'ingénierie sociale. Les contrôles s'effectuent généralement à deux niveaux : celui des services déconcentrés de l'Etat et celui de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

M. Jean Desessard a souhaité savoir s'il s'agissait d'un contrôle qualitatif s'apparentant à une évaluation ou plutôt d'un contrôle de régularité.

M. Jérôme Vignon a fait observer que beaucoup d'évaluations sont faites dans le cadre du FSE par la direction générale de l'emploi, mais les retours sont généralement limités. Les programmes « EQUAL » et « URBAN », pour lesquels les contrôles ont été plus approfondis, ont permis de constituer une base de données très intéressante en matière d'innovation sociale, notamment dans le domaine de l'égalité des chances. (Programme « EQUAL »).

Il a rappelé la publication annuelle d'un rapport du Conseil économique et social européen d'évaluation (CES) sur les expérimentations sociales en Europe qui permet de recenser chaque année les bonnes pratiques des Etats membres qui pourront faire ensuite l'objet d'une diffusion et le cas échéant d'une transposition dans l'ensemble des pays de l'Union. Ce sont généralement les pratiques coopératives entre les collectivités territoriales, la société civile et l'Etat qui, du fait des bons résultats qu'elles permettent d'obtenir, retiennent l'attention du CES européen. En France, on observe en effet que la coopération accrue entre l'Etat, les régions et les départements augmente les chances de succès des actions mises en oeuvre.

S'il existe des différences entre les politiques nationales conduites par les Etats européens, celles-ci sont fédérées autours d'objectifs ou de priorités communes. La concertation est facilitée par l'existence d'une méthode commune, d'un calendrier partagé, d'objectifs consensuels et d'indicateurs d'évaluation concertés qui permettent progressivement l'émergence d'une politique sociale européenne.

Certains pays, dotés d'une structure fédérale, ont adopté une MOC interne entre régions (Italie). A l'inverse, le PNAI allemand souffre de la concurrence entre les Länder et l'administration fédérale. La France se caractérise par un plan particulièrement créatif, tandis que l'Irlande a fait un travail remarquable sur l'implication des acteurs de terrain en les associant à la définition des priorités nationales et des outils statistiques d'évaluation, ce qui a eu un impact très positif sur l'efficacité des dépenses sociales.

Le Portugal, dont l'organisation est très centralisée, a développé un dispositif de coordination au niveau des cantons afin de permettre la mise en oeuvre d'une action concertée dans le domaine de la formation professionnelle et de l'action sociale.

Les Pays-Bas et l'Autriche se distinguent par la qualité de l'évaluation de l'efficacité de la dépense des crédits avec la mise en place d'un taux de consommation des crédits et de signaux d'alerte.

Grâce à une évaluation détaillée de l'efficacité de certains programmes, le Royaume-Uni, est à l'origine de bonnes pratiques notamment dans le domaine de la prise en charge des personnes âgées à domicile avec la mise en place d'un programme de prévention des chutes et des accidents domestiques. Dans un autre domaine, une étude a été réalisée sur les conséquences des arrêts maladie prolongés qui occasionnent la perte de la compétence professionnelle et se traduisent parfois par le glissement vers l'invalidité permanente. Les conclusions de cette étude ont débouché sur la création d'un programme d'aide pour les personnes volontaires, qui donne déjà des résultats très positifs.

Enfin, la Belgique, si elle se distingue par une bonne coopération entre acteurs locaux et fédéraux, est encore très en retard dans la mise en oeuvre de politiques de prévention de la pauvreté et de l'exclusion.

Le PNAI français, pour la période 2006-2008, a défini 3 priorités : retour à l'activité des personnes éloignées de l'emploi, insertion des jeunes et amélioration de l'accès au logement social. La France a mis en place une consultation des instances concernées : CNLE, Conseil national de l'insertion par l'activité économique (CNIAE) et comité interministériel. Cette consultation a abouti à une conférence de lancement en 2006 qui s'est prolongée par des séminaires locaux et la mise en place d'un comité de suivi au CNLE. Il a regretté l'absence de débat parlementaire sur le PNAI estimant néanmoins que le plan de la période 2006-2008 peut donner de bons résultats.

Il est vrai que la France dispose d'un cadre législatif relativement étoffé, d'organes de consultation nombreux et d'un système sophistiqué d'indicateurs et d'évaluation grâce à l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

En revanche, les politiques mises en oeuvre souffrent de certaines faiblesses : manque de suivi, objectifs souvent peu clairs, coordination territoriale insuffisante, peu d'évaluation ciblée, absence de diagnostic partagé et faible visibilité des politiques.

Les politiques d'insertion subissent également les conséquences délétères de politiques éducatives souvent mal orientées et de faibles capacités d'accueil en crèche. Une réflexion devrait être conduite pour soutenir les initiatives permettant notamment de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle, la garde des enfants demeurant un obstacle majeur à la reprise d'activité pour les chefs de familles monoparentales.

L'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA), conduite actuellement par les départements dans la perspective de sa généralisation au second semestre de 2009, s'inscrit dans la droite ligne des préconisations européennes en matière d'insertion professionnelle.

Autres politiques exemplaires : l'Irlande et les Pays-Bas comptent parmi les pays qui ont obtenu les meilleurs résultats notamment en matière d'intégration des minorités d'origine étrangère.

III. Déjeuner à l'Ambassade de France en Belgique

M. Dominique Boché, Ambassadeur de France en Belgique, a fait le point sur les caractéristiques de la pauvreté en Belgique, puis a évoqué la situation des Français qui y résident.

Une grande part de la population (près de 15 %) perçoit un revenu inférieur au seuil de pauvreté européen (60 % du revenu médian), soit environ 850 euros par mois et on estime à 17 000 le nombre de personnes sans abri. On observe une grande disparité selon les régions, les Wallons étant moins exposés aux phénomènes de précarité que les Flamands.

Les Français résidents en situation de précarité (5 % à 10 % des Français installés) peuvent être accueillis, dans certains cas, par les centres publics d'action sociale (CPAS), sinon, les antennes consulaires assurent leur prise en charge.

Le système fiscal belge, parce qu'il ne tient pas compte du quotient familial et qu'il est peu progressif, est en réalité peu avantageux pour les Français résidents. En revanche, le capital et le patrimoine sont faiblement imposés.

La présence économique française est marquée par une activité de mécénat culturel et par l'action des grands groupes, Vinci (bouclage du « ring » d'Anvers), Air Liquide (activités portuaires) ainsi que Total et Suez, qui ont acquis Petrofina et Electrabel.

Le système éducatif belge se caractérise par un bon niveau linguistique et une grande capacité d'adaptation au monde du travail. 38 % des jeunes sont titulaires d'un diplôme universitaire à la fin de leurs études, contre 36 % en France. Par ailleurs, on observe de plus en plus fréquemment des jeunes en situation de décrochage scolaire, notamment en Flandres.

Enfin, la Belgique subit les conséquences des politiques récentes de lutte contre la drogue mises en oeuvre aux Pays Bas, son commerce se développant désormais à la frontière belge, notamment à Liège et à Maastricht.

IV. Présentation du réseau european antipoverty network et de la plateforme des ONG européennes du secteur social

La délégation a ensuite rencontré Mmes Claire Champeix et Elodie Fazi, chargées de mission du réseau « European Anti-Poverty Network » (EAPN) et Mme Roshan Di Puppo, Directrice de la plateforme des ONG européennes du secteur social.

- Présentation du réseau « European Anti-Poverty Network »

EAPN est un réseau indépendant qui rassemble, depuis 1990, plusieurs réseaux nationaux ou européens d'ONG ou de groupes impliqués dans la lutte contre la pauvreté. Le champ de leur réflexion balaye différents sujets tels l'accès au marché du travail, le logement, l'éducation ou les services sociaux.

Leur rôle est d'entretenir un dialogue permanent avec les institutions européennes, d'échanger des informations, de développer un réseau à travers l'Union européenne et de former de nouveaux groupes nationaux, notamment dans les nouveaux Etats membres.

L'approche du réseau est basée sur les droits et sur la participation des personnes concernées aux politiques d'intégration sociale. L'objectif est d'intégrer les politiques de lutte contre la pauvreté à la stratégie européenne de « Croissance et d'Emploi » de Lisbonne, en intervenant par exemple en faveur de l'amélioration des conditions de vie des travailleurs pauvres et de l'accès de tous à un revenu minimum.

L'existence d'un réseau permet également d'échanger les bonnes pratiques (« saft law ») et de se fixer des objectifs communs en matière de lutte contre la pauvreté. Dans la perspective de 2010, qui sera l'année européenne de la lutte contre la pauvreté, l'agenda social européen prévoit le renforcement de la méthode ouverte de coordination (MOC), de la stratégie européenne pour l'emploi et de la garantie des droits fondamentaux.

S'agissant de l'emploi, la stratégie européenne de Luxembourg a permis la mise en place d'un plan d'action favorisant la convergence des politiques. Les réflexions se sont poursuivies dans le cadre du Sommet de Lisbonne, en particulier sur la flexisécurité et l'évolution de la législation du travail.

Le revenu minimum garanti suscite également de larges débats. Le RMI est souvent cité en exemple par nos partenaires européens, malgré les défauts et la complexité de notre système de minima sociaux. Le niveau des aides octroyées est très hétérogène, puisqu'il varie pour une personne seule de 28 euros en Lettonie à 1 130 euros au Danemark. Il est généralement assorti d'un objectif de retour à l'emploi, ce qui conduit à déterminer un revenu d'équilibre, variable selon les pays, au-delà duquel la reprise d'une activité n'est plus attractive.

Le revenu de solidarité active a fait l'objet d'une étude approfondie, qui fait apparaître le risque d'un « écrémage » des personnes les plus éloignées de l'emploi, qui seront écartées de ce dispositif.

- Présentation de la plateforme sociale des ONG européennes

La plateforme sociale des ONG autorise un dialogue entre les ONG et les institutions communautaires sur les thématiques retenues pour l'agenda social européen.

Plusieurs thèmes sont inscrits à l'ordre du jour : l'égalité entre les hommes et les femmes, la lutte contre les discriminations et l'impact prévisible des changements démographiques et sociaux.

La politique sociale européenne est en fait essentiellement centrée sur l'emploi, ce qui explique la préférence pour la notion d'inclusion active qui a relégué au second plan la notion d'inclusion sociale. L'article 137 du traité sur l'Union européenne met au centre des actions sociales européennes la lutte contre l'exclusion et les discriminations, mais il faut reconnaître que les compétences sociales de l'Union sont réduites. Toutefois, la réflexion provient souvent des instances communautaires, ce qui légitime la mise en place d'un collectif d'ONG européennes pour influer sur les politiques préconisées au niveau européen.

V. Présentation du réseau flamand des « associations où les pauvres prennent la parole »

M. Luc Horemans a présenté à la délégation le Réseau flamand des « Associations où les pauvres prennent la parole », qu'il préside.

Il a souligné l'importance de la participation des personnes en situation de grande pauvreté à la construction des politiques de lutte contre l'exclusion. Le dialogue qui s'est construit, depuis 1996, a permis d'aboutir à la rédaction d'un décret de la Communauté flamande relatif à la lutte contre la pauvreté, fruit d'un consensus entre les associations et les autorités politiques locales.

En Flandre, 55 associations sont reconnues comme étant représentatives de l'expérience de la pauvreté. Chaque mesure ou plan en faveur de la lutte contre la pauvreté fait l'objet d'une consultation desdites associations. Celles-ci sont financées par les autorités flamandes, ce qui les rend particulièrement dépendantes du Gouvernement.

Enfin, au terme d'une discussion avec M. Luc Horemans distinguant les notions d'inclusion et d'intégration sociale, M. Bernard Seillier, rapporteur, a dit sa préférence pour la notion de cohésion sociale qui traduit l'idée que la société et l'individu doivent converger pour coexister.

Déplacement à Lyon - (30 avril 2008)

COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT A LYON

(30 AVRIL 2008)

Composition de la délégation :

MM. Christian Demuynck, Président, M. Bernard Seillier, rapporteur, Mme Brigitte Bout, vice-présidente, Mme Muguette Dini, M. Guy Fischer

PROGRAMME

- Accueil à la Préfecture par le secrétaire général de la préfecture de la région Rhône-Alpes et présentation des actions mises en oeuvre dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône en faveur de l'insertion.

- Visite de la maison-relais gérée par Habitat et Humanisme, « Le Bistrot des Amis » et table ronde sur la situation du logement et de l'hébergement dans le Rhône.

- Déjeuner au Conseil général à l'invitation du Président du Conseil général.

- Table ronde à la chambre de commerce et d'industrie du Rhône sur la participation des entreprises à l'insertion des personnes éloignées de l'emploi.

I. Rencontre avec le secrétaire général de la préfecture, M. René Bidal, et présentation des actions mises en oeuvre dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône en faveur de l'insertion, en présence de Michel DELARBRE, directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, Patrick LESCURE, directeur régional de l'Agence nationale pour l'emploi et Bernard CHOLVY, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle et Didier CARPONCIN, directeur des actions interministérielles.

M. René Bidal a souligné que le Préfet de région avait lancé plusieurs opérations pour améliorer l'insertion des jeunes et des personnes en difficulté sur le marché de l'emploi :

- l'opération « Motivés par l'emploi », visant des jeunes diplômés des zones urbaines sensibles (ZUS) et des zones de revitalisation rurale (ZRR) du département du Rhône, désireux de trouver un emploi mais n'y parvenant pas. La préfecture a ainsi convoqué 800 jeunes de moins de 26 ans diplômés de bac à bac + 2 pour les mettre en relation, par le biais d'une mobilisation des services de l'ANPE, avec des entreprises. L'opération repose sur le principe de la « file active », avec un suivi personnalisé de chaque jeune et une implication forte des entreprises, contactées directement par le Préfet. Chaque agence ANPE a ainsi été chargée du suivi de 50 à 60 jeunes, avec une coordination au niveau départemental pour superviser l'opération. Cette action, que le Préfet a décidé d'étendre aux autres départements de la région Rhône-Alpes, aurait déjà permis à 300 jeunes de trouver un emploi ou une formation qualifiante ;

- cette opération a été étendue récemment à mille jeunes supplémentaires, cette fois peu qualifiés mais toujours « motivés par l'emploi ». Pour ces jeunes, qui peuvent bénéficier au contrat initiative emploi ou CIE (les critères d'admission à ce contrat aidé étant fixés par le préfet de région), la préfecture travaille avec les missions locales, l'agence pour l'emploi des cadres (APEC), l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), et utilise les plateformes de vocation de l'ANPE. Le Préfet a réuni à la fin du mois de mai des employeurs des secteurs en tension (BTP, services à la personne) pour leur remettre l'ensemble des profils des jeunes concernés par l'opération ;

- une opération s'appuyant sur le contrat d'autonomie a également été lancée. Des opérateurs, payés en fonction de leurs résultats, sont chargés de trouver des emplois à des jeunes des ZUS. Il s'agit en particulier d'atteindre des jeunes inconnus du service public de l'emploi car ne se rendant pas dans les missions locales. Le Préfet mobilise également le Conseil régional, les missions locales, les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) et les partenaires sociaux afin d'actionner des financements permettant de fournir des formations de base aux jeunes les moins qualifiés ou illettrés ;

- le préfet souhaite permettre à des jeunes de ZUS d'intégrer des classes préparatoires aux grandes écoles. Il a ainsi fait appel au rectorat et aux universités pour repérer ces jeunes et leur offrir des places d'internat dans les six lycées du département ayant des classes préparatoires, une convention étant signée avec chaque lycée. Les étudiants seront suivis par des tuteurs choisis parmi les autres élèves. Le rectorat a ainsi pu fournir à la préfecture une liste de 80 à 90 jeunes susceptibles d'être concernés par ce programme ;

- une action menée conjointement avec l'AGEFIPH et l'ANPE vise à obliger les employeurs à embaucher davantage de handicapés pour atteindre les 6% fixés par la loi. Les contrats aidés sont mobilisés dans cette optique. Une action similaire vise les ex-détenus.

Toutes ces opérations semblent avoir porté leurs fruits puisque le chômage a baissé de 16 % dans le Rhône contre 10 % en moyenne en France.

II- Visite de la maison-relais « Le Bistrot des Amis » gérée par Habitat et Humanisme, suivie d'une table ronde sur la situation du logement et de l'hébergement dans le Rhône

Participaient à la table ronde : Xavier Naegelen, Président ; Bernard Devert, fondateur ; Jacques Moulinier, Secrétaire général ; J.P. Bourgès, représentant l'Association « Habitat & Humanisme» ; Benoît Viannay, Président l'Association « Notre-Dame des Sans-abri » ; André Pollet, Président de la Commission de médiation ; Gérard Marquis, Délégué régional de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH) ; Vincent Amiot, Directeur régional et départemental de l'équipement ; Paul Ponceau, Président Rhône-Alpes et Solène Bihan, membre de la Fédération des Associations pour la Promotion et l'Insertion par le Logement (FAPIL) ; Michel Rey, représentant du Service Inter Administratif du Logement (SIAL) et de l'association Droit au logement (DAL) ; Patrice Rolland, représentant des Offices publics HLM ; Maxime Duplain (DDE) ; Joël May, Directeur de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS).

M. Bernard Devert, fondateur de l'Association « Habitat & Humanisme », a évoqué quelques pistes pour faciliter le logement et l'hébergement des personnes les plus démunies :

- mobiliser des fonds privés par le développement de l'actionnariat solidaire qui permet à une personne privée d'investir pendant cinq ans dans le patrimoine foncier d'une association et de déduire 25 % de la somme investie du montant de son impôt sur la fortune ;

- favoriser la rénovation de l'habitat indigne en centre ville pour développer une offre de logements locatifs privés accessibles aux plus démunis ;

- redéfinir les critères d'accès au logement social et ses modalités de financement, afin de redéployer les moyens au profit du logement très social financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) accessible aux personnes les plus démunies (actuellement, 70 % de la population française peut prétendre à un logement social financé par un prêt locatif social).

- réorienter les aides fiscales vers le financement du logement locatif très social ;

- modifier la pondération des logements sociaux de type PLS et PLAI pour le décompte réalisé dans le cadre de l'article 55 de la loi SRU de manière à inciter les communes à construire davantage de logements très sociaux ;

- développer l'offre de logements d'insertion ou de transition, en mobilisant les personnes en service civil volontaire pour l'accompagnement ;

- étendre, en partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC), aux logements locatifs sociaux de type PLAI, la possibilité d'un montage basé sur le démembrement du droit de propriété en donnant l'usufruit aux associations ou aux bailleurs sociaux (bail à construction - bail emphytéotique, dispositif en cours d'expertise par le ministère du logement et de la ville) ;

- trouver des solutions alternatives aux établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (Ehpad) permettant à la fois de diminuer le coût mensuel pour les personnes âgées (1 200 euros par mois en moyenne) et de limiter l'isolement : aide à la personne à domicile, cohabitation intergénérationnelle, etc.

M. Benoît Viannay, président de l'Association « Notre-Dame des Sans-abri », a rappelé que son Association, qui embauche 157 salariés, dont 61  en insertion, et recourt à 980 bénévoles, a une quadruple vocation :

- accueillir grâce au 115, aux accueils de jour (320 places), aux pôles Hygiène Santé (accueil psychologique et lits de repos) et aux vestiaires d'urgence ;

- héberger dans les CHU (362 places) et les centres d'hébergement d'insertion (357 places) ;

- accompagner, grâce à une plateforme d'orientation, un pôle d'accompagnement renforcé et un pôle familles ;

- et insérer grâce au Service d'insertion, au CHRS Jeunes, aux ateliers d'insertion et à la mission Emploi - Formation.

Pour remplir ses missions, le Foyer ND des Sans-abri bénéficie d'une subvention annuelle de 5,6 millions d'euros pour un budget global de 9,8 millions, largement alimenté par les dons et les activités marchandes (collectes, tri, etc.).

M. Benoît Viannay s'est dit favorable à :

- la mise en place de parcours adaptés à la situation des personnes isolées, des familles et des sans-abri, en prévoyant, si nécessaire, un accompagnement médical et social ;

- la création de structures d'accueil pour les grands déstructurés privilégiant l'accompagnement par des travailleurs sociaux ou des bénévoles, sur le modèle de celle créée par son association ;

- la réduction des délais (9 mois en moyenne) pour accéder à un logement autonome, afin de désengorger les centres d'hébergement d'urgence (CHU) et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

- la création d'un fonds de garantie des loyers ;

- le développement des structures d'accueil de jour permettant aux personnes sans abri de se reposer, se laver, s'habiller et se nourrir ;

- le soutien scolaire pour les enfants des familles en grande difficulté ;

- la transformation des logements sociaux vieillissants en logements très sociaux de type PLAI.

Puis, il a dressé un premier bilan des activités de la commission départementale de médiation (CDM) chargée d'identifier les publics prioritaires relevant du droit au logement opposable (DALO) : mise en place en février, la CDM du Rhône a déjà traité 184 dossiers sur les 600 reçus (150 dossiers par mois). La moitié des demandeurs a été considérée comme prioritaire. La CDM, qui se réunit deux fois par mois, traite 50 dossiers par réunion, soit environ 1 500 dossiers par an. Or, seulement 900 logements et une centaine de places d'hébergement peuvent être attribués actuellement par le préfet.

S'agissant des demandeurs, 44 % vivent des revenus de leur activité mais disposent de ressources inférieures à 1 100 euros par mois, 27,5 % perçoivent le RMI  et 28,5 % touchent l'API, l'AAH ou une indemnité chômage. Par ailleurs, 27 % des ménages concernés sont des familles monoparentales, 28,5 % sont des couples avec ou sans enfant et 27 % à 30 % sont des personnes isolées. Un tiers des demandeurs sont d'origine étrangère.

Sur l'ensemble des demandes examinées, 50 % ont été refusées pour diverses raisons :

- le délai « anormalement long » de réponse à la demande de logement (deux ans dans le Rhône) n'était pas écoulé ;

- certaines demandes étaient de confort ;

- certaines demandes concernaient des étrangers en situation irrégulière mais vivant avec des personnes en situation régulière (CDM en attente d'une jurisprudence ou d'une précision législative sur ce sujet) ;

- la demande d'un logement autonome ne semblait pas adaptée et la commission a préféré orienter le demandeur vers une structure d'hébergement avec accompagnement (problème spécifique posé par la sortie de l'hébergement de transition pour certaines personnes : maisons-relais à développer).

M. André Pollet, Président de la commission de médiation, a estimé nécessaire de prévoir un accompagnement dans la constitution du dossier. Il a souligné le problème que pose la requalification des demandes de logement en hébergement (5 % des cas), notamment lorsque les personnes dont la demande a été requalifiée refusent l'orientation proposée par la CDM. Il a suggéré que la commission dispose d'une plus grande autorité dans ce domaine.

M. Michel Rey, représentant du SIAL et de l'association DAL, a fait observer que les personnes qui font un recours sont généralement déjà inscrites dans le fichier des demandeurs prioritaires (10 300 inscrits à la préfecture sur 50 000 recensés) et disposent de revenus généralement inférieurs à 60 % du plafond HLM. Les personnes jugées prioritaires doivent être relogées obligatoirement dans les six mois, ce qui est particulièrement difficile dans le contexte actuel où l'offre est insuffisante. Les places mobilisables par le préfet n'excèdent pas 10 % du contingent actuel et depuis 2000, ce stock diminue régulièrement : de 2 500 en 2000, il est passé à 1 700 logements en 2006, ce qui remet en cause la tendance récente à la délégation du contingent préfectoral aux maires. Se pose aussi un problème d'équité : le contingent préfectoral va être prioritairement mobilisé au profit des personnes ayant obtenu une décision favorable de la CDM et reléguer au second rang celles qui n'auront pas déposé de recours.

En outre, il existe un décalage entre la mise en oeuvre du DALO et l'intensification de l'effort de construction : malgré la mobilisation de moyens financiers sans précédent, il faudra au moins trois ou quatre ans pour que les premiers logements soient livrés.

Par ailleurs, le coût des logements rénovés est trop élevé pour les ménages les plus démunis. Il s'agit donc de développer les relations entre bailleurs et d'organiser l'offre et les mobilités de logements à l'échelle du parc social global. Il faudra aussi mettre en place une politique courageuse de gestion des suroccupations, les personnes âgées conservant des appartements de grande taille après le départ de leurs enfants et privant ainsi les familles d'un logement adapté.

Enfin, il faut reconsidérer les effets de la décentralisation des Fonds de solidarité logement (FSL), qui entraîne la délégation des enquêtes sociales au Conseil général. Ce dernier ne peut pas être à la fois juge et partie : de l'enquête sociale découle la décision de proposer ou non un accompagnement social, financé par le Conseil général.

M. Guy Fischer a souhaité savoir si les offices publics HLM offrent, comme certaines associations, un accompagnement pour les personnes qui connaissent des difficultés passagères. Les impayés de loyers et les expulsions ne sont pas forcément traités de la même façon d'un bailleur à l'autre.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souhaité que les associations accompagnent les demandeurs dans leur démarche de recours devant la CDM et jouent en même temps un rôle de filtre, en fonction des situations objectives des personnes. Il s'agit également d'apaiser le sentiment d'injustice qui peut naître entre les demandeurs qui auront obtenu gain de cause et ceux qui, en attente d'un logement, n'auront pas fait de recours devant la CDM. Il s'est prononcé en faveur d'une approche régionale de la question du logement, les zones de tension étant concentrées en Île-de-France, en Provence Alpes Côtes d'Azur et dans le Nord-Pas-de-Calais.

M. Paul Ponceau, président de la FAPIL, a rappelé que sa Fédération est un réseau d'une vingtaine d'associations et d'agences immobilières à vocation sociale (AIVS) qui oeuvrent pour l'insertion par le logement des personnes démunies. Elles ont pour mission de conseiller les demandeurs de logement, d'accompagner les propriétaires dans la réhabilitation de leurs logements pour constituer un parc locatif privé socialement accessible, de mettre en relation les propriétaires et les locataires modestes, d' accompagner ces derniers dans leur démarche et leur installation dans le logement et de prévenir et gérer les situations d'impayés et d'expulsions. Les agences travaillent en partenariat avec l'ANAH et l'aide à la médiation locative (AML).

Il s'est dit intéressé par le développement d'une offre locative très sociale de type PLAI, qui pourrait se réaliser :

- soit par l'acquisition de logements avec l'aide de la Caisse des dépôts et consignations, mais les associations ont un profil de risque qui ne correspond pas aux critères requis pour un emprunt de cette importance et de cette durée ;

- soit par le mécanisme des baux glissants, qui permet à une association de sous-louer des logements à des familles en difficulté, qui bénéficient de façon corollaire d'un accompagnement social spécifique et de la prise en charge partielle du loyer par l'APL (allocation personnalisé logement). Cela suppose toutefois de disposer d'un fonds de roulement pour payer la caution et les premiers mois de loyer, ce qui est parfois difficile pour les associations ;

- soit enfin, grâce à la délégation de gestion aux AIVS de certains logements par les OPHLM. Il a évoqué à cet égard la difficulté d'obtenir à la fois, par convention avec l'Etat, un prêt PLS pour financer la construction, l'acquisition ou la réhabilitation du logement, et une subvention ANAH pour louer le bien dans le cadre d'un programme social thématique (PST).

M. Gérard Marquis, Délégué régional de l'ANAH, est convenu que ce montage, qui combine deux conventions Etat - ANAH, mériterait d'être simplifié.

M. Joël May, Directeur de la DDASS, a fait valoir la grande diversité des publics accueillis en CHU, qui nécessitent une adaptation des modes de prise en charge. La capacité d'accueil des centres est passée dans le Rhône de 777 à 1 450 places entre 2003 et 2008 grâce au Plan de cohésion sociale puis au Plan d'accueil renforcé pour les personnes sans abri (PARSA). La transformation d'une partie des places d'accueil d'urgence en places de CHRS, si elle est favorable à l'insertion des personnes hébergées, présente l'inconvénient de réduire d'autant le nombre de places disponibles pour accueillir les personnes sans domicile. Il faudra réguler l'ensemble pour fluidifier les parcours, de « la rue » au logement autonome.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a indiqué que les montages financiers basés sur un démembrement du droit de propriété pouvaient contribuer à réduire les effets de la spéculation immobilière.

M. Bernard Devert a souligné l'intérêt du plan local de l'urbanisme (PLU) pour réguler la construction de logements très sociaux et préserver la mixité sociale.

M. J-P Bourgès, Fédération « Habitat & Humanisme » a noté que la concentration des logements dans des grands ensembles sociaux gérés par les bailleurs était contraire à la logique de mixité sociale.

M. Gérard Marquis, Délégué régional de l'ANAH, a souligné tout l'intérêt de maintenir une offre locative privée à vocation sociale, qui a l'avantage de mieux s'insérer dans le diffus, en centre ville, favorisant ainsi la mixité sociale. Les opérations de réhabilitation des quartiers dégradés (ORQUAD) dans les centres anciens y contribuent largement. Mais cela nécessite l'engagement financier des collectivités concernées dans la durée, pour réhabiliter à la fois les logements et l'environnement dans lequel ils s'insèrent.

M. Maxime Duplain, responsable du droit au logement à la DDE, a souligné la difficulté rencontrée par les communes pour mobiliser des terrains destinés à la construction de nouveaux logements sociaux. La demande de logements très sociaux étant plus forte, il s'est félicité que le Sénat ait revu à la hausse les objectifs de construction de ces logements de type PLAI, lors de l'examen de la loi DALO.

En réponse à M. Paul Ponceau qui évoquait les difficultés financières des associations pour développer l'offre de logements très sociaux, il a suggéré la création d'une caisse de garantie pour aider les associations dans leurs projets de construction ou acquisition de logements de type PLAI, à condition qu'elles puissent ensuite assumer leurs dépenses de fonctionnement.

Mme Michèle Grisard, responsable du « Bistrot des Amis » a enfin expliqué que cette maison-relais, divisée en 14 appartements, offre aussi un accueil de jour à partir de 17 heures ainsi qu'une table d'hôte cinq soirs par semaine et le lundi midi. Chaque résidant ou itinérant accueilli paie deux euros par repas.

Elle a fait valoir la souplesse et le faible coût de ce type de structure, chaque maison-relais ayant sa spécificité, selon le quartier dans lequel elle s'insère et les partenariats qu'elle mobilise. Elle a fait observer que l'accueil des familles et des enfants devrait faire l'objet d'une attention particulière, l'offre de structures adaptées étant manifestement insuffisant.

III- Déjeuner au Conseil général à l'invitation de M. Michel Mercier, président du Conseil général du Rhône

M. Albéric de Lavernée, vice-président chargé de l'insertion au Conseil général, a expliqué qu'il existait dans le Rhône 85 maisons du département permettant de suivre les allocataires du RMI, dont 54 réunissant l'ensemble des services du département. Grâce à cette territorialisation, 240 000 personnes ont été rencontrées par les services du Conseil Général, qui a souhaité utiliser l'ensemble des moyens à sa disposition pour réduire le nombre de bénéficiaires du RMI : 1.600 RMA ont ainsi été signés et un objectif de 100 % de référents pour les allocataires a été fixé (la moitié étant des personnels du département et l'autre moitié des conseillers ANPE ou des associations). Le conseil général a atteint 72 % de contractualisation pour les bénéficiaires du RMI, taux supérieur à la moyenne nationale, et a lancé une opération de « nettoyage » des listes d'allocataires. Aucun recours en justice n'a eu lieu sur les 600 radiations prononcées à l'issue de 6000 examens de situation.

Dans le Rhône, la réduction du nombre d'allocataires du RMI a ainsi été de quatre à cinq fois supérieur à la moyenne nationale. Il convient par ailleurs de noter que, dans ce département, la gestion locale du RMI implique beaucoup moins les CCAS que les associations, dont une centaine sont mobilisées, contre seulement 20 CCAS : ainsi le CCAS de Lyon n'est-il pas concerné par le dispositif. Quatre PLIE sont par ailleurs mobilisés.

La collaboration avec l'ANPE est exemplaire : cinq conseillers sont financés par le département et l'ANPE n'est payée que si elle atteint ses objectifs de placement. Les référents ANPE doivent ainsi avoir au moins dix entretiens par an avec chaque bénéficiaire du RMI. L'agence a placé 4800 allocataires en 2007, l'objectif de 60 % de placement fixés dans la convention étant ainsi atteint.

Concernant le RSA, M. Albéric de Lavernée a souligné la complexité de son mode de calcul. Le Conseil général étant déjà très engagé dans le dispositif de l'intéressement (avec 900 000 euros sur 10,4 millions de dépense RMI), ce dispositif supplémentaire n'est sans doute pas nécessaire. La nouvelle prestation concernerait en outre 80 000 personnes dans le Rhône, ce qui pose avec acuité la question de son financement.

M. Michel Mercier, Président, a rappelé que le conseil général souhaitait une meilleure communication des informations sur les allocataires dont dispose la CAF. Il a regretté que, pour le moment, la caisse ne peut effectuer que des contrôles trimestriels, voire annuels.

Le Préfet a par ailleurs regretté le processus de démembrement de l'Etat, notamment à travers la création de l'agence de cohésion sociale, les organismes créés n'obéissant en général qu'à une logique de moyens et non de projets. Les préfets doivent pouvoir continuer à agir directement pour l'insertion, en partant des individus et de leur motivation, comme le font les conseillers ANPE. Il faut aussi, selon lui, supprimer les inutiles maisons de l'emploi. Le Préfet s'est en outre félicité de la qualité du dispositif des « brigades vertes et blanches », employant des jeunes en difficulté dans les secteurs de l'environnement ou du bâtiment.

Il a ensuite souligné que l'Etat avait lancé une opération pour apprendre le français aux immigrés en situation régulière. A cet égard, le Préfet a regretté d'avoir été obligé de recourir à une entreprise privée, choisie à l'issue d'un appel d'offre, pour effectuer cette prestation, les services de la préfecture étant capable de la fournir pour un coût bien inférieur.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné l'importance de la création d'entreprises par les chômeurs et s'est interrogé sur les manières de la développer.

M. Michel Mercier, Président du Conseil général, a souligné qu'il préférait l'ANPE aux prestataires privés pour mener sa politique de retour à l'emploi des allocataires du RMI : les entreprises n'obtiennent en effet souvent de bons résultats que parce qu'elles ne prennent en charge que les personnes les plus proches de l'emploi. L'ANPE, au contraire, est obligée de traiter tous les chômeurs à égalité.

IV- Table ronde à la Chambre de commerce et d'industrie du Rhône sur la participation des entreprises à l'insertion des personnes éloignées de l'emploi

M. Bernard Seillier, rapporteur, a évoqué la question de la responsabilité sociétale des entreprises, en s'interrogeant sur leur capacité à remplir un certain rôle social tout en restant compétitives.

Selon M. Alain Berlioz-Curlet, représentant de l'union professionnelle artisanale (UPA), les entreprises ont avant tout besoin d'une offre de formations adéquate pour les personnes non qualifiées qu'elles souhaitent embaucher. Les « plateformes de vocation » de l'ANPE sont efficaces mais toutes les personnes en difficulté ne passent pas par l'agence. De nombreux jeunes arrivent ainsi directement aux structures de l'IAE avec des CV non évalués.

Les représentants de la mission locale ont souligné l'efficacité des opérations de tutorat mises en place au sein des entreprises avec l'aide de la mission locale. Le parrain n'a pas d'obligation de résultat concernant l'insertion du jeune mais doit seulement lui ouvrir son réseau relationnel. Il permet ainsi à celui-ci d'améliorer son image du monde de l'entreprise et d'en acquérir une première connaissance indispensable. La CCI, les missions locales et les entreprises accomplissent ainsi un travail « sur mesure » avec 25 à 30 jeunes par an.

M. Jean-Luc Béal, directeur des relations institutionnelles et partenariales de la CCI du Rhône, a souligné que la CCI n'avait pas souhaité créer une structure dédiée à ces pratiques d'intégration des jeunes : les chefs d'entreprises doivent rester en relation directe avec les missions locales pour préserver le dynamisme de l'opération. Il serait à cet égard souhaitable de favoriser l'investissement des cadres dans le tutorat (par exemple grâce à des mesures de maintien des seniors en entreprise).

M. Hervé Piquet-Gautier, directeur de Corallis, a évoqué le travail mené par les entreprises avec les jeunes de qualification niveau VI, ou parfois illettrés, et la mise en place dans le Rhône d'un groupement d'employeurs pour l'insertion et la qualification. Le groupement, comprenant 300 entreprises adhérentes, recrute des jeunes du territoire et s'efforce de les former et de leur garantir une certaine sécurité de l'emploi en leur permettant de passer d'une entreprise à l'autre en fonction des besoins. Il faut cependant trouver des financements pour le transport et l'alphabétisation, qui a lieu au sein même de l'entreprise.

M. Guy Debrez, directeur du groupe régional d'emploi des probationnaires, après avoir témoigné de la possibilité de réinsérer, par un suivi prolongé, les ex-détenus, a estimé que l'Etat ne devrait pas réclamer systématiquement le casier judiciaire des personnes qu'il recrute. Il a également plaidé, comme d'autres intervenants, pour une stabilité des règles législatives et réglementaires dans le domaine de l'emploi et de l'insertion.

M. Bernard Pichon, responsable « solidarité » chez EDF, administrateur de la FACE, a souligné l'efficacité des contrats aidés, tout en regrettant leur durée insuffisante, notamment en ce qui concerne les seniors.

Enfin, M. Michel Offner, président d'EGEE Rhônes-Alpes, a souligné la nécessité de sécuriser les organismes d'insertion par l'économique en remobilisant les conseils départementaux de l'IAE (CDIAE). Il a également plaidé pour une utilisation des structures déjà en place et pour des relations directes entre les acteurs de l'insertion. Il a enfin insisté sur le problème des « jeunes seniors » de 45-50 ans.

Déplacement en Côte-d'Or - (7 mai 2008)

COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT EN CÔTE-D'OR

(7 MAI 2008)

Composition de la délégation :

MM. Christian Demuynck, président, Jean François Humbert, et Alain Gournac.

Programme

- accueil au conseil général :

- visite du chantier d'insertion Lézardéco

- entretien avec le président du conseil général, François Sauvadet, et ses collaborateurs (expérimentation du RSA et du contrat unique d'insertion, présentation du plan départemental d'insertion).

- accueil à la préfecture :

- présentation des problèmes du logement social dans le département ;

- déjeuner de travail, à l'invitation de Mme Martine Juston, secrétaire générale de la préfecture, sur le thème de l'éducation ;

- visite du collège Marcelle Pardé, comportant un internat de réussite éducative et une classe relais pour les jeunes en difficulté ;

- visite de la société dijonnaise de l'assistance par le travail (SDAT) ;

- conférence de presse.

I. Accueil au Conseil général

A. Visite du chantier d'insertion lézardéco

La délégation a tout d'abord visité le chantier d'insertion Lézardéco, en charge de la réalisation d'une fresque dans le centre d'aide sociale à l'enfance au sein du Conseil général.

Lézardéco est un des trois chantiers d'insertion gérés par l'association Ressources, créée en 1995, pour accompagner l'insertion professionnelle de personnes éloignées de l'emploi.

Lézardéco, qui emploie, grâce à l'aide du Conseil général, huit personnes en contrats aidés (contrats d'avenir ou d'accompagnement vers l'emploi), a pour vocation la réalisation de fresques artistiques ou de trompe-l'oeil pour « embellir » des transformateurs électriques d'EDF ou des murs d'établissements publics. Les salariés, encadrés par deux professionnels de l'art et par une accompagnatrice sociale, doivent, à travers cette activité artistique, se remobiliser autour d'un projet professionnel et personnel, tout en acquérant une compétence artisanale qui pourra leur permettre d'exercer une activité dans le secteur du bâtiment et de la décoration.

Parmi les personnes en insertion, la délégation sénatoriale a notamment rencontré une femme d'origine turque ne maîtrisant pas la langue française et une jeune fille toxicomane, en voie de reconstruction dans ce chantier d'insertion.

La directrice de l'association, Mme Armelle Carasco, a souligné les difficultés rencontrées dans la gestion des contrats aidés, notamment du fait de leur manque de souplesse et de leur durée limitée. Grâce au prolongement de ses activités d'insertion dans des petites structures artisanales assurant des prestations de services, l'association s'efforce d'offrir un emploi durable aux personnes qu'elle a formées et qui arrivent en fin de contrat.

B. Entretien avec M. François Sauvadet, président du Conseil général

Ont également participé à cet entretien : Mme Dominique BLIN, directrice des services en charge de la solidarité et de l'insertion, M. Vincent MOLINAT, vice président de la fédération des chantiers d'insertion de Côte-d'Or, et une conseillère sociale.

Après la visite du chantier d'insertion, la délégation a été accueillie dans le bureau du Président du Conseil général, qui a présenté les principales actions conduites par le département dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté.

Après avoir transmis à la délégation deux notes, l'une relative au contrat unique d'insertion pour lequel le département est pilote, l'autre relative au revenu de solidarité active (RSA), en cours d'expérimentation dans le pays beaunois, Mme Dominique Blin a rappelé que 7 200 personnes perçoivent le RMI en Côte-d'Or, parmi lesquelles 83 % ont signé un contrat d'insertion.

Les actions conduites par le Conseil général donnent la priorité à l'insertion professionnelle, l'accompagnement psychologique et social intervenant de façon complémentaire si nécessaire. Cette méthode semble avoir démontré son efficacité, les personnes en activité étant valorisées, ce qui les conduit alors à reléguer au second plan leurs problèmes psychologiques, accélérant ainsi leur réinsertion. Cela suppose dans certains cas la mise en place d'un binôme qui allie un référent professionnel et un travailleur social et, dans les cas les plus lourds, une prise en charge médico-sociale.

8,5 ETP, en contrat avec l'ANPE, travaillent en file active et accompagnent chacun 60 personnes en moyenne sur 12 mois. L'efficacité du dispositif doit beaucoup au partenariat existant entre le Conseil général, les organisations représentatives des entreprises, l'ANPE et les organismes de la formation professionnelle.

M. Vincent Molinat a rappelé les conditions d'une insertion durable : logement, moyens de transport, bonne santé physique et psychique et capacité à changer de secteur d'activité au cours de la vie professionnelle. L'expérimentation du RSA le montre, les parcours de réinsertion gagnent à être sécurisés pour donner un droit à l'échec.

Pour Mme Dominique Blin, le « mentorat » (terme à préférer au tutorat, utilisé dans le cadre des contrats de qualification) peut aider la personne en insertion à s'intégrer dans l'entreprise mais aussi à surmonter les obstacles ou les échecs. La formation des « tuteurs d'intégration » devrait être améliorée grâce au partenariat mis en place avec l'Association de gestion des fonds d'assurance et de formation des salariés des petites et moyennes entreprises (AGEFOS -PME), l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Elle devrait être également financièrement mieux reconnue, comme pour le tutorat de qualification.

Des stages en entreprises de quinze jours sont proposés aux personnes en insertion, période pendant lesquels sont identifiées leurs compétences lors d'un bilan professionnel mais aussi leurs handicaps, qui peuvent se révéler plus facilement dans le cadre du travail. Cela permet de limiter les erreurs d'orientation et d'éviter ainsi les échecs qui peuvent en découler, mais aussi de mieux adapter la prise en charge des personnes concernées. L'entreprise partenaire ne doit en effet pas subir les conséquences d'une reprise d'activité trop précoce ou inadaptée.

Les personnes en insertion doivent également être préparées à gérer des emplois saisonniers ou le cumul d'emplois à temps partiel (cas fréquent dans le secteur du bâtiment, de la viticulture et des services à la personne). Cette faculté d'adaptation est nécessaire dans un monde du travail très instable et générateur d'une grande insécurité. Cette situation rend plus difficile l'insertion des allocataires du RMI majoritairement âgés de plus de 50 ans, tandis que les plus jeunes se réinsèrent généralement plus rapidement. Il en résulte un vieillissement préoccupant de la population en insertion.

Pour M. Vincent Molinat, un tiers des allocataires de minimum social présente un handicap social qui rend plus difficile le retour à un emploi ordinaire durable et à plein temps. Cette situation s'explique notamment par la disparition des emplois qui ne nécessitent aucune qualification (manoeuvre, bâtiment, ...).

Mme Dominique Blin a souligné les problèmes résultant de l'interruption précoce des contrats aidés, dont la durée limitée n'offre aucune souplesse. La durée de deux ans est parfois insuffisante pour réintégrer une personne dans le monde du travail. Outre l'anticipation de l'échéance du contrat, il faudrait au minimum prévoir une période d'accompagnement transitoire qui pourrait prendre la forme d'un « contrat vers l'emploi » ou d'un « contrat d'accompagnement », intégrant le cas échéant une formation complémentaire.

Pour M. François Sauvadet, président du Conseil général, les contrats de partenariats entre le département et la région doivent être renforcés et s'inscrire dans le cadre du schéma local de formation professionnelle en intégrant les personnes en insertion. Les offres de formation doivent être également mieux adaptées aux demandes des entreprises du bassin d'emploi.

La mobilité est un atout essentiel pour accéder à un emploi, surtout en milieu rural. C'est la raison pour laquelle le Conseil général, en partenariat avec les missions locales (ML) et les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), finance le permis de conduire des jeunes dont les ressources sont insuffisantes avec le concours d'auto-écoles classiques ou à vocation sociale.

M. Vincent Molinat s'est dit préoccupé par le recours croissant des personnes en activité aux fonds de solidarité pour le logement (FSL). Les emplois à temps partiel fragilisent la situation financière de ces personnes qui ne parviennent plus à couvrir leurs frais courants (loyer, chauffage, eau, électricité). Pour améliorer leur situation il faudrait faciliter le cumul d'emplois, dès lors que les horaires sont compatibles. Se pose aussi le problème des jeunes sans qualification âgés de moins de 25 ans, qui n'ont pas accès au RMI.

S'agissant du revenu de solidarité active (RSA), l'Etat qui a délégué au Conseil général la conduite du projet pour les bénéficiaires de l'API, finance l'expérimentation à hauteur de 50 % ainsi que l'a prévu la loi TEPA. La CAF et la MSA assurent le calcul et le versement de la prestation et l'ANPE offre aux bénéficiaires un accompagnement personnalisé.

Sur 1 000 bénéficiaires potentiels du RSA dans le périmètre de l'expérimentation, près de 380 personnes l'ont touché depuis le mois de novembre et 10 % d'entre eux ont retrouvé un emploi pérenne. Les sommes versées au titre du RSA vont de 15 euros à 467 euros par mois.

Un tiers des bénéficiaires ont signé un contrat d'avenir, un quart sont en CDI, mais souvent à temps très partiel, la majorité sont en CDD ou à temps partiel dans le secteur marchand. Le dispositif expérimental fera l'objet d'une évaluation en lien avec le Comité national d'évaluation.

II. Accueil à la préfecture

A. Entretien avec Mme Martine Juston, Secrétaire générale de la préfecture

En présence de : MM. François BORDAS, directeur départemental délégué de l'équipement et Laurent BRESSON, Service habitat et cadre de vie.

Mme Martine Juston, sous-préfète, a présenté les problèmes spécifiques que rencontrent les habitants de la Côte-d'Or les plus démunis pour se loger dans le département.

Le département, qui compte 506 000 habitants, se caractérise par sa faible densité de population (58 habitants / km2), un taux de chômage inférieur à la moyenne nationale (6,9 % contre 8,6 %) et un revenu médian plus élevé que dans l'hexagone (16 550 euros annuels contre 15 850 euros). Le parc HLM représente 13 % des résidences principales, avec un loyer moyen légèrement inférieur à la moyenne nationale (10,1 euros / m2 contre 11,7 euros / m2). La vacance globale, de 8,8 %, affecte principalement le parc privé, qui se caractérise par une part importante de logements indignes (7,5 %).

Environ 45 % de la population se concentre dans l'agglomération dijonnaise (zone 2), tandis que 60 % réside dans l'aire du SCOT dijonnais (zone 3) et 65 % dans l'aire urbaine (zone 4) qui regroupe 214 communes. Le reste du territoire est majoritairement rural, à l'exception de l'axe Dijon - Beaune. Ainsi le marché de l'habitat en Côte-d'Or peut être schématisé sous la forme de cercles concentriques autour de Dijon, caractérisée par une forte concentration de la population (150 000 habitants), allant jusqu'à l'aire urbaine beaucoup moins dense.

On observe entre ces cercles deux types de flux :

- une migration, du centre vers la périphérie, des ménages (souvent des familles de classes moyennes avec enfants) qui cherchent à acquérir un logement à des prix moins élevés qu'en centre ville ;

- un flux, de sens inverse, de personnes plus fragiles (jeunes décohabitants, ménages en recherche d'emploi, personnes isolées ou familles monoparentales...) à la recherche d'un logement locatif à prix accessible.

Cette situation résulte en premier lieu de la tension croissante observée dans le parc social. Celui-ci comporte 30 000 logements (dont 9 750 à Dijon) inégalement répartis sur le territoire : un logement sur deux est situé en quartier prioritaire au sens de la politique de la ville dans l'agglomération dijonnaise.

Le parc privé comporte 14 300 logements potentiellement indignes (7,5 % du parc), dont près de 8 000 logements vacants.

Il en résulte une situation particulièrement difficile pour les personnes les plus défavorisées. Ainsi, 450 ménages répondant aux critères de priorité du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) sont annuellement en recherche de logement, dont 80 % dans l'agglomération dijonnaise. La plupart sont hébergés en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) ou en résidences sociales et ont été reconnus aptes à accéder à un logement autonome. 85 % d'entre eux sont également considérés comme prioritaires au sens de la loi droit au logement opposable (DALO) du 5 mars 2007. Cela justifie de fait l'augmentation de l'offre de logements locatifs sociaux financés par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) ou un prêt locatif à usage social (PLUS).

Cette demande s'exprime principalement dans les quartiers fragiles de l'agglomération, qui demeurent notoirement sous-dotés : quatre communes (dont Dijon) ne disposent pas des 20 % de logements sociaux requis par l'article 55 de la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU), ce qui représentent un déficit de 4 400 logements. Les communes des deuxième et troisième couronnes (zones 3 et 4) contribuent également peu à l'offre de logements sociaux, la part qu'elle représente étant respectivement inférieure à 6 % et 1 %.

Il s'agit donc d'accroître l'offre en l'orientant vers les zones les plus tendues, ce qui suppose de :

- développer l'offre de logement accessible, grâce à la délégation de compétences des aides à la pierre à la communauté d'agglomération dijonnaise et au Conseil général, qui a déjà permis, en 2007, de financer 881 logements locatifs sociaux dont 143 de type PLAI et 163 logements privés à loyers maîtrisés conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Les objectifs de 2008, sensiblement identiques, renforcent l'offre de PLAI ;

- requalifier le parc situé en quartiers prioritaires : la convention de rénovation urbaine signée entre l'agglomération dijonnaise et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) a programmé 300 millions d'investissements de 2005 à 2011, ciblés notamment sur les cinq zones urbaines sensibles, pour reconstruire 804 logements locatifs sociaux, réhabiliter 2 117 logements et construire 224 logements en accession sociale et 223 logements en locatif libre par l'association foncière logement ;

- permettre l'accès au logement des publics prioritaires, grâce à la mise en place de deux dispositifs complémentaires au PDALPD : une commission pour le logement des publics prioritaires (CLPP), chargée d'identifier et labelliser les publics prioritaires et de favoriser leur accès au logement, et un accord collectif départemental avec les bailleurs qui permet de ventiler annuellement le relogement de 450 ménages identifiés par la CLPP. Cela permet au comité de pilotage du PDALPD de traiter en amont les situations relevant du DALO et de limiter ainsi les recours auprès de la Commission de médiation (CDM). Celle-ci n'a reçu à ce jour qu'une cinquantaine de dossiers, parmi lesquels 19 ont reçu une décision favorable devant déboucher sur une proposition de logement. Ainsi la recherche de solution amiable est privilégiée grâce au partenariat établi avec les bailleurs, dans le cadre de l'accord collectif départemental, avant qu'il ne soit nécessaire de mobiliser le contingent préfectoral. Parallèlement, un travail de réflexion est mené concernant la prévention des expulsions locatives, les assignations ayant augmenté de 20 % en un an, y compris dans le parc social ;

- éradiquer l'habitat indigne : il s'agit d'une des priorités du PDALPD, pilotée par le Comité logement indigne, qui conduit une mission départementale de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) pour la période 2007 - 2009. Un dispositif partenarial a été mis en place pour traiter une centaine de logements par an, après les avoir identifiés et localisés.

Des progrès pourraient être attendus de plusieurs mesures :

- une amélioration de la gouvernance dans la gestion des attributions de logements sociaux entre l'Etat, les bailleurs et les collectivités territoriales ;

- une mise en cohérence des systèmes d'accompagnement qui sont multiples et concernent pourtant souvent les même familles (soutien scolaire, logement, endettement, insertion professionnelle, accompagnement médico-social...) ;

- revalorisation des aides à la pierre en fonction des nouvelles contraintes environnementales (normes HQE) ;

- développement des partenariats pour faciliter la mise en oeuvre du DALO, notamment pour l'attribution des logements ;

- développement de l'offre locative privée à vocation sociale en permettant d'étendre aux logements financés par des PLUS ou des PLAI la faculté de céder temporairement (au moins 15 ans) à un bailleur l'usufruit d'un logement moyennant une indemnité versée sous forme de rente au propriétaire, le bailleur assumant intégralement le risque locatif ;

- généralisation des centres d'accueil et d'orientation d'urgence (CAOU), qui fédèrent l'ensemble des structures d'hébergement d'urgence et fonctionnent comme guichet d'accueil unique, en charge de l'orientation des personnes sans domicile fixe ;

- amélioration de l'articulation des procédures d'accès au logement avec les aides versées par les FSL, l'accompagnement social constituant pour un quart des publics prioritaires une condition de la réussite pour l'accès au logement ;

- l'intégration des dispositifs de lutte contre la précarité face à la globalisation des situations rencontrées, les personnes cumulant souvent précarité économique, éducative, culturelle et médicale.

B. Déjeuner de travail sur l'éducation, l'orientation des jeunes et la prévention de l'échec scolaire

Déjeuner à l'invitation de Mme Martine JUSTON, secrétaire générale de la Préfecture.

Participaient à ce déjeuner : Claude VINOT, président de la commission solidarité et insertion du Conseil général ; François CAUVEZ, inspecteur d'Académie ; Pierre Regnault de la Mothe, Sous-préfet, Directeur de cabinet ; Pierre JARLAUD, président de l'association régionale des missions locales, co-auteur d'un rapport sur « la situation des jeunes en échec scolaire et professionnel en Bourgogne » ; Françoise TENENBAUM, adjointe au maire de Dijon en charge de l'illettrisme, vice-présidente du conseil régional ; Roger MERLIAUD, principal du collège Marcelle Pardé ; Serge COUDERC, animateur responsable du dispositif ACTILEC (Action Lire écrire compter) ; Daniel BOLLOTTE, inspecteur de l'Education nationale chargé de la formation et de l'orientation, responsable de la mission générale d'insertion.

Les échanges avec la délégation ont permis de mettre en évidence les éléments suivants :

- l'éducation nationale prend conscience de la nécessaire adéquation de l'offre d'enseignements aux demandes du bassin d'emploi. Cela a pu conduire le rectorat à fermer un CAP dans un secteur d'activité en perte de vitesse au profit de l'ouverture d'une filière équivalente dans un secteur en manque de main-d'oeuvre ;

- les missions locales (ML) accueillent de plus en plus de jeunes qui sortent sans aucun diplôme du système scolaire et qui présentent, pour 20 % d'entre eux, des formes plus ou moins accentuées d'illettrisme. Les ML ont développé des partenariats avec des associations spécialisées dans ce domaine, dont la méthode est fondée sur l'apprentissage des savoirs fondamentaux (écriture, lecture) de façon simultanée aux enfants et aux parents, ce qui renforce considérablement l'efficacité des actions ainsi conduites ;

- le développement des filières professionnelles offre des perspectives partiellement exploitées pour lutter contre l'échec scolaire. L'orientation tardive vers ces filières, encore trop peu nombreuses, est particulièrement dommageable pour l'insertion des jeunes et pour les entreprises appartenant à des secteurs en manque de main d'oeuvre. L'exemple de la filière viticole est particulièrement exemplaire, le lycée viticole de Beaune offrant une palette variée de formations allant de la culture de la vigne à l'oenologie, avec de réelles garanties de débouchés dans les domaines viticoles de la région.

III. Visite du collège Marcelle Pardé

La délégation s'est ensuite rendue au Collège Marcelle Pardé pour visiter l'internat de réussite éducative (IRE) et le dispositif relais pour les jeunes en difficulté.

Le collège Marcelle Pardé, situé dans le centre ville dijonnais, se caractérise par une population relativement favorisée, ayant généralement de bons résultats scolaires, et offre des enseignements optionnels (langues rares, classes musicales à horaires aménagés, ...).

Ce collège est le seul établissement public de la Côte-d'Or à disposer d'un internat. Celui-ci est ouvert aux enfants et adolescents ne bénéficiant pas d'un environnement social, familial et culturel favorables à leur développement harmonieux et leur réussite scolaire. Les élèves visés sont les jeunes résidant dans les zones urbaines sensibles et ayant obtenu de bons résultats scolaires.

Avant d'être admis à l'internat, les élèves, accompagnés de leurs parents, rencontrent le chef d'établissement afin de s'assurer qu'ils acceptent le projet d'internat et ses règles de fonctionnement. Les demandes sont ensuite examinées par la commission interne présidée par le chef d'établissement, et qui comprend, outre les conseillers principaux d'éducation, l'infirmière et l'assistante sociale rattachées au collège.

Le collège accueille ainsi 73 élèves au total, dont 7 dans le cadre du projet de « réussite éducative », qui a permis à l'établissement de bénéficier d'une subvention de l'Etat de 24 800 euros, celle-ci couvrant presque la totalité des charges liées à l'accueil des 7 élèves concernés, mais aussi permettant de financer des sorties ou des équipements ouverts à tous les internes : frais médicaux, hébergement, habillement, sorties culturelles, équipements informatiques, jeux, revues, rémunération des accompagnateurs.

Le projet de réussite éducative vise à :

- favoriser la réussite des élèves grâce à un suivi personnalisé des élèves et une aide au travail ;

- éduquer et socialiser les jeunes qui n'ont pas reçu jusqu'alors dans leur milieu familial les repères et les notions éducatives de base ;

- ouvrir les élèves à d'autres activités culturelles, sportives ou de loisirs.

Le suivi des élèves conduit parfois à la prise en charge de leurs fournitures scolaires ou de leurs vêtements, ainsi que de leurs frais médicaux, lorsque des problèmes spécifiques ont été identifiés lors du bilan de santé systématique réalisé au moment de l'admission.

Depuis le mois de janvier, le collège dispose également d'une classe relais, qui accueille, pour une durée qui peut aller de quelques semaines à une année, huit à dix élèves, provenant d'autres établissements et se singularisant par des troubles du comportement ou des problèmes de discipline. Pour certains d'entre eux, la classe relais est l'alternative au centre éducatif fermé. Pour cette raison, lorsque les difficultés relèvent du domaine pénal, le collège travaille en partenariat avec un officier de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

L'objectif est de résoudre les problèmes rencontrés par le jeune et de permettre à terme sa réintégration dans un établissement classique, souvent différent de celui dont il vient. Les trois-quarts des élèves accueillis dans ces dispositifs réintègrent le système scolaire, tandis que les 25 % restants en sortent définitivement, sans qu'il soit possible de connaître leur parcours.

IV. Visite de la SDAT

La délégation s'est ensuite rendue à la Société dijonnaise de l'assistance par le travail (SDAT) où elle a été accueillie par son directeur général, M. Thierry Guillochon et M. Bernard Quarretta, ancien directeur.

Fondée en 1903, la SDAT oeuvre en faveur des personnes démunies par une prise en charge globale des problèmes d'insertion : logement, insertion, travail et santé. En 2005, l'association employait 126 personnes de manière permanente, soit 115 ETP et 148 personnes en insertion, le plus souvent à temps partiel, soit 90 ETP. Ses charges annuelles d'environ 10 millions d'euros sont financées à 80 % par des fonds publics (Etat, collectivités locales, organismes HLM, CPAM ou CNASEA) et par des donations ou des fondations d'entreprise.

Elle gère de façon décentralisée plusieurs établissements à Dijon et à Beaune, avec différentes missions : accueil d'urgence ; logement longue durée en CHRS et dans une maison d'accueil pour personnes âgées marginalisées ; loisir, culture et restauration populaire dans un centre de jour avec des activités en journée et une restauration collective le midi ; formation et insertion professionnelle en partenariat avec l'ANPE ; santé dans deux antennes d'accueil médical ; insertion dans 4 CHRS et remise au travail.

SDAT Entreprise est une structure qui rassemble trois ateliers d'insertion.

La délégation a d'abord visité un atelier de sous-traitance réunissant un permanent et 30 personnes en contrats aidés qui travaillent sur le carton, l'émail et le plastique, pour répondre aux demandes d'entreprises locales : Dijon'Carton, Plasto, Urgo, Mercure Imprimerie, ...

Puis la délégation s'est rendue dans l'atelier des aides ménagères et de la blanchisserie employant 35 bénéficiaires de contrats aidés qui assurent des activités de ménage à domicile pour une clientèle à faibles revenus et effectuent des travaux de blanchisserie et de repassage.

Enfin, la délégation a visité la vêtementerie qui réunit 25 bénéficiaires de contrats aidés assurant la collecte et le tri de vêtements d'occasion, ensuite vendus à une clientèle à faibles revenus dans deux magasins dont l'activité risque d'ailleurs d'être remise en cause du fait de la concurrence économique des pays asiatiques.

La visite s'est achevée avec une conférence de presse sur place.

Déplacement à Copenhague - (14 et 15 mai 2008)

COMPTE RENDU DU DEPLACEMENT A COPENHAGUE

(14 ET 15 MAI 2008)

Composition de la délégation :

M. Bernard Seillier, rapporteur ; Mme Annie Jarraud-Vergnolle, vice-présidente et M. Jean-François Humbert

PROGRAMME

Mercredi 14 mai

- Arrivée à Copenhague à 19 h 50 et accueil par M. Jean-Luc Wertheimer, deuxième Conseiller à l'Ambassade de France.

- Transfert à l'hôtel Front.

Jeudi 15 mai

- Petit-déjeuner de travail à la résidence offert par Mme Bérengère Quincy, ambassadrice de France au Danemark, en présence de Mme Marie-José Caron, conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger.

- Entretien avec M. Steffen Westergärd à l'agence danoise pour l'emploi.

- Visite de l'établissement de réinsertion « Kofoeds skole » sous la conduite de M. Ole Meldgaard, directeur adjoint.

- Réunion au Parlement danois avec Mme Line Barfod, députée « rouge verte », membre de la commission des affaires sociales.

- Entretien au ministère du « Bien-être » avec M. Bent Nielsen, directeur de la division des prestations sociales et M. Niels Christian Rasmussen, conseiller à la division des groupes marginalisés.

- Rencontre à l'hôtel de ville de Copenhague avec M. Jakob Hougaard, maire chargé de l'emploi et de l'intégration.

I. Réception par Mme Bérengère Quincy, ambassadrice de France

La délégation sénatoriale a d'abord été reçue à la résidence pour un petit-déjeuner de travail par Son Excellence Mme Bérengère Quincy, ambassadrice de France, en présence de Mme Marie-José Caron, Conseiller à l'Assemblée des français de l'étranger. L'ambassadrice a d'abord indiqué que le Premier ministre français allait prochainement se rendre au Danemark pour plaider la fin de certaines exceptions concernant la participation du pays aux politiques européennes : non-participation à la défense européenne, clause d'opt-in dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, non participation à l'union économique et monétaire. Le Premier ministre Rassmussen devrait organiser un référendum à l'automne à propos de ces dérogations.

M. Rasmussen dirige le pays depuis 2001 et a été réélu à une courte majorité en novembre 2007. La majorité parlementaire associe les libéraux (47) et les conservateurs (17). Faute de majorité, les deux partis ne peuvent se passer du soutien du parti populaire danois, parti d'extrême droite qui prône notamment une politique restrictive en matière d'immigration.

L'ambassadrice a ensuite brossé le tableau de l'économie danoise. Celle-ci comporte des secteurs économiques très performants et très intégrés à l'économie internationale, comme le design, les éco-industries, ou l'agroalimentaire. Le marché de l'emploi est actuellement très tendu, avec un taux de chômage inférieur à 2 %. Corollaire de ce chômage très bas, les personnes changent très souvent d'emploi. Cette situation tendue du marché du travail favorise également les grèves, comme celle qui a lieu actuellement dans la fonction publique pour soutenir des revendications salariales.

L'ambassadrice a ensuite rappelé les grands principes de la réforme du système social intervenue en 2007, avec une réduction du montant et de la durée de l'indemnisation du chômage, et des incitations plus fortes à la reprise d'un emploi. En outre, de larges compétences ont été déléguées aux communes en matière d'emploi.

Les négociations en cours dans la fonction publique, qui concernent en particulier les salaires des infirmières et des assistantes scolaires, sont caractéristiques du système danois dans lequel les règles sont fixées quasi exclusivement par des négociations entre partenaires sociaux, et seulement de manière subsidiaire par l'État. Ainsi, les personnels hospitaliers négocient-ils avec les hôpitaux, les assistantes scolaires avec les communes. Il n'existe pas de salaire minimum légal au Danemark, le seul salaire minimum étant fixé par des négociations collectives. L'État laisse les négociations se dérouler, mais peut intervenir pour fixer des règles si ceux-ci n'aboutissent pas.

Enfin, le Premier ministre a lancé une réforme des services publics, notamment dans le domaine des soins hospitaliers, un des seuls domaines où le Danemark affiche un certains retard sur d'autres pays développés.

II. Entretien avec M. Steffen Westergard, conseiller à la division de gestion des centres d'emploi de l'agence danoise pour l'emploi

M. Steffen Westergard, Conseiller à la division de gestion des centres d'emploi de l'agence danoise pour l'emploi, a d'abord présenté à la délégation sénatoriale quelques éléments chiffrés sur la population active danoise. Le taux d'activité entre 50 et 59 ans est très élevé, s'élevant à 80 %. En revanche, seules 28 % des personnes âgées de 60 à 66 ans travaillent, ce qui est considéré comme un chiffre insuffisant. Tandis que le taux de chômage général s'élève à moins de 2 % (le nombre de personnes prises en charge au titre d'une politique d' « activation » pour leur retour à l'emploi s'élève seulement à 51 800, alors que 150 000 personnes sont en congé maladie), le chômage des immigrés s'établit à 8 %. En outre, le taux estimé d'activité des immigrés n'est que de 55 à 60 %, nombre d'entre eux vivant de l'aide sociale.

Le système d'indemnisation du chômage repose essentiellement sur des caisses privées, largement subventionnées cependant par l'État. En cette période de grande tension du marché du travail, un des principaux objectifs de la politique gouvernementale est de diminuer le nombre d'absences ou de congé maladie, ainsi que les préretraites. Des réformes sont également en cours pour augmenter l'âge de la retraite, actuellement fixé à 65 ans, et qui devrait atteindre 67 ans en 2025.

Sur le plan institutionnel, l'organisation en vigueur avant la réforme de 2007 comprenait 14 régions, 56 centres d'emploi (« jobcenters ») et 275 communes. Les régions prenaient en charge les personnes affiliées aux caisses d'assurance-chômage, tandis que les communes versaient l'aide sociale aux autres personnes sans emploi. Dans la nouvelle organisation, il n'existe plus que quatre régions nationales de l'emploi, chapeautant 91 centres d'emploi, au sein des 91 nouvelles municipalités fusionnées. L'avantage du nouveau système est de diminuer la séparation entre les personnes prises en charge au titre de l'indemnisation du chômage, et celles prise en charge au titre de l'assistance sociale, l'ensemble de ces publics étant à présent reçu par les centres d'emploi municipaux, nouvelle formule. Parmi ces centres d'emploi, certains sont gérés conjointement par les municipalités et par le ministère de l'emploi, une autre partie (14 job centers), de manière expérimentale, uniquement par les municipalités. La politique de l'emploi est ainsi plus complètement décentralisée qu'auparavant. L'État reste responsable de l'encadrement du système, fixe des exigences minimales concernant la gestion des demandeurs d'emploi et évalue les résultats des différents centres d'emploi.

Un système de motivation des « job-centers » a été mis en place, avec par exemple une comparaison des performances des communes en matière d'emploi au sein de 10 catégories regroupant des communes de taille comparable. Le ministre de l'emploi fixe par ailleurs des objectifs annuels pour les centres d'emploi. Ainsi, en 2007, il s'agissait d' « activer » les personnes bénéficiaires de l'aide sociale et passives depuis plus d'un an. Les résultats ont été positifs puisque le nombre de ces personnes aurait diminué de 38 % entre le début et la fin de 2007. Un autre objectif est une meilleure intégration des personnes les plus éloignés de l'emploi, dont un tiers environ est constitué d'immigrés.

M. Steffen Westergard a ensuite présenté le système de flex-sécurité danois, fondé sur un « triangle d'or » alliant des prestations chômage élevées, un marché du travail flexible et une politique de l'emploi active. La flexibilité est notamment obtenue grâce à des préavis très courts, aussi bien du côté employeur que du côté employé. L'indemnisation des personnes affiliées à des caisses d'assurance-chômage, est au maximum de quatre ans, puis ces personnes reçoivent une aide sociale. La réforme de 2007 a tenté de redynamiser la recherche d'emploi pour faire face aux besoins de main d'oeuvre croissants des entreprises. Les chômeurs doivent rendre compte de leurs recherches lors d'un entretien trimestriel et leurs indemnités peuvent être réduites immédiatement s'ils ne respectent pas cette obligation. Des groupes de salariés en difficulté peuvent être aidés collectivement dans les entreprises. Il existe également des contrats subventionnés par les pouvoirs publics mais qui sont, contrairement au cas français, toujours à temps plein. Enfin, les demandeurs d'emploi sont classés en fonction d'un profil qui traduit leur éloignement vis-à-vis du marché du travail, le système « match ». Ils ainsi sont classés en cinq catégories correspondant à différentes politiques d'activation qui s'efforcent d'améliorer leur position.

L'aide sociale danoise permet à une personne de plus de 25 ans et ayant des enfants à charge de toucher 1.640 € par mois, 1.240 € pour une personne seule. Par ailleurs, une personne de moins de 25 ans ne vivant pas chez ses parents reçoit 800 € par mois (c'est le cas des étudiants qui reçoivent ainsi un véritable salaire étudiant). Il existe cependant un système de sanctions qui permet, par exemple pour un couple, de ne plus financer l'aide que pour une des deux personnes du couple si la recherche d'emploi n'est pas assez active.

Enfin, pour les immigrés, un programme spécial de trois ans a été mis en place avec, par exemple, des cours de danois. L'allocation reçue par l'immigré n'est alors que la moitié de l'allocation sociale normale, ceci pour l'inciter trouver un l'emploi.

III. Visite de l'établissement de réinsertion sociale « Kofoeds skole » et entretien avec M. Ole Meldgaard, directeur adjoint et responsable des relations internationales

La délégation sénatoriale a ensuite visité un centre de réinsertion sociale, la « Kofoeds skole », fondée en 1928 pour accueillir les personnes confrontées à de graves problèmes sociaux. À cette époque, les conditions étaient très différentes de celle prévalant actuellement, avec un nombre de chômeurs extrêmement élevé. L'école reçoit actuellement des chômeurs de très longue durée et des personnes en rupture sociale, avec l'ambition d'aider ces personnes à retrouver une autonomie. 4.000 personnes sont reçues chaque année, dont 45 % sont étrangères. Une partie de l'école est consacrée aux Danois d'origine groenlandaise, qui constituent une partie importante de la population des sans-abri à Copenhague. La moyenne d'un séjour est de deux ans mais certaines personnes peuvent fréquenter régulièrement le centre pendant 30 ans. L'effectif travaillant sur place est de 170 personnes : assistantes sociales, pédagogues, enseignants, conseillers de job centers, etc.

1)  Conditions d'admission

Les personnes qui pensent répondre aux critères d'admission peuvent se présenter spontanément à l'école sans passer par une municipalité. La première question qui leur est posée porte sur leurs motivations et leurs projets. Puis, un planning de leurs activités journalières est établi.

2) Activités

L'école comporte de nombreux équipements qui permettent à ses pensionnaires d'exercer des travaux et des activités variés : garage, salle de sport, salle de spectacle, instruments de musique, salle de peinture, etc. L'école a établi un système de monnaie interne, les Kofoeld dollars, qui, acquis à l'occasion de l'exercice de l'une ou l'autre activité, permettent d'acquérir divers biens de consommation courante à l'intérieur même de l'établissement. L'école assure le ramassage des vieux meubles et vêtements et leur remise en état. Les élèves de l'école effectuent des travaux en partie destinés à des clients extérieurs, aux tarifs du marché.

3) Financement

La Kofoelds skole est financée à 75 % par l'État et a signé un contrat avec la ville de Copenhague qui peut lui adresser des élèves. Elle peut également lui déléguer certaines missions d'insertion dans le cadre d'appels d'offres. L'école collabore ainsi avec la municipalité dans le cadre d'un programme de lutte contre les addictions. L'école est également financée par le fonds social européen (FSE). Les pensionnaires reçoivent par ailleurs les aides sociales sous forme d'indemnités journalières.

L'école accueille une assez forte proportion de personnes de religion musulmane. Le règlement intérieur condamne formellement toutes les formes de racisme, et l'école organise régulièrement des semaines de manifestations multiculturelles où chaque groupe est responsable des repas, de la présentation de sa culture par des manifestations, des danses...

L'école est le centre de réinsertion le plus complet au Danemark. Les Kofoeld skole sont aussi présentes dans plusieurs pays étrangers : Lituanie, Estonie, Pologne, Ukraine, Roumanie, Arménie. Cette couverture leur permet des transferts de méthodes très enrichissants.

IV. Entretien avec Mme Line Barfod, députée de la liste unitaire rouge-verte, membre de la commission sociale du parlement danois

La délégation sénatoriale a ensuite rencontrée au Parlement Mme Line Barfod, députée du parti unitaire rouge vert. Cette avocate de formation est notamment membre de la commission des affaires sociales, de la commission des collectivités territoriales, et de la commission des affaires juridiques. Selon Mme Barfod, s'il est vrai que la situation des Danois est globalement favorable en raison d'un État-providence très développé, on constate depuis plusieurs années un phénomène d'augmentation de la pauvreté dans certains quartiers et une dégradation de la situation de certaines écoles publiques. Ainsi, pour la première fois depuis longtemps au Danemark, certaines personnes sont en situation de pauvreté absolue. De même, le nombre d'expulsions et de sans-abri augmente sans cesse. Cette situation serait largement due, selon Mme Barfod, à la politique de diminution de l'aide sociale menée par le gouvernement actuel. Par ailleurs, peu d'associations interviennent pour suppléer les déficiences du gouvernement, le Danemark ayant toujours compté sur la prise en charge publique de ces problèmes.

Mme Barfod a notamment évoqué 700 familles irakiennes qui se trouvent en difficulté car elles ne remplissent pas les nouveaux critères, (c'est-à-dire 300 heures de travail au cours de la dernière année) permettant de recevoir les aides sociales pour chacun des deux membres d'une famille. D'ailleurs, les récentes mesures de coupes dans les budgets sociaux inspirées notamment par le parti populaire, visaient clairement les familles d'immigrés.

Mme Barfod a rappelé que, dans les années 70, une première vague d'immigration avait eu lieu en raison du besoin de main-d'oeuvre de l'industrie. L'intégration de cette vague d'immigration avait alors été réussie. En revanche, il est aujourd'hui difficile pour une société très homogène d'accueillir de nouveaux immigrants, les jeunes immigrés ayant beaucoup de peine à trouver un emploi ou une formation. Des émeutes ont eu lieu récemment, déclenchées par des jeunes immigrés qui ressentaient un refus de les intégrer. On a pu cependant constater que, dans la deuxième ville danoise, ces jeunes ont été rappelés à l'ordre par leurs aînés.

Mme Barfod a souligné ensuite que l'ensemble de la population avait accès aux soins médicaux au Danemark, sauf en ce qui concerne les soins dentaires, les lunettes et les médicaments. Selon elle, l'école de réinsertion Kofoeds skole est une structure efficace et qui permet aux personnes qui y sont prises en charge de se reconstruire et de reprendre confiance. Il existe au Danemark d'autres centres de ce type, dont certains autorisent la prise de drogues contrôlée.

Enfin, les entreprises commencent à s'intéresser aux personnes en marge de la société en raison de la pénurie de main-d'oeuvre actuelle. Les secteurs où les problèmes de pénurie sont importants sont les services publics, en particulier le secteur social, et certaines branches de l'industrie. Il serait sans doute souhaitable de créer des emplois à temps partiel dans certains de ces secteurs.

V. Entretien au Ministère du Bien-être avec M. Bent Nielsen, directeur de la division des prestations sociales, et M. Niels Christian Rasmussen, conseiller à la division des groupes marginalisés.

La mission s'est ensuite rendue au ministère du Bien-être, rassemblant depuis les élections de novembre 2007 les directions des affaires sociales, de l'intérieur, ainsi que de la famille. M. Bent Nielsen a d'abord présenté le système d'aides aux chômeurs et d'aides sociales.

Les aides temporaires comprennent les aides de l'assurance-chômage, les aides de l'assurance-maladie, et une aide spécifique versée si le conjoint ne contribue pas au revenu du foyer. Les aides permanentes comprennent la pension d'invalidité et l'aide « flex-job » pour les personnes ayant une capacité de travail réduite, qui constitue en fait une sorte de préretraite. La politique actuelle du gouvernement consiste à tenter de diminuer les aides permanentes en rendant les personnes de nouveaux employables et en les incitant à rechercher activement du travail.

Certaines aides sociales sont ainsi désormais versées pendant six mois, puis diminuées ensuite pour inciter au retour au travail. Bien que ces mesures fassent débat, l'opposition leur reprochant d'avoir provoqué une augmentation du nombre de pauvres, elles semblent avoir été globalement efficaces, sans qu'il faille cependant négliger, il est vrai, l'influence d'une conjoncture favorable sur ce résultat.

Il existe actuellement au Danemark un débat similaire à celui qui a lieu en France sur les critères de la pauvreté : doit-on prendre en compte la pauvreté absolue ou relative, doit on établir un budget type, étudier les privations ? Globalement, les inégalités au Danemark sont assez faibles; cependant, notamment en raison d'une hausse de l'immobilier, les écarts se sont accrus. Les retraites sociales versées par l'État sont de 1.400 € par mois, 2.000 pour un couple. La préretraite est de 2.000 € pour une personne, et de 3.400 € pour un couple et l'aide sociale pour une personne âgée de plus de 25 ans ayant des enfants à charge et de 1.600 € par mois.

M Christian Rasmussen a ensuite présenté les missions du bureau des catégories marginalisées. En comparaison avec d'autres pays, les « pauvres » au Danemark vivent relativement normalement. Le bureau des groupes marginalisés prend en charge environ 2 % de la population danoise, caractérisée par des bas salaires, la prévalence des addictions et des problèmes de santé. Il existe également 5200 personnes sans abri. Un fonds a été récemment créé pour aider les communes à loger ces personnes.

Il existe des centres d'écoute où les personnes peuvent se rendre pour exposer leurs problèmes. Le gouvernement a par ailleurs créé un conseil de 12 personnes pour introduire l'expression politique des personnes pauvres. Ce conseil comprend des experts, des anciens toxicomanes, des alcooliques, et des sans-abri. Il se réunit une fois par an et mène actuellement une étude sur la santé des personnes les plus marginalisées. Par ailleurs, des études sur la pauvreté sont faites par les universités et par des organismes de recherche ou par l'institut national des recherches sociales qui travaille sous la direction du ministère.

M. Bernard Seillier, rapporteur, ayant évoqué le débat français sur les indicateurs de pauvreté, en citant la possibilité de retenir un indicateur glissant dans le temps afin d'éliminer l'inflation, M. Rasmussen a indiqué que le gouvernement danois avait choisi de ne pas retenir un critère de pauvreté, mais plutôt d'en parler en termes de retour au logement ou de retour à l'emploi. La répartition des compétences en matière sociale entre le ministère et les communes constitue également un sujet de débat au Danemark. La législation laisse en effet de larges marges d'initiative aux municipalités, qu'il est ainsi parfois difficile de faire travailler dans le sens souhaité par l'État.

Le rapporteur a conclu en rappelant l'objectif de la mission et le contexte français, et en insistant notamment sur la spécificité des problèmes d'éducation, de formation, éditrice en France.

VI. Entretien à l'hôtel de ville de Copenhague avec M. Jacob Hougaard, maire chargé de l'emploi et de l'intégration, et son équipe technique

La délégation sénatoriale a enfin rencontré le maire de Copenhague chargé de l'emploi et de l'intégration. Il a indiqué que la municipalité s'efforçait d'atteindre les citoyens pauvres sur leur lieu d'habitation et quelle que soit leur origine ethnique. Dans la plupart des cas, on constate que les personnes souhaitent travailler mais que le réseau leur permettant d'être insérées dans l'emploi leur fait défaut. La municipalité a donc notamment créé une patrouille d'emplois, composée d'employés de centres d'emploi qui vont à la rencontre des chômeurs, en particulier des immigrés qui maîtrisent mal le danois.

Outre les nouveaux job centers, guichets uniques de la nouvelle politique de l'emploi, les municipalités font également parfois appel à des organismes privés. Ceux-ci, de même que les job centers, peuvent offrir des stages aux demandeurs d'emploi. Cependant, les municipalités privilégient à présent les stages en entreprise subventionnés, et ciblent particulièrement les jeunes immigrés. Copenhague s'est ainsi fixé l'objectif d'accroitre de 10 % le nombre de travailleurs immigrés employés dans les prochaines années.

Le maire a souligné qu'alors qu'il existait auparavant deux types de chômeurs : les chômeurs municipaux à faibles ressources, difficilement employables, et les chômeurs de niveau universitaire indemnisés par l'agence pour l'emploi, plus proches du retour à l'emploi : le nouveau traitement de tous les chômeurs par les job centers a conduit davantage d'entreprises à s'intéresser à des chômeurs peu qualifiés. D'ici trois ans, le système sera sans doute encore restructuré, avec une fusion du volet ministériel et du volet municipal de l'aide, au profit des municipalités.

Déplacement en Pologne - (21 et 22 mai 2008)

COMPTE-RENDU DU DÉPLACEMENT EN POLOGNE

(21 ET 22 MAI 2008)

Composition de la délégation :

MM. Bernard Seillier, rapporteur, Jean-François Humbert, Jean Desessard, Alain Gournac, Mme Jacqueline Panis

Programme

Jeudi 22 mai

- vol Paris-Katowice (via Francfort) ; transfert en bus de Katowice vers Cracovie, capitale de la Voïvodie de Petite Pologne

Vendredi 23 mai

- 2 h 00 Installation à l'hôtel Francuski

- 6 h 30 Petit déjeuner de travail avec M. Pascal Vagogne, Consul général de France à Cracovie, accompagné de Mme Anna Pawlowska, adjointe du conseiller pour les affaires sociales de l'ambassade de France ;

- 7 h 00 Départ en bus pour Jankowice, située à 200 km, dans la Voïvodie de Sainte Croix ;

- 9 h 45 Rencontre avec Soeur Magorzata Chmielewska et ses collaborateurs et visite des différents sites de l'association caritative « Chleb ycia » (Pain de vie) ;

- 12 h 00 Déjeuner de travail sur place avec les responsables et des membres de l'association ;

- 18 h 25 Départ de Cracovie Balice pour Roissy, via Munich.

I. Le système polonais de lutte contre la pauvreté et l'exclusion

A. Le dispositif polonais d'aide : critères, minima, prestations en nature

Dans le système polonais d'aide sociale, le terme de minimum social n'est pas employé. Le dispositif n'a pas pour objectif d'élever tous les revenus inférieurs au niveau d'un minimum social défini. En revanche, le système utilise le concept de « critère de revenu », c'est-à-dire le seuil d'intervention sociale, donnant accès aux allocations et aux prestations en nature de l'aide sociale.

1. L'aide sociale

Actuellement, conformément à l'article 8 alinéa 1 point 1 et 2 de la loi du 12 mars 2004 relative à l'aide sociale (J.O. de 2004 No 64, pos. 593 avec amendements ultérieurs), le critère de revenu a été fixé à la somme de 477 zloty (134 euros) pour les personnes seules et de 351 zloty (99 euros) par personne dans un foyer (montant net après impôt).

Les personnes dont les revenus sont supérieurs aux seuils cités ci-dessus peuvent se voir refuser l'octroi de l'aide sociale. Elles peuvent cependant bénéficier d'une aide financière remboursable, si l'aide permet de répondre aux objectifs de l'aide sociale. Enfin, dans des situations particulièrement difficiles, le remboursement ne sera pas demandé.

Conformément l'article 9 alinéa 1 de la loi précitée, les critères de revenus sont revalorisés tous les 3 ans et tiennent compte de l'analyse du seuil de l'intervention sociale effectuée par l'Institut du Travail et des affaires sociales, conformément à un arrêté du ministre de la politique sociale du 7 octobre 2005 (J.O. 05.11.1762). Suivant cette disposition, le seuil de l'intervention sociale est défini sur la base d'un panier de biens et de services, élaboré en fonction de normes minimales de consommation et d'usage de biens et services, exprimé en prix de marché durant la période analysée, puis corrigé en fonction de comportements réels de consommation de foyers types à faible revenus. Le champ de besoins indispensables à l'existence dont on tient compte pour définir le seuil de l'intervention sociale comprend: les dépenses de nourriture, le loyer, les vêtements et chaussures, l'éducation, la protection de la santé et l'hygiène, le transport, les dépenses de culture, de sport et de loisir. Les dépenses minimales dans ces catégories devraient couvrir les besoins indispensables à l'existence d'individus ou de familles. Les résultats d'analyses du seuil de l'intervention sociale sont transmis au ministre compétent en matière de protection sociale au 15 février de l'année de la revalorisation.

Tous les ans, au 15 avril date limite, le ministre présente à la « Commission tripartite des affaires sociales et économiques » (Commission tripartite de dialogue social de partenaires sociaux) l'information sur le minimum d'existence défini par l'Institut du Travail et de la Politique sociale. Si durant l'année le montant du critère de revenu d'une personne seule et celui du critère de revenu par personne au foyer est égal ou inférieur au minimum d'existence, la Commission peut demander au Conseil des Ministres de revaloriser les montants de critères de revenus.

La dernière modification revalorisation a eu lieu le 1er octobre 2006 et a été publiée par arrêté du Conseil des ministres du 24 juillet 2006 (J.O. de 2006 N° 135, pos., 950). Ainsi, les montants actuels précités sont en vigueur depuis le 1er octobre 2006 (477 zloty et 351 zloty) contre 461 et 316 auparavant.

2. Les allocations familiales

Les prestations familiales (loi du 28 novembre 2003 sur les prestations familiales, J.O. No 139, pos. 992, avec amendements ultérieurs) et l'acompte de la pension alimentaire (loi du 22 avril 2005, sur les procédures à l'encontre de débiteurs alimentaires et sur l'acompte alimentaire, J.O. N° 86, pos. 732 avec amendements ultérieurs), ne sont attribués qu'aux familles qui répondent aux critères de revenus strictement définis. Ils sont définis à partir de résultats de l'analyse du seuil de soutien aux revenus de familles, réalisée par l'Institut de travail et des affaires sociales.

Les modalités de détermination du seuil sont définies par l'arrêté du ministre du travail et de la politique sociale du 25 avril 2005 (J.O. N°80, pos 70). L'analyse tient compte de biens et de services dans les catégories suivantes : dépenses (nourriture, loyer, vêtements, chaussures, éducation, protection de la santé et hygiène, transport, culture, sport et récréation), normes de consommation de biens et de services définies par les experts et confirmées par l'analyse du niveau des dépenses des ménages, ainsi que le niveau des prix.

Actuellement, une famille peut bénéficier des prestations familiales, si son revenu moyen mensuel net par personne ne dépasse pas 504 zloty (142 euros), et pour une famille avec un enfant handicapé, 583 zloty (164 euros) par personne. Le critère de revenu donnant droit à l'acompte de la pension alimentaire est également de 583 zloty par personne, indépendamment du fait si l'enfant est handicapé ou non (montant net après impôt).

Les deux premiers critères sont revalorisés tous les 3 ans et tiennent compte des analyses de l'Institut du Travail et des affaires sociales, la prochaine revalorisation interviendra en 2009. En revanche, le critère donnant droit à l'acompte de la pension alimentaire, a été porté à compter du 1er octobre 2008 à 725 zloty (204 euros) par personne, en vertu de la loi du 7 septembre 2007 relative à l'aide aux personnes bénéficiaires de pensions alimentaires (J.O. N° 192 pos. 1378)

3. Les minima garantis par l'Etat :

- salaire minimum : défini au cours de la programmation budgétaire pour l'année suivante. Son augmentation est négociée au sein de la Commission tripartite du dialogue social.

- retraite et pension minimales financées par le Fonds des assurances sociales garanti par l'Etat : soumises à revalorisation annuelle basée sur l'indice de croissance des prix de biens et services, augmenté d'au moins 20 % du taux réel de hausse de rémunérations.

- allocations chômage : un montant unique, variant en fonction de l'ancienneté (trois catégories) et du taux de chômage dans la région de résidence (trois catégories qui déterminent la durée de versement de l'allocation). Les allocations sont revalorisées au 1er juin de chaque année en fonction de l'indice de croissance de prix de biens et services de l'année précédente. Elles ne sont pas revalorisées lorsque l'indice est resté au même niveau ou lorsqu'il était négatif.

4. Soutien aux familles en difficulté

Dans le cadre de l'aide sociale, l'accent est mis dans un premier temps sur la satisfaction de besoins vitaux de bénéficiaires (nourriture, hébergement, vêtements), surtout lorsqu'il s'agit de personnes âgées et d'enfants. Ensuite, les travailleurs sociaux entreprennent de travailler avec les personnes et les familles, afin de les aider à surmonter la précarité de leur situation. Ce travail consiste principalement à insérer et motiver ces personnes à changer leurs habitudes (par exemple, apprendre à maîtriser et optimiser les dépenses, à devenir actif dans la vie sociale et publique), ainsi qu'à retrouver sa place sur le marché de l'emploi, notamment en s'appuyant sur les offices locaux de l'administration de travail ou les employeurs.

Trois outils sont mis en oeuvre :

- Le contrat social

Conformément à l'article 108 alinéa 1 de la loi du 12 mars 2004 précitée sur l'aide sociale, dans la perspective de définir les modalités de l'aide apportée à la personne ou à la famille en difficulté, le travailleur social peut conclure un contrat social avec la personne ou la famille. Il s'agit d'un document écrit, signé avec le demandeur d'aide, définissant les droits et les obligations des deux parties, dans le cadre d'actions communes visant à surmonter les difficultés de la situation actuelle du (des) bénéficiaire(s).

Les conditions du contrat doivent être négociées afin de fixer des objectifs réalistes, dans le cadre d'un partenariat entre le client et le travailleur social. Des financements peuvent être accordés pour la réalisation des objectifs et notamment pour la formation professionnelle, le remboursement de frais de voyage pour les entretiens d'embauche, ou encore un financement complémentaire des dépenses quotidiennes, par exemple de nourriture.

- Le soutien psychologique et spécialisé

Les personnes et les familles en difficulté peuvent bénéficier gratuitement d'un soutien psychologique pour la solution de problèmes familiaux, d'autorité parentale, ou de troubles émotionnels sur le plan professionnel et social. De même, une aide des pédagogues ou de juristes est prévue.

- L'aide alimentaire

Dans le cadre du programme pluriannuel « Aide alimentaire de l'Etat », introduit par une loi du 29 décembre 2005, entré en vigueur le 31 décembre 2005 et prévu jusqu'en 2009, il existe la possibilité d'accorder une aide en nourriture aux personnes nécessiteuses.

Le programme est adressé avant tout aux enfants et adolescents mais peuvent aussi en bénéficier les familles en difficulté, en particulier les personnes seules, âgées, malades ou handicapées - lorsque, conformément à la loi, leur revenu ne dépasse pas 150 % du montant de revenus précités d'octroi de l'aide sociale. Cela signifie en pratique qu'une personne seule peut bénéficier de l'aide alimentaire lorsque son revenu est inférieur à 715,50 zoty (201 euros) et à 526,50 zoty (148 euros) au foyer. Le programme prévoit soit les prestations en nature (fourniture de repas, de produits alimentaires), soit une allocation pour l'achat de repas ou de nourriture. Enfin, les personnes bénéficiaires peuvent aussi profiter de l'aide alimentaire en provenance de l'UE, distribuée par les Centres d'aide sociale ou par le réseau de Banques alimentaires, du Comité polonais de l'Aide sociale, de la Croix Rouge polonaise et de Caritas Polska.

B. Les observatoires et la méthode ouverte de coordination (moc)

La Pologne va bénéficier dans les années 2008-2013 de programmes du FSE pour la réalisation de projets systémiques dont l'objectif serait de mettre en place des solutions modèles, notamment dans le cadre de la création de réseaux d'observatoires d'exclusion sociale dont l'objectif serait d'informer « à l'avance » de tous les changements dans les régions relevant du champ de la politique sociale. Un observatoire national ou un réseau d'observatoires seraient susceptibles d'aider en amont à entreprendre les actions à caractère stratégique face aux évolutions du marché local (par ex. marché du travail).

Tout en soutenant la méthode ouverte de coordination (MOC) comme un outil efficace de coopération européenne, dans le cadre de réflexions en cours sur sa modification, le ministère retient particulièrement la proposition de renforcer les actions visant à éliminer les barrières dans l'accès au marché du travail, en mettant l'accent sur l'adaptation d'instruments du marché du travail aux besoins individuels. On notera que cet aspect est déjà pris en compte dans les amendements préparés à la loi de 2004 « sur l'emploi et la promotion d'institutions de travail » (cf. infra), notamment en matière de standards uniformes de services dispensés sur le territoire national.

La Pologne soutient les initiatives de l'Union européenne concernant la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale qui s'inscrivent dans les priorités nationales de la politique sociale. Dans le cadre de l'initiative d'instaurer l'année 2010 « Année de la Lutte contre la Pauvreté et l'Exclusion sociale ».

Durant les années 2007-2013, il est prévu de mettre en oeuvre en Pologne de nombreuses actions visant à réduire les zones d'exclusion sociale et d'aider à la réinsertion professionnelle des personnes en danger d'exclusion. Dans ce but, nombre d'initiatives seront développées pour favoriser une coopération plus étroite entre les institutions du marché du travail et les institutions d'aide sociale et d'intégration sociale. Il est important de mettre en place de nouveaux mécanismes, et d'améliorer ceux qui existent déjà, permettant ainsi de rationaliser le système d'insertion professionnelle de chômeurs et de personnes en danger d'exclusion sociale. Cela exige un élargissement du champ de la politique active du marché du travail, en assurant notamment un niveau élevé de coordination et de cohésion d'actions entreprises, ainsi que le développement du système d'échanges d'information et d'expériences entre les institutions qui assurent cet aide. Il est aussi important d'introduire les standards uniformisés de services de l'aide sociale, ainsi que de mettre en place les programmes intégrés de formation tendant à élaborer des méthodes communes d'action dans le domaine de l'emploi et de l'intégration sociale.

C. Le soutien au retour sur le marché du travail des personnes qui en avaient été exclues

L'insertion professionnelle de chômeurs et des personnes inactives est le principal défi de la politique de l'emploi de l'Etat. Une politique efficace de lutte contre l'exclusion durable du marché du travail devrait identifier de manière précoce les besoins de clients des institutions du marché du travail et d'identifier leur potentiel professionnel. Il est aussi important de faciliter l'accès aux services des intermédiaires du marché du travail et au conseil professionnel, déterminants dans la première phase après la perte de l'emploi, ainsi qu'à une aide plus personnalisée aux travailleurs les plus en difficulté sur le marché de travail.

La Pologne a introduit durant les dernières années de nombreux instruments et mécanismes qui facilitant la réadaptation de personnes et de groupes sociaux. Les principales dispositions relatives au marché du travail sont portées par la loi relative à « la promotion de l'emploi et les institutions du marché du travail » du 20 avril 2004 (J.O. n° 99 de 2004 avec amendements ultérieurs).

1. Les jeunes et les plus de 50 ans

La loi met un accent particulier sur les problèmes de l'exclusion sociale et de la marginalisation de jeunes sur le marché du travail. L'ensemble des questions relatives à l'emploi et la réinsertion de mineurs et de jeunes travailleurs a été confié à OHP (Ochotnicze Hufce Pracy - des Groupes Volontaires du Travail, institution dépendant du ministère du travail), par ailleurs responsables de la formation et de l'éducation de jeunes. Les principales missions d'OHP sont orientées sur l'emploi pour les jeunes de plus de 15 ans qui n'ont pas terminé l'école primaire ou le collège ou qui ont cessé leur scolarité après le collège, ainsi que l'emploi de jeunes chômeurs de moins de 25 ans.

Pour faciliter l'accès de certaines personnes et familles aux services éliminant les barrières d'accès au marché du travail, les Offices de travail tant de la voïvodie (région) que des « powiats » (districts de communes), sur la base de la loi précitée offrent un large éventail de services gratuits et notamment de conseil d'orientation professionnelle. Tous les intéressés peuvent compter une aide dans le choix du métier et de l'employeur, notamment grâce à l'information sur les métiers, le marché du travail ou les possibilités de formation. Des examens psychologiques ou médicaux spécialisés sont aussi proposés permettant d'émettre une opinion sur l'aptitude professionnelle ou la formation à suivre.

Les catégories d'âge principalement concernées par ces programmes sont les jeunes de moins de 25 ans, les personnes de plus de 50 ans et les anciens détenus chômeurs - groupes les plus fragilisés sur le marché du travail. La loi précitée prévoit donc des instruments complémentaires afin d'accroître l'efficacité de l'aide dispensée. Les Offices de travail de « powiats » sont notamment tenus de proposer dans les six mois suivant l'enregistrement du chômeur, un emploi, un autre travail assurant un revenu à l'intéressé, un stage ou une formation professionnelle, ou bien un travail dans le cadre des travaux d'intervention ou de travaux publics.

2. Les femmes et l'égalité de traitement

Par ailleurs, au centre des préoccupations du ministère du travail et de la politique sociale demeurent toutes les actions visant à diminuer le niveau de pauvreté de femmes, due principalement à taux inférieur d'activité professionnelle, aux arrêts de travail notamment liées à la maternité, à la discrimination sur le marché du travail, au différentiel de salaire avec les hommes, et à l'exercice de métiers à faible revenu ou à temps partiel, ce qui influe directement sur le niveau de salaire.

La Pologne s'est dotée d'un système de suivi d'égalité de sexes - le « Système national de suivi de l'égalité de traitement des femmes et des hommes ». Les rapports sont disponibles en version électronique et papier. L'un des chapitres présente le rapport d'experts « Conditions de vie et pauvreté » qui outre les conclusions, comporte aussi les informations sur la méthodologie appliquée, les données sur le revenu des ménages, la relation entre la pauvreté et les niveaux des salaires, ainsi que l'influence de transferts sociaux sur la pauvreté. Toutes les données sont chiffrées pour les hommes et les femmes, et tiennent comptent des indices proposés par la présidence portugaise. Ce projet est mené en Pologne depuis 2005, il a d'abord été financé par sur fonds PHARE, et il est poursuivi actuellement dans le cadre du FSE.

Dans le cadre des campagnes médiatiques nationales le ministère du travail et de la politique sociale encourageait les femmes à devenir actives professionnellement (programme TV « Le femme débrouillarde » réalisé dans le cadre du projet « Femme, Famille, Travail - campagne médiatique »). Pour les femmes plus âgées, discriminées à double titre - en raison de l'âge et du sexe - une campagne a été lancée intitulée : « 45 ans et plus recherchées : engagement, fiabilité, expérience » (3 spots TV et panneaux publicitaires). Une autre forme de soutien était réalisée dans le cadre de la campagne dont l'objectif était d'informer les femmes sur leurs droits sur le lieu de travail (« Mes droits au travail »).

Par ailleurs, le ministère du travail et de la politique sociale offre aux femmes souhaitant devenir entrepreneur une aide complète sous le sigle « Réalisée en entreprenariat » (ligne verte, site interactif, deux spots TV et radio, films d'information et documentaires présentés par la télévision publique) dans le cadre du projet « Qu'il est bien d'être une femme entrepreneur ! ». Pour les personnes qui souhaitent concilier vie professionnelle-vie familiale, des campagnes de soutien et d'information ont été réalisées : « Entre famille et travail - formes souples d'emploi » (trois spots TV et panneaux publicitaires) et « Partenariat dans la famille - une chance pour les femmes actives professionnellement ». Les deux derniers projets font indirectement la promotion de la loi sur le télétravail votée par le parlement en 2007.

Le ministère a préparé par ailleurs un projet de loi « sur la famille », dont l'objectif est de modifier les textes existants faisant obstacle aux femmes dans l'accès au marché du travail. Il s'agit principalement de questions relatives à la conciliation vie professionnelle-vie familiale. Le ministère mène également aussi de nombreux projets anti-discriminatoires dont l'objectif est de sensibiliser la société aux stéréotypes fondés sur le sexe et de renforcer le rôle social des femmes, avec objectif de contribuer à l'élimination de la pauvreté parmi les femmes.

II. Présentation de la fondation Chleb ycia

Afin d'appréhender de façon plus concrète le système polonais de soutien aux plus démunis, la mission commune d'information a décidé de se rendre auprès de la fondation Chleb ycia. Créée à l'automne 2002, elle doit son existence à Soeur Magorzata Chmielewska, directrice de la branche polonaise de la communauté du Pain de vie, fondée en 1976 par un couple de jeunes Français, Pascal et Marie-Annick Pingault.

Ses activités sont les suivantes :

- participer à l'éducation des enfants et des jeunes issus de familles rurales en difficulté. Des bourses sont attribuées et des cours du soir sont offerts aux élèves de collèges et de lycées ;

- organiser des formations professionnelles et créer des emplois, aussi bien pour les habitants des maisons de la fondation que pour ceux des villages alentour ;

- participer à la vie quotidienne des maisons et de leurs habitants. Les membres de cette communauté ouvrent en effet des maisons pour les personnes sans abri, où ils vivent à leurs côtés.

La fondation travaille très activement dans la voïvodie de Sainte-Croix, à 200 km de Cracovie, en Pologne, où la communauté a ouvert trois maisons -quatre autres ont été crées à Varsovie- fréquentées par des populations provenant de l'ensemble du pays.

Cette région de Voïvodie est particulièrement pauvre. 54 % de sa population est issue d'un milieu rural, le taux de chômage y est l'un des plus élevés de Pologne et le niveau d'études un des plus bas. Plus de 1.000 personnes ont été accueillies dans ces structures en 2007.

Soeur Magorzata Chmielewska est une personne très populaire en Pologne, où elle est souvent comparée à l'abbé Pierre, pour son caractère chaleureux et très direct. Reconnue par tous pour la force de son engagement et son courage, elle a reçu de nombreuses récompenses, dont le prix Totus, sorte de prix Nobel de l'Eglise polonaise.

III. Visite de la fondation par la délégation

La délégation s'est d'abord entretenue avec Soeur Malgorzata Chmielewska, qui a présenté l'organisation et l'activité de sa fondation, ainsi que les difficultés auxquelles elle devait faire face.

Elle a, en premier lieu, décrit l'état de précarité des populations en milieu rural. Si le climat et la qualité des sols sont favorables à un développement de l'agriculture, de nombreuses limites continuent de le freiner, comme l'importance des contraintes sanitaires, le manque d'investissements ou la relative faiblesse des subventions européennes. Cinq hectares sont nécessaires à une même personne pour vivre correctement de l'agriculture ; or, c'est la surface moyenne de chaque unité économique -regroupant la femme et les enfants de l'exploitant-. Le secteur primaire, s'il offre beaucoup de travail, ne permet donc pas de nourrir correctement les familles.

Puis Soeur Malgorzata Chmielewska a fait état des difficultés de financement de sa fondation. Son budget est composé à 40 % de subventions de l'Etat, le reste provenant de ressources propres constituées notamment de la commercialisation des produits issus des ateliers, ainsi que de la vente de vêtements de seconde main. Elle a souligné l'ambivalence des objectifs de la fondation, dont le but n'est évidemment pas le profit, mais qui doit cependant réunir assez de ressources pour être pérennisée. Le taux de couverture des différents ateliers est variable, à ce titre : si le produit des ventes de celui de confiture et de conserverie permet de couvrir plus de 100 % des dépenses occasionnées par leur fabrication, ce taux tombe à 60 % pour l'atelier de couture, et même à 30 % pour celui de menuiserie, en raison du coût élevé des matières premières.

Elle a insisté sur l'importance de la formation dans la démarche de la fondation. En Pologne, a-t-elle expliqué, les écoles -même celles débouchant sur des diplômes à visée professionnelle- ne proposent pas de formations de nature technique. Une très grande majorité des personnes accueillies par la fondation sont donc dépourvues de toute formation de ce type. A travers l'activité qu'elles vont exercer dans l'un des divers ateliers, va leur être procurée une formation qualifiante, à la fois théorique et pratique, leur permettant d'obtenir, à terme, un certificat de travail et d'être ensuite bien accueillies sur le marché du travail. En amont, la fondation subventionne les études de 500 élèves dont les familles sont trop pauvres pour les scolariser ; elle espère à terme doubler ce chiffre.

La délégation a ensuite entendu le témoignage d'une jeune femme qui, grâce à la rémunération de son travail au sein de l'atelier de couture, a pu scolariser ses enfants depuis cinq ans.

Puis la délégation a visité les différents sites, bâtiments et ateliers d'activité de la fondation.

Sur le site principal, elle s'est d'abord rendue dans l'atelier de menuiserie. Utilisant des machines-outils chinoises ainsi, comme matière première, que des planches de bois sec achetées à des prix élevés dans des scieries locales, l'atelier cherche à travailler en collaboration avec les agences pour l'emploi. Il produit divers meubles, crucifix et objets en bois de qualité, qui sont revendus à un prix relativement élevé pour le marché local.

La visite de l'atelier de couture a permis d'observer la vétusté des machines utilisées, provenant de dons. L'absence de matière première à proximité impose à la fondation de l'acheter par correspondance, via Internet. La délégation a pu relever la grande qualité des pièces de broderie produites, fabriquées selon des méthodes traditionnelles et soumises à un contrôle qualité. Toute concurrence avec les produits textiles chinois étant exclue, la fondation s'est orientée vers des marchés de niche, les broderies étant revendues pour la plupart dans des boutiques haut de gamme de la capitale polonaise.

La visite de l'atelier confiture et de conserverie a été l'occasion pour Soeur Malgorzata Chmielewska de souligner les importantes contraintes sanitaires que la fondation a rencontrées avant de pouvoir commencer son activité. Fabriquées selon des recettes artisanales, à partir de fruits et légumes cultivés sur place ou achetés à l'extérieur, les confitures et conserves sont également commercialisées dans des boutiques de luxe des grandes villes.

Enfin, la délégation a visité les bâtiments d'habitation, où sont hébergées les personnes sans domicile fixe, âgées ou malades accueillies par la fondation.

Puis elle a été conviée à un déjeuner de travail préparé par des membres de la fondation, qui a été l'occasion de poursuivre les échanges avec Soeur Malgorzata Chmielewska et ses principaux collaborateurs.

Audition de M. Bruno TARDIEU, délégué national et de Mme Véronique Davienne, déléguée nationale adjointe d'ATD Quart Monde - (29 janvier 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie de votre présence et vous souhaite la bienvenue. Je vous remercie également d'avoir répondu à notre invitation aussi rapidement. Dans le cadre de cette mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, nous souhaitons pouvoir entendre tous les acteurs préoccupés par ces problèmes.

Sachez que vous êtes les premières personnes auditionnées par la commission. Je suggère que, dans un premier temps, vous présentiez l'association ATD Quart Monde, puis que vous nous parliez des projets que vous avez menés et des résultats que vous avez obtenus. Ensuite, je laisserai la parole à M. Bernard Seillier, rapporteur, afin qu'il puisse vous poser quelques questions. Enfin, les sénatrices et les sénateurs qui le souhaitent pourront exprimer leurs interrogations.

M. Bruno TARDIEU - L'association ATD Quart Monde qui existe depuis cinquante ans, a été fondée en France par le père Joseph Wrezinski, lui-même né dans la misère et qui a beaucoup lutté pour avoir accès à des études et devenir prêtre. En 1956, il s'est installé dans un des camps construits par l'Abbé Pierre, à Noisy-le-Grand, et, avec les habitants de ce camp, a créé l'association ATD Quart Monde. Cette association est donc à l'initiative de gens défavorisés, auxquels se sont joints par la suite des gens issus d'autres milieux. L'idée consistait à construire des liens pour refuser l'indignité que représente la misère.

Notre intervention est construite de manière à vous proposer des repères et à vous exposer quelques-unes de nos actions. Vous savez peut-être que nos actions se déroulent en France, sur une trentaine de lieux, mais aussi à travers le monde. Elles se positionnent sur les champs civique et politique. Ainsi, dès l'origine de l'association, le père Joseph Wrezinski estimait que l'objectif n'était pas seulement d'agir avec les populations, mais aussi de repenser la civilisation. En effet, la grande pauvreté touche plus largement aux questions des droits de l'Homme et de la démocratie.

Nous vous avons apporté un récent ouvrage intitulé Relever la misère, une pensée politique née de l'action, qui rassemble quelques-uns des textes fondamentaux du père Joseph Wrezinski. Cet ouvrage donnera lieu à un colloque qui se déroulera à Sciences Po au mois de décembre et qui réunira de grands chercheurs. En effet, le père Joseph Wrezinski a apporté de nouvelles notions, dont nous tenterons de dire quelques mots au cours de notre exposé.

Mme Véronique DAVIENNE - Nous avons été très enthousiasmés par le lancement de cette mission d'information, car il nous semble utile de repréciser des repères dans le cadre de la lutte contre l'exclusion et la grande  pauvreté. Notre pays s'est déjà donné des repères, que le mouvement ATD Quart Monde à contribué à construire, du fait de son engagement auprès des populations les plus abandonnées.

Je mentionnerai une série de travaux que le Sénat a suivis de près, en commençant par le rapport Wrezinski sur la précarité économique et sociale, présenté au Conseil économique et social en 1987. Ce rapport définit, entre autres, la notion de grande pauvreté. Afin de ne pas rester dans une approche subjective de la grande pauvreté, le Conseil économique et social a adopté cette définition.

En 1995, le rapport de Mme Geneviève Anthonioz sur l'évaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté nous a permis d'obtenir un repère sur l'indivisibilité du droit. Ensuite, je citerai la loi d'orientation relative à la lutte contre la grande pauvreté, qui date de 1998 et qui a inspiré une série de lois annexes, telles que la loi sur la CMU, la loi sur la protection de l'enfance, ou, plus récemment, la loi sur la participation ou la loi sur le droit au logement opposable.

Cette loi d'orientation et les lois qui l'ont suivie nous proposent un repère très important, celui du droit commun. En 2003, le rapport Robert, présenté au Conseil économique et social, qui s'intitule L'accès de tous au droit de tous par la mobilisation de tous, ajoute au repère du droit commun le repère de la mobilisation nécessaire de tous et de la responsabilité de chacun dans la lutte contre la grande pauvreté.

Plus récemment, sur le plan international, ont été définis les principes directeurs de l'extrême pauvreté et des droits de l'Homme, soutenus par la France et adoptés par la sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l'Homme lors de sa 56e session en août 2006. Actuellement, ces principes directeurs, soumis au Conseil des droits de l'Homme, posent le repère de la responsabilité de l'État dans le combat contre la stigmatisation des pauvres et dans la promotion d'une image équilibrée et juste des personnes qui se trouvent en situation d'extrême pauvreté.

M. Bruno TARDIEU - Nous avons choisi de décrire plus précisément ces repères, le premier étant apporté par la définition de la grande pauvreté par le père Joseph Wrezinski. Je me permets de vous lire cette définition fondamentale, qui établit un lien entre la précarité et la grande pauvreté :

« La précarité est l'absence d'une ou de plusieurs sécurités, notamment celle de l'emploi, permettant aux personnes et aux familles d'assurer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. Elle conduit à la grande pauvreté quand elle affecte plusieurs domaines de l'existence, qu'elle devient persistante, qu'elle compromet les chances de réassumer ses responsabilités et de reconquérir ses droits par soi-même dans un délai prévisible. »

Plus loin, le rapport affirme, pour la première fois dans le monde, que la grande pauvreté est une violation de tous les droits de l'Homme. La France a été le premier pays à avancer une telle définition, qui fait maintenant référence à l'ONU et dans de nombreux pays du monde et établit une continuité entre la précarité et la grande pauvreté. C'est le même processus qui lie le fait de perdre une sécurité et le fait d'en perdre plusieurs, et finalement de « perdre pied ».  Tout ce qui éloigne les plus pauvres du reste du monde populaire risque de contribuer à faire durer la misère. Les personnes qui vivent la pauvreté ne connaissent que séparation et mise à l'écart. C'est la raison pour laquelle il nous apparaît comme fondamental de créer le lien entre ceux qui vivent la précarité et ceux qui vivent la grande pauvreté.

Dans un autre contexte, M. Amartya Sen, prix Nobel d'économie, définit ce processus par le cumul et la durée des précarités, et par la perte de plusieurs droits fondamentaux. L'être humain perd alors tous ses liens avec le reste de la société, au point de ne plus pouvoir assumer ses responsabilités. Tous les droits humains, qu'ils soient politiques, économiques et culturels sont alors violés. De ce repère, nous pouvons déterminer un repère politique pour l'action publique, que représente le repère de cohérence. La spirale positive conduisant au rétablissement des droits fondamentaux permet, au contraire de la spirale négative, de retrouver l'exercice du droit.

Ainsi, il ne suffit pas de donner un logement à une famille sans abri que nous pouvons accueillir dans un de nos centres, puisque 80% des personnes accueillies retournent dans un foyer d'hébergement. Il s'agit de fournir, non seulement un logement, mais aussi une appartenance et de soutenir la scolarisation des enfants. Au final, si nous leur consacrons suffisamment de temps, les personnes en difficulté retrouvent leurs responsabilités, leur vie citoyenne et se sortent de la misère. Il est important de concevoir une politique multisectorielle cohérente, garantissant des sécurités dans tous les domaines fondamentaux de la vie.

Le fait de sacrifier le principe de cohérence, en privilégiant les interventions de spécialistes dans un seul domaine, sectionne la vie des gens, les chosifie et ne leur permet pas de prendre leurs responsabilités et de libérer leurs énergies. Pour activer cette énergie, il faut travailler sur tous les domaines de la vie. 

Mme Véronique DAVIENNE - Je vous présente le repère du droit commun, tel que nous le comprenons. Ce droit ne doit pas être confondu avec le droit humanitaire, qui intervient en cas d'urgence mais ne peut servir de repère. Le droit commun garantit les mêmes droits pour tous, en raison de l'humanité commune des personnes.

Il est évident que toutes les personnes n'ont pas accès à ce droit avec la même facilité. Les personnes les plus éloignées du droit devront pouvoir bénéficier d'une attention particulière et de moyens renforcés. Pour être effectif, ce repère doit être mis en oeuvre en fonction des attentes et du vécu des personnes, et non en fonction des dispositifs. Il nous appartient d'adapter nos moyens, en termes de diversité et d'intensité, et non de demander aux personnes de s'adapter aux moyens. En effet, certaines personnes risquent de sortir du champ d'application du droit. Par exemple, les programmes TRACE, au moment où ils ont été introduits dans la loi d'orientation de 1998, étaient destinés en priorité aux jeunes de niveau 5 bis et 6. Or, un jeune illettré, à qui l'on avait attribué le niveau 7, s'est vu refuser l'accès au programme concerné car il ne répondait pas aux critères de sélection.

Quels sont les risques de ne pas retenir ce repère du droit commun?

D'abord, la catégorisation des personnes engendre des droits catégoriels pour des types de population et crée l'isolement et la division entre les personnes. Ainsi, les gens ne se rencontrent plus car ils ne rentrent pas dans le champ d'application du droit. Ce processus introduit à terme le désespoir, dans le sens où les étapes de la réinsertion peuvent être perçues comme des impasses. Il induit également la perte de confiance en l'État, qui doit être garant du droit commun, et constitue un danger pour la cohésion sociale et pour la démocratie.

J'évoquerai l'exemple de l'hébergement, lorsque celui-ci n'est pas coupé du droit au logement. Notre centre d'hébergement et d'action sociale situé à Noisy-le-Grand représente un centre d'hébergement qui accueille des familles déconstruites par une errance plus ou moins longue. Notre action consiste dans un premier temps à ce que l'accueil dans cet espace s'effectue dans des conditions extrêmement proches de celles du logement de droit commun. Nous travaillons à des actions de promotion familiale, qui nécessitent un fort engagement dans le soutien des familles, pour qu'elles récupèrent leurs droits. Notre souhait est d'aller vers une sortie obligatoire du centre et une entrée dans un logement de droit commun. Les familles peuvent passer un an comme quatre ans dans ce centre, dans l'attente de cet accès au logement. Nos statistiques prouvent en effet que 87% des familles accèdent à un logement de droit commun de manière durable. Nous évitons ainsi le passage d'un centre d'hébergement à un autre.

Nous pouvons espérer que, grâce à la loi pour le droit opposable au logement, la situation évoluera dans ce sens. Effectivement, il convient de se dégager de la logique consistant à vouloir accorder le minimum aux personnes pauvres. Nous ne devrions pas accepter que les gens en difficulté aient des conditions de vie que nous n'accepterions pas pour nous-mêmes.

Ce raisonnement, que je viens d'appliquer à la question du logement pourrait concerner, de la même manière, les structures d'insertion par l'activité économique, qui constituent soit une étape vers le marché de l'emploi, soit un « cul-de-sac ». Les familles se trouvent alors enfermées dans un réseau qui ne débouche plus du tout sur le marché de l'emploi et n'offre pas de perspectives. De plus, les entreprises ne conçoivent pas que ces personnes puissent intégrer des fonctions en leur sein.

M. Bruno TARDIEU - Mme Véronique Davienne vient de décrire une situation que le père Joseph Wrezinski a été le premier à qualifier d'exclusion sociale. Il est en effet fondamental de se rendre compte que le sujet ne concerne pas seulement les pauvres, mais aussi la relation entre les pauvres et les autres. Comment les institutions peuvent-elles intervenir face à cette question sociétale?

Comme l'a affirmé Mme Véronique Davienne en introduction de son propos, les principes directeurs nomment très précisément la responsabilité des États dans la critique et le combat de la stigmatisation des pauvres. Nous assistons aujourd'hui à la réapparition de campagnes présentant les personnes pauvres comme des profiteurs ou des personnes désireuses de rester dans leurs conditions. Or, l'État, garant des minorités, a la responsabilité de dénoncer et de résister lui-même à ces tentations.

Pour lutter contre l'exclusion sociale, il faut également se fier au repère d'exhaustivité et refuser l'écrémage qui entérine la fatalité de l'exclusion des plus faibles. Le fait d'afficher les chiffres de réduction de la pauvreté relève du courage politique. En revanche, les obligations de résultats à court terme peuvent s'accompagner de la tentation de ne s'occuper que des personnes ayant des chances de se sortir de leur situation. Il a ainsi été considéré comme une bonne stratégie de s'occuper en priorité des populations charnières. Or, cette efficacité apparente détruit les repères éthiques fondamentaux et conforte l'idée selon laquelle il existera toujours de l'exclusion sociale. Proposer des politiques totalement différentes en fonction des individus divise également les familles et les quartiers, en retirant au milieu populaire son sens de la solidarité.

En outre, le repère de la liberté est extrêmement important dans le cadre de la lutte contre l'exclusion sociale. Effectivement, nous constatons que s'établit une méfiance entre les institutions et les populations. Or, ce n'est pas en décidant  que nous parviendrons à rétablir la confiance et le dialogue. De l'absence de compréhension et de confiance émane une tentation de la part des institutions de tout décider. Cette attitude enfonce les personnes dans la déresponsabilisation, les empêche d'exercer leur citoyenneté et de contribuer à enrichir la réflexion. Un excès d'aides sociales s'accompagne de la privation des libertés fondamentales. Par exemple, une mise sous tutelle trop précipitée des enfants, sans dialogue préalable avec leurs parents, accentue la déresponsabilisation, de même qu'une prise de décision en matière de formation ou d'emploi décrétée unilatéralement. Le contrôle de la vie privée n'est pas la bonne méthode pour donner le droit à un soutien. Ainsi, le récent décret relatif à l'évaluation du rythme de vie des allocataires des minimas sociaux ne peut aller que dans le sens de l'atteinte à la vie privée.

Un membre d'ATD Quart Monde a découvert récemment que son immeuble, situé dans une cité très démunie en Normandie, allait être détruit sans qu'il y ait eu la moindre consultation dans le quartier. Sa réaction a été la suivante : « Cela ne m'étonne pas. C'est tous les jours que l'on ne nous fait pas confiance. » Le fait de rétablir la confiance constitue un préalable essentiel  pour les institutions comme pour les populations. Pour atteindre cet objectif, nous devons nous fier aux repères de la réciprocité, de la co-citoyenneté  et du croisement des savoirs.

Dans beaucoup d'institutions, des enseignants, des policiers, des juges, des travailleurs sociaux, des banquiers ou des postiers, qui souhaitent servir indifféremment tous les publics, voient trop souvent leurs efforts échouer. Ainsi, paradoxalement, les plus pauvres ont le moins accès au soutien, alors qu'ils en auraient le plus besoin. Bien souvent, dans les familles très pauvres, l'école et le travail social sont perçus comme des ennemis, alors qu'ils devraient être les premiers alliés de ces populations. Parmi les causes de ce paradoxe, nous observons l'absence de fréquentation et de connaissance mutuelles. La faiblesse politique des populations pauvres diminue leur liberté de parole et de pensée. La frustration des institutions et des professionnels à soutenir ces populations les amène souvent à accuser les populations de cet échec.

Néanmoins, l'expérience de cinquante années dont bénéficie l'association ATD Quart Monde peut permettre de créer un échange entre les populations et les professionnels, entre les citoyens très pauvres et les autres. Cette impasse n'est donc pas une fatalité. Un partenariat fécond est possible et, grâce à ce partenariat, les rapports successifs présentés au Conseil économique et social ont apporté des notions nouvelles. Nos conseillers se sont penchés conjointement sur le cas de ces populations dans la grande pauvreté, en particulier au travers des politiques publiques menées.

En outre, nous avons formalisé ces démarches de co-réflexions grâce à un principe de croisement des savoirs, avec des militants spécialistes de la grande pauvreté et des professionnels. De même, il est possible d'agir pour que les enfants et les jeunes puissent se débarrasser de représentations respectives destructrices. La participation réelle des populations est nécessaire à la réussite des politiques publiques, dont les recherches sont souvent vouées à l'échec. Il faut éviter que les politiques sociales ne deviennent des menaces pour les populations. Nous pouvons témoigner du fait que les formations que nous proposons rencontrent de plus en plus de succès. Ainsi, les écoles de formation des agents territoriaux, les IUFM, les écoles de travailleurs sociaux et les écoles de police  nous sollicitent de plus en plus pour obtenir ces formations.

En revanche, la perte du repère de réciprocité provoque des injonctions de participation des populations pauvres. La loi de 2002 propose que les populations participent, mais cette participation doit se réaliser dans la réciprocité et non seulement dans le cadre d'une consultation individuelle. Les uns et les autres doivent être capables de repenser les pratiques et les politiques. Les pouvoirs politiques doivent être garants du fait que les populations pauvres soient libres de leur parole, représentées par les associations de leur choix, et libres de comprendre les enjeux afin de contribuer aux politiques.

Je vous remercie.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je souhaiterais poser une première question relative à vos derniers propos. Vous restez discret sur le sujet de la réciprocité de l'engagement. Pouvez-vous nous préciser les différentes modalités de votre engagement et les méthodes utilisées auprès des populations les plus défavorisées? Je pense que le partage de vie est tout à fait essentiel dans votre démarche et il serait intéressant que vous nous en disiez davantage à ce sujet. Notre commission a, en effet, pour objectif de mettre en lumière des valeurs sûres et de bonnes pratiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Il me semble que le recueil de la parole des populations nécessite une forme de partage de vie. Pouvez-vous développer cette idée en nous faisant part de votre expérience?

Mme Véronique DAVIENNE - Dès ses origines, le mouvement ATD Quart Monde a été composé de différents types de membres :

- D'abord, les familles très pauvres elles-mêmes, qui ont choisi de nous rejoindre dans cette mobilisation commune.

- Ensuite, les alliés. Il s'agit de personnes enracinées dans la société, refusant une société qui marginalise les personnes très pauvres.

- Enfin, les volontaires permanents. Ils s'engagent au service de ces personnes et mènent une vie simple. En effet, dans les différents pays où nous nous trouvons, nous vivons avec le salaire moyen des populations.

De plus, le mouvement propose un espace de rassemblement permettant aux personnes qui mènent une vie difficile de se reconnaître mutuellement et de se soutenir. Un jour, une femme a déclaré que le mouvement ATD Quart Monde lui « donnait des ailes ».

Ces espaces de rassemblement, que représentent les universités populaires du Quart Monde, sont des espaces de formation réciproque et de prise de parole et offrent la possibilité de déculpabiliser les gens par rapport à leur misère. Cette femme s'est donc aperçue que sa condition relevait d'un dysfonctionnement de la société et cette prise de conscience lui a donné le courage de reprendre sa vie en main. Les familles se soutiennent énormément entre elles, pour peu que leur soit offert un espace leur permettant de se rencontrer autour d'activités positives.

En outre, nous dénombrons les personnes à la rue sans tenir compte du nombre de personnes hébergées par d'autres. L'espace de rassemblement, qui est un espace privé et non un espace public, constitue également un lieu d'accueil pour des familles qui refusent de laisser d'autres familles dehors. Une de nos responsabilités est de le faire savoir.

M. Bruno TARDIEU - Notre mouvement rassemble environ 400 volontaires permanents dans le monde. La radicalité d'un engagement permet aux gens très pauvres d'affirmer eux-mêmes le refus de leur situation et de devenir eux-mêmes agents des droits de l'homme pour les autres. Cette perception très originale du père Joseph Wrezinski consistait à faire prendre conscience aux gens qu'ils possèdent une responsabilité dans la lutte contre la misère pour eux-mêmes et pour les autres.

En outre, je souhaiterais saluer l'intuition du père Joseph au sujet de nos alliances. Notre mouvement possède un réseau d'alliés provenant de tous les domaines professionnels. Ainsi, comme l'affirmait le père Joseph Wrezinski, nous sommes convaincus que « la pauvreté se résoudra dans la société ou ne se résoudra pas ». Nous résistons à la tentation que connaissent les associations aujourd'hui, lorsqu'elles pensent que la lutte contre la pauvreté est uniquement leur affaire. Il nous paraît également fondamental que l'État se positionne sur le sujet et offre un espace public aux personnes très pauvres.

Dans les dernières années de sa vie, le père Joseph Wrezinski a été à l'initiative d'une journée de refus de la misère et a prononcé cette phrase emblématique, gravée au Trocadéro: « Là où les hommes sont condamnés à vivre dans la misère, les droits de l'homme sont violés. S'unir pour les faire respecter est un devoir sacré. »

Aujourd'hui, notre association réunit 20 000 personnes et il est très important qu'à tous les niveaux, notamment dans les classes, la logique d'exclusion soit dénoncée. Il faut parvenir au refus systématique de l'abandon du plus faible, tant au niveau professionnel qu'au niveau des citoyens. Pour nous, cet objectif constitue un repère absolu. Par exemple, lorsque j'ai enseigné à New-York, je me suis efforcé de faire en sorte que les plus pauvres fassent oeuvre de participation, suscitant la curiosité du quartier. Ainsi, dans les quartiers les plus pauvres, les gens aspirent à refuser la logique de l'écrémage.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je pense effectivement que nos sociétés ne proposent que des solutions techniques pour faire face à la situation. Or, il impossible de résoudre des problèmes humains sans réfléchir à un profond changement du comportement humain, qui peut notamment s'exprimer à travers un engagement personnel.

Ensuite, nos sociétés sont mues par une volonté de s'enrichir toujours davantage. Or, il me semble que cet enrichissement permanent ne peut constituer un régulateur pour la société. Comment trouver une régulation souple et non purement administrative ou oppressive, si ce n'est à travers un mode de vie partagé? En effet, la richesse la plus importante, que représente la cohésion sociale de l'humanité, ne peut exister sans la mise en oeuvre d'une réciprocité préalable.

Je suis convaincu qu'un changement de comportement collectif ne peut être imposé par les lois et qu'il faudra puiser des solutions dans des expériences vécues d'engagement personnel. A cet égard, je citerai ce propos de Franz Kafka: « Nos sociétés meurent de ne plus croire aux miracles mais uniquement aux modes d'emplois. »

Nos sociétés, si elles souhaitent échapper à l'engrenage de l'exclusion, ne doivent pas seulement déverser de l'argent.

M. Bruno TARDIEU - Je suis convaincu que mon engagement n'aurait pas duré si le père Joseph Wrezinski, lui-même né dans la misère, ne nous avait pas permis de partager le miracle que les très pauvres vivent eux-mêmes. En effet, la clé m'ayant permis de dépasser ma peur des gens très pauvres, ou de ma propre culpabilité de ne pas être né dans la pauvreté, a été la découverte du courage, de la sagesse et de l'inventivité de ces personnes. Les gens très pauvres, du fait de leur aspiration à transmettre leur pensée et à apporter leur sagesse, possèdent la clé de l'humanisation de notre société. Ils recèlent un potentiel énorme en eux dans lequel notre société ne sait pas puiser.

Notre mouvement citoyen a délibérément fait le choix de la mixité sociale, éprouvant le besoin d'apprendre et de vivre ensemble. Pour nous, la réciprocité est une expérience féconde et ne relève pas uniquement d'une question de générosité. Le père Joseph Wrezinski reconnaissait l'importance du rôle de la loi, mais estimait qu'elle ne suffisait pas à créer un repère commun. Ainsi pouvons-nous interpréter ses propos: « La misère est l'oeuvre des hommes; seuls les hommes peuvent la détruire. »

En outre, l'État providence, qui s'est donné pour mission de soutenir les plus faibles, devra aussi réfléchir à soutenir les communautés et le lien social. En effet, le fait de ne s'employer qu'à soutenir les plus faibles revient à les stigmatiser. En ce sens, les politiques spéciales destinées à des gens spéciaux se retournent toujours contre eux.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Néanmoins, pouvez-vous imaginer que des textes législatifs puissent soutenir un engagement individuel dans le genre d'initiative que vous avez évoqué précédemment ? La lutte contre l'exclusion et contre la pauvreté passe fondamentalement par l'amélioration du vivre ensemble. Mais comment permettre aux pauvres d'accéder aux droits de tous et aux riches de renoncer volontairement à des situations acquises ?

Mme Véronique DAVIENNE - Il me semble que l'État pourrait indiquer plus fortement quels sont ses choix prioritaires.

M. Bruno TARDIEU - L'engagement individuel constitue un choix spontané et nous devrions réfléchir davantage à un système susceptible de le développer. D'ailleurs, si la possibilité du service civil obligatoire n'avait pas existé, je ne sais pas si j'aurais rejoint l'équipe des volontaires de l'association.

De la même manière que vous encouragez des initiatives telles que la nôtre, il faut faire en sorte que les jeunes se rencontrent et dénoncer l'existence de ghettos sociaux. Par exemple, les politiques en matière de logement devraient permettre aux gens de différentes conditions d'habiter ensemble. De même, il peut y avoir des villes où les jeunes issus de milieux différents se fréquentent dans les écoles. Or, nous assistons à une ségrégation sociale par le logement. Face à cette situation, l'État possède la responsabilité importante de lutter contre le « tout économique ». Ainsi, l'accès au logement se trouve régi par la loi du marché, qui ignore cette possibilité de vivre ensemble.

Le rapport Attali préconise que les enfants apprennent à coopérer ensemble dans les écoles et cette idée me semble très importante dans le sens où elle peut contribuer à reconstruire des valeurs de pratiques de réciprocité. Notre réflexion est actuellement très limitée en raison de la prégnance d'une philosophie consistant à penser que les associations vont s'occuper des plus faibles. Or, notre association n'adhère pas à cette idée et continuera à mener des actions avec les plus faibles. Il me semble contreproductif d'encourager uniquement l'engagement associatif, car il convient de soutenir également l'engagement individuel des instituteurs ou des infirmières qui se rendent dans les quartiers populaires. Ainsi, nous avons rencontré récemment une infirmière qui était très mal perçue car elle accueillait au sein de son établissement des gens du voyage que l'hôpital ne voulait pas soigner.

Il appartient à l'État de dénoncer cette ambiance générale de stigmatisation. C'est pourquoi nous sommes heureux de pouvoir exprimer aujourd'hui cette perte de repères du droit commun.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - C'est dans cet esprit que nous avons souhaité vous auditionner en premier et je vous remercie d'avoir répondu à notre sollicitation. La commission avait en effet besoin de bénéficier de la solidité de votre appui pour mieux comprendre le concept d'humanité de la société. J'ai une dernière question à vous adresser, avant que le Président n'accorde la parole aux autres membres de la commission. L'État a modifié le service militaire pour des raisons militaires sans se préoccuper de son efficacité sociale. J'ai signé récemment la pétition pour la restauration d'un service civil obligatoire, dont j'ai compris que le coût serait prohibitif. Toutefois, je reste persuadé que le service civil constitue un moment clé de l'existence, autorisant notamment des jeunes à s'impliquer dans des opérations bénévoles dans des pays très éloignés.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie, mon cher collègue. Certains d'entre vous souhaitent-ils poser des questions ?

Mme Brigitte BOUT - Vous avez dit que 87% des personnes suffisamment accompagnées peuvent accéder à un logement lorsqu'elles sortent de vos foyers. Aussi je constate qu'il existe un espoir d'améliorer leur situation. En France, quelle a été l'évolution du nombre des volontaires de l'association et à quelle échelle avez-vous réussi à faire régresser la pauvreté ?

Mme Véronique DAVIENNE - Actuellement, cent volontaires d'ATD Quart Monde se trouvent sur le territoire français et nous avons accueilli cette année dix-sept nouveaux bénévoles. Il ne faut pas espérer que nos cent volontaires réduisent significativement la pauvreté. En revanche, ils permettront à des personnes très pauvres de reprendre espoir et d'être entendues. En outre, chaque volontaire permanent se trouve lui-même transformé par la rencontre avec les populations en difficultés.

Nous réunissons des milliers d'alliés à travers le territoire. Ils représentent tous un levier de transformation de la société.

Mme Brigitte BOUT - Je fréquente depuis plusieurs années des mouvements tels que le vôtre, participant au fonctionnement de bibliothèques de rues ou à d'autres initiatives similaires. Nous sommes confrontés à un problème de société, concernant notamment le mode d'attribution des logements par exemple. Nous éprouvons des difficultés à faire accepter par les organismes d'HLM d'accueillir des familles très pauvres, celles-ci bénéficiant de revenus minimum.

Mme Véronique DAVIENNE - J'ai récemment rencontré un bailleur immobilier de la région parisienne qui m'a affirmé ne pas tenir compte de la solvabilité des candidats pour l'attribution de logements. Je ne suis pas sûre que les personnes en difficulté n'aient pas accès au logement en raison de leur manque de ressources. En ce sens, il serait intéressant de savoir qui leur refuse cet accès lors des commissions d'attribution.

Le préjugé selon lequel les familles très pauvres vont causer une nuisance à leur voisinage  est en effet assez répandu. Or, il suffit de rencontrer les gens pour s'apercevoir du contraire. Le vivre ensemble est essentiel. Pour que la mixité sociale soit choisie et non subie, les quartiers populaires doivent être rendus plus attrayants. La construction des ZEP a constitué une tentative d'améliorer les quartiers populaires, mais n'a pas été honorée à la hauteur des ambitions. L'État pourrait aussi appliquer la pratique des loyers différenciés.

M. Bruno TARDIEU - Effectivement, nous rencontrons beaucoup de gens qui se voient refuser un logement social en raison de l'insuffisance de leurs ressources. Or, le système du logement social doit justement ouvrir l'accès au logement à tous. La semaine dernière, j'ai été choqué d'entendre dire que, dans un quartier, la société souhaite une « épuration ». Ainsi, les gens les plus en difficultés ne bénéficient plus du droit commun et le grand public ne peut pas adhérer au principe de l'exhaustivité si les institutions n'y adhèrent pas elles-mêmes.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je souhaiterais intervenir en tant que maire d'une ville de Seine-Saint-Denis. Vous avez raison de dire que les sociétés d'HLM refusent, de manière systématique, de mettre des logements à disposition de personnes possédant de faibles ressources. C'est pourquoi nous devons réfléchir à la manière dont l'État pourrait intervenir pour trouver des logements à ces personnes en difficulté.

J'aimerais que vous puissiez détailler la nature de votre intervention au sein de la cité de Noisy-le-Grand. Comment parvenez-vous à réinsérer les familles ?

Mme Véronique DAVIENNE - Je vous propose de venir visiter cette cité pour mieux vous rendre compte de nos méthodes. Notre action repose d'abord sur un fort engagement de la part de nos volontaires. Ensuite, l'association a pris le parti délibéré d'aider en priorité les familles en plus grande difficulté, en veillant toutefois à maintenir un équilibre pour que la cité ne devienne pas un ghetto.

Il s'agit d'une cité de promotion familiale, sociale et culturelle. Lorsque, par exemple, les enfants sont placés dès l'arrivée de la famille, l'engagement de l'association consiste à faciliter le retour des enfants. Nous proposons également des actions autour de la petite enfance, grâce à un espace de soutien de grande qualité dans lequel les parents viennent avec leurs enfants. Ils peuvent ainsi se dégager de leurs soucis et prendre du temps avec leurs enfants. Cet espace permet aussi aux familles de se soutenir, d'exprimer leurs difficultés et leurs inquiétudes comme le font toutes les familles. Nous constatons que souvent les familles très pauvres n'ont pas accès aux services de la petite enfance car elles n'y sont pas très bien admises.

Les actions culturelles sont très importantes dans le sens où la culture représente le lieu de la liberté pour les familles. Nous faisons en sorte que les enfants aient envie d'apprendre en leur dispensant des activités de théâtre, de peinture ou de lecture. En outre, dans le foyer pour les adultes, il y a une vie commune animée, grâce notamment aux volontaires qui habitent le quartier, et les logements appartiennent au parc Emmaüs. Enfin, la vie sociale permet aux familles de regagner leurs droits.

La force de l'association réside dans un soutien mutuel au sein de l'équipe. Le but est d'éviter que les volontaires ne se découragent d'accompagner ces familles en proie à un passé difficile. Certaines d'entre elles pourront sortir de leur situation en quatre ans, tandis que d'autres retrouveront une vie normale en quelques mois seulement. Aucune contrainte de temps n'est imposée aux volontaires et aux familles. Nous partons des souhaits exprimés par les familles et de leurs aspirations, puis nous établissons un contrat dans lequel des engagements réciproques sont pris. Nous ne proposons pas de projet préétabli avec des étapes à réaliser obligatoirement, considérant que ce genre de méthode est infructueux. De plus, les familles ont la sécurité de savoir qu'elles ne seront pas abandonnées.

Nous travaillons à partir de l'engagement et de la volonté des gens et bénéficions de temps à consacrer aux personnes en difficulté.

M. Bruno TARDIEU - J'ajouterai que, sur le même principe, nous avons créé une entreprise solidaire. Nous tenons à ce que les employeurs ne soient pas les mêmes personnes que les travailleurs sociaux, pour ne pas produire d'amalgame. Nous tenons au principe fondamental de la liberté des gens et ne décidons pas à leur place, afin de ne pas bloquer leurs énergies. Nous avons réalisé la première entreprise d'insertion en France dans laquelle la moitié de l'équipe est constituée de gens qui ont l'habitude de travailler et ont effectué volontairement la démarche de venir dans cette entreprise, tandis que l'autre moitié se trouve très éloignée du travail. Nous ne nous inscrivons pas dans la logique selon laquelle il convient de recevoir une formation avant de pouvoir travailler. Ainsi, les gens viennent travailler d'abord et, pour réaliser leurs tâches, ils ont la nécessité d'apprendre. Nous prenons le risque du vivre ensemble, alors que, selon nous, de nombreuses interventions d'urgence ne constituent que des manières de ne pas vivre ensemble. C'est pourquoi l'entreprise se nomme « Travailler et apprendre ensemble ».

Nous avons mis en place une seconde entreprise à Madagascar, donnant lieu à une nouvelle génération d'entreprises d'insertion. Notre projet du travail et du vivre ensemble est très ambitieux. J'ai pu observer, aux États-Unis, des entreprises de très haut niveau qui se donnent le même genre de moyens, dans le cadre de projets informatiques par exemple. Pourquoi ne nous donnons nous pas ces moyens pour aider les gens très pauvres ?

Le père Joseph disait qu' « il faut le meilleur pour les plus pauvres ». C'est dans cet esprit qu'a été conçue la cité de Noisy-le-Grand.  De même, lorsque nous avons réalisé notre action à New-York, nous avons apporté les meilleurs ordinateurs et non du vieux matériel, de manière à ce que les gens sentent que nous les croyions dignes de concevoir l'avenir comme nous et d'inventer l'avenir avec nous. Nos méthodes sont un peu moins instrumentales et un peu plus humaines.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie de vos réponses à nos questions. Nous en aurions beaucoup d'autres à vous poser. Aussi je suggère que nous vous rendions visite à Noisy-le-Grand.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je pense que notre objectif est atteint. Votre intervention nous a permis de situer notre travail à un bon niveau.

Audition de Mme Agnès de FLEURIEU, Présidente de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale - (29 janvier 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Madame la Présidente, je vous souhaite la bienvenue dans cette commission. Je vous suggère que vous nous présentiez dans un premier temps l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, avant de nous proposer une synthèse de vos observations. J'attribuerai ensuite la parole au rapporteur puis à mes collègues.

Mme Agnès de FLEURIEU - Je suis présidente de l'Observatoire de la pauvreté et travaille, par ailleurs, depuis plusieurs années au Conseil général des Ponts et Chaussées sur la question du logement. J'ai été aussi secrétaire générale du Haut-comité pour le logement des personnes défavorisées et secrétaire générale du Conseil de l'intégration.

L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale existait auparavant au sein de la DREES et a été confirmé dans son existence au moment de la loi de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, afin de promouvoir une connaissance objective et statistique de la pauvreté, permettant d'établir des constats partagés. Il ne dispose pas de moyens identifiés en tant que tels. La distinction entre les études demandées par la DREES et les études spécifiquement demandées par l'Observatoire est parfois difficile à effectuer. Ses principales forces et richesses sont ses membres, répartis au sein de trois collèges de sept membres. Le premier collège réunit l'ensemble des statisticiens publics, le second est composé de chercheurs et d'universitaires et le troisième de personnalités qualifiées, qui, pour la plupart, occupent des responsabilités associatives, mais ne représentent pas leur association au sein de l'Observatoire. Ce troisième collège nous permet d'effectuer des allers-retours entre la « vraie » vie  et la connaissance statistique ou macro-économique que nous essayons d'établir.

Une série de travaux et de rapports réalisés par l'Observatoire est disponible. Dans le prochain rapport, qui paraîtra dans quelques semaines, nous observons la nouvelle tendance en matière de pauvreté avec un certain décalage, du fait du temps nécessaire pour le recueil et le traitement des sources de données. Ainsi, bien que nos observations sur le long terme soient justes, nous ne bénéficions pas d'un dispositif nous permettant d'observer la situation en temps réel. Nous constatons que, globalement, le niveau de vie de notre société, comme celui de l'ensemble des sociétés européennes, s'élève, et que le nombre de personnes qui se trouvent au-dessous du niveau de pauvreté n'augmente pas. En revanche, l'intensité de la pauvreté s'accroît considérablement. Ainsi, nous ne comprenons pas comment les personnes situées dans les deux premiers ou peut-être les trois premiers déciles pourraient se loger, se nourrir ou se soigner dans des conditions normales. Cette tendance est observée dans toute l'Europe, notamment en raison des modifications du modèle salarial et de l'évolution du marché du travail. Une fraction de gens s'éloigne tout à fait de la société, dont le niveau de vie s'élève.

Nous considérons que 8 millions de personnes vivent avec moins de 815 euros par mois et que 3 millions de ces personnes sont en situation de grande pauvreté. Nos chiffres concernent les revenus individuels. Or de nombreuses personnes sont isolées, alors que nous savons que, dès lors que les personnes vivent à deux, elles peuvent mieux faire face à leur situation. Parmi les personnes isolées, nous trouvons des veufs ou des veuves, des jeunes, et bien sûr des femmes seules avec un enfant. Récemment, Mme Boutin m'a demandé de présider deux des sous-groupes logement des États généraux du logement en Île-de-France. Dans ce cadre, j'ai pu observer que, pour les deux premiers déciles, les ménages isolés vivent avec une somme comprise entre 550 et 600 euros par mois, tandis que les ménages comprenant quatre personnes vivent avec 1 000 ou 1 200 euros par mois.

Un certain nombre des mesures, qui sont envisagées ou ont été mises en oeuvre dans le passé, sont efficientes pour les personnes les plus proches du seuil de pauvreté. Nous estimons, par exemple, que le revenu de solidarité active (RSA) a des effets bénéfiques pour ces personnes. En revanche, l'accompagnement à l'accès au logement ou au droit est extrêmement important pour les personnes les plus éloignées du seuil de pauvreté. Or, il manque des dispositifs relatifs au volet accompagnement et des financements dans la durée pour ce même volet.

S'agissant du logement, l'augmentation constante de l'exigence en termes de normes entraîne un phénomène permanent de surenchérissement du coût de la construction. Le loyer devient donc de plus en plus élevé, alors que les aides personnelles au logement ne peuvent pas augmenter dans le même temps. Les forfaits de charges sont encore moins ajustés et de plus en plus de gens se trouvent confrontés à des difficultés liées à leurs ressources pour accéder au logement. Ainsi, même si le nombre de logements était suffisant, la construction neuve demeurerait un produit cher. Une partie des ménages n'aurait pas les ressources suffisantes pour s'y maintenir sans une aide financière complémentaire.

Dans le prochain rapport, nous essayons également de comprendre la trajectoire des personnes. Or, s'il existe beaucoup d'outils permettant d'obtenir des informations statiques, appréhender la trajectoire des personnes constitue, en revanche, un travail beaucoup plus complexe. Nous rédigerons aussi une partie sur la relation entre le droit et la pauvreté, en adoptant un point de vue historique, puis un point de vue plus classique sur l'accès au droit. Pour accéder à des dispositifs de droit les concernant, les personnes les plus en difficulté ont besoin de dispositifs d'accompagnement. Par ailleurs, je retiens de nos travaux en cours sur les États généraux du logement en Île-de-France que les bénéficiaires prioritaires de la loi DALO sont au nombre de 118 000, tandis que le contingent préfectoral est d'environ 10 000 personnes.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie, Madame la Présidente. Pensez-vous que la diminution du chômage a une influence sur la diminution de la pauvreté ?

Mme Agnès de FLEURIEU - Nous constatons des relations extrêmement nettes entre la diminution du chômage et la diminution du nombre d'allocataires du RMI. Or, parallèlement, émerge le phénomène du temps partiel subi. Ainsi, nous observons un lien incontestable entre la durée du travail ou le type de contrat de travail et la pauvreté. J'ai mené une action de médiation auprès de l'association Médecins du Monde, lorsqu'elle a installé ses premières tentes. A cette occasion, j'ai vu que des wagons de la Gare de l'Est étaient loués pour trois euros la nuit à des travailleurs, comme par exemple à des employés de restaurant qui habitaient en grande couronne et dont les horaires atypiques ne leur permettait pas de rentrer chez eux. A cet égard, j'ai été informée du fait que les récentes réflexions de la Commission européenne intégraient clairement cette problématique des travailleurs pauvres.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Vous avez évoqué le statut peu commun de l'Observatoire, qui représente un acteur très important dans la mise en oeuvre de la loi d'orientation de la lutte contre l'exclusion de 1998. Il permet effectivement un pilotage de la recherche et de la collecte, et sert d'intermédiaire entre le statisticien professionnel et les gouvernements chargés de la définition de la politique. Une des missions de la commission consiste à soutenir cette référence actuelle, en insistant pour le renforcement de ses moyens. Son budget vient effectivement en émargement du budget de la DREES.

Ensuite, je souhaiterais connaître les indicateurs susceptibles de nous aider à mieux piloter nos politiques. Je sais que l'Observatoire a déjà défini onze indicateurs prioritaires dans le rapport 2005-2006. Néanmoins, pourriez-vous nous orienter dans la mise à jour d'indicateurs efficaces pour réorienter les politiques publiques ?

A cet égard, je me souviens que Dominique de Villepin avait demandé au Conseil national de lutte contre l'exclusion la définition d'indicateurs d'efficacité. Or, comme l'a rappelé l'association ATD Quart Monde, il convient d'éviter la tentation des gouvernements d'identifier des indicateurs de régression de la pauvreté. Cette démarche engendre l'effet pervers de sélectionner les personnes sur lesquelles il est possible d'agir le plus facilement, afin d'obtenir des résultats satisfaisants au niveau statistique. Autrement dit, il y a une corrélation entre les indicateurs, la recherche d'efficacité politique et le problème de fond d'une recherche de cohésion sociale. Mais existe-t-il des indicateurs qualitatifs de bien-être d'une société qu'il faudrait développer ?

Mme Agnès de FLEURIEU - Si vous me le permettez, je ne raisonnerai pas en termes d'indicateurs. Il existe dans l'appareil statistique national et au niveau des collectivités territoriales énormément de données pertinentes, mais qui ne sont jamais croisées. Par exemple, sur la question du logement, le Gouvernement mène, depuis des années, une politique d'offre, en se fondant uniquement sur une évaluation numérique des revenus des gens qu'il faut loger. L'Observatoire essaie de croiser certaines données mais doit effectuer encore de nombreux progrès sur ce point.

Ensuite, il existe une multitude d'observatoires et d'observations. Ainsi, l'observatoire national des ZUS a pour champ d'étude l'exclusion urbaine, tandis que nous nous intéressons à l'exclusion dans sa globalité. Nous devrions réfléchir à la mise en place de regroupements donnant plus de poids à notre mission dans ces domaines. En outre, depuis plusieurs années, nous a été demandé un indicateur synthétique nous permettant de rendre compte du phénomène de la pauvreté. Or, les membres de l'Observatoire étaient défavorables à cette demande, estimant que la pauvreté représente un phénomène multidimensionnel. Nous pensons qu'il faut observer une dizaine d'indicateurs simultanément pour obtenir un résultat le plus proche possible de la réalité.

S'agissant de l'objectif chiffré de réduction de la pauvreté, et au choix d'un indicateur ancré dans le temps, il apparaît comme positif que cette indicateur soit un indicateur de pauvreté absolu. Néanmoins, nous nous apercevons qu'il se réduit lui-même d'année en année. C'est pourquoi un certain nombre d'associations considère comme étant illégitime de se fixer un objectif de réduction de la pauvreté à partir de cet indicateur.

Il nous paraît essentiel de pouvoir établir un tableau nous permettant de repérer les situations en train de se dégrader et de les signaler au responsable des politiques publiques. Nous nous apercevons, par exemple, que le cumul des réformes de retraites a eu de mauvaises répercussions sur les personnes seules qui n'avaient pas travaillé durant l'ensemble de leurs anuités. Ces personnes se rendent, en effet, de plus en plus dans les accueils d'aide alimentaire et ne parviennent plus à payer leur loyer et leurs charges. Nous tentons d'établir notre tableau grâce au collège des personnalités issues du monde associatif, notre souhait étant d'améliorer nos observations pour qu'elles aient une utilité plus immédiate.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je constate que l'Observatoire est le seul organisme à pouvoir travailler sur cet objectif.

Mme Agnès de FLEURIEU - Lorsque nous observons des phénomènes de pauvreté, nous nous demandons quelles sont les limites de notre jugement sur les inégalités. Une partie des associations et des membres du CNIS ayant travaillé sur le rapport sur les inégalités considèrent que les seuls indicateurs valables sont ceux qui rendent compte des inégalités. Néanmoins, l'Observatoire pense que, malgré son importance, il ne faut pas seulement travailler sur la question des inégalités.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Pourrions-nous imaginer que l'Observatoire devienne l'institution de référence sur la question de la pauvreté et l'exclusion ?

Mme Agnès de FLEURIEU - J'ai omis de dire que l'Observatoire n'est pas lui-même producteur de statistiques et doit donc s'appuyer sur des statistiques publiées par d'autres organismes. Ce système engendre un problème de coordination et de communication. Je pense que notre lien avec le CNLE est important, car du fait de sa composition, le CNLE peut effectuer une promotion de l'Observatoire de manière continue. En outre, le regroupement et la fusion de plusieurs instances d'observation est une piste envisageable et doit s'accompagner d'une réflexion à propos des outils à mettre en oeuvre.

Je suis convaincue que la richesse de l'Observatoire provient du mélange des cultures, ouvrant sur un débat et une connaissance partagée. Néanmoins, la communication autour de ses travaux reste difficile, bien qu'ils soient bien évidemment utilisés par des associations et des chercheurs. J'ajoute que nous avons créé une Lettre de l'Observatoire, disponible en version électronique, pour témoigner de nos travaux.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Pensez-vous que l'Observatoire puisse acquérir une légitimité en devenant une référence à un niveau européen ?

Mme Agnès de FLEURIEU - Il me semble que la France est le seul pays à bénéficier d'un observatoire aussi clairement identifié. Nous travaillons sur les indicateurs mis en place au sein de l'Union européenne et participons aux travaux de recherche européens. Je trouve que l'idée de créer un observatoire européen est une excellente idée, d'autant que l'Europe est de plus en plus confrontée à des phénomènes migratoires. Nous aurions intérêt à observer la situation de façon commune, pour enrichir notre réflexion sur le développement de l'emploi, la flex-sécurité et le niveau de vie. Ces préoccupations commencent d'ailleurs à être prises en compte au niveau de la commission de l'Union européenne.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Cette question de la pauvreté est en effet un problème politique majeur. En outre, paradoxalement et en comparaison aux organismes de statistiques officiels, la viabilité des publications de l'Observatoire est incontestable, du fait de la diversité de ses membres.

Mme Agnès de FLEURIEU - Nous travaillons effectivement dans le souci de rendre compte le mieux possible de la situation.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - C'est pourquoi il faudrait réellement travailler sur la valorisation de la qualité de votre travail.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Mes chers collègues, souhaitez-vous poser des questions ?

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Aviez-vous tous connaissance de l'existence d'un observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale?

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - J'en avais effectivement eu connaissance. Il serait intéressant de comprendre les critères de sélection de vos indicateurs, qui sont, comme vous l'avez indiqué précédemment, très difficilement évaluables, dans la mesure où la pauvreté constitue un phénomène multiforme.

Mme Agnès de FLEURIEU - Certains de nos indicateurs ont été établis en fonction de l'indicateur de pauvreté monétaire. L'indicateur européen tient compte de la part des ménages dont le revenu est inférieur de 60% au revenu médian. Pour leur part, les membres de l'Observatoire ont considéré pendant des années la part des individus vivant dans un ménage dont le revenu est inférieur à 50% du revenu médian. Nous pensons aujourd'hui qu'il est intéressant de continuer à comparer les deux indicateurs.

Ensuite, l'intensité de la pauvreté, que j'ai évoquée au début de mon intervention, tient compte de l'écart séparant les gens proches du seuil de pauvreté et ceux situés dans les premiers déciles.

Le taux de pauvreté de la population à l'emploi consiste à dénombrer les personnes qui se trouvent en dessous du seuil de pauvreté mais possèdent un emploi.

Le taux de difficulté des conditions de vie, plus difficile à estimer, est construit à partir d'une grille nous servant à recueillir des données qualitatives. Or nous nous sommes aperçus que ces rubriques étaient définies par des personnes ne vivant pas ces situations. Pa conséquent, nous estimons comme étant pertinente la demande portée par ATD Quart Monde de mieux associer les personnes vivant les situations de pauvreté à l'élaboration des instruments qui doivent en rendre compte.

D'autres indicateurs concernent les minimas sociaux, parmi lesquels un indicateur mesurant le phénomène de persistance dans le RMI. Ainsi, nous savons que le fait de rester plus de trois ans bénéficiaire du RMI possède une signification.

Enfin, nous nous appuyons sur des indicateurs de non-accès aux droits fondamentaux, estimant le taux de renoncement aux soins pour des raisons financières, le taux de sortants du système scolaire à faible niveau d'études ou le taux de demandeurs d'emploi non-indemnisés que nous voyons augmenter.

Nous tenons également compte du nombre de demandes de logement social non satisfaites après un an et des inégalités de revenus.

Parallèlement à nos indicateurs, les indicateurs de la LOLF ont pour objectif de mesurer l'efficacité des politiques de lutte contre l'exclusion. De plus, il existe plus de cent indicateurs européens offrant la possibilité de comparer les politiques européennes et de quantifier des objectifs pour obtenir des résultats. J'ajouterai que nos indicateurs sont davantage des indicateurs de constat ou d'état que des indicateurs d'objectifs ou d'évaluation.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Si vous n'avez pas d'autre question à formuler, je vais clore la séance. Je vous remercie, Madame la Présidente, pour toutes ces informations.

Audition de M. Arnaud VINSONNEAU, adjoint au directeur général, chargé des relations institutionnelles, de M. Bruno GROUÈS, conseiller technique, et de Mme Jeanne DIETRICH, chargée de mission au pôle « lutte contre les exclusions », de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes sanitaires et sociaux (Uniopss) - (5 février 2008)

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Pour cette première audition de la mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, nous accueillons M. Arnaud Vinsonneau, adjoint au directeur général et chargé des relations institutionnelles, M. Bruno Grouès, conseiller technique, et Mme Jeanne Dietrich, chargée de mission au pôle « lutte contre les exclusions » de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes sanitaires et sociaux (Uniopss).

Pouvez-vous nous indiquer quelle est la vision de l'Uniopss sur la situation de la pauvreté et de l'exclusion en France ? Nous aimerions, par ailleurs, connaître les axes qui, selon vous, sont aujourd'hui déterminants et sur lesquels nous pourrions émettre des préconisations utiles à notre société. Pouvez-vous, à travers votre expérience, les diagnostics et les outils que vous avez réalisés nous guider dans notre réflexion ?

M. Arnaud VINSONNEAU - Je tiens tout d'abord à remercier la mission d'avoir bien voulu auditionner l'Uniopss. Etant donné l'ampleur des sujets à aborder, j'aimerais savoir quel temps de parole m'est imparti.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous garderons du temps pour vous poser des questions à la suite de votre intervention. Vous disposez d'un temps de trois quarts d'heure pour vous exprimer.

M. Arnaud VINSONNEAU - Je me propose, d'abord, de vous présenter l'Uniopss, de manière à vous situer notre organisation. Je me chargerai de cette introduction. Puis je passerai la parole à M. Bruno Grouès et à Mme Jeanne Dietrich, en charge du pôle « lutte contre les exclusions » au sein de notre structure.

L'Uniopss représente une union d'associations. Elle a été créée en 1947 et comprend 110 grands adhérents nationaux, dont des organismes de lutte contre les exclusions comme la Fnars, le Secours Catholique, le Secours Populaire et le Fonds Social Juif Unifié, mais aussi des organisations agissant dans le domaine de l'action sociale et de la santé. Nous avons la volonté d'avoir une vue transversale sur les politiques publiques. De fait, notre champ d'action dépasse largement celui de la lutte contre les exclusions.

A ces 110 adhérents nationaux s'ajoutent 22 unions régionales. Au total, nos associations gèrent, aux niveaux national et local, environ 20 000 établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux.

Notre mission consiste à favoriser la culture du débat au sein de ces unions nationales, grâce au partage de nos expériences et de nos diagnostics sur la situation des politiques publiques. Mais nous cherchons aussi à être une force de proposition pour faire évoluer les dispositifs. En d'autres termes, nous essayons de constituer un pont entre les pouvoirs publics et les associations.

A ma connaissance, nous sommes aujourd'hui le plus grand rassemblement d'oeuvres et organismes privés à but non lucratif en France. Bien sûr, nous avons à coeur, dans les positions que nous défendons, de prendre en compte les publics fragiles, et aussi d'être des représentants d'associations, gérant leurs structures de manière désintéressée et rassemblant à la fois des professionnels et des bénévoles.

Je donne la parole à M. Bruno Grouès afin qu'il nous présente le collectif « Alerte », très mobilisé dans la lutte contre la pauvreté.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je me permets de préciser, pour ceux qui le connaîtraient dans le cadre d'autres fonctions, que le président de l'Uniopss est M. Dominique Balmary.

M. Arnaud VINSONNEAU - En effet. M. Balmary a succédé à M. Jean-Michel Bloch-Lainé à la tête de la présidence de l'Uniopss lors du Congrès de Nantes de novembre 2007.

M. Bruno GROUÈS - Comme l'a indiqué M. Arnaud Vinsonneau, l'Uniopss regroupe aujourd'hui presque toutes les associations et fédérations nationales de lutte contre l'exclusion. Les seules à ne pas en faire partie sont « ATD » et « Solidarités Nouvelles face au Chômage » qui, sans figurer parmi nos adhérents, travaillent néanmoins avec nous quotidiennement.

Parler de la création du collectif « Alerte » m'oblige à remonter un peu plus de vingt ans en arrière, aux années 1984 et 1985, pendant lesquelles a eu lieu l'émergence d'un nouveau public que nous avons nommé les « travailleurs pauvres ». Leur prise en compte a provoqué la création du premier programme de lutte contre la pauvreté : les « crédits pauvreté-précarité ».

Mais les associations de lutte contre l'exclusion se sont rendu compte très vite qu'il leur était possible de gagner en efficacité en coordonnant leurs actions. Elles ont alors demandé au président de l'Uniopss de l'époque, M. François Bloch-Lainé, de procéder à leur rassemblement pour leur permettre d'avoir une politique commune plus cohérente et de mieux dépenser les crédits qui leurs étaient alloués.

C'est ainsi qu'en 1985, l'Uniopss a décidé de créer la commission « lutte contre la pauvreté », réunissant une quarantaine d'associations nationales engagées dans le domaine de l'exclusion comme le Secours Catholique, le Secours Populaire, la Fnars, ATD Quart Monde, Médecins du Monde et l'Armée du Salut.

Depuis 20 ans, ces associations, extrêmement fidèles à l'Uniopss, se réunissent une fois par mois pour partager leurs réflexions dans le domaine de la lutte contre la pauvreté. Leurs rencontres régulières nous ont amenés à beaucoup réfléchir, mais aussi à intervenir dans le secteur législatif, notamment au moment de l'élaboration des grandes lois qui ont structuré notre champ d'action comme celles relatives à la CMU, au RMI et à la SRU.

C'est en 1994 que M. Edouard Balladur, Premier Ministre, a pris la décision de faire de la lutte contre la pauvreté une grande cause nationale. Cinq associations se sont alors vues décerner ce label « grande cause nationale » ; des structures qui travaillaient, depuis presque dix ans, au sein de la commission « lutte contre la pauvreté », raison pour laquelle elles ont demandé au Premier Ministre, et obtenu de sa part, que l'ensemble de la commission de l'Uniopss soit récompensé.

A l'époque, le label « grande cause nationale » permettait de recueillir du gouvernement d'énormes moyens financiers pour mener des opérations de communication en direction du grand public. Ainsi, d'un seul coup, l'Uniopss s'est retrouvé dotée de ressources importantes pour communiquer sur le sujet de la lutte contre la pauvreté. Pour ce faire, elle s'est adjoint les services d'une agence de communication dont l'une des premières priorités a été de rebaptiser la commission afin de lui octroyer un nom plus évocateur pour le grand public. C'est ainsi que la commission « lutte contre la pauvreté » est devenue le collectif « Alerte », un nom encore utilisé, en particulier lorsque nous nous adressons aux médias ou au grand public.

Parmi les principales et différentes actions qu'« Alerte » a pu réaliser, notons le travail accompli autour de la loi d'orientation de lutte contre l'exclusion, un texte ayant connu une première version épurée en 1979 puis une version définitive en 1998. Il s'agit d'un des exemples les plus significatifs des nombreuses interventions que nous avons effectuées dans le domaine législatif.

En 2005, après 10 ans de fonctionnement, le bilan d' « Alerte » a été établi : un bilan positif. Il nous a permis, notamment, de prendre conscience qu'avec notre travail, nous avions suffisamment pesé sur la création des lois pour obtenir de bons textes législatifs dans le domaine de la lutte contre la pauvreté. Malgré tout, nous avons dû nous rendre à l'évidence que la pauvreté n'avait pas reculé. Nous nous sommes alors demandé comment il était possible d'avoir de bonnes lois, mais pas de réduction de la misère. Il nous était difficile de répondre à cette question. Nous avions parié sur l'utilité de l'Etat et de la loi pendant presque 20 ans. Or, malgré tous nos efforts, nous n'avions pas réussi à faire éclater le noyau dur de la pauvreté.

Nous nous sommes alors, bien entendu, remis en question et avons essayé de repérer les dysfonctionnements éventuels. L'un d'entre eux était que les associations se focalisaient trop sur le travail de réparation, intervenaient en aval de la formation de la pauvreté et pas assez sur ses causes.

Aujourd'hui, nous amorçons une réflexion pour envisager un travail en amont et donc lutter contre les causes de la pauvreté. Nous sommes persuadés qu'il s'agit du bon niveau pour intervenir. Mais que se trouve-t-il en amont ? Les causes de la pauvreté sont multiples. Elles représentent, par exemple, toutes les formes de ruptures familiales. Toutefois, nous en avons cerné une, majeure, dans le système économique : le chômage.

C'est pourquoi nous nous sommes tournés vers les partenaires sociaux, aussi bien les représentants des employeurs (MEDEF, CGPME, UPA, etc.) que ceux des salariés. Voilà maintenant presque quatre ans que nous réfléchissons avec eux à la manière de lutter contre l'exclusion !

Aujourd'hui, nous ne vous présenterons pas, malheureusement, de solutions. Mon introduction a pour seul but de vous conduire à percevoir l'état d'esprit dans lequel nous travaillons.

Avec votre permission, j'aborderai les quatre domaines clés qui structurent nos réflexions et nos actions : le RSA, le logement, l'emploi et la santé.

Tout d'abord, je tiens à signaler que nous partageons l'objectif général du Revenu de Solidarité Active, consistant à favoriser le travail et à rémunérer davantage les personnes qui exercent une activité professionnelle par rapport à celles qui n'en ont pas. Nous sommes favorables à ce principe.

En revanche, nous sommes extrêmement préoccupés par le risque d'une « dualisation des pauvres ». Aujourd'hui, il n'existe qu'un seul revenu minimal : le RMI. Mais nous voulons mettre en garde contre le danger de voir progressivement s'instaurer des revenus minimaux différenciés en direction des personnes, selon qu'elles travaillent ou non. Nous contestons l'idée - très forte dans l'opinion publique - selon laquelle une personne exerçant une activité serait plus méritante qu'une autre qui ne serait pas en mesure de le faire. Nous craignons qu'à terme, le revenu de base des personnes sans emploi finisse par ne plus être revalorisé.

Nos associations ont identifié deux raisons principales pour lesquelles les personnes sans emploi se retrouvent dans cette situation. Le manque de qualification en est une. Tous les rapports montrent qu'en France, la formation est très difficilement accessible pour les personnes situées en bas de l'échelle sociale, leur rendant d'autant plus difficile l'accès à l'emploi.

La seconde raison est d'ordre psychologique. Pour certaines personnes, la vie a tout simplement été trop dure et leur état de santé psychique les rend inaptes à travailler.

J'insiste sur le fait qu'il serait très grave de voir s'instaurer deux revenus minimum d'existence en raison d'un soi-disant mérite qui, en réalité, n'en est pas un. Nous remarquons pourtant que les bénéficiaires du RMI ont beaucoup perdu en pouvoir d'achat au cours des dernières années par rapport à ceux qui touchent le SMIC, ce dernier ayant fait l'objet, lui, de fortes hausses. Nous n'insinuons nullement que le revenu minimum doive être égal au SMIC, juste qu'il faudrait l'indexer sur une valeur indiscutable. Mais maintenant que le RMI est à la charge des Départements, l'Etat, par crainte de déplaire aux Conseils Généraux, hésite sans doute beaucoup à l'augmenter.

Notre souhait principal concernant le RSA réside dans la mise en place de l'indexation du RMI, de manière à ce que ces bénéficiaires ne perdent plus de pouvoir d'achat.

M. Arnaud VINSONNEAU - Je souhaite confirmer notre attachement à voir le montant du RMI être toujours fixé au niveau de l'Etat et non pas à l'échelle des territoires. Nous sommes très inquiets de voir qu'un public s'est beaucoup précarisé au cours des dernières années, celui des jeunes de moins de 25 ans. Pendant longtemps, l'Uniopss a soutenu l'idée de ne pas accorder le RMI à cette catégorie de population, afin de ne pas la placer dans une logique d'assistance. Mais, aujourd'hui, la déstructuration des milieux familiaux laisse bien souvent ces personnes sans solution. Que des jeunes puissent, à notre époque, se retrouver sans rien dans la rue est indigne pour un pays aussi riche que le nôtre.

La décision de ne pas accorder le RMI aux jeunes de moins de 25 ans pouvait sans doute se comprendre en 1988. Mais aujourd'hui, l'augmentation du nombre de jeunes en rupture avec leur cercle familial et laissés sans solution nous laisse penser qu'il est nécessaire de reconsidérer le dispositif pour les aider.

M. Bruno GROUÈS - Je vais maintenant aborder la question du logement. Je tiens à préciser, en préambule, que nous sommes extrêmement attachés à la loi Dalo. Les associations l'ont demandé pendant longtemps et ont beaucoup travaillé à son élaboration. Nous savons que le manque d'habitations rendra difficile son application. Mais la loi aussi représente un moyen de contraindre les pouvoirs publics à construire des logements.

Je passe la parole à Mme Jeanne Dietrich afin qu'elle développe notre position sur les commissions de médiations.

Mme Jeanne DIETRICH - Notre premier souci est de mettre en place les commissions de médiation dans les départements, lesquelles n'existent pas sur certains territoires d'après les associations.

Notre deuxième préoccupation consiste à doter ces commissions de médiation des moyens humains nécessaires à leur bon fonctionnement. Il faut s'assurer que les fonctionnaires spécialistes du logement siègent bien parmi elles.

Nous nous interrogeons, par ailleurs, sur les critères qui seront appliqués dans ces commissions de médiation. Face à la pénurie de logement, nous craignons qu'ils soient modifiés en fonction de l'offre de logements. Nous souhaiterions que le dispositif réponde aux besoins des personnes. Nous voulons être sûrs que les personnes prioritaires sont bien considérées comme telles.

M. Bruno GROUÈS - Concernant ces problèmes de logements, je souhaite insister sur le fait que les associations supportent de plus en plus difficilement ce que vivent les sans-abri et qu'elles sont en train de fortement se mobiliser à ce sujet.

Le 15 décembre dernier, les Enfants de Don Quichotte ont tenté d'installer des tentes sur les berges de Notre-Dame, avant d'être délogés par la police. Immédiatement après, le 18 décembre, le Premier Ministre M. François Fillon a reçu les associations s'occupant du logement et de l'hébergement des sans-abris - dont l'Uniopss qui les regroupe - pour définir une nouvelle politique en la matière, afin que plus personne ne soit contraint de vivre dans la rue. Cette volonté, comme vous le savez, correspond à un engagement du Président de la République.

Le Premier Ministre a confié, au Député M. Etienne Pinte, la mission d'établir des propositions dans ce domaine. Nous avons beaucoup travaillé avec lui, y compris pendant la période des fêtes, pour préparer ce rapport.

Le Premier Ministre a réuni les associations le 29 janvier dernier pour annoncer ses décisions. Il nous a témoigné de sa volonté de faire de la politique du logement et de l'hébergement un chantier national prioritaire du gouvernement pour la période 2008-2012. Nous nous sommes évidemment réjouis de cette annonce. Mais la présentation des mesures budgétaires, s'élevant à hauteur de 250 millions d'euros pour 2008, a mis un terme à notre satisfaction.

Je ne vous cache pas que la somme de 1,7 milliard d'euros demandée par les associations pour lutter contre la pauvreté est élevée. Il existe des associations très compétentes et sérieuses quand il s'agit de procéder à des évaluations et, selon elles, un investissement de 1,7 milliard d'euros la première année, suivi d'un effort continu pendant cinq ans, permettrait d'éradiquer totalement le problème des sans-abri en France et d'avoir une politique digne, permettant l'accès à un toit pour tous.

Comme vous le savez, les associations ont été très déçues de la réunion qu'elles ont eue avec le Premier Ministre et elles sont en train de préparer une mobilisation nationale, prévue le 21 février 2008. Je travaille à l'Uniopss depuis vingt ans je n'avais encore jamais connu de mouvement de ce type. Je ne peux pas vous dire les formes qu'il prendra. Mais j'observe que les associations sont très déterminées à agir. Nous ne supportons plus que des personnes souffrent et meurent dans la rue alors que nous vivons dans un monde de surabondance. Cette situation est intolérable et il faut tout faire pour qu'elle n'existe plus.

S'agissant de l'habitat, nous sommes en faveur d'une répartition plus équitable des logements sociaux sur l'ensemble du territoire français. Il nous apparaît anormal que des communes concentrent le logement social alors que d'autres en abritent peu. C'est pourquoi nous sommes très attachés au quota fixé par la loi SRU, imposant aux communes d'avoir au moins 20 % de logements sociaux sur leur territoire, de manière à permettre la mixité sociale.

Toutefois, nous proposons également que chaque nouveau programme immobilier de plus de 10 logements intègre un quota de 20 % minimum de logements à loyers accessibles. Cette mesure serait obligatoire pour toutes les communes, à l'exception de celles ayant déjà plus de 40 % de logements sociaux sur leur territoire. Il n'y a que de cette façon que nous pourrons atteindre une mixité sociale dans l'ensemble du pays.

Pour conclure sur le sujet du logement, je souhaite rappeler les quatre principes fondamentaux qui structurent notre action :

- Personne ne doit subir la contrainte de vivre dans la rue.

- L'Etat doit être garant de l'accès et du maintien dans un logement décent.

- Le logement doit rester la finalité de tous les dispositifs d'hébergement.

- L'accompagnement social doit être systématiquement proposé aux personnes concernées.

Sur la base de ces principes, il nous apparaît que quatre conditions et treize engagements sont nécessaires pour résoudre le problème du logement en France. Nous demandons au Premier Ministre que chacun de ces engagements soit tenu.

Je souhaite développer maintenant le troisième point de mon intervention, touchant aux conséquences de l'absence d'emploi. Vous avez sans doute lu dans la presse qu'après 14 mois de collaboration, « Alerte » et les partenaires sociaux se sont mis d'accord sur l'adoption d'un texte commun, rendu public le 13 décembre dernier, sur l'accès des personnes en situation de précarité à un emploi permettant de vivre dignement. Nous avons effectué des travaux pour déterminer comment il est possible à des personnes défavorisées d'accéder à un poste qui ne soit pas un emploi de travailleur pauvre. Je tiens à souligner deux évidences : l'accès à un emploi est crucial, mais il est essentiel également que cet emploi soit de qualité.

Je ne vous résumerai pas le document de neuf pages sur lequel le Medef, la CGPME, la FNSEA, l'UPA, la CGT, la CFDT, la CFTC, l'UNSA et les 38 associations membres d'« Alerte » ont signé. Cet engagement commun montre combien la société est enfin devenue mûre pour réfléchir aux conditions à mettre en oeuvre pour améliorer l'accès à l'emploi, indépendamment des considérations politiques et des intérêts particuliers des uns et des autres. Il serait un peu long de vous lire l'ensemble de nos recommandations. Mais sachez que nous avons établi plusieurs constats communs.

Je me contenterai de mentionner néanmoins une de ces propositions : la reconnaissance par les entreprises de leur responsabilité sociétale. J'ai choisi de citer cette préconisation, car la question est d'actualité et fait débat. Malgré nos différences, nous sommes parvenus à échanger sur le sujet et, dans ce texte commun, les signataires témoignent de leur souhait d'augmenter la responsabilité sociétale des entreprises.

Dans ce document, nous mettons l'accent également sur l'importance de l'échec scolaire et donc la nécessité d'améliorer la formation et de lutter contre l'illettrisme. Les partenaires sociaux aimeraient sincèrement que ce combat devienne une priorité, l'illettrisme représentant un frein à l'insertion. Ce fléau touche plus de 10 % de la population française, un taux considérable. Il est d'autant plus difficile à repérer que les populations concernées le cache.

Vous serez en mesure de consulter ultérieurement les détails du texte élaboré en commun par « Alerte » et les partenaires sociaux. Toutefois, sachez que nous avons décidé de poursuivre nos travaux au cours de la prochaine année en les axant sur deux thèmes principaux :

- La manière de lutter contre la pauvreté. Ce sujet peut sembler très général. Mais il est nouveau que des patrons et des syndicats de salariés en discutent ensemble. Jusqu'à récemment, ce genre de débat était rare.

- L'identification des moyens à mettre en place pour permettre la participation des personnes défavorisées aux décisions qui les concernent. L'un des grands problèmes est que nous décidons pour les pauvres. Il suffit de nous observer aujourd'hui dans cette pièce pour le comprendre. Nous sommes réunis ici pour parler de la pauvreté, mais aucun d'entre nous n'est pauvre. Nous devons parvenir à modifier ce schéma. Ce défi s'impose aussi à l'Uniopss, aucun pauvre ne faisant partie des conseils d'administration d'associations. De la même façon, nous pouvons nous demander quelle place ils ont dans les syndicats.

Je laisse maintenant la parole à Mme Jeanne Dietrich qui va parler des contrats aidés et du contrat unique d'insertion.

Mme Jeanne DIETRICH - Merci. La plupart des associations avec qui nous travaillons nous ont fait part de leur très vive inquiétude concernant la réduction du volume des contrats aidés. L'argument principal pour justifier cette baisse tient à l'embellie économique. Or, les associations évoluant dans le domaine de la lutte contre l'exclusion savent pertinemment que les embellies économiques ne profitent pas au public cible des contrats aidés.

M. Arnaud VINSONNEAU - Je me permets d'ajouter que nous sommes confrontés à des politiques de l'emploi très instable, avec un développement du nombre de contrats aidés pendant une période, suivi d'une baisse dans une autre période. Or, pour les associations qui mettent en oeuvre des projets dans la durée, il est très difficile d'avoir à faire à une chute drastique du nombre de contrats aidés.

Avant les dernières élections présidentielles, il avait été question d'accroître le nombre de contrats aidés. Pourtant, quelques mois plus tard, nous avons constaté une baisse de ce nombre. Ce genre de scénario se produit quel que soit le gouvernement. Je ne tiens pas ici à lancer un débat politique sur le sujet. Par contre, je souhaite dénoncer ces mouvements alternatifs d'augmentation et de baisse du nombre de contrats aidés, lesquels pénalisent les associations qui s'engagent sur la durée aux côtés des publics en situation de précarité. Il est nécessaire de parvenir à mettre un terme à ce phénomène, très destructeur localement.

Mme Jeanne DIETRICH - Par ailleurs, il nous semble assez paradoxal d'afficher la volonté de mettre les personnes au travail tout en réduisant le nombre de contrats aidés, pourtant essentiels pour donner une activité aux gens.

Je citerai un autre exemple afin d'étayer mon propos. Il a été question de sanctuariser le volume des contrats aidés dans le secteur de l'Insertion par l'Activité Economique (IAE). Or, nous représentons des associations qui n'appartiennent pas toutes au secteur de l'IAE, mais n'en mènent pas moins des actions efficaces en matière d'insertion par le biais des contrats aidés ; ces derniers leur étant nécessaires pour poursuivre leur mission.

S'agissant du contrat unique, nous n'avons pas encore pris une position tranchée sur le sujet, même si certaines volontés se dégagent clairement de nos réflexions. Nous souhaitons notamment :

- un contrat de droit commun et incluant tous les droits connexes qui y sont liés ;

- un contrat le plus simple possible ;

- un contrat permettant de moduler les durées hebdomadaires de travail (avec des durées basses, de 2 à 10 heures, jusqu'à 35 heures) ;

- un contrat adaptable dans sa durée et non figé à 24 mois maximum comme aujourd'hui.

M. Bruno GROUÈS - Pour résumer, nous privilégions un contrat unique, simple mais suffisamment souple pour s'adapter aux besoins de chacun.

Je vais maintenant aborder notre dernier point, relatif à ce qui touche à la santé. La création de la Couverture Maladie Universelle a représenté une grande avancée, même si toutes les personnes qui bénéficient de l'Allocation Adultes Handicapés (AAH) et du minimum vieillesse ne peuvent pas en profiter. Or ce public n'est pas marginal. Il constitue plus d'un million de personnes.

De la même façon, il existe aujourd'hui des personnes en dessous du seuil de pauvreté mais qui ne bénéficient pas de la CMUC. C'est pourquoi nous demandons que le seuil de la CMUC soit porté au niveau du seuil de la pauvreté. Il nous paraît normal que toutes les personnes en situation de pauvreté puissent accéder à des soins gratuitement et donc être en mesure de se faire soigner.

Une grosse incompréhension entoure l'AME (Aide Médicale Etat). Son coût a été, en effet, dès le départ, sous-estimé en termes budgétaires. J'ignore si cette sous-évaluation a été volontaire ou non. Toujours est-il que, par la suite, les gouvernements se sont inquiétés de l'explosion de la dépense d'AME, laquelle n'est pas due à une augmentation importante des personnes en situation irrégulière, mais bien à une mauvaise estimation budgétaire des besoins.

Les associations, présentes sur le terrain, ont, par ailleurs, témoigné de la grande difficulté qui subsiste pour accéder à l'AME. Elles constatent que peu de personnes utilisent cette aide, en raison, en grande partie, de l'obligation d'avoir une domiciliation. Médecins du Monde, par exemple, connaît très bien ce sujet. Les associations souhaitent donc que l'AME soit fondue dans la CMU, de manière à ce qu'il n'y ait plus de distinction entre les catégories de populations et que la CMUC soit étendue à l'ensemble des personnes situées en dessous du seuil de pauvreté.

Je soulignerai enfin la grande utilité des Permanences d'Accès aux Soins de Santé (PASS) dans les hôpitaux, du moins quand elles fonctionnent. Car si certaines PASS correspondent bien aux instructions ministérielles et à la définition normalement prévue qui est la leur, d'autres existent davantage sur le papier que dans la réalité. Or nous avons besoin de développer ces PASS, très utiles pour les personnes en situation de pauvreté.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup pour vos explications. J'avais des questions à vous poser. Mais vous y avez déjà répondu. Je passe la parole à M. Adrien Giraud.

M. Adrien GIRAUD - Merci Madame. Mes chers collègues, j'ai écouté avec beaucoup d'attention ce qui a été évoqué. Il subsiste néanmoins une grande interrogation : les médecins peuvent-ils soigner un malade sans connaître le diagnostic de sa maladie ? Il me semble que la réponse est négative. Vous avez parlé de pauvreté. Mais quelle est-elle réellement ? J'aimerais que vous m'expliquiez clairement ce que représente la pauvreté.

J'ai l'impression que nous créons nous-mêmes la pauvreté. J'entends que toutes ces aides distribuées ne suffisent plus, qu'il existe plusieurs centaines d'associations, pas assez de logements, etc. Or combien de logements ne sont pas occupés dans les parcs HLM en raison de non paiements de loyers ?

Les offices HLM ne veulent plus mettre de logements à disposition car les loyers ne sont pas payés. Ils préfèrent les fermer plutôt que de les donner aux pauvres. Nous pouvons construire davantage de logements sociaux, mais les nouvelles habitations seront retirées aux pauvres car ceux-ci ne seront pas en mesure de régler leurs loyers. N'est-il pas nécessaire, par conséquent, d'agir sur les véritables causes de la pauvreté ?

Ici, des gens touchent le minimum vieillesse, le RSA ou le RMI, et sont, malgré tout, perçus comme pauvres. Chez moi, à l'île de Mayotte, des personnes vivent avec deux euros par jour. Sont-elles considérées comme pauvres ? Elles sont, pourtant, autant françaises que les individus vivant dans l'hexagone.

Vous sollicitez des contrats de droit commun. Or les contrats qui s'appliquent aujourd'hui sont de droit français. Le droit commun correspond au droit en vigueur dans la rue.

Vous avez mentionné le fait que les riches décident pour les pauvres alors que ceux-ci aimeraient le faire pour eux-mêmes. Dans l'hexagone, et contrairement à ce qui se passe à Mayotte où les habitants déterminent leur avenir, ce sont les universitaires ou le corps administratif qui choisissent à la place des pauvres. J'insiste donc pour que les causes de la pauvreté soient recherchées.

Enfin, vous avez abordé les systèmes de soins réservés aux personnes pauvres, notamment l'aide médicale de l'Etat. Dans l'île de Mayotte, le mécanisme est le suivant : un malade doit se rendre à la pharmacie centrale de l'hôpital où lui est donné, non pas une boîte, mais le nombre exact de comprimés dont il a besoin. Voilà une aide médicale qui ne pèse pas sur les comptes de la Sécurité Sociale.

Pour conclure, malgré les vingt années d'existence de l'Uniopss, la pauvreté n'est toujours pas jugulée. Aussi que devons-nous en penser ?

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie pour votre intervention. J'invite chacun à poser ses questions. Je passe donc la parole à Mme Isabelle Debré.

Mme Isabelle DEBRÉ - J'aimerais vous poser beaucoup de questions. Mais puisque le temps nous manque, je me contenterai de vous en soumettre une seule, choisie au hasard. Votre souhait est d'imposer la présence de 20 % de logements sociaux dans tous les programmes de construction de plus de 10 logements. Or je ne vois pas comment un tel projet peut se mettre en oeuvre.

Par ailleurs, plutôt que de toujours parler de construction, il serait bien d'évoquer les logements déjà bâtis. Aujourd'hui, des centaines de logements privés sont dépourvues de locataires. Au regard de cette situation, il conviendrait peut-être de se demander si les locataires n'ont pas été trop protégés jusqu'à présent, au détriment des propriétaires, conduisant ces derniers à ne plus vouloir louer, par peur de ne pas être payés ou de voir leurs biens dégradés.

Une réflexion est menée en ce moment même par la Ministre du logement, Mme Christine Boutin, sur la garantie contre les impayés de loyer. Cette garantie existe déjà dans le cadre du FLS que je préside. J'en parle d'autant plus facilement que, dans ma commune, il y a bien plus de 20 % de logements sociaux.

Une autre réflexion traverse le gouvernement et certains parlementaires, concernant l'assurance obligatoire ou volontaire. C'est sur cette base qu'il faut réfléchir. J'en parle en connaissance de cause. Dans ma commune, il n'est, en effet, plus possible de construire en l'absence de réserves foncières.

Il faut arrêter de se focaliser sur le manque de constructions pour chercher à optimiser l'offre par rapport à la demande de logements, cet optimum étant loin d'être atteint dans la région parisienne. Mon collègue M. Alain Gournac partagera sans doute mon avis. Pour les Franciliens de petite couronne, il est de plus en plus difficile de construire.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci. Je passe la parole à M. Alain Gournac.

M. Alain GOURNAC - Je vous remercie. Je souhaiterais que nous puissions parler de la vraie pauvreté. Je suis d'accord pour que nous luttions contre elle. Mais il faut cesser de vouloir donner des ressources à ceux qui ne se trouvent pas dans une situation de vraie pauvreté.

Je suis maire du Pecq, une ville où je connais une famille qui reçoit des aides depuis toujours, notamment pour la halte garderie. Je me suis rendu à son domicile, riche de deux téléviseurs à écran plat, de trois téléphones portables et d'une voiture, non mentionnée dans son dossier au CCAS. Or il s'agit de personnes que la Ville fait vivre. C'est pourquoi je tiens tant à ce que nos aides soient réservées pour combattre la vraie pauvreté. Il faut absolument cesser de soutenir ceux qui tentent de nous mentir et de profiter du système. Sinon, nous ne parviendrons jamais à améliorer la situation.

S'agissant de l'illettrisme, celui-ci pose de réelles difficultés à ceux qui en souffrent dans les gestes de la vie quotidienne. Vous avez indiqué qu'il frappe 10 % des Français, un taux encore plus élevé si nous tenons compte de toutes les personnes qui savent mal lire et mal écrire. Il est impératif d'agir dans ce domaine.

Enfin je souhaite mettre en avant le cas d'une femme d'ambassadeur qui s'est rendu à la clinique Hartmann de Neuilly-sur Seine pour passer un scanner. Cette personne n'a pas eu à payer cet acte médical car son argent se trouve à l'étranger. Comment la France peut-elle accepter pareille situation ? J'en ai honte.

Je souhaite donc que nous battions pour vaincre la vraie pauvreté.

Loin de moi l'idée de vouloir nier la présence de personnes pauvres sur le territoire. Mais je ne supporte pas que des gens abusent du système en place sans produire le moindre effort.

Pour en revenir à la famille citée ci-avant, nous avons proposé à plusieurs reprises, au père et mari, d'effectuer des travaux de jardinage. Or il a toujours refusé tout emploi, prétextant des problèmes de santé. Je le clame de façon forte. II faut absolument que cette commission se mobilise pour lutter contre cette pauvreté voulue et scandaleuse.

M. Jean-François HUMBERT - Je vous ai écouté avec grande attention, comme à chaque fois que nous assistons aux travaux de ces missions d'information. Un point en particulier a retenu mon esprit. J'espère ne pas me tromper. Mais j'ai cru comprendre qu'après 20 ans de collaboration, vous et vos associations ont constaté que les résultats en matière de lutte contre la pauvreté ne sont pas très probants. Vous nous avez fait part de votre souhait de réorienter vos actions, de redéfinir les pistes et les méthodes pour permettre aux personnes dans le besoin, grâce à vos efforts communs, de sortir de la pauvreté. J'entends bien ce que vous dites. Mais encore faut-il que nous puissions, les hommes politiques et les associations, nous mettre d'accord sur un cadre rénové pour agir.

L'objet des missions d'information est de voir comment il est possible de faire évoluer la législation existante pour tenter d'apporter des solutions aux problèmes actuels et ne pas se retrouver encore, dans 20 ans, face à ce constat - pardonnez-moi l'expression - cruel. Il n'existe pas de formule miracle et il n'y a pas besoin de tout confier aux mêmes, au détriment des autres.

Nous savons que beaucoup de personnes travaillent, aussi bien du côté des hommes politiques que des associations. Mais il faut bien admettre que la pauvreté continue à augmenter. La question consistant à savoir comment il est possible de réduire la pauvreté. Or vos réponses, à travers ces auditions et ces rencontres, ne se sont pas accompagnées de solution pour remédier à ce problème. J'aimerais avoir votre sentiment sur le sujet.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup. Je passe la parole à Mme Annie Jarraud-Vergnolle.

Annie Jarraud-VERGNOLLE - Je connais bien l'Uniopss. J'ai eu beaucoup de contacts avec votre organisation, ayant travaillé pendant longtemps dans le secteur médico-social. J'ai notamment dirigé des structures d'insertion par l'activité économique. Au regard de mon expérience, je me permets d'exprimer aujourd'hui toute l'admiration que je porte à votre travail.

Les thèmes que vous avez mis en avant soulèvent en moi plusieurs questions et j'aimerais les partager avec l'ensemble des collègues de cette commission.

J'aborderai tout d'abord ce qui relève de la prévention des jeunes en difficulté. Au fil des années, plusieurs mesures ont été mises en place : la circulaire 44 de 1979 qui a abouti à la création des CAVA, le programme PAC en 1992, le programme Trace en 1998, les stages de dynamisation pour les jeunes sans qualification, etc. Toutes ces mesures, même si elles se sont avérées ponctuelles, ont permis à des jeunes très éloignés de l'emploi ou en proie à de graves problèmes cognitifs de pouvoir être accompagnés dans le cadre d'une démarche d'insertion. Or, l'ensemble de ces dispositifs n'existe plus.

J'aimerais ensuite parler de la notion de temps. Dans l'ensemble de ces systèmes, notamment le dispositif de l'IAE (entreprises d'insertion, chantiers d'insertion), la notion de temps a une valeur importante. Or, celle-ci, très souvent, n'est pas respectée en raison de la durée du mandat politique. Les résultats se doivent d'être toujours plus concrets et rapides. Or les gens en difficulté ne sombrent pas dans les problèmes du jour au lendemain, mais tout au long de leur vie quotidienne. Permettre à ces gens de remonter la pente nécessite d'effectuer un travail en profondeur, dans une durée plus longue que celle d'un mandat politique.

Ma troisième remarque porte sur la notion de coût évité. En 1992, M. Claude Alphandéry avait remis au Premier Ministre un rapport sur le secteur de l'insertion par l'activité économique. Il avait mesuré, à travers ce document, le coût évité, par l'investissement gouvernemental, dans le cadre des politiques d'insertion pour les publics en difficulté. Il serait important d'établir des passerelles entre ce secteur et le secteur médico-social, notamment concernant les services de prévention spécialisée comme la FNORS ou le CHRS.

De la même façon, il serait sans doute nécessaire que le travail de lutte contre l'exclusion ne s'établisse plus par rapport à des politiques sectorielles et limitées dans le temps, de manière à ce que ce secteur créatif et inventif puisse trouver sa place, au même titre que le champ médico-social. Car aujourd'hui le secteur de la lutte contre l'exclusion est aussi précaire que les personnes dont il s'occupe.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup pour toutes ces questions. M. Bruno Grouès, je vous remercier de prendre le temps nécessaire de répondre à chacune d'entre elles.

M. Bruno GROUÈS - Nous sommes conscients d'avoir à réfléchir sur les causes de la pauvreté, en lien avec tous les représentants de la société (associations, partenaires sociaux, hommes politiques). Il est invraisemblable que nous ne parvenions pas à provoquer une baisse du nombre de pauvres, la France étant un pays très riche.

Monsieur le Sénateur, je suis désolé de vous dire que nous ne savons pas encore comment il est possible d'éradiquer la pauvreté aujourd'hui en France. Voilà presque 20 ans que nous nous penchons sur le sujet, en collaboration avec 40 associations nationales spécialistes de la matière. Je ne peux que souligner le caractère multiforme de la pauvreté. Ses causes sont multiples, rendant notre travail d'autant plus difficile. Mais, comme je vous l'ai indiqué, nous avons à coeur de mener notre mission pour améliorer la situation.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous luttons tous, chacun dans notre secteur, contre cette pauvreté depuis 20 ans. Pour prolonger la question de M. Giraud qui a demandé si nous ne fabriquons pas les pauvres, j'aimerais savoir si la typologie des pauvres évolue ou si elle demeure constante.

M. Bruno GROUÈS - Vous soulevez là un des problèmes essentiels qui ralentit notre travail. La pauvreté, en effet, évolue et change de forme. Au cours des dernières années, il s'est produit, par exemple, une recrudescence de la pauvreté chez les personnes seules, les mères isolées suite à des ruptures conjugales, les jeunes de moins de 25 ans ou encore les travailleurs à temps très partiel. Il est important de savoir que le taux de rotation des érémistes est très élevé. Il y a donc des entrées et des sorties dans la pauvreté. Mais un noyau dur de pauvres subsiste.

Enfin, il faut bien reconnaître que le phénomène des banlieues constitue un drame national, une véritable catastrophe dont il est difficile de mesurer l'ampleur.

Concernant le logement, je partage le discours de Mme Isabelle Debré et souligne l'importance de bénéficier d'une garantie sur les risques locatifs. Nous soutenons cette mesure, très profitable, depuis longtemps et sommes, d'ailleurs, très vigilants pour que le système, conçu actuellement par la Ministre du logement, réponde à nos aspirations. A ce stade, il mérite encore des améliorations.

Nous considérons la garantie contre les risques locatifs comme une voie royale pour aller dans le bon sens. Vous avez eu raison de dire que de nombreux propriétaires ne veulent plus louer par peur de ne pas être payés ou de voir leurs logements dégradés. Ils accepteront beaucoup plus volontiers de mettre leurs logements à disposition si une garantie leur est apportée, laquelle permettra, par ailleurs, aux locataires de ne pas avoir à apporter plusieurs cautions pour accéder à un logement. Comme vous le savez, ce sujet revient souvent dans l'actualité. L'accès au logement en France est extrêmement difficile.

Malgré tout, la mise en place de cette formule n'empêchera pas la nécessité de devoir construire. Je suis conscient que nous construisons déjà beaucoup en France. 500 000 nouveaux logements y ont vu le jour en 2007. Mais un problème se pose : la part de logements sociaux accessibles aux personnes modestes est bien trop faible. C'est la raison pour laquelle autant de gens ne réussissent pas encore à se loger et que le nombre de sans-abri reste élevé.

Mme Isabelle DEBRÉ - Je me permets d'insister sur la première partie de ma question. Pourriez-vous m'expliquer comment vous comptez réussir à imposer 20 % de logements sociaux dans tout programme de construction de plus de 10 logements ?

M. Bruno GROUÈS - Je ne suis pas un spécialiste du logement. Mais les experts ayant travaillé sur le sujet vous diront qu'il est possible d'imposer ce quota dans les communes dont le nombre d'habitants dépasse un certain seuil. Cette solution est la seule qui permettra d'atteindre une mixité sociale sur l'ensemble du territoire. M. Etienne Pinte, un très bon connaisseur du logement, nous a confirmé cette hypothèse. Il a néanmoins précisé que, les programmes immobiliers comportant en moyenne 30 habitations, il lui paraît insuffisant d'appliquer la mesure aux constructions de plus de 10 logements.

Nous pouvons faire preuve de flexibilité et partir sur une base, non pas de 10, mais de 20 logements. Toutefois, si nous mettons la barre trop haut, il n'y aura pas de logements sociaux. Le principe qui nous tient à coeur est de faire en sorte que tout programme de construction contienne un pourcentage de logements sociaux.

Mme Isabelle DEBRÉ - Est-il nécessaire d'adopter une loi pour cela ?

M. Bruno GROUÈS - Absolument. Ce dispositif devrait passer par la loi.

M. Arnaud VINSONNEAU - Le Préfet aurait un pouvoir de substitution au cas où un Maire ne respecterait pas la loi.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Un débat a eu lieu sur le sujet dans le cadre de la loi Dalo. Un amendement proposé par M. Nicolas About ressemblait beaucoup à votre proposition. Mais il n'a pas été voté. Plusieurs grands débats ont tourné autour de cette disposition, notamment sur le caractère opératoire, juridique et technique d'un tel dispositif.

Pour être sûr que nous nous comprenions bien, j'aimerais que vous précisiez si cette obligation de construire s'appliquerait à toute les communes ou uniquement à celles qui n'ont pas déjà atteint le seuil des 20 % de logements sociaux.

M. Bruno GROUÈS - La proposition émise par les associations concerne l'ensemble du territoire, hormis les communes ayant au moins 40 % de logements sociaux sur leurs territoires. Nous savons très bien qu'il sera difficile de la faire adopter. Mais il s'agit du seul moyen de disséminer le logement social et d'éviter de reproduire les quartiers catastrophiques que nous connaissons tous.

Je préfère ne pas en dire plus, car je ne suis pas un spécialiste du logement et touche vite à mes limites en la matière.

Nous partageons, bien sûr, le refus de M. le Sénateur Paul Blanc de cautionner les fraudes et les abus. Ces situations sont inacceptables et nos associations ne les soutiendront jamais. Néanmoins, je tiens à préciser que de nombreuses études sur le sujet ont révélé que les fraudeurs ne constituent qu'un très faible pourcentage des personnes recevant des allocations. Nous ne nions pas leur existence. Nous notons juste que leur proportion est très faible.

A propos de la prévention des jeunes en difficultés, je me joins aux appréciations de Mme Annie Jarraud-Vergnolle au sujet des CAVA. Ceux-ci étaient très utiles et je ne comprends pas pourquoi ils ont été supprimés. Sans doute coûtaient-ils trop cher ? Leur disparition est très dommageable. Ils répondaient extrêmement bien aux problèmes rencontrés.

Le programme TRACE a très bien fonctionné également. Mais il a, malheureusement, été supprimé lors d'un changement de majorité politique. Ce dispositif permettait un travail d'accompagnement, l'une des clés de la réussite et de la prévention en direction des jeunes en difficulté. Cet exemple met d'ailleurs, de nouveau, en évidence, les soucis causés par les alternances politiques. Il arrive souvent que des mesures soient remplacées par d'autres, alors que les premières étaient parfaitement adaptées et efficaces. Ce problème renvoie à la notion de temps sur laquelle vous avez insisté tout à l'heure.

Je termine mon propos en répondant à M. Jean-François Humbert. Monsieur le Sénateur, vous avez parfaitement raison de dire que le constat est cruel. Les pauvres sont encore là. Nous avons échoué collectivement dans notre mission de réduire la pauvreté. Je me félicite de la tenue de cette commission. Mais je n'ai malheureusement pas de solution miracle à vous proposer. Je partage votre appel à établir un cadre rénové nous offrant la possibilité d'agir ensemble.

En conclusion, je vous invite à consulter les documents que nous avons réalisés.

M. Jean-François HUMBERT - Je me permets de réagir à cette dernière remarque puisqu'elle me concerne. Il existe la possibilité d'innover au niveau des collectivités territoriales. N'attendons pas toujours de l'Etat, de la haute Fonction Publique ou des associations les solutions aux problèmes posés !

J'ai, par exemple, à la tête d'une collectivité régionale, contribué à la création de 10 000 emplois marchands en six ans. Nous sommes parvenus à placer en entreprises des personnes jusqu'alors au RMI ou au chômage. Parmi ces 10 000 emplois créés, 8 500 sont toujours d'actualité.

Des solutions existent donc. Mais il faut cesser d'en chercher une uniforme et faire confiance à l'initiative locale ou territoriale dans un cadre général. Il ne s'agit évidemment pas d'opérer illégalement mais de considérer qu'il est plus simple, pour un demandeur d'emploi, de remplir un papier de 1 page plutôt qu'un dossier de 10 pages. Ces mesures très simples ont peut-être une dimension provinciale. Mais il y a encore un peu de bon sens en province.

M. Arnaud VINSONNEAU - Je suis provincial et me retrouve dans vos propos. Nous sommes tout à fait favorables à l'initiative locale, comme notre histoire le démontre amplement. Notre seul souci est d'avoir un minimum de droit garanti au niveau national, de manière à laisser des marges de manoeuvres aux acteurs locaux.

J'insiste sur le sujet car, concernant le RMI, la tendance est de confier à chaque collectivité le soin d'en déterminer le montant. Cette solution n'est pas acceptable. Nous ne sommes pas jacobins et pensons même qu'une collectivité locale peut décider de verser plus que le montant national. Mais il est nécessaire qu'un socle de droit soit garanti à l'échelon national. Laissons des marges de manoeuvres aux acteurs de terrain dans un cadre garantissant à l'ensemble des concitoyens de jouir d'un minimum de droits.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je me permets de vous poser une dernière question. Les 250 millions d'euros annoncés par le Premier Ministre s'ajoutent-ils aux crédits prévus par la loi de finance de 2008 pour l'hébergement ?

M. Bruno GROUÈS - Oui. Cette somme s'ajoute à celle programmée par la loi.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Nous parvenons donc à un total de 1,25 milliard d'euros. Les 1,7 milliard d'euros que vous demandiez correspondent-ils aussi à une somme supplémentaire par rapport aux crédits prévus ?

M. Bruno GROUÈS - Oui, tout a fait.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous vous remercions de vos réponses et de cette analyse de la situation de la pauvreté en France. Vos propos ne sont malheureusement pas très optimistes. Mais nous allons essayer, tous ensemble, d'y voir plus clair. Merci beaucoup.

Audition de M. Patrick DUGOIS, délégué général d'Emmaüs France - (5 février 2008)

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous accueillons maintenant M. Patrick Dugois, délégué général d'Emmaüs France. Nous nous excusons de vous accueillir avec du retard. Mais le sujet suscite la passion.

M. Patrick DUGOIS - Je souhaite commencer mon intervention en vous présentant le mouvement Emmaüs de manière synthétique. Je vous donnerai des documents en fin de séance. Ils vous permettront d'en savoir encore plus sur notre organisation.

Pour la plupart des gens, Emmaüs est associé à deux choses : les communautés et l'Abbé Pierre dont nous avons fêté l'anniversaire de la mort il y a quelques jours.

L'origine de notre organisation renvoie à quatre dates-clés :

- 1949 : l'Abbé Pierre, alors parlementaire, met en place une structure à Neuilly-Plaisance, dont le modèle s'apparente à celui d'une auberge de jeunesse. Cette structure deviendra notre toute première communauté.

- 1954 : la France assiste au fameux appel de l'Abbé Pierre et la révolte qui s'en est suivie pour demander davantage de logements.

- 1963 : Emmaüs International est constitué après que l'Abbé manque de mourir dans un naufrage en Amérique du Sud.

- 1985 : Emmaüs France est créé.

Emmaüs International contrôle l'ensemble du mouvement et représente 400 groupes dispersés dans des régions d'Europe, d'Afrique, d'Asie et d'Amériques. 250 d'entre eux sont localisés sur le territoire français, considéré comme étant le lieu historique du mouvement, celui où il existe le plus grand nombre de groupes. Emmaüs France est constitué de 15 000 personnes environ : 4 000 compagnons accueillis dans les communautés, 3 500 salariés et 8 000 bénévoles.

Le mouvement n'est pas structuré sur le modèle d'une ONG traditionnelle. Il s'est construit, en effet, à partir du terrain avant de se réorganiser à travers le temps. Il comprend trois branches principales :

- La branche « communautaire ». Elle regroupe 119 communautés qui accueillent 4 000 compagnons et 80 salariés (accompagnants sociaux, chauffeurs, cuisiniers, etc.). Cette branche vit essentiellement en « ramassant » des objets, activité qui offre la possibilité aux particuliers de donner des meubles ou toutes sortes de fournitures à la communauté à travers les « brics ».

Cette activité permet de proposer des occupations, dont certaines n'exigent que très peu de qualifications, de la part des compagnons. Elle permet aussi aux « bobos » - j'insiste sur les guillemets - d'acheter des objets insolites et à nombre d'autres personnes de s'équiper à peu de frais.

- La branche « logement et action sociale ». Elle comprend une cinquantaine de groupes que nous appelons les « SOS famille ». Ceux-ci sont répartis dans les départements et accueillent des familles qu'ils aident à surmonter leurs difficultés en leur apportant un accompagnement dans la gestion de leur budget. Les « SOS famille » fonctionnent sur la base d'un système de prêts remboursables. En 2007, elles ont traité la situation de 1 500 familles. Leur travail s'effectue en interaction avec les assistantes sociales des CCAS, des services sociaux des Départements ou encore d'autres associations.

Plusieurs organisations importantes que vous connaissez bien font partie de cette branche. Il s'agit tout d'abord de la Fondation Abbé Pierre, spécialisée dans le logement et le mal logement, et à l'origine du rapport présenté le 1er février dernier, lequel analyse la situation du logement aujourd'hui.

Une autre association constituant cette branche est Emmaüs Paris, premier organisme de logement pour les personnes en très grande difficulté à Paris. Elle comprend des CHRS, des CHU et des accueils de jour.

Enfin, depuis plus de 50 ans, cette branche englobe Emmaüs Habitat, une société d'HLM en charge de gérer 13 000 logements.

- La troisième branche, plus récente, date des années 80 et se compose de 63 groupes représentant 3 000 salariés. Elle a accompagné la mise en place et le développement du mouvement de l'insertion par l'activité économique par le biais de plusieurs entreprises dont la plus importante s'appelle « Le Relais » et emploie 1 000 salariés. L'ensemble formé par les communautés d'Emmaüs et Le Relais constitue le premier acteur français en matière de retraitement des vêtements et des tissus (67 % du recyclage du textile en France). Le réseau Emmaüs est aussi l'un des premiers collecteurs dans le domaine des déchets électroménagers, via un éco-organisme alimenté par un système de taxe.

Par rapport à ces trois branches, Emmaüs France fait office de holding, même si ce terme n'est pas exact d'un point de vue capitalistique. Il assure la cohérence de l'ensemble en les amenant à travailler sur des problématiques communes.

Au-delà des activités de ces branches, le mouvement Emmaüs se caractérise surtout par ses valeurs. Nous respectons beaucoup le travail effectué dans d'autres réseaux comme ATD, Secours Populaire et Secours Catholique. Mais Emmaüs présente quelques particularités, présentes nulle part ailleurs.

La première d'entre elles concerne l'accueil inconditionnel. Lorsqu'une personne se présente dans une communauté, elle est reçue pour une journée comme pour la vie. Aucune condition de durée n'est imposée. Pareil accueil n'existe pas dans d'autres dispositifs d'insertion. De même, toute personne accueillie n'a pas à nous présenter ses papiers d'identité et n'est pas non plus questionnée sur les évènements de sa vie passée.

Pour autant, nous ne nous soustrayons pas aux lois de la République. Nous collaborons avec les autorités si une commission rogatoire impose qu'une personne ayant commis un délit soit présentée à la justice. De la même façon, lorsque la police ou la gendarmerie nous sollicite pour des recherches, nous lui procurons les informations dont nous disposons. Pour le reste, l'accueil est inconditionnel. Il s'agit d'une des très grandes forces du mouvement, laquelle n'est pas sans poser des difficultés et des débats puisqu'elle suppose l'accueil des sans-papiers.

M. Jean DESESSARD - Je me permets de vous interrompre un instant. L'association La Mie de Pain située dans le 13e arrondissement de Paris dépend-elle de vous ?

M. Patrick DUGOIS - Non, nous n'avons aucun lien avec elle.

Je continue ma présentation. La valeur cardinale d'Emmaüs fixée par l'Abbé Pierre consiste à redonner de la dignité aux personnes par le travail. Toutefois, ne nous méprenons pas. Une telle attitude ne signifie pas que nous plaçons obligatoirement une personne en difficulté sur un poste de travail, comme nous pourrions l'imaginer dans une entreprise.

Chaque communauté détient des chefs de cours, chargés d'organisent le travail logistique tel que les arrivages. Toutefois, une personne qui nous rejoint dans un très mauvais état de santé pourra passer plusieurs mois, voire plusieurs années, à effectuer un travail purement symbolique, jusqu'à ce qu'il soit capable de faire autre chose. Il nous paraît indispensable de respecter les personnes et leur rythme de vie. Le travail constitue notre principe de base. Mais nous savons bien que certains individus ne seront jamais très rentables.

Notre mouvement cherche à lutter contre la misère et donc à proposer immédiatement des solutions en matière d'accueil, d'hébergement d'urgence, de logement, de travail, soit au sein des communautés, soit au travers de chantiers d'insertion par l'activité économique, d'innovation sociale. Il agit beaucoup dans le but de réduire les causes de la misère et s'est donné comme rôle d'interpeller, notamment les élus. Sur ce point, l'Abbé Pierre était presque dans un rapport de provocation, en demandant à la société de se réveiller et de prendre en charge les valeurs du partage.

Le mouvement accueille 4 000 compagnons. Parmi eux, certains sont sans-papier. D'autres ont eu à faire à la justice et effectuer des peines de prison. Nous recevons régulièrement des lettres de prisonniers nous demandant un travail et un logement pour bénéficier d'une sortie conditionnelle, ce qu'offrent les communautés. Nous ne pouvons pas, néanmoins, satisfaire les besoins de tout le monde et nous touchons là sans doute l'une des contradictions du mouvement. Nous voulons assurer l'accueil inconditionnel. Mais nous butons sur des limites pour le faire.

La typologie des personnes accueillies a beaucoup évolué au fil des années. Le mouvement est en proie aujourd'hui à des problématiques pour lesquelles il n'a pas de réponses adaptées. Par exemple, nous ne savons pas bien recevoir les familles en situation d'exclusion. Or, leur nombre ne cesse d'augmenter. Certaines communautés ont commencé à organiser cet accueil. Mais celui-ci s'avère compliqué et les équilibres internes s'en trouvent bousculés.

Nous commençons aussi à accueillir des jeunes aux prises avec des problèmes de drogue ou d'alcool. Ces jeunes ont souvent été placés sous le contrôle des Départements, mais leur suivi n'a pas été assuré.

Nous ouvrons nos portes également à un certain nombre d'étrangers.

Le mouvement Emmaüs ne porte pas spécialement de revendications. Sa logique consiste plutôt à faire prendre comprendre à la société des enjeux que représente l'exclusion, l'absence de logements et le manque d'hébergements d'urgence. Des gens continuent à mourir dans la rue et pas uniquement l'hiver. Le plus grand nombre de morts se produit durant l'été : entre 200 et 350, soit environ un mort par jour, selon nos estimations. Le nombre de décès dans la rue ne fait pas l'objet, malheureusement, de publication de la part des pouvoirs publics.

De notre point de vue, cette situation n'est pas normale. Il n'est pas possible de traiter un problème sans accepter de le regarder en face. Je parle avec beaucoup de prudence, mais ce manque de données s'apparente pour nous à de la rétention d'informations. Lorsqu'une personne meurt dans la rue, immédiatement, via les services de DDASS ou des DRASS, un rapport est effectué. Ces informations existent donc et nous avons demandé leur publication. Nous ne cherchons pas à dramatiser une situation. Mais nous voulons faire bien comprendre qu'en l'absence de lucidité, nous n'avancerons pas.

Combien de personnes vivent dehors ? Par définition, nous ne pouvons pas le savoir. Certains vivent dans la rue ou dans des garages, d'autres dans des forêts comme celle de Vincennes, les seuls endroits où ils peuvent trouver la paix. Nous menons notre combat auprès des 28 associations sans aucune volonté de porter quelconque revendication. Nous ne doutons pas de la bonne volonté du Premier Ministre d'agir. Mais nous pensons que l'ensemble des pouvoirs publics sous-estime la situation et ne prend pas assez en compte la souffrance qu'implique la vie dans la rue.

Un de mes collègues travaillant beaucoup avec les SDF m'a tenu les propos suivants : « un SDF que vous voyez dans la rue est un SDF qui va bien car il vit encore à l'air libre. Lorsqu'un SDF va mal, il descend dans le métro, puis dans ses galeries et ne remonte plus à la lumière. » .

Un SDF ayant vécu dans la rue pendant un mois pourra être remis d'aplomb au bout de 2 à 6 mois (contre 2 à 6 ans s'il est resté dehors pendant 10 ans). Il est nécessaire de comprendre à quel point il est coûteux d'agir quand on a laissé les choses se faire. Nous plaidons en faveur des politiques de prévention car il existe des dysfonctionnements évidents et il conviendrait de les régler.

Il serait bien, par exemple, dans le domaine de la psychiatrie, de raccourcir les séjours, d'accompagner autrement, d'éviter les enfermements longs, etc. L'humanisation de la psychiatrie découle d'un bon principe. Mais une difficulté se pose en la matière : des lits ont été supprimés et les personnes malades remises à l'extérieur se retrouvent aujourd'hui dans nos centres d'hébergement.

Il est, par ailleurs, demandé à Emmaüs Paris d'ouvrir un centre d'hébergement d'urgence dans les locaux d'anciens hôpitaux parisiens où les mêmes personnes seraient hébergées, mais ne seraient pas entourées de psychiatres. Les dysfonctionnements, d'un point de vue humain, sont très difficiles à vivre et relèvent d'une mauvaise organisation des pouvoirs publics. Quant à leur coût, nous ne disposons pas d'évaluation. Mais il est sans doute important.

Il existe pourtant des possibilités d'intervention. A une époque, la société abritait des organisations collectives qui permettaient de socialiser les personnes. L'armée en faisait partie. Elle a désormais recours à des contrats de professionnalisation à la fin desquels aucun suivi n'est assuré. Doit-elle effectuer ce suivi ou pas ? Il ne me revient pas d'en discuter. Mais il faut savoir que certaines personnes ne savent pas se débrouiller seules et se retrouvent dans la rue quand leurs contrats ont pris fin.

C'est pourquoi nous sommes en faveur d'un principe de continuité au sein des organisations. Nous souhaitons que les gens ne soient pas renvoyés à la rue si nous ne savons pas où ils vont et dans quel état ils se trouvent. Notre ignorance en la matière coûte très cher, aussi bien humainement qu'économiquement.

Je n'en dirai pas davantage sur les combats à mener dans le domaine de l'hébergement d'urgence. Je ne m'étendrai pas non plus sur le sujet du logement, l'analyse de la Fondation Abbé Pierre étant simple en la matière : jamais autant de logements n'ont été construits, mais ils ne sont pas accessibles à ceux disposant de peu de moyens.

Je souhaite maintenant aborder une demande du mouvement Emmaüs dans le cadre du Grenelle de l'Insertion. Nous voudrions, en effet, que soit reconnu le modèle communautaire sur lequel est basée notre organisation. Il faut se rendre compte que, dans la société, des personnes ne peuvent pas subir les contraintes apportées par la mondialisation, laquelle demande aux gens d'être de plus en plus efficaces.

Jusqu'à l'avant-guerre, il existait des processus collectifs de socialisation dans le monde paysan, auquel était intégré l'idiot du village ou la personne improductive. Or de tels espaces ne sont plus présents. Il est demandé aujourd'hui aux personnes faibles d'entrer dans le modèle économique dominant. Nous ne contestons pas ce dernier, mais nous souhaitons que d'autres schémas soient reconnus pour permettre à la société d'accepter l'innovation sociale. Certaines personnes ne pourront jamais se prendre en charge ou s'assumer, soit parce qu'elles ont été abîmées par la vie, soit parce qu'elles n'ont jamais eu les ressorts pour le faire.

Plutôt que d'apporter à chacun une réponse personnelle à travers, par exemple, un contrat aidé, nous proposons la mise en place d'une réponse collective socialisante, permettant à certains de faire plus et à d'autres moins. Le modèle communautaire se caractérise par une position juridique particulière puisque les compagnons ne sont, ni salariés - ils ne relèvent pas du droit du travail, selon un arrêt de la cour de cassation de 1994 -, ni bénévoles. Nous avons demandé, à travers le Grenelle de l'Insertion, la reconnaissance du modèle communautaire. Nous croyons en l'avenir d'un système alternatif.

Un autre combat que nous essayons de mener vise à limiter l'endettement. Bien sûr, notre pays ne ressemble pas à l'Angleterre où l'endettement est très fort. Toutefois, il existe en France des politiques marketing extrêmement agressives de la part de certaines entreprises en direction des personnes en grande difficulté. Ces sociétés ne sont pas responsables. Nous comprenons bien qu'elles ambitionnent de réaliser des affaires. Mais lorsqu'un dysfonctionnement apparaît au travers d'une situation d'endettement, il appartient toujours à la puissance publique ou des associations, et pas à ces entreprises, de les régler.

Nous demandons l'instauration d'un principe de responsabilisation, par exemple au travers d'un système de bonus-malus consistant à favoriser les entreprises ne générant pas trop de dossiers de surendettement et à pénaliser les autres, celles faisant preuve d'irresponsabilité. Ne pas adopter cette mesure reviendrait à verser une prime aux irresponsables et à favoriser des problèmes sociaux considérables et coûteux pour la collectivité.

Nous souhaitons que les avantages soient régulés. Nous ne sommes pas des juristes. Mais nous pensons qu'il existe là un champ d'action qui mérite d'être étudié.

Emmaüs représente un mouvement entrepreneurial alimenté par le recyclage. Nous avons obtenu la création d'une taxe sur le recyclage du textile. D'autres solutions pourraient être trouvées pour protéger l'environnement. Elles permettraient, pour une partie d'entre elles, de créer des emplois pour les personnes défavorisées. Je pense notamment au recyclage des cartouches, reposant sur un modèle économique scandaleux puisque les entreprises gagnent de l'argent sur la cartouche et non sur l'imprimante. Elles trouvent un intérêt dans un dispositif qui, d'un point de vue environnemental, n'est pas viable. Il est sans doute possible de réserver une partie des emplois concernant le recyclage à des personnes en contrats d'insertion.

Enfin, Emmaüs constitue un mouvement très porté sur l'innovation. Par exemple, la Fondation Abbé Pierre comporte des boutiques sociales proposant des accueils de jour et offrant la possibilité de se doucher ou d'écrire du courrier.

Nous tentons aussi de remettre en place des pensions de famille, de manière à faire de l'accueil de proximité et à apporter un accompagnement social à des personnes en difficulté. Certaines de nos communautés déposent des brevets dans le domaine du logement et de l'habitat.

Nous croyons utile d'améliorer les politiques en matière d'exclusion, afin de ne plus les vivre uniquement comme un poids, mais aussi comme des espaces économiques. Pour cela, il y aurait besoin de règles spécifiques. Nos compagnons ne pourront jamais, en effet, avoir la productivité demandée dans le système économique actuel. Mais sans doute est-il possible, pour certains emplois non délocalisables, de mettre en place des réglementations un peu plus protectrices.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup pour la présentation de votre organisation qui, il est vrai, est très innovante. Ce système de communautés n'existe pas uniquement chez Emmaüs. Je suppose qu'il y a des questions. Je donne la parole à M. Paul Blanc.

M. Paul BLANC - Tout d'abord, je tiens à vous remercier pour vos analyses tout à fait pertinentes. J'aimerais émettre une remarque concernant la psychiatrie. Non seulement les malades mentaux ont été mis dehors Mais en plus, les services infirmiers et de psychiatrie chargés de les accompagner après leur sortie ont totalement failli à leur tâche. J'ajouterai que les 35 heures n'ont pas été d'une aide dans ce domaine.

Par ailleurs, connaissez-vous l'origine urbaine ou rurale des SDF ? J'ai l'impression, mais peut-être suis-je dans l'erreur, que les marginaux ou les SDF vont tous s'agglomérer dans les villes. Cette situation illustre peut-être un problème d'aménagement du territoire. Depuis la loi de 1993, tous les problèmes ont été concentrés dans les villes où ils finissent par exploser. J'aimerais avoir votre opinion sur ce sujet.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je passe la parole à M. Charles Revet.

M. Charles REVET - Merci. Dans le passé, en milieu rural, la personne qui était confrontée à des problèmes participait à la vie de l'exploitation ou s'engageait dans un métier autre qu'agricole et finissait par faire sa vie. Sans doute à cause de réglementations et de carences en matière de responsabilité, il n'en est plus de même aujourd'hui alors que, parfois, il suffirait de peu de choses pour qu'une personne en difficulté reparte sur de bons rails.

Il nous faut essayer de combattre ce développement de la pauvreté et des SDF. J'aimerais savoir si vous avez effectué une analyse sur les causes générales de l'exclusion. Il vaut mieux prévenir que guérir et il serait plus utile d'agir en direction des personnes avant que celles-ci ne se retrouvent en état de détresse.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je passe la parole à M. Jean Desessard.

M. Jean DESESSARD - Merci. Vous avez parlé de l'accueil inconditionnel, méthode pratiquée dans vos centres. Sans doute, par ces mots, avez-vous voulu faire allusion à l'amendement, non voté, d'une loi demandant l'accueil des personnes en situations régulière. J'ai mentionné La Mie de Pain car cette organisation offre cet accueil inconditionnel qu'il convient de maintenir, si j'ai bien compris vos propos.

Des questions se posent sur le RMI, en particulier sur sa mission d'insertion, laquelle représente la possibilité de vivre dans la société actuelle, soit de se loger, de se nourrir, de s'habiller, indépendamment du fait de suivre une formation ou non.

J'aimerais donc avoir votre opinion sur le fait que le RMI s'accompagne de conditions en termes d'insertion. Aujourd'hui, les personnes ayant entre 18 et 25 ans peuvent obtenir une allocation, à condition de suivre une formation.

Ensuite, vous avez évoqué les 500 000 logements construits par an.

M. Bernard SEILLIER - 435 000 à ce jour.

M. Jean DESESSARD - L'objectif était de construire 500 000 et non 435 000 logements par an. Toutefois, la production actuelle est importante. Je ne cherche pas à nier la réalité. J'ai d'ailleurs dit à mes collègues de droite que même la gauche n'avait pas fait autant pour la construction de logements. Je reconnais donc que des efforts ont été entrepris.

Parmi ces 435 000 logements, 100 000 devraient concerner des logements sociaux de différentes catégories. Mes collègues de droite expliquent qu'il n'est pas grave de construire des logements non sociaux, en raison de la mobilité résidentielle que cette production occasionne. Autrement dit, les personnes qui auraient les moyens suffisants iraient dans de nouveaux logements et libéreraient ainsi des places de logement social.

Or cette mobilité résidentielle ne semble pas émerger. Est-ce dû à un trop grand nombre de demandes de logements ou bien les personnes manquent-elles de moyens pour se loger ? L'Uniopss a mis en avant la nécessité d'augmenter le nombre de logements sociaux. Je reste, pour ma part, persuadé que le système atteindra sa limite si les salaires ne sont pas revalorisés. Il n'est pas possible qu'une société comme la nôtre abrite 25 % à 30 % de sa population dans du logement social pour la seule raison que celle-ci ne gagne pas assez d'argent.

Vous avez indiqué enfin que les personnes travaillant au sein d'Emmaüs ne sont, ni salariées, ni bénévoles. Cela veut-il dire que vous êtes favorables à un statut nouveau et unique pour toutes les personnes en situation d'insertion ? Cet emploi aidé correspondrait-il à un SMIC mensuel, à du bénévolat indemnisé ? S'accompagnerait-il de cotisations auprès de l'Urssaf ? Les personnes paieraient-elles des charges sociales ?

Merci de nous apporter quelques précisions sur votre proposition de modèle communautaire.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci. Je passe la parole à Mme Annie Jarraud-Vergnolle.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Je vous remercie. Ma question prolonge celle posée par mon collègue sur le statut communautaire et de celui des personnes considérées comme étant ni salariées, ni bénévoles. Ce statut s'apparente-t-il à celui des salariés en CAT ou à celui qui a existé dans le cadre des CAVA ? J'aimerais savoir s'il existe un encadrement législatif dans ce domaine.

Emmaüs représente, en effet, un mouvement porté par l'innovation, avec des branches bien déterminées et encadrées au niveau législatif comme le logement social ou l'insertion par l'économie. Vous avez parlé de votre volonté de mettre en place des politiques de prévention. Or, pour le moment, votre travail consiste à réparer les maux de la société. Comment concevez-vous la politique de prévention à votre niveau ?

Enfin, vous avez cité l'exemple de la psychiatrie. Nous connaissons tous le modèle italien ou Basaglia. Dans notre cas, les problèmes ne peuvent s'expliquer par l'apparition des 35 heures puisqu'ils l'ont précédée. Votre public a souvent besoin d'un soutien psychologique. J'aimerais savoir comment et avec qui vous travaillez pour fournir ce soutien.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup. Je passe la parole au rapporteur M. Bernard Seillier.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Merci. Je partage très largement les valeurs que vous avez exposées. Je suis tout particulièrement sensible à votre demande de reconnaissance juridique des communautés et j'espère que le haut commissaire qui pilote le Grenelle de l'Insertion écoutera votre requête.

Je m'occupe du dossier des « lieux à vivre » depuis longtemps. Votre démonstration sur le sujet est tout à fait probante et claire. Il est question ici, en effet, de personnes qui ne sont pas capables de se prendre en charge elles-mêmes, mais vivent très bien dans des communautés organisées, soit provisoires, soit définitives.

Une personne, située près d'Avignon, est restée dépendante de la drogue pendant 36 ans avant de s'en sortir finalement, grâce une aide de l'environnement communautaire représentée par l'association Voisins et citoyens en Méditerranée ; structure ayant développé un réseau de lieux à vivre sur le territoire du Sud de la France. J'espère donc que votre demande pourra aboutir.

Ma question porte sur l'hébergement des personnes vivant dans la rue. Je n'ai pas été interrogé, dans les fonctions qui sont les miennes au CNLE, par M. Etienne Pinte avant qu'il ne rende son rapport. Mais j'ai pu constater qu'il existe une grande différence entre la volonté affichée par le Premier Ministre de faire de la lutte contre l'exclusion une priorité et les chiffres annoncés pour atteindre cet objectif. La somme de 1,7 milliard d'euros sollicitée par les associations correspond à plus du doublement des crédits actuels. Je suis tout à fait d'accord sur le principe de cette hausse. Humainement, sur le plan de la politique de civilisation défendue par le Président de la République, elle est indispensable. Mais concrètement, comment utiliserez-vous les fonds s'ils vous sont accordés ? J'imagine que vous avez un plan d'action.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci de vos questions. Je laisse M. Patrick Dugois y répondre.

M. Patrick DUGOIS - Au-delà des bonnes volontés et des moyens alloués, il est très difficile de répondre à ces questions. C'est pourquoi je ferai preuve de modestie.

Concernant le fait que les SDF seraient concentrés en ville, honnêtement je ne sais pas quoi dire. Il existe de toute évidence des phénomènes urbains qui aggravent les problèmes. Au niveau de l'aménagement des villes, tout a été entrepris pour ne pas offrir de place aux SDF. C'st ainsi qu'ont été construits des bancs sur lesquels il leur est impossible de s'allonger. Il existe une vraie volonté de ne pas accepter les SDF dans l'espace urbain.

D'après ce qu'expliquent les spécialistes, il existe, malheureusement, autant de personnes en difficulté en milieu rural qu'en ville. Mais les solutions à leurs problèmes ne s'expriment pas de la même façon et sont sans doute moins visibles, le rapport à l'espace, le coût du logement ou d'un abri étant différents. Je ne crois pas, pour autant, que la détresse soit moins forte à la campagne qu'en ville.

La cause principale et identifiée de la mortalité des SDF représente la violence. Dans une maison, vos affaires sont à l'abri. Dans la rue en revanche, vous ne disposez d'aucun espace privé, ce qui a des conséquences, notamment sur la sexualité. Peut-être en-il autrement en milieu rural ? Mais je n'ai pas de chiffres, ni d'études à vous communiquer sur le sujet.

Nous considérons que notre rôle consiste à lutter contre la misère et, en même temps, à prévenir ses causes. Mais nous n'avons pas prise sur les politiques de prévention, laquelle ne peut fonctionner que si la société dans son ensemble agit sur des leviers identifiés pour améliorer les choses. Des chercheurs ont effectué une enquête sur les SDF et leur travail montre qu'il existe des moments clés conduisant les personnes à la rue : la perte d'un emploi, la fin des allocations chômages, un décès, un divorce, etc. Il s'agit de ce que nous appelons communément les « accidents de la vie ».

Pour autant, tous les gens subissant des accidents de la vie ne deviennent pas nécessairement SDF. Il existe très souvent des prédispositions à devenir un sans-abri. 60 % des SDF représentent des personnes ayant fait l'objet de placement (DASS, foyers...) ou ayant connu des drames familiaux dans l'enfance. Ces personnes ont en eux une fragilité.

Dans une société stable, marquée par le plein emploi, une personne fragile confrontée, par exemple, à une activité professionnelle insupportable peut démissionner et changer d'employeur, en raison de l'abondance du travail. Dans la société actuelle, une telle attitude n'est plus possible. Il est très facile aujourd'hui de se retrouver à la rue. Tout peut aller très vite pour celui victime d'un moment de faiblesse ou d'une perte d'emploi suite à une dépression grave.

Je pourrais vous citer le cas récent d'un cadre commercial qui, dans une période de deux ans, a été licencié, puis a divorcé avec sa femme avant d'échouer dans un petit studio, puis dans la rue.

Selon un sondage de l'association Emmaüs, 49 % des Français craignent de devenir SDF. La lutte contre la pauvreté représente un investissement collectif. Dans une société qui n'assure pas la protection de tous, il est très difficile que les personnes osent et innovent. Les chiffres de créations d'entreprises sont excellents. Néanmoins, le manque de filet de sécurité fait fondamentalement partie des freins à la prise de risque.

Au-delà de l'aspect humain, s'occuper des pauvres constitue un investissement économique. Sans protection, les personnes qui aimeraient innover ne le feront pas par crainte de devenir SDF. Aujourd'hui, dans une société où les liens collectifs et familiaux ont éclaté, un simple dysfonctionnement peut être fatal. Il est de l'intérêt de la société, y compris d'un point de vue économique, d'inventer un nouveau modèle. La cohésion globale n'est pas une charge. Il s'agit d'un investissement.

Concernant l'accueil inconditionnel, il est vrai que nous nous sommes battus pour obtenir l'amendement auquel vous avez fait référence, par crainte d'avoir des relations difficiles avec les personnes au moment de l'accueil. Demander des papiers, notamment à une personne en situation régulière, n'est pas une tâche simple.

Les politiques migratoires sont décidées collectivement par les représentants de la nation. Nous donnons notre point de vue en tant que citoyens à un certain moment, mais la décision d'accueillir quelqu'un sur notre territoire ne nous appartient pas. Par contre, nous ne pouvons pas nous permettre de laisser à la rue toute personne en situation régulière. Nous ne voulons pas porter la responsabilité de la politique migratoire. Ce n'est pas notre métier.

Pour passer à un autre sujet, seulement 30 % des bénéficiaires du RMI sont inscrits à l'ANPE. Ce pourcentage me scandalise. Pourquoi n'organisons-nous pas, de manière automatique, l'inscription des érémistes à l'ANPE ? Ce processus a des conséquences graves car celui qui ne se présente pas à l'ANPE ne peut bénéficier d'allocation et de tout l'accompagnement professionnel. Nous proposons, dans le cadre du Grenelle de l'Insertion, que les érémistes soient inscrits automatiquement à l'ANPE.

Aujourd'hui, 30 % des SDF travaillent. Pour eux, vivre dans la rue et être présentable le matin pour se rendre au travail constitue une vraie performance. Certes, certains érémistes abusent de la situation. Mais il faut bien comprendre - et je le dis aussi à titre personnel - que lorsque vous êtes en situation de détresse, vous ne vous trouvez pas dans les dispositions de signer un contrat. Vous tentez de survivre. Les SDF ne connaissent pas l'avenir. Un SDF ne sait jamais s'il pourra se rendre à un rendez-vous fixé le lendemain. Il lui est impossible de se projeter dans le temps. Il vit dans l'heure qui suit.

Enfin j'aimerais insister sur la nécessité de combattre l'idée selon laquelle un érémiste est nécessairement un feignant. Il serait utile d'organiser, dans le cadre des politiques d'insertion, ce qui a été mis en place autour de la prévention routière, de l'alcool ou de la cigarette. Autrement dit, il conviendrait de lancer une grande campagne nationale qui expliquerait ce qu'est un exclu et comme il est tombé dans la détresse, de manière à changer le regard de la société sur lui. De cette façon, les exclus comme les inclus seront aidés.

Sur ce point, je citerai un dernier exemple. Nous avons établi un partenariat avec Gaz de France. Un de nos brics se trouve au sein du centre de recherche de cette entreprise, localisé à proximité du Stade de France. Lorsque les cadres supérieurs rencontrent les compagnons, ils s'aperçoivent que ces derniers ne sont pas des feignants. Un SDF ayant passé la nuit dans un dortoir d'hébergement, sans avoir dormi la plupart du temps, se présente à 7 heures 30, chaque matin, au travail. Il leur est demandé d'avoir une force qui ne sera jamais exigée d'un salarié dit normal. Aussi je maintiens que des représentations terribles subsistent dans l'imaginaire collectif, concernant les SDF.

En matière de logement, il manquait environ un million d'habitations en France. Ce manque est en train d'être comblé et nous ne pouvons pas contester cette réalité. La problématique n'en est pas résolue pour autant. La logique selon laquelle un individu passerait d'un centre d'hébergement à un logement social puis à un logement intermédiaire correspond à un système inexistant dans les faits. Le marché du logement social est découplé et il est nécessaire de le « recoupler » pour gagner en fluidité, et de traiter chacun des maillons de la chaîne. Or, actuellement, le maillon de l'hébergement d'urgence est saturé.

Les places de stabilisation constituent une bonne disposition. Elles permettent de continuer à accueillir les personnes en difficulté jusqu'à ce qu'elles trouvent un logement. Ces personnes restent, par contre, beaucoup plus longtemps chez nous, ce qui freine notre capacité d'accueil.

Si la politique pour construire des logements en grand volume a été bien menée, elle l'a été de manière aveugle, car construite à travers des outils de fiscalisation. De nombreux logements financés par les lois Robien et Borloo sont vides et, à terme, cette situation posera un problème. Je peux vous communiquer, par la Fondation Abbé Pierre, la liste des villes abritant ces logements et les volumes. Concernés. Il suffit d'observer la courbe des revenus et le coût des logements pour constater que ceux-ci ne s'accompagnent pas de loyers accessibles. L'offre n'est pas adaptée à la demande.

Pourtant, il est possible de régler certains problèmes très rapidement en mobilisant le parc privé. 2 millions de baux changent de mains chaque année. Ainsi, nous proposons de mettre en place des dispositifs en partie compensés par les pouvoirs publics, via la sous-location par des associations.

Une autre piste intéressante pour les élus locaux consiste à agir sur le logement insalubre. Avec le droit opposable au logement, il est en effet préférable d'améliorer les logements insalubres plutôt que de trouver de nouveaux logements.

Selon le mouvement Pact Arim, il existe environ 1,8 million de logements insalubres en France, dont 600 000 réellement indignes. N'oublions pas que nous ne parlons pas, en la matière, d'un stock mais d'un flux qui se reconstitue à chaque instant. Il donc nécessaire d'investir d'importants moyens afin d'améliorer la situation. Agir ainsi permettrait notamment de générer des économies puisque le coût initial serait, à terme, amorti à travers les taxes. De mémoire - les chiffres sont à vérifier - les recettes fiscales de l'ensemble du secteur du logement représentent 56 milliards d'euros et la politique du logement, 43 milliards d'euros. Autrement dit, l'ensemble des recettes de l'industrie du logement excède de 13 milliards d'euros l'ensemble des dépenses relatives à la politique du logement.

Mme Brigitte BOUT, présidente - Nous allons être obligés de vous demander de conclure. Nous vous laissons disposer des cinq dernières minutes.

M. Patrick DUGOIS - Pour conclure, j'aimerais aborder la question suivante : serions-nous réellement en mesure d'éradiquer la pauvreté en France en disposant des 1,7 milliard d'euros demandés ? Les associations ne veulent pas répondre à cette question et il subsiste une incompréhension entre le gouvernement et nous. Les associations effectuent un travail d'interpellation et de prise en charge. Mais c'est aux pouvoirs publics d'agir.

Par exemple, il devait être construit 9 000 places en maisons relais. Or, à ce jour, le nombre de places réalisées s'élève à 3 000. Le programme devait s'achever à la fin de l'année 2007. Il ne l'a pas été. Il nous a été dit que nous ne serions pas capables de consommer les crédits alors que cette consommation doit revenir aux pouvoirs publics.

Ainsi, les 1,7 milliard d'euros demandés étaient provisionnés pour financer plusieurs chantiers : traiter la question du logement indigne, répondre à l'accroissement de la capacité d'accueil des centres d'hébergement d'urgence lié aux places de stabilisation et mise en place d'un plan de rénovation des centres d'hébergement, plusieurs d'entre eux, indignes, devant être modernisés.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - J'ai observé, à travers la presse, qu'il existe une incompréhension réciproque entre le gouvernement et les associations. La réaction unanime de ces dernières m'a, par ailleurs, beaucoup impressionné.

Par ailleurs, j'aimerais avoir la ventilation de la demande par écrit.

M. Patrick DUGOIS - Elle vous sera communiquée. Nous avons prévu d'organiser une manifestation sur le sujet le 21 février 2008, dans toute la France, pour tenter d'ouvrir à nouveau les négociations.

Pour conclure, j'aimerais répondre à la question relative au statut des communautés. Aujourd'hui, nous nous trouvons dans un dispositif proche de celui des CAVA. Nous sommes soumis à une instruction fiscale puisque nous ne sommes assujettis, ni à l'impôt sur les sociétés, ni à la TVA. Plusieurs facteurs expliquent cette situation : absence de publicité ou encore utilisation d'objets de réemploi. Il s'agit de la règle des 4P que vous connaissez bien. Nous ne sommes pas, non plus, soumis aux taxes sur les salaires puisque les compagnons ne sont pas des salariés. Mais nous cotisons pour les caisses de retraite sur la base de 25 % du SMIC.

Suite à un différent, la Cour de cassation a prononcé clairement que la relation entre un compagnon et la communauté ne ressort pas d'un contrat de travail mais bien d'une appartenance à un collectif autour d'un projet commun. Nous demandons donc la création d'un statut précis pour les communautés, permettant de fixer les règles en matière de fiscalité et de cotisations sociales. Ce statut devra indiquer clairement que nous ne nous inscrivons pas dans le droit du travail, la personne qui contribue à un projet étant hébergée et nourrie et obtenant une compensation financière symbolique chaque semaine.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup de vos explications. Nous aurons sûrement l'occasion de recevoir des documents de votre part ou de vous les demander s'il nous en manque.

M. Patrick DUGOIS - Voici le bilan économique et social de l'année 2005. Le mouvement ayant été perturbé l'année dernière, nous n'avons pas encore les chiffres de 2006 à disposition. Vous trouverez, dans ce document, de nombreuses données utiles.

Voici enfin le dernier numéro de notre lettre d'information.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup.

M. Patrick DUGOIS - C'est moi qui vous remercie pour votre attention et celle que vous portez aux plus démunis.

Audition de M. Daniel ZIELINSKI, délégué général, et de Mme Béatrice LONGUEVILLE, déléguée générale adjointe de l'Union nationale des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (UNCCAS) - (5 février 2008)

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous accueillons maintenant M. Daniel Zielinski, délégué général, et Mme Béatrice Longueville, déléguée générale adjointe de l'Union Nationale des Centres Communaux et intercommunaux d'action sociale (UNCCAS).

Je vous invite à nous présenter brièvement vos missions, puis à nous exposer les différentes évolutions de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion constatées dans notre société. Plusieurs questions m'interpellent. Le maintien du système de solidarité français représente-t-il un défi ? L'UNCCAS organise-t-elle une évaluation des actions des CCAS en vue de partager les bonnes pratiques ?

M. Daniel ZIELINSKI - Je vous prie tout d'abord d'accepter les excuses de notre président M. Patrick Kanner et de la première vice-présidente en charge des politiques de lutte pour l'inclusion et contre l'exclusion, Mme Gisèle Stievenard, qui ne peuvent être présents aujourd'hui. A quelques semaines des élections municipales, nos élus locaux connaissent un emploi du temps très chargé, demandant toute leur mobilisation.

Nous sommes très heureux de vous rencontrer. Etant donné le peu de temps dont nous disposons pour échanger, je ne reviendrai pas sur les missions les plus basiques de l'UNCCAS. Nous pourrons vous communiquer ultérieurement des documents en la matière. Aujourd'hui, nous tenons plutôt à insister sur ce qui a changé sur le terrain dans les actions mises en oeuvre par les CCAS dans le domaine de l'exclusion.

Je souhaite tout de même présenter brièvement notre organisme. L'UNCCAS regroupe aujourd'hui 3 400 centres communaux et intercommunaux d'action sociale. Les quelques 5 100 collectivités locales que nous recouvrons représentent plus de 40 millions d'habitants. Nous sommes, par ailleurs, l'unique union des CCAS. Nous serons donc votre interlocuteur privilégié pour toutes les questions relatives aux CCAS.

L'UNCCAS a beaucoup travaillé sur la loi de cohésion sociale et la mise en application de celle-ci a entraîné de grands changements pour nous. L'une des grandes avancées que nous avons obtenue concerne la simplification de la création de centres intercommunaux d'action sociale. Chaque année, 100 centres intercommunaux d'action sociale à géométrie variable sont créés. Ceux-ci peuvent aussi bien représenter 8 communes que 32 et un nombre d'habitants allant de 5 000 à plusieurs dizaines de milliers. Cette simplification témoigne d'une évolution de grande ampleur, même s'il est encore difficile de savoir ce qu'elle a apporté concrètement. Nous espérons obtenir des analyses précises en décembre prochain lors de notre bilan annuel des Journées de Périgueux.

Depuis la loi de cohésion sociale, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunaux (EPCI) ont intégré une nouvelle compétence d'action sociale. La création d'un CIAS peut, de prime abord, sembler très compliquée pour les élus locaux de petites communes. Or, notre objectif étant d'avoir un meilleur travail intercommunal en milieu rural, cette évolution de l'EPCI nous apparaît très intéressante et importante. Nous allons organiser une enquête avec l'Association des communautés de France pour analyser l'impact de cette modification.

De plus, la loi de cohésion sociale nous permet aux citoyens d'être plus égaux entre eux. Comme vous le savez sans doute, certaines communes peuvent avoir, en effet, des politiques très différentes en matière d'aides facultatives.

Celles-ci méritent d'être observées de près puisqu'elles correspondent à de la gestion pure de la part des collectivités locales, ces dernières décidant elles-mêmes des publics à cibler tout comme des outils (financiers ou en nature) à mettre en place. C'est pourquoi nous avons effectué une enquête au niveau des centres communaux et intercommunaux de l'ensemble du territoire pour examiner ces aides facultatives. Cette enquête nous permettra de visualiser l'évolution des pratiques.

Les aides facultatives regroupent les secours, les aides et les prêts. Elles s'accompagnent de plusieurs critères d'attribution que nous avons repérés et étudiés. Nous avons pu alors constater que certains d'entre eux ont subi des changements assez profonds. Par exemple, il n'est plus question de tenir compte du statut de la personne. Ce qui importe aujourd'hui sont les ressources de cette dernière. Auparavant, certaines aides étaient données automatiquement aux bénéficiaires du RMI. Ce n'est plus nécessairement le cas. Beaucoup de CCAS ont modifié cette pratique.

Par ailleurs, la manière dont se calcule l'accès aux aides facultatives peut être très sophistiquée et basée sur toutes sortes de critères (unités de consommation, quotient familial, reste à vivre, etc.). Il nous semble important de repérer comment les collectivités locales se sont équipées de ces outils pour apporter des réponses en matière d'aides facultatives.

Un problème important nous préoccupe. Il concerne l'image d'« aidant d'urgence » qui reste attitrée aux CCAS. Nous avons du mal à nous défaire de notre ancienne appellation - les bureaux d'aide sociale - et de tous les stéréotypes qui lui sont attachés. Beaucoup trop de personnes pensent encore que les aides sont fixées à la tête du client, qu'il suffit de consulter le maire pour obtenir automatiquement un soutien et que nous n'effectuons pas de travail de prévention. Or, concrètement, comme vous le constaterez en lisant nos documents, un travail en profondeur est effectué.

Evidemment, je n'irai pas jusqu'à dire que le travail est identique sur tous les territoires. Tous ne se basent pas sur les méthodes préconisées. Mais le rôle de l'UNCCAS est justement de faire en sorte que les CCAS signent des engagements. Nous voulons « tirer vers le haut » les CCAS, notamment en matière de calculs d'attribution d'allocations des aides facultatives. C'est le chemin dans lequel nous nous sommes engagés lors du congrès de Grenoble, même si nous ne pouvons pas imposer des méthodes de travail.

Afin d'agir plus efficacement en amont comme en aval, nous cherchons à mieux connaître nos publics. L'analyse des besoins sociaux (ABS) est devenue obligatoire dans le cadre de nos collectivités locales. Mais nous devons former les élus, les professionnels et les bénévoles afin qu'ils utilisent au mieux cet outil qui, en plus d'être statistique, est aussi prospectif. Sur ce point, nous collaborons déjà avec un certain nombre de Départements. M. Martin Hirsch nous a d'ailleurs demandé d'étudier les compatibilités de quelques Conseils généraux ayant déjà effectué une ABS.

J'ajouterai une dernière remarque concernant les notions de secours, d'aide et de prêt. Bien souvent, les aides facultatives témoignent d'un travail autour d'un projet d'insertion de la part des communes. Le secours correspond, quant à lui, au secours d'urgence. Les prêts, eux, s'ils existent déjà, ont été démultipliés, notamment à travers le microcrédit social. A ce propos, nous avons signé une convention d'expérimentation de microcrédit social avec la Caisse des Dépôts et de Consignations.

N'hésitez pas à me prévenir si vous avez des questions sur cette première partie de notre exposé.

Je laisse maintenant la parole à Mme Béatrice Longueville qui va vous parler plus en détail de l'analyse des besoins sociaux.

Mme Béatrice LONGUEVILLE - L'analyse des besoins sociaux correspond à l'article R123-1 du code de l'action sociale et a été mise en place depuis un peu plus d'une dizaine d'années. Bien que ce dispositif soit obligatoire, il nous est très difficile de savoir qui a mené réellement une ABS à ce jour. En effet, sur le terrain, une confusion entre ABS et rapport d'activité demeure. Il existe pourtant une grande différence entre eux, le rapport d'activité représentant un bilan des actions effectuées et non une démarche prospective.

Les Chambres régionales des comptes se saisissent aujourd'hui plus volontiers du dispositif. Mais il existe encore des lieux où il n'est pas mis en oeuvre. La décentralisation a des avantages certains. Toutefois, il y a encore un trop grand cloisonnement entre les différents acteurs de terrain et notre travail consiste à tenter de le réduire.

Comme l'a rappelé M. Daniel Zielinski, l'UNCCAS a dégagé des crédits pour permettre aux CCAS de s'emparer de cette démarche prospective et nous travaillons actuellement pour aider un grand nombre d'entre eux à s'emparer de la question. Ils peuvent concerner de toutes petites communes comme de très importantes puisque l'ABS est obligatoire, quelle que soit la taille du territoire.

Au-delà des chiffres, nous avons mis en place plusieurs outils au niveau de différents départements. Notre but n'est pas de chercher à photographier l'action des CCAS au travers de leurs champs d'investigation et d'intervention. Nous voulons mener un travail à l'échelle de l'ensemble de la population, même s'il ne concerne pas directement le domaine de compétence des CCAS. Je pense, par exemple, à ce qui touche à la petite enfance et à l'insertion.

Ainsi, comme je vous l'ai indiqué, nous avons déployé des outils dans plusieurs départements et nous consolidons peu à peu les données en notre possession. Pour répondre à la question de Mme Brigitte Bout, nous souhaitons vivement développer tout le potentiel de l'ABS et en faire un outil d'évaluation des politiques publiques. Encore une fois, notre démarche consiste à aller au-delà de la simple photographie des besoins d'un territoire et à tenter de réunir les divers partenaires (publics, associatifs, caritatifs) engagés dans les actions.

A cet endroit, je rappelle que les associations à vocation caritative jouent un rôle de service public. Il est donc important qu'elles puissent, elles aussi, s'exprimer sur les besoins qu'elles ont identifiés. Tous les acteurs doivent pouvoir se prononcer car, même s'ils ont une vision subjective de la situation, celle-ci correspond à une réalité du territoire.

La principale difficulté que nous rencontrons est que, bien souvent, les acteurs que nous cherchons à faire se rencontrer au niveau d'un territoire, ne se connaissent pas. Ils s'inscrivent toujours dans une logique de clientèle qui freine le travail collaboratif. Par ailleurs, quand ils se connaissent déjà, il ne leur vient pas toujours à l'idée de se retrouver. De fait, la mission que nous nous sommes fixée consiste à favoriser les connexions entre eux. Avec l'ABS nous avons fait le pari de leur permettre de mieux travailler ensemble dans le domaine des politiques publiques.

Je vous ai présenté l'ABS comme un moyen d'interroger les chiffres et comme une aide au travail en partenariat. Mais il se révèle aussi être une façon d'effectuer des préconisations en termes d'actions. Il est nécessaire de comprendre que les collectivités ont des habitudes fortement ancrées dans leur histoire. Il leur est souvent difficile de se défaire de cet héritage. Pourtant, elles se doivent d'engager une démarche prospective, même si cela signifie pour elles la remise en cause de certains réflexes.

Ce travail, comme vous vous en doutez, n'est pas simple. Les communes ont souvent du mal à accepter que nous repérions de nouvelles poches de pauvreté. Par exemple, nous savons que les quartiers dans lesquels des familles monoparentales n'accèdent pas aux équipements de petite enfance est un indicateur important à prendre en compte, en particulier pour revoir et améliorer l'accès aux équipements. Or, certaines communes ne l'acceptent pas. Elles ne sont pas prêtes à entendre qu'il existe d'autres façons de lire la pauvreté.

Par ailleurs, le recensement des pratiques des techniciens et des élus permet d'apporter un éclairage sur la diversité des pratiques professionnelles. Ce travail est surtout profitable aux acteurs de terrain qui peuvent alors s'inspirer des actions des autres acteurs, qu'ils appartiennent au secteur public ou relèvent du domaine associatif.

Lorsque nous effectuons des ABS, nous nous rendons compte que chaque acteur se situe dans un domaine réservé. Notre tâche, très difficile, consiste justement à faire en sorte que chacun s'accorde sur un diagnostic commun, lequel est amené à se prolonger dans le futur. Non seulement la démarche doit être pérennisée dans le temps, mais il faut aussi pouvoir vérifier plus tard - en principe tous les ans - que les actions préconisées se sont traduites dans la réalité et évaluer leurs résultats.

Dans certains territoires où nous ne travaillons que depuis deux ou trois ans, il a vraiment fallu sensibiliser les élus sur le fait que l'ABS constitue une obligation permettant de se doter d'indicateurs. Or, comme vous le savez, la culture de l'évaluation n'est pas une habitude française.

Enfin, si, jusqu'à présent, nous raisonnions au niveau de territoires communaux et intercommunaux, il convient maintenant de réfléchir à une échelle plus large. L'objectif est d'envisager sans nécessairement de bases juridiques, tels que le pays ou encore le bassin d'emploi. Aujourd'hui les populations se déplacent essentiellement en fonction de l'offre de logements et de leurs ressources. Autrement dit, elles migrent suivant ce qui leur coûtera plus ou moins cher. La prospective ne peut plus se réduire à l'échelon du territoire communal.

Afin d'illustrer mon propos, je citerai l'exemple d'une Communauté de commune de la deuxième couronne de Rennes qui a mis en place des politiques en matière de logement très ambitieuses. Pourtant, elle subit la concurrence de Rennes qui vient d'adopter de nouvelles politiques dans le domaine du logement et attire les populations. Ce cas montre qu'il est sans doute nécessaire d'englober l'action des grandes agglomérations et celles de leurs couronnes.

Je conclurai mon propos en rappelant qu'il n'est pas possible de faire de l'ABS un outil d'évaluation des politiques publiques si nous ne disposons pas de suffisamment d'années d'expérience pour cibler les actions prioritaires en fonction des ressources locales ; d'où l'obligation de pénétrer le champ de décision des élus qui choisissent ce qui est réalisable ou non sur leur territoire en fonction des moyens financiers qui sont les leurs, et donc d'aborder les problématiques de fiscalité locale.

Nous ne pouvons ignorer que les priorités se déterminent en grande partie en fonction des ressources locales.

M. Daniel ZIELINSKI - Comme vous pouvez le constater, l'avantage de l'ABS réside dans sa transversalité. Le dispositif permet de ne pas découper les publics mais, au contraire, de les croiser par le biais des indicateurs. Ainsi, nous pouvons repérer la raison pour laquelle un problème de logement se pose. L'ABS constitue une aide à la décision pour les élus. Elle doit permettre de mettre en oeuvre un plan pluriannuel et d'établir un lien avec les parlementaires.

Nous avons repéré, dans nos CCAS, l'arrivée de nouveaux publics pauvres : des personnes venant de perdre leur emploi, des veuves touchant des pensions de réversion, des jeunes n'étant pas bénéficiaires des minima sociaux. Nous devons nous demander si nos outils sont disponibles et accessibles à ces personnes. Jusqu'à présent, selon beaucoup de CCAS, il n'en est rien. Une personne qui travaille n'a pas le droit, par exemple, de se rendre à l'épicerie sociale, même si le niveau de son salaire ne l'autorise pas à subvenir à ses besoins.

Il a donc fallu nous interroger sur ces publics. Tout d'abord, il est nécessaire de pouvoir les comptabiliser. Dans la commission de M. Martin Hirsch, le travailleur pauvre se définit sur la base d'indicateurs croisés. Mais il est souvent difficile de repérer ces derniers. C'est pourquoi nous collaborons avec des statisticiens pour distinguer ce « travailleur pauvre » et ainsi pouvoir mieux réagir, quelle que soit la taille de la collectivité locale. Ce n'est qu'une fois ce travail achevé que nous pouvons réfléchir à la mise en place d'outils d'aides facultatives adaptés et éventuellement ouverts à de nouveaux publics.

Par ailleurs, j'aimerais répondre aux critiques émises sur un rapport publié récemment, lequel remet en question les aides facultatives en proposant de les regrouper au sein d'un même département. Je vous invite à consulter l'enquête que nous avons produite sur le sujet, afin de constater, par vous-mêmes, comment sont allouées ces aides. Mais, concrètement, trois mots sont essentiels pour nous : proximité, rapidité et individualisation.

Tout d'abord, il est simple de comprendre combien il est avantageux d'agir au niveau des territoires, à proximité des gens. Si un problème se pose dans une commune, il suffit, en effet, d'en informer le Maire, lequel en fera part ensuite aux CCAS qui envisageront, à partir des renseignements fournis, les moyens les mieux adaptés à la situation. Le processus est simple. Il le serait beaucoup moins s'il fallait consulter plusieurs intermédiaires comme la CAF ou le département, voire même attendre qu'une commission se réunisse.

La proximité suppose d'être très réactifs et de pouvoir apporter des réponses très rapidement. Prenons, par exemple, le cas d'une famille n'ayant pas réglé sa facture d'électricité. Même si nous sommes en lien avec les correspondants de Solidarité Energie et d'EDF, nous devons réagir très vite pour trouver une solution et éviter ainsi à cette famille de plus avoir d'électricité.

L'individualisation des dossiers permet de se pencher sur le cas spécifique d'une personne au sein d'une famille et d'envisager toutes les problématiques qui lui sont liées.

Je m'arrêterai là en ce qui concerne les aides facultatives. Vous aurez de plus amples détails sur le sujet en consultant notre enquête. Je me permets juste d'ajouter que 80 % des personnes ayant accès à ces aides sont titulaires de minima sociaux et que 20 % d'entre elles ont une activité professionnelle.

Je vais maintenant parler de la domiciliation des personnes sans logement stable, laquelle fait partie de nos champs d'action. Grâce à nous notamment, la loi a progressé dans ce domaine. Plusieurs associations ont accusé les CCAS de ne pas assurer cette domiciliation. Mais il est nécessaire de rappeler que ces structures avaient besoin d'avoir des éclaircissements sur cette loi, auparavant imprécise sur l'étendue de la responsabilité des CCAS.

Depuis, notre Conseil d'administration a annoncé sa volonté de s'engager fortement sur le sujet. Toutefois, ce travail, si nous voulons qu'il soit bien réalisé et qu'il réponde, de manière adéquate, aux besoins aux personnes, nécessite une importante mise à disposition de personnel.

Je m'attarderai un peu plus sur les suivis des demandes d'aides sociales légales : RMI et CMU. Nous avons constaté une augmentation du nombre de partenariats entre les Conseils généraux et les CCAS. Au niveau interne, nous nous sommes équipés de statuts spécifiques pour pouvoir créer des unions départementales de CCAS et pouvoir ainsi offrir un interlocuteur élu au président du Conseil général.

Jusqu'à présent, nous étions confrontés parfois à des situations difficiles, avec des CCAS réunis par le Conseil général et dans lesquels un chef de service expliquait ce que devait accomplir chacune des collectivités locales. Dès lors, il nous fallait être doté, nous aussi, des outils pour pouvoir apporter une réponse politique, et ces outils représentent aujourd'hui les unions départementales qui favorisent le travail commun par l'intermédiaire de conventions signées entre les Conseils généraux et les collectivités locales. Chacun des acteurs cherche à comprendre si un partage des publics est possible et tente de garder un oeil sur les pratiques des autres.

Par exemple, dans les départements du Pas-de-Calais et du Nord, l'accent a été mis sur la formation de référents érémistes employés par les Conseils Généraux et mis à disposition des CCAS. Là encore, nous avons dû réfléchir en amont sur le rôle des uns et des autres, de manière à pouvoir travailler ensemble. Dans le cas du Pas-de-Calais, une autre réflexion portant sur les intercommunalités s'est engagée.

Abordons maintenant la lutte contre l'exclusion financière dont l'un des volets constitue le secteur du microcrédit social. Je vais laisser Mme Béatrice Longueville s'exprimer sur le sujet. Je tiens toutefois, avant de lui céder la parole, à faire remarquer que ce dispositif n'est pas totalement nouveau, les prêts existant depuis plusieurs années au sein de certains CCAS. Néanmoins, le travail effectué en la matière a permis de mettre au point des cahiers des charges et de réfléchir sur leur rôle en termes d'accompagnement.

A ce propos, ce matin, la Banque Postale, lors d'une rencontre, nous a fait part de son souhait d'approfondir ses relations avec nous pour développer le microcrédit social. Cette voie est prometteuse. En effet, comme vous le savez sans doute, certains publics franchissent plus facilement la porte d'un bureau de poste que celle d'une banque.

Nous avons, par ailleurs, signé un accord de coopération avec la Caisse des Dépôts et Consignations dans le cadre de plusieurs expérimentations. Je laisse Mme Béatrice Longueville vous en parler plus en détail.

Mme Béatrice LONGUEVILLE - Le premier point à noter est que le microcrédit social interpelle essentiellement les professionnels du crédit dans leurs pratiques. Il est souvent plus rapide et plus efficace, en effet, d'accorder une aide d'urgence correspondant à un besoin immédiat lors d'une situation d'urgence. L'avantage du microcrédit est qu'il s'accompagne d'un accompagnement et d'un suivi des accidents de parcours. Il constitue un moyen d'interroger le projet de la personne, mais aussi de questionner les pratiques des professionnels.

La montée en puissance du microcrédit est plus lente que ce que nous avions imaginé, car son développement nécessite de se rapprocher du monde bancaire. Or, permettre à un travailleur social de faire son choix entre plusieurs acteurs bancaires en lui permettant d'avoir accès au droit commun bancaire interroge de nouvelles pratiques d'insertion, d'un point de vue social ou professionnel. Nous attendons beaucoup des projets que la Caisse des Dépôts et Consignations soutienne sur certains territoires, lesquels devraient nécessairement nous amener à remettre en perspective les pratiques d'aides facultatives des CCAS.

Il ne suffit pas de remplacer l'aide financière ou un secours par du microcrédit. En effet, il faut pouvoir accompagner les personnes dans la durée. Même si ce sujet de fond peut apparaître en ce moment comme un effet de mode, il interrogera sur le besoin de mettre en place de nouvelles formes d'accompagnement. Vous savez que l'aide financière représente une façon de contrôler des usagers sur un territoire. Avec le microcrédit social, il n'en est rien. Celui-ci est basé sur une autre logique consistant à maintenir une certaine distance entre la personne et les CCAS et à donner à celle-ci une place au sein d'un projet.

M. Daniel ZIELINSKI - Nous ne voudrions pas établir un catalogue lapidaire de nos actions. Je m'excuse d'être succinct sur certains thèmes. Mais le temps nous manque pour être plus disert.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Rassurez-vous. Nous sommes tous des élus locaux et avons connaissance de ces problématiques. Mais il est intéressant d'entendre que le Département du Pas-de-Calais fait preuve d'innovations, étant Sénateur de cette région. Toutefois, il est très intéressant d'entendre également ce qui se déroule dans d'autres régions.

Mme Béatrice LONGUEVILLE - Je souhaite attirer votre attention sur le cas du public adolescent, des jeunes adultes déscolarisés qui n'accèdent, ni à l'emploi, ni à des formations, sont peu mobiles et souffrent de problèmes de santé. Tous les acteurs que nous avons pu réunir (Education Nationale, ANPE, missions locales, etc.) nous font part de leur difficulté à déterminer le nombre de ces jeunes, lesquels témoignent d'un manque de cohésion sociale sur un territoire.

Personne ne s'approprie suffisamment ce champ d'intervention qui mériterait d'être l'objet d'un travail transversal. Ce public, en effet, pose de nombreuses questions, portant aussi bien sur l'accès au soin que sur la mobilité. Dans certains milieux ruraux, il n'existe pas, par exemple, de centre de lutte contre les conduites addictives.

Le manque de mobilité peut s'expliquer aussi par le fait que ces enfants ont appris de leurs parents que l'emploi se trouve nécessairement à proximité du lieu de vie et que tout déménagement est impossible pour eux. Je reconnais que ce public n'est pas le plus massif. Mais il interpelle néanmoins les travailleurs sociaux et les élus.

M. Daniel ZIELINSKI - Bien qu'il ne s'agisse pas d'une compétence pleine et entière des CCAS, l'accès aux soins nous intéresse de plus en plus. Nous avons identifié un manque de lien entre la ville et l'hôpital. Le rapport de M. Gérard Larcher sur les hôpitaux soulève cet état de fait dans le cas des personnes âgées, mais aussi pour les personnes en exclusion. Par exemple, une personne souffrant de la maladie d'Alzheimer peut être conduite aux urgences, puis renvoyée chez elle sans être entrée dans aucun service social.

A Nice, nous menons un travail au niveau des dispensaires, proche de celui entamé dans le cadre des Programmes Régionaux pour l'Accès à la Prévention et aux Soins (PRAPS). Nous avions mis en place ces programmes avec la FNARS et la Fédération hospitalière de France. Ils n'ont pas bien fonctionné. Pourtant, il existe un véritable manque dans ce domaine.

Comme je vous l'ai indiqué plus tôt, l'ambition de l'UNCCAS était d'orienter ses membres vers les bonnes pratiques et des expérimentations intéressantes. L'un des 15 engagements pris au Congrès de Grenoble consiste justement à améliorer le lien entre le sanitaire et le social.

Toutefois, nous menons d'autres missions :

- Informer les personnes sur leurs droits et la manière d'y accéder.

- Lutter contre l'illettrisme. Dans ce domaine, des conventions ont été signées avec la Région Rhône-Alpes et avec le Département de la Côte d'Or. Celui-ci s'est engagé dans le programme Actilec permettant d'apprendre à lire, écrire et compter.

- Favoriser l'accès à la culture et au sport pour tous au travers, notamment, de partenariats conclus avec l'Agence Nationale de Chèques Vacances.

- Développer des actions en faveur des personnes âgées ou en situation de handicap. Nous sommes très présents pour intervenir auprès de ces publics, car nous sommes aussi des gestionnaires de structures sociales et médico-sociales. Les réflexions que nous avons sur les services à la personne concernent automatiquement les personnes en situation de précarité.

Mme Valérie Létard s'est montrée déçue par certaines des actions de solidarité que nous organisons au moment de Noël ou du Nouvel An, leur reprochant leur manque d'innovation. Pourtant, un grand travail est effectué sur le terrain au travers d'opérations intergénérationnelles ou d'opérations auxquelles participent les personnes âgées. Personnellement, il me semble important de souligner qu'énormément de CCAS organisent des activités au moment de Noël sur tout le territoire.

Mme Béatrice LONGUEVILLE - Je souhaite m'attarder sur le sujet de la petite enfance. Aujourd'hui, encore trop de familles continuent à faire appel à plusieurs modes d'accueil pour des raisons financières et de disponibilité. Or il serait préférable de les inciter à solliciter un mode d'accueil unique. La CNAF a développé différentes structures collectives pour ce faire. Mais il serait bienvenu de réfléchir à la mise en place d'une offre globale faisant intervenir les assistantes maternelles, les équipements collectifs et tous les dispositifs intermédiaires, ainsi que d'améliorer l'accès à l'information. Les familles qui accèdent aux équipements collectifs sont surtout celles témoignant d'un bon niveau culturel et d'un bon niveau de ressources. Il ne s'agit pas de communiquer beaucoup, mais de communiquer mieux en direction des familles les moins aisées. Dans le cadre de la loi de cohésion sociale, plusieurs collectivités se soucient désormais de favoriser l'accès aux équipements à destination de la petite enfance. La lutte contre la précarité passe aussi par l'instauration de systèmes d'information adaptés aux publics en difficulté.

M. Daniel ZIELINSKI - Comme vous pouvez le constater, la lutte contre les exclusions nécessite d'agir aussi en direction de la petite enfance et des personnes âgées. Les élus nous le répètent souvent au quotidien. Avec le retrait de la CNAV et des investissements d'accompagnement de la CNAF, nous assistons à une montée en puissance des collectivités locales au niveau des politiques d'aides à domicile et d'accompagnement des personnes sans ressources. Cette évolution risque de déséquilibrer l'ensemble du système. L'équilibre des comptes de la CNAF s'est fait au détriment des comptes d'autres partenaires cette année.

Le dernier volet que nous aborderons se situe à un échelon européen. La semaine dernière, nous avons aidé à créer un réseau européen des élus dans le domaine de l'action sociale locale. Il existait déjà des réseaux de villes, comme le Conseil des Communes et Régions d'Europe. Mais ces dispositifs n'avaient pas, à proprement parler, de sensibilité sociale. La Commission européenne nous avait fait part de son intérêt à travailler avec des élus de l'action sociale. Mais elle n'avait pas envie de collaborer avec nous en raison de notre statut d'Union nationale. C'est pourquoi nous avons créé une union européenne d'élus d'action sociale locale, dont l'objectif ne se limite pas à favoriser l'échange des bonnes pratiques, mais consiste aussi à se positionner comme l'interlocuteur de la Commission européenne pour toutes les réflexions portant sur les politiques menées.

En ce moment, par exemple, nous travaillons sur la question des services sociaux d'intérêt général. Jusqu'à présent, les élus d'action sociale ne pouvaient pas exprimer leur avis ou émettre des propositions sur ce sujet auprès de la Commission européenne. Ils peuvent le faire maintenant au travers de cette union.

De la même façon, nous essayons de participer davantage aux plans nationaux d'actions pour l'inclusion. Le CNLE a créé un groupe de travail sur ce thème et nous essayons de voir comment il nous est possible d'apporter une contribution, même modeste, aux travaux menés.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup. Avez-vous des questions ?

M. Jean DESESSARD - Mon intervention sera rapide. D'après ce que j'ai compris, vous vous inscrivez à un niveau de prospective nationale. Vous avez donc certainement mis en place de nouvelles méthodes. Vous avez, par ailleurs, manifesté votre souhait de « tirer vers le haut » l'ensemble des CCAS. J'aimerais savoir, concrètement, comment vous comptez vous y prendre et si l'ensemble de vos méthodes et de vos propositions sont expliquées sur Internet.

M. Daniel ZIELINSKI - Notre site Internet explique nos méthodes. Mais ne il peut suffire. Il est nécessaire de s'appuyer sur les unions locales ainsi que sur des programmes de formation et de sensibilisation pour former efficacement les acteurs de terrain.

Pour mieux me faire comprendre, je vais reprendre l'exemple des analyses des besoins sociaux. Nous nous déplaçons dans les départements depuis maintenant trois ans, afin de rassembler les CCAS volontaires et les faire participer à une journée de sensibilisation à l'ABS. Y sont conviés aussi bien les élus que les professionnels et les bénévoles. Ces journées de sensibilisation ont pour but de leur montrer ce que l'ABS peut leur apporter et à travers quels outils.

Nous sommes conscients, par ailleurs, que la mise en place d'une ABS a un coût, parfois trop élevé pour les petites collectivités locales rurales. C'est pourquoi nous avons travaillé avec la Caisse des Dépôts et Consignations pour élaborer des « chèques conseil » susceptibles d'apporter une aide financière.

Il suffit de consulter les 15 engagements issus du congrès de Grenoble pour comprendre que l'UNCCAS souhaite devenir de plus en plus une force de proposition. Il appartient aux territoires de décliner, à partir de chaque proposition, des méthodes de travail adaptées pour aider les professionnels et les élus des territoires à avancer.

Par ailleurs, les prochains et nouveaux mandats électoraux nous seront profitables. Ils donneront l'occasion, en effet, à chacun de se reposer des questions sur le sens à donner à l'action sociale au sein d'une commune, de faire le tour des actions existantes et de repérer les idées pertinentes.

Pour en revenir à notre site Internet, la page la plus consultée est celle qui concerne la banque sociale d'expériences sociales locales. Elle recense des initiatives mises en place dans certaines régions et classées selon les publics et les politiques sociales. Ainsi, devant un cas de femme victime de violence, un élu peut consulter le site Internet et se renseigner sur les dispositifs mis en oeuvre dans d'autres communes dans pareille situation. Ce réseau se veut très pragmatique.

Mme Béatrice LONGUEVILLE - Rappelons que l'action sociale ne constitue pas toujours le premier métier des élus. Nous ne le leur demandons pas d'ailleurs. Mais, si un élu demeure un élu, un responsable de l'action sociale se doit, en revanche, de réunir un certain nombre de compétences. C'est pourquoi nous avons mis en place des programmes et des conventions de partenariat de formation des élus. Il est nécessaire de réaliser que nous ne pourrons progresser sur le terrain des pratiques sociales qu'en faisant évoluer les niveaux de compétence des agents. Aujourd'hui, le personnel territorial représente, à 80 %, des agents de catégorie C et, à 5 %, des agents de catégorie A. Un travail d'encadrement est donc nécessaire.

Par ailleurs, la moyenne d'âge des effectifs avoisine 45 ans. Les équipes seront donc amenées à se renouveler prochainement. Sur ce point, l'ABS nous donne l'occasion d'interroger les pratiques de formation et celles du recrutement.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je suis, depuis longtemps, témoin de la vitalité des CCAS sur le terrain. Je souhaite attester aussi du dynamisme de votre équipe nationale et de la qualité de vos journées de formation auxquelles j'au toujours eu du plaisir à participer. Enfin, j'aimerais souligner la grande chance des CCAS d'avoir une approche transversale et complète sur les différents volets de la politique de lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Nous avons pu constater, en vous entendant, que vous êtes présents dans tous les secteurs (générations, conditions, situations, fragilités). Cette remarque m'amène à vous poser une question. Votre expérience a dû vous permettre d'identifier les axes d'une politique de prévention susceptible de prévenir la pauvreté et l'exclusion. Avez-vous des projets de travail dans ce domaine ? La prévention est au coeur des débats aujourd'hui. Tout le monde en parle. Mais comment pouvons-nous l'aborder ?

M. Daniel ZIELINSKI - Deux points nous apparaissent essentiels. Le premier peut sembler anodin. Mais il revêt une grande importance. Il s'agit de la connaissance des besoins et des territoires. C'est pour cette raison que nous insistons tellement sur l'ABS.

Les publics ne sont pas fixes. En raison de l'évolution de l'offre de l'emploi ou du vieillissement de la population, de nouveaux publics émergent continuellement sur les territoires. Avoir une bonne connaissance des publics demande de pouvoir rapidement repérer les besoins et les personnes pour réagir très vite.

Il n'est pas pertinent, par exemple, de fixer un plan d'action sur 6 ans. C'est pourquoi le changement du mode d'allocation des aides facultatives que nous avons opéré m'apparaît comme étant une avancée majeure. En effet, il montre bien que nous avons su nous adapter aux situations, notamment lorsque nous avons repéré des personnes salariées avec un reste à vivre inférieur à celui de certaines personnes allocataires de minima sociaux.

Le second point touche aux ABS. Il est impératif de faire en sorte que les différents partenaires parviennent à mieux travailler ensemble. Le Conseil général est le premier partenaire avec lequel nous avons commencé à collaborer, ce qui semble logique au regard de la décentralisation. Pourtant, dans un premier temps, les Départements nous ont fait comprendre que, en tant que grands responsables de l'action locale, ils n'avaient plus besoin de consulter les communes. Or, nous savons bien que l'intervention communale est primordiale pour l'ensemble des politiques. Au bout d'un an, certains Départements ont commencé à revenir sur leur position et ont engagé un travail avec nous, notamment par le biais de conventions.

De fait, nous avons choisi de scinder en plusieurs parties les publics pour permettre à chacun de prendre connaissance du travail des autres en matière d'aides facultatives et d'accompagnement. L'ABS nous permet de distinguer les publics, de les connaître mieux et plus rapidement, et donc d'agir plus vite.

Un autre exemple concerne l'implication des CAF et des CRAM dans les politiques vieillesses. En lien avec la CNAV, nous avons prévu de faire se rencontrer les CRAM, possesseurs de schémas régionaux d'information sur les personnes âgées et sur l'évolution des publics, et les Départements. De la même façon, nous demandons à avoir accès aux statistiques des CAF pour les utiliser en fonction de nos propres besoins. Le fait de travailler à partir de leurs données permet d'économiser un travail, déjà intégré.

Il est nécessaire que nous nous réunissions plus souvent. Jusqu'à présent, les Départements, les collectivités locales, les CRAM et les CAF ne se rencontraient pas et n'échangeaient pas entre eux.

Mme Béatrice LONGUEVILLE - J'aimerais conclure cette audition en abordant la notion de « diagnostic partagé » qui est, selon moi, fondamentale. Il existe aujourd'hui un nombre considérable de sources d'informations non partagées et ne faisant pas l'objet de débats. Pourtant, la confrontation, lorsqu'elle est envisagée sous un angle positif, entraîne le plus souvent une compréhension partagée. C'est pourquoi je considère comme étant impératif de favoriser les lieux d'échanges de données. Il ne suffit pas d'avoir tenu une permanence pour connaître les besoins de son territoire et de ses populations.

Concernant la question posée par M. Bernard Seillier, rapporteur, sur les axes prioritaires à mettre en oeuvre, je pense qu'il faut être extrêmement vigilant concernant les actions à mener auprès de certains publics en risque de rupture et bénéficiant des minima sociaux. Un travail de prévention est sans aucun doute nécessaire à ce niveau.

Il convient, dans un premier temps, de repérer les quartiers en tension. Nous savons déjà que la présence de zones où cohabitent des personnes aux salaires très bas et d'autres aux salaires très élevés annonce des crises aigues. Il nous est possible de repérer ces lieux grâce aux ABS et nous avons d'ailleurs déjà éclairé plusieurs élus sur ces risques dont ils n'avaient pas forcément conscience.

Soulignons enfin que les phénomènes de décohabitation (jeunesse déscolarisée, vieillesse isolée, familles en monoparentalité...) sont largement absorbés par le volume des constructions d'habitations. Aussi faut-il faire attention aux politiques de logement que nous pouvons mener. Si le coût du logement n'est pas étudié de près, la situation risque de se détériorer. Les ABS font partie de ces outils permettant d'apporter des éclairages aux élus, lesquels peuvent alors agir en partenariat.

Chaque partenaire d'un territoire occupe des champs d'investigation différents. Mais il y a de l'intelligence chez chacun. Faisons donc en sorte que tout le monde travaille ensemble.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie d'avoir développé la notion de partenariat partagé qui me paraît effectivement très importante. Nous vous remercions de votre intervention. Nous aurons certainement l'occasion de vous interpeller de nouveau pour d'autres renseignements.

Audition de Mme Henriette STEINBERG, Secrétaire nationale du secours populaire - (12 février 2008)

M. Jean-François HUMBERT, président - Un certain nombre de mes collègues ont rencontré quelques difficultés pour se rendre à Paris et nous rejoindre, en raison de la grève des contrôleurs aériens. Je tiens à excuser l'absence de notre rapporteur, M. Seillier et de notre président, M. Demuynck, que je remplacerai aujourd'hui.

Je vais donner la parole à Mme Steinberg. Elle nous présentera le Secours populaire et nous parlera de la manière dont il est organisé, par exemple des relations qu'entretient la structure nationale avec les structures régionales, départementales ou locales. Mme Steinberg nous exposera également son point de vue sur le sujet qui nous réunit aujourd'hui, celui de l'exclusion et de la pauvreté.

Je souhaiterais vous rappeler, Mme Steinberg, que chacune des auditions de cette commission fait l'objet d'une prise de notes et que, par conséquent, vos propos seront répercutés auprès de tous les membres de la mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Suite à votre exposé, je vous poserai quelques questions.

Mme Henriette Steinberg - Tout d'abord, je vous remercie de recevoir le Secours populaire, que je m'efforcerai de représenter au mieux.

Cette association a fêté son soixantième anniversaire il y a deux ans et compte aujourd'hui 1 million de donateurs, personnes morales et physiques, qui contribuent, par leur générosité, à l'expression de la solidarité. De plus, nous recensons 67 000 collecteurs-animateurs sur le territoire français en 2006 et nous pensons que ce chiffre devrait se situer, à la fin de l'année 2007, autour de 80 000. Il s'agit d'une association nationale reconnue d'utilité publique depuis 1985 et agréée d'éducation populaire depuis 1983. Depuis une dizaine d'années, elle est complémentaire de l'enseignement public. Elle est composée de l'union de membres qui font partie de fédérations, au nombre de 98, et disposant elles-mêmes de la personnalité morale et juridique. En outre, 670 comités figurent dans nos comptes combinés, et sont eux-mêmes regroupés dans des fédérations. Nous disposons également de 1 300 permanences d'accueil et de solidarité, qui sont des lieux dans lesquels nous recevons des personnes en difficulté, auxquels s'ajoutent 4 000 antennes implantées dans des entreprises ou dans des lieux collectifs. Ces antennes ne sont pas investies de la personnalité morale et juridique, mais sont liées à l'une de nos instances déclarées.

Le Secours populaire a pour objectif et pour démarche de peser sur les conséquences des drames ou des catastrophes, qu'ils soient du fait de la nature ou de l'homme, qu'ils concernent une personne ou des milliers. L'association mène une activité de solidarité en France et dans le reste du monde. Nous suivons ainsi, dans une soixantaine de pays, un peu moins de 150 projets. Notre solidarité s'exprime à la fois par un soutien moral, par un soutien matériel, en apportant des produits alimentaires ou des livres, et par un soutien financier lorsqu'il s'agit, pour un groupe, d'acquérir des biens indispensables pour sortir d'une situation tragique. Nous n'intervenons pas dans des situations d'urgence, mais après les catastrophes, pour que les victimes puissent reprendre en main leur destin.

Notre démarche s'est développée depuis des décennies en France et dans le monde. En France, le Secours populaire a été l'une des premières associations à bénéficier d'un contrat de recherche européen en 1988, pour réaliser une enquête portant sur la pauvreté et la précarité.

Nous avons également été parmi les premiers à affirmer qu'il n'existe pas de différence fondamentale entre des personnes en situation précaire et chacune ou chacun d'entre nous. Il suffit, en effet, parfois de peu de choses pour que la vie bascule irréversiblement en l'absence de réseaux et de relais.

En outre, nous sommes convaincus qu'il est beaucoup plus difficile de rétablir la situation d'une personne ayant déjà sombré que d'empêcher sa chute. C'est pourquoi le Secours populaire a tissé des liens sur l'ensemble du territoire national pour contribuer à faire en sorte que les personnes en situation de fragilité ne se sentent pas seules. Le fait de pouvoir trouver quelqu'un à qui l'on puisse faire part, sans risque de jugement ni de critique, d'une situation qui rend honteux, nous paraît primordial. Ainsi, pour nous, l'aspect moral représente une des composantes essentielles du soutien dans la lutte contre la pauvreté, contre la précarité et contre l'exclusion.

Nous n'ignorons pas les difficultés spécifiques liées à chacune des situations ou à chacun des États dans lesquels se trouvent les personnes. Cependant, nous savons également qu'il est facile de basculer dans la segmentation, méthode pratiquée par l'organisation administrativo-financière de notre pays, laquelle a tendance à « couper les personnes en rondelles ». Il nous semble, en effet, que le système de seuils ne tienne pas compte des cas particuliers, si bien que les personnes bénéficiant de certains avantages n'osent plus prendre la moindre initiative, de peur de perdre leurs avantages. De plus, les dispositifs sont à l'origine de cas de figures desquels il ne faut absolument pas s'éloigner. C'est pourquoi nous pensons que le système actuel, tel qu'il est organisé et conçu, ne facilite pas la vie des gens. Par exemple, dans le cas des personnes victimes d'un handicap, l'Etat ne construit pas les accès en fonction des personnes les plus vulnérables, mais en fonction des personnes les plus méritantes à pouvoir les franchir. Or, il nous semble que nous gagnerions à bâtir, à partir des richesses et des capacités des uns et des autres, des éléments de droit commun.

Nous pensons, par ailleurs, que le système crée des difficultés supplémentaires pour les personnes précaires. Par exemple, les distributeurs de billets de banques ne permettent pas d'obtenir des billets de cinq euros, mais une somme minimum de vingt euros. De même, il serait important que les gens puissent entrer dans un sas pour retirer leur argent, pour des raisons de dignité. De façon générale, la vie des personnes concernées n'est pas assez appréhendée en lien avec elles-mêmes, si bien que, même en faisant preuve de la meilleure volonté, nous parvenons à des résultats à l'inverse de ceux auxquels nous souhaitons parvenir.

En outre, le système européen ne garantit pas la pérennité de l'accès à des produits alimentaires dans des conditions minimales et crée, par conséquent, une situation d'insécurité. Mesurons-nous réellement le degré d'insécurité que peuvent connaître des personnes qui se demandent si elles pourront nourrir leurs enfants tous les jours de l'année ? Mesurons-nous les dégâts moraux engendrés par une telle situation ? Il me semble que ces aspects sont très sous-estimés.

Le Secours populaire s'efforce, au contraire, de construire un accueil, une relation ou un soutien tenant compte de l'intégralité de la personne. Nous sommes convaincus du fait qu'emmener un enfant en vacances, ou permettre à une personne sans domicile stable de partir une journée à la mer, aboutit à créer les conditions d'un nouveau départ. Il s'agit, en effet, de procurer un nouveau souffle à ces personnes et de les amener à porter un regard différent sur celles qui les entourent. Ces actions contribuent ainsi très directement à donner aux gens le sentiment qu'ils participent à la vie des hommes et n'en sont pas exclus. Dans le même état d'esprit, nous ne nous limitons pas, lorsque nous mettons en place des systèmes d'accompagnement scolaire, à l'apprentissage des leçons. Nous pensons qu'il est aussi indispensable d'emmener les enfants au théâtre, au cinéma ou au stade que de les faire réciter leurs leçons.

Notre démarche s'articule autour des trois actions suivantes : nourrir, construire et soigner. Bien évidemment, nous n'abordons pas ces trois verbes dans un sens restrictif.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Comment caractérisez-vous le phénomène de la pauvreté et de l'exclusion aujourd'hui ? En tant qu'acteur de terrain, avez-vous le sentiment que nous sommes confrontés à une aggravation du phénomène ?

Mme Henriette STEINBERG - Je constate effectivement une aggravation du phénomène, que nous avons fait chiffrer au travers d'une enquête réalisée au début de l'automne. Suite à cette enquête, nous avons publié un article dans le journal de notre association. Le phénomène de la pauvreté est assez complexe à caractériser et ne doit pas uniquement être défini en fonction de critères monétaires. En effet, ce phénomène est multidimensionnel et multifactoriel.

Nous mesurons son aggravation au fait que, dans nos permanences d'accueil et de solidarité, reviennent, environ depuis deux ans, les personnes âgées. Nous allions auparavant à leur rencontre car la question de la solitude nous semblait importante. Or, à l'heure actuelle, il ne s'agit plus uniquement de régler ce problème. Nous rencontrons, en effet, des personnes qui ne perçoivent pas une retraite suffisante pour assurer, dans des conditions minimales, leur besoins.

En outre, nous constatons une aggravation de la situation des foyers monoparentaux. Ainsi, il n'est pas rare de recevoir des mamans qui n'ont plus de nourriture pour leurs enfants. Nous avions déjà reçu auparavant des signaux d'alarme concernant les mamans d'enfants très jeunes. Celles-ci manquaient de produits d'hygiène. Nous leur en avons donc facilité l'accès.

Nous observons l'aggravation de la situation physique des enfants, avec des cas d'obésité dans certains milieux particulièrement pauvres. Pour nous, il s'agit d'un indicateur fort de pauvreté que nous rencontrons dans des pays du tiers-monde.

Nous voyons aussi arriver dans nos permanences d'accueil des travailleurs pauvres, par exemple, des jeunes couples dont les deux membres travaillent, mais dont la rémunération n'est pas régulière. Leurs ressources ne leur permettent pas de subvenir à leurs besoins.

Ces phénomènes se rencontrent dans l'ensemble du territoire. Ainsi, nous avons souhaité que l'ordre du jour de notre prochain congrès soit consacré à la pauvreté en milieu rural. Nous observons, en effet, une augmentation de la pauvreté sur ces territoires, qui touche également les néo-ruraux. Cette population pensait que la vie serait moins chère dans les campagnes. Mais elle a vu sa situation s'aggraver.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Vous considérez que, malgré la mise en place d'une politique nationale et locale en direction des publics les plus en difficulté, la situation s'est aggravée. Quel est votre sentiment sur ces politiques ? Quels sont, selon vous, les sujets qui ont été pris en compte, et ceux qui l'ont moins été ?

Mme Henriette STEINBERG - Je ne peux répondre à cette question. En revanche, un constat nous paraît certain : le système des seuils, dont nous ne pouvons sortir sans perdre des avantages, est incohérent. En outre, il concerne les plus fragiles. Ainsi, une jeune personne qui sort de prison rencontre plus de difficultés que lorsqu'elle est incarcérée. Elle n'a pas d'accès aux hébergements et n'a le droit à un soutien que pendant une période limitée, à condition de se faire homologuer dès sa sortie. Les conditions dans lesquelles se trouvent les personnes les plus fragiles ont pour conséquence que, chaque fois qu'ils essaient de se sortir de leur situation, ils ne la voient, au contraire, qu'empirer.

Pour remédier à cela, il convient de consulter les personnes en difficulté, confrontées à des problèmes de façon permanente et quotidienne. Il doit, en effet, exister des moyens de prendre en compte la vraie vie des gens, et non le modèle défini dans les textes.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je souhaiterais vous poser une question plus précise, qui vous surprendra ou peut-être vous choquera. Mme Lagarde a annoncé la création d'un livret A spécifique pour les personnes en difficulté. Connaissez-vous ce nouveau système et que pensez-vous d'une telle mesure ?

Mme Henriette STEINBERG - Je n'ai pas eu connaissance de cette mesure. En revanche, nous avons été interrogés, la semaine dernière, sur l'extension du livret A à l'ensemble du réseau bancaire. Notre opinion sur le sujet est très claire. Nous pensons, en effet, que tout système stigmatisant pose question. Ainsi, les avantages accordés aux personnes à faible revenu ne doivent pas leur porter préjudice, en faisant l'objet de nouveaux contrôles.

M. Jean-François HUMBERT, Président - A votre avis, les nouvelles mesures prises en faveur de la famille et de l'enfance sont-elles pertinentes ?

Mme Henriette STEINBERG - Théoriquement, lorsqu'une famille dispose de très peu de moyens, et court le risque de perdre son logement, nous avons l'impression qu'il est plus facile de lui enlever les enfants pour les placer dans des structures que de lui donner les moyens de conserver son logement. Or, il nous semble que la priorité absolue consisterait à faire en sorte que les familles puissent générer des ressources dans des conditions dignes.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Que pensez-vous du dispositif du RSA, qui vise à sécuriser les parcours de réinsertion ? Avez-vous perçu des progrès depuis la mise en place de ces mesures ? Permettent-elles de surmonter les effets de seuil ?

Mme Henriette STEINBERG - Le RSA ne permet pas de surmonter les effets de seuils, dans la mesure où il institue lui-même un seuil. Il garantit ainsi un salaire de 817 euros pour une personne bénéficiant du RMI et qui reprendrait une activité. Or, Ipsos a récemment interrogé les gens pour connaître le niveau de ressources en dessous duquel ils considèrent qu'une personne est pauvre. Ils ont répondu que cette somme minimale représente, selon eux, 1 016 euros.

S'agissant des familles en difficulté, il est illogique de financer leur hébergement dans des hôtels pour des sommes très importantes, pour le simple motif qu'elles ne parviendraient pas à payer leur loyer.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Il serait intéressant de considérer la situation telle qu'elle se présente dans les régions voisines de l'Ile-de-France. Ainsi, il me semble que le seuil de pauvreté dépend aussi du coût de la vie dans chacune des régions.

Mme Henriette STEINBERG - A cet égard, j'ai eu l'occasion, en travaillant sur la pauvreté en zone rurale, de m'apercevoir que, même dans une ville comme Pauillac, loin d'être connue pour sa pauvreté, le comité n'est pas parvenu à régler la situation de deux personnes sans domicile. J'ai rencontré ce problème au sein de plusieurs fédérations dans lesquelles je me suis rendue au cours des derniers mois. Par exemple, nous tentons actuellement de régler une situation difficile dans la ville d'Angoulême.

Je pense, par ailleurs, que l'objectif consistant à vouloir diminuer d'un tiers la pauvreté en cinq ans est ambitieux et intéressant, mais qu'il ne faut pas négliger, pour autant, les deux tiers de la population qui restera pauvre.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Êtes-vous favorable à la création d'un revenu minimum d'existence et, ne pensez-vous pas que le fait de ne pas inciter les personnes à retravailler serait un obstacle à leur reprise en main ?

Mme Henriette STEINBERG - Je ne suis pas du tout favorable à la création d'un revenu minimum d'existence. En effet, le problème de la pauvreté ne se pose pas uniquement en termes financiers. De plus, nous pensons très clairement que le travail et les ressources en découlant constituent la condition indispensable à mode de vie acceptable. Nous ne percevons pas le RSA comme étant un équivalent du revenu minimum d'existence, dans le sens où il a le mérite d'être lié à une activité. Nous ne sommes donc pas opposés à ce dispositif qui encourage les gens à reprendre un travail, mais plutôt au phénomène des seuils. Il est important de prendre en considération les éléments connexes à la situation de la personne, lesquels risquent de se modifier lorsque cette personne change de statut.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Souhaitez-vous dire quelques mots à propos d'un sujet que nous n'aurions pas évoqué ?

Mme Henriette STEINBERG - En termes de priorités, il nous semble nécessaire de créer les conditions permettant de porter un regard différent sur la vie des enfants. Il convient de faire en sorte que tous les enfants soient sécurisés dans leur parcours, en tenant compte des facteurs pouvant fragiliser leurs parents. Or, nous n'avons pas la conviction que les efforts nécessaires soient réalisés dans ce sens. Par exemple, lorsque dans une classe, il est décidé d'organiser un voyage scolaire, et que les parents doivent contribuer financièrement à ce projet, il est important de vérifier que tous les enfants pourront partir. De même, le fait qu'un enfant ne puisse pas avoir de chaussures de gymnastique, ou que personne ne s'inquiète de le voir avec des chaussures percées, pose problème. Ces exemples prouvent que ne sont pas prises en compte les situations réelles des personnes.

C'est pourquoi nous sommes extrêmement attentifs aux départs en vacances des enfants. Nous pensons qu'il faudrait davantage travailler sur ces questions.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je vous remercie, Mme Steinberg.

Mme Henriette STEINBERG - Je vous ai, par ailleurs, apporté des documents portant, en particulier, sur des questions relatives à l'enfance, mais aussi le dernier numéro de notre magazine Convergence, qui s'intitule « Les précaires paient cher la hausse de l'énergie », et quelques autres de nos publications. Le regard des personnes concernées et leur mobilisation pour peser elles-mêmes sur la situation sont, à notre sens, des données essentielles. C'est pourquoi nous faisons reposer notre campagne de collectes de fonds pour le fonctionnement de l'association sur la mobilisation de personnes qui ont déjà bénéficié du soutien du Secours populaire. Nous sommes, en effet, convaincus que toute personne peut apporter une aide, même si elle ne possède pas d'argent. Elle peut, en effet, collecter pour d'autres et ainsi avoir le sentiment d'avoir la même vie que chacun.

Mme Brigitte BOUT - Je suppose que le Secours populaire est membre de l'Uniopss ?

Mme Henriette STEINBERG - Nous faisons effectivement partie de l'Uniopss depuis 1965.

Mme Brigitte BOUT - Quelle est votre spécificité par rapport aux autres membres de l'Uniopss ?

Mme Henriette STEINBERG - Le Secours populaire est d'abord une société généraliste de solidarité, c'est-à-dire qu'elle n'a pas identifié un champ d'intervention particulier. Au contraire, nous intervenons sur l'ensemble des facteurs qui portent conséquence sur la vie des personnes, en France ou dans le reste du monde. Nous nous préoccupons d'agir strictement sur les conséquences de la pauvreté, laissant à d'autres organisations la liberté d'analyser ou non les causes des situations. Nous faisons pour cela appel aux personnes de toutes origines et de toutes confessions. L'association est indépendante dans ses ressources et dans sa construction, et nous choisissons nous-mêmes nos dirigeants.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je vous remercie pour cette intervention. Nous consulterons attentivement les documents que vous nous avez apportés.

Audition de M. André GACHET, président de la Fédération des associations pour la promotion de l'insertion par le logement (Fapil) - (12 février 2008)

Présidence de Mme Brigitte BOUT, vice-présidente.

M. André GACHET - La Fédération des associations pour la promotion de l'insertion par le logement (Fapil) est née en 1988. A son origine, elle était composée de quatre associations, lesquelles avaient le sentiment d'exercer de nouveaux métiers autour de l'accompagnement social et de la gestion locative adaptée. Certaines associations membres de la Fapil possèdent une double appartenance, en fonction de leurs affinités. Aujourd'hui, notre structure compte une centaine d'adhérents sur l'ensemble du territoire. Un début d'organisation régionale se met actuellement en place, suivant le modèle de régions telles que Rhône-Alpes et l'Ile de France, qui bénéficient déjà d'une telle organisation. Se met en place également une organisation régionale dans les régions PACA et Languedoc Roussillon, ainsi que dans le Nord.

Les associations membres de la Fapil exercent leurs activités dans quatre domaines :

Leur premier champ d'intervention consiste à proposer un accueil et à développer une meilleure connaissance du terrain, avec la mise en place de permanences d'accueil et la gestion de dispositifs tels que des observatoires locaux liés à la politique locale de l'habitat ou d'autres dispositifs en lien avec les collectivités ou l'Etat.

Leur second champ d'action réside dans l'accompagnement des personnes, dont l'accompagnement social lié au logement ou d'autres activités telles que les ateliers de recherche locaux, les actions collectives, les permanences à caractère juridique, etc.

Le troisième champ concerne la gestion locative adaptée, à laquelle participent les agences immobilières à vocation sociale. Cette activité regroupe également un système de sous-location associative et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, ainsi que d'autres dispositifs plus spécialisés.

Enfin, les associations membres de la Fapil interviennent dans la production de PST ou de PLAI. Elles proposent également des solutions « sur mesure » telles que des hôtelleries sociales familiales.

Ces associations possèdent la caractéristique commune de s'engager auprès des personnes, mais aussi auprès des collectivités. Ainsi, dans la charte de la Fapil, il est stipulé que chacune des associations pratique son activité en prenant place dans les dispositifs locaux.

La Fapil est une fédération généraliste qui travaille avec d'autres fédérations aux niveaux national et européen. Aujourd'hui, suite à la loi sur le droit au logement opposable, nous sommes en train de recenser les outils qui se sont constitués au fil des années.

M. Jean-François HUMBERT - Je souhaiterais obtenir quelques précisions sur la création de la Fapil en 1988. S'agit-il d'un regroupement d'associations ou d'une association créée « ex-nihilo » ?

M. André GACHET - Les associations de Paris, Grenoble et Lyon existaient déjà avant 1988 et se sont rencontrées autour de thématiques qu'elles envisageaient au travers de la même approche. A la fin des années quatre-vingt, se posait par exemple la question du logement des travailleurs immigrés isolés dans les hôtels meublés, dans le sens où aucun acteur n'oeuvrait sur ce terrain. Seules quelques associations commençaient à intervenir sur ce champ, pour récupérer des hôtels meublés, les transformer et créer de nouvelles formes de locations. Ensuite, a été créée la première agence immobilière à vocation sociale.

La fédération suit l'évolution de la demande et des besoins qui s'expriment de manière renouvelée au fil des décennies. Aujourd'hui, nous observons une modification importante de la demande qui n'est pas nécessairement visible ou prise en compte. Nous constatons ainsi, dans tous nos lieux d'accueil, une paupérisation des salariés dont les revenus sont faibles et qui connaissent des difficultés pour accéder au logement. De plus, la demande s'accroît du fait que les familles ne vivent pas aussi longtemps qu'autrefois dans le même logement. A cela s'ajoute le fait que l'allongement de la durée de la vie produit des mobilités auparavant inexistantes. Nous commençons également à détecter, dans nos lieux d'accueil, le phénomène de la mobilité de solidarité, qui implique que des personnes âgées se rapprochent de leurs enfants ou inversement.

S'agissant des personnes les plus en difficulté, nous constatons, depuis 1995, une augmentation importante de la demande d'urgence. A cet égard, ressort une féminisation de la demande et une demande familiale qui n'existait pas auparavant. Cette situation est liée en partie à une demande d'asile qui a évolué. Nous devons effectuer un travail plus approfondi dans le domaine de la connaissance de cette situation, en améliorant nos outils.

Parmi les autres fortes interrogations actuelles, nous pouvons citer celles liées à la santé mentale. Les manifestations du mal logement se sont dans le même temps modifiées. Aujourd'hui, une partie des ménages ne possèdent pas leur propre logement. Nous considérons en effet qu'un logement doit respecter ces trois conditions : il doit d'abord permettre à une famille d'y vivre, ensuite donner la possibilité de recevoir pour créer du lien social, et enfin, faire l'objet d'un contrat. Dès lors que l'une des trois conditions n'est pas présente, on parle d'exclusion par le logement ou de mal logement.

L'absence de logement entraîne, dans la majorité des cas, le recours au dépannage familial ou amical. Malheureusement, ce phénomène est peu visible. C'est pourquoi nous préférons au mot « héberger » le mot « dépanner », considérant que ce mode d'existence est extrêmement précaire. En effet, il est difficile pour deux familles de vivre ensemble dans un logement prévu pour n'en héberger qu'une seule. En outre, nous savons que la durée moyenne de l'hébergement aujourd'hui est de deux ans et que, dans certaines agglomérations, 25% des demandeurs de logements HLM sont dépannés par la famille ou des amis. Par conséquent, cette situation doit être considérée avec sérieux, mais pose encore un problème de légitimité pour le demandeur, eu égard à son inscription territoriale. La demande est ainsi parfois considérée comme abusive alors qu'elle ne l'est pas réellement.

Enfin, nous observons des manifestations extrêmes du mal logement comme la renaissance des bidonvilles depuis l'an 2000. Les bidonvilles sont, en particulier, associés à la population « rom » issue d'Europe de l'Est. A ce propos, une série d'outils a été créée que nous avons encore des difficultés à utiliser. Ce problème est très difficile à résoudre, dans le sens où il est particulièrement difficile de convaincre la communauté locale de proposer des endroits spécifiques pour accueillir ces populations. Les communes craignent également un effet d'appel d'air, idée contre laquelle nous essayons de lutter. En effet, nous considérons que les problèmes contre lesquels nous n'agissons pas ont beaucoup de chances de s'étendre, alors que l'inverse n'est pas certain. Je vous renvoie, à ce sujet, à l'ouvrage intitulé L'Histoire de la France sociale au 19e siècle, qui comporte un passage traitant du phénomène de l'appel d'air. Le problème de l'appel d'air concerne toutes les actions de lutte contre la pauvreté depuis toujours.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Que pensez-vous du dispositif juridique mis en place à travers la loi Dalo ?

M. André GACHET - Je pense que la loi sur le droit au logement opposable représente une opportunité de faire évoluer la situation. Toutefois, il conviendra d'éviter deux écueils, dont celui de la stigmatisation des publics. Nous devrons ainsi veiller à ne pas utiliser d'expressions telles que « le public Dalo », dans le sens où le droit au logement est opposable pour tout le monde. La stigmatisation du logement social est certainement l'un des premiers problèmes que les collectivités locales et l'Etat doivent combattre. Ensuite, il ne faudra pas que les dispositifs d'application de la loi ne deviennent des dispositifs de sélection des ménages éligibles.

Par ailleurs, la loi soulève des enjeux importants, tels que la cohésion des dispositifs d'intervention et de l'ensemble des moyens préexistants, avec une obligation de résultat dont l'Etat et les collectivités sont garants.

Je citerai l'exemple du maintien au logement des ménages menacés d'expulsion locative, qui découle d'une des préconisations du comité de suivi. Elle permettrait en effet d'éviter l'augmentation du nombre de demandeurs. S'agissant des menaces d'expulsion des ménages, trois cas de figures se présentent :

Dans le premier cas, le coût du loyer est devenu trop élevé en raison d'une perte de revenu, et l'adéquation entre les ressources et le paiement du loyer ne peut plus se réaliser. Une seule solution peut alors être envisagée : le changement de logement. Il s'agira alors simplement d'assurer la transition entre le moment où l'impossibilité de payer le logement se présente et le moment où le ménage quitte le logement. Il faudra veiller à ne pas aggraver le coût social pouvant résulter de la situation.

Dans le second cas, le ménage pourrait payer le loyer, mais s'est trouvé, à un moment donné, aspiré dans la spirale de la dette.

Dans le troisième cas, l'expulsion interviendrait parce que le locataire est devenu invivable pour son voisinage.

Comment est-il possible d'agir dans ces trois cas ?

Dans les deux premiers cas, nous pouvons utiliser des outils déjà existants, tels que des dispositifs de logement temporaire comme la sous-location. Nous pouvons également avoir recours à la mise entre parenthèses du bail jusqu'à ce que la dette soit comblée. Ainsi, avec l'accord du propriétaire, l'association devient locataire du logement et fait en sorte, par un travail d'accompagnement social, de ramener la dette à zéro. Aujourd'hui, nous utilisons d'allocation de logement temporaire pour agir de cette façon. Cette allocation forfaitaire est versée aux associations. Or, pour qu'un tel dispositif puisse davantage fonctionner, il faudrait lui accorder plus de moyens financiers, en tenant compte de l'économie qui pourrait alors être réalisée.

Dans le cas d'une expulsion pour trouble au voisinage, nous disposons déjà d'un outil. En effet, un article de la loi contre les exclusions donne la possibilité, pour un bailleur social, de déplacer la personne. Or, ce texte n'a jamais utilisé, hormis par les associations qui sont aussi des logeurs.

Pour parvenir à trouver une solution, nous devons toujours travailler en partenariat. Si nous souhaitons effectuer un réel travail de prévention locative aujourd'hui, un métier serait à inventer ou à réinventer : le métier d'agent de relogement. Il nous faut avoir une vision décomplexée du problème de l'expulsion locative, pour démentir l'idée selon laquelle l'association serait nécessairement du côté du locataire et non du propriétaire.

Prévenir l'expulsion locative, c'est procurer un avantage à chacune des parties concernées, au bailleur comme au locataire.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Vous insistez sur la nécessité d'avoir de la cohésion entre les différentes actions menées et de valoriser le travail en partenariat. Comment travaillez-vous avec vos partenaires ?

M. André GACHET - En matière de partenariat et de mise en cohérence des dispositifs, nous devons nous appuyer sur le socle que constituent le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et le plan local d'urbanisme. En effet, des outils de connaissance et de mise en cohérence existent déjà. Il est certain que les dispositifs nécessitent des efforts humains, avec des hommes et des femmes ayant envie de les faire fonctionner.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Certes, le rôle des acteurs de terrain est primordial. Mais il faut aussi interpeller les services payeurs, tels que les Conseils généraux.

M. André GACHET - C'est pourquoi il est important que les décisions soient prises de manière conjointe par les différents acteurs et ce, en fonction des mêmes objectifs. Aujourd'hui, les instances locales possèdent les moyens de faciliter le fonctionnement des dispositifs. Lorsque l'un d'entre eux fonctionne, il faut parfois le revitaliser après quelques années, car les acteurs peuvent changer. Il faut également faire circuler une information lisible et compréhensible par tout le monde.

Depuis 1998, nous avons créé à Marseille et à Lyon, à l'intérieur des palais de justice, aux côtés des tribunaux d'instance et en lien avec les magistrats, des lieux d'accueils traitant de la question de l'expulsion locative. Ces permanences sont tenues par des travailleurs sociaux de la Caisse d'allocation familiale. En outre, une avocate du barreau local et des intervenants sur le logement qui appartiennent à notre association interviennent dans ces accueils. Notre objectif consiste à apporter trois compétences à des personnes en difficulté: le droit, l'accès aux droits sociaux et des informations sur le logement. Les acteurs de ces lieux ont d'abord découvert leurs compétences réciproques, régies par des règles. Par conséquent, de même que nous développons le service aux particuliers, nous accroissons notre connaissance du réseau professionnel existant. Cette démarche collective et cette addition de métiers possède donc davantage de chances d'intéresser d'autres partenaires.

Je suis aujourd'hui convaincu que les outils préexistants suffisent et qu'il n'est pas besoin d'en inventer de nouveaux.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je remarque que n'existe pas de turn-over dans le domaine du logement. Ainsi, les personnes, lorsqu'elles s'installent, restent dans leur logement.

M. André GACHET - Cette situation est liée à la crise du logement que nous vivons aujourd'hui, crise, par ailleurs, paradoxale dans le sens où le nombre de constructions ne s'est jamais autant accru. Pour les ménages les moins riches, le logement accessible représente une très faible part de l'offre locative. De plus, dans le logement social, le turn-over a diminué de manière très importante. De ce fait, il faudrait qu'une production forte de logements sociaux soit proposée, avec un nombre de PLAI doublé, ou que les loyers soient réglementés. Sans cela, l'écart se creusera encore davantage.

Le logement privé représente aujourd'hui 70% des financements publics pour le logement. Une partie de ces financements ne s'accompagne pas de contreparties sociales. Or nous pensons que l'argent public doit contribuer à une évolution sociale. Nous mobilisons aujourd'hui des logements du parc privé, en signant des accords avec les propriétaires sur une base morale ou sur une base économique, avec l'apport d'une garantie complémentaire, d'une prime régionale ou départementale ou d'un système d'assurance fort.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Il faut aussi apporter un minimum de garanties aux propriétaires qui auraient l'intention d'avoir des locataires.

M. André GACHET - Je partage tout à fait votre point de vue. Il faut que les deux parties, le locataire comme le propriétaire, soient sécurisés. Néanmoins, l'ampleur des besoins est telle que, dans nos villes, le phénomène du dépannage, que j'ai évoqué précédemment, a des conséquences sur la vie quotidienne des gens. Or ce phénomène est invisible car il n'est pas considéré comme un problème lorsque sont prises en compte les demandes de logement.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie de cet échange.

Audition de Mme Nicole MAESTRACCI, présidente et de M. Hervé de RUGGIERO, directeur général de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars) - (12 février 2008)

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Notre mission a pour objectif de réfléchir sur les causes de la pauvreté et de l'exclusion. Nous souhaiterions que, dans un premier temps, vous nous présentiez brièvement votre fédération. Nous vous poserons ensuite quelques questions. Je vous prie d'excuser le président et le rapporteur de cette commission, aujourd'hui empêchés.

Mme Nicole MAESTRACCI - Je vous remercie de nous recevoir. Permettez-moi de me présenter. Je suis magistrat et présidente de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale. M. Ruggiero, lui, est le directeur général de cette fédération qui recouvre la plupart des champs de l'exclusion.

La Fnars a été créée en 1956, à une époque où n'existaient pas de centres d'hébergement, par un certain nombre d'associations caritatives telles que le Secours catholique, Emmaüs, Aurore, l'Amicale du nid et l'Armée du Salut, autour de l'accueil des sortants de prison et des prostituées. Pendant ses premières années d'existence, la Fnars a beaucoup construit, en lien avec les pouvoirs publics, des politiques publiques et, en particulier, la mise en place des premiers centres d'hébergement pour personnes en difficulté.

Elle fédère aujourd'hui 850 associations, parmi lesquelles des associations très connues et de petites associations locales ou régionales. Ces associations gèrent environ 75% des centres d'hébergement, qui peuvent aussi oeuvrer dans le domaine de la réinsertion sociale.

Elle regroupe également la moitié des ateliers chantiers d'insertion, financés à l'aide des contrats aidés et accueillant les personnes les plus éloignées de l'emploi, mais également près de la moitié des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile. Cette fédération apporte aux associations membres un certain nombre de services, en termes de veille juridique, de formations et d'informations diverses, dans un domaine très complexe qui évolue extrêmement vite. Elle a également, pour objectif, d'attirer l'attention des pouvoirs publics nationaux, locaux et européens sur des questions concernant les personnes les plus en difficulté.

Notre fédération s'est, dans un premier temps, plutôt développée autour de la revendication de moyens, alors qu'elle s'est orientée davantage, au coures des dernières années, vers des propositions de politiques publiques. A cet effet, nous avons tenus des états généraux en 2006 et en 2007, qui nous ont permis de diffuser un certain nombre de propositions concrètes sur l'évolution de la prise en charge des personnes les plus en difficulté. Nous travaillons également, au travers de conventions passées avec les pouvoirs publics, notamment avec la direction générale de l'action sociale, la direction générale de la santé et la direction de l'administration pénitentiaire, autour de l'animation d'un réseau. Nous diffusons, de cette manière, un certain nombre d'informations de façon très rapide.

Nous avons, par ailleurs, travaillé sur le sujet de l'hébergement d'urgence à la suite de la crise du canal Saint Martin. Les pouvoirs publics nous avaient alors demandé de contribuer à la résolution de la crise. A Paris, mais aussi dans d'autres villes de province, nous avons rencontré les associations concernées, de même que les travailleurs sociaux, afin d'effectuer un diagnostic social concernant personnes qui vivaient sous les tentes, et de proposer des solutions. Nous avons, par la suite, organisé, bénéficiant du soutien du gouvernement, une conférence de consensus autour de la question des sans-abris, celle-ci ayant eu lieu au mois de décembre dernier. Puis, nous avons été reçus par le Premier Ministre, lequel a invité le député des Yvelines, à proposer des solutions concrètes à partir des conclusions de cette conférence et des préconisations émises par le comité de suivi de la loi sur le droit au logement opposable. Le Premier Ministre a, par ailleurs, indiqué que les conclusions d'Etienne Pinte avaient été reprises et acceptées par le gouvernement. Nous sommes aujourd'hui en train de travailler sur la mise en oeuvre de ces mesures, tout en regrettant que les moyens associés à ce plan ne soient pas à la hauteur de nos espérances.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie beaucoup pour cet exposé très précis. Avez-vous perçu récemment une augmentation de la pauvreté ou une évolution des catégories de la population touchées par ce phénomène ?

Mme Nicole MAESTRACCI - Il est difficile de répondre à cette question, dans la mesure où nous manquons de données croisées à ce sujet. Les informations dont nous disposons aujourd'hui émanent de l'Insee ou du rapport de l'Observatoire de la pauvreté. Elles montrent une baisse de la pauvreté monétaire au cours des dix dernières années, mais ces chiffres ne témoignent pas de la réalité de la situation des personnes. Il faut, en effet, tenir compte d'autres critères, tels que l'effort déployé pour construire du logement, celui-ci étant beaucoup plus important aujourd'hui qu'il ne l'était il y a dix ans. Ainsi, une personne se situant au-dessous du seuil de pauvreté ne peut pratiquement plus se loger, sauf dans un logement de type PLAI. Lorsqu'une personne atteint un revenu médian, équivalent à 1 300 euros pour une personne seule, le taux d'effort est souvent supérieur à 50%. Dans le même temps, le maintien de la pauvreté monétaire s'est accompagné d'une baisse du « reste à vivre ». Nous souhaitons que soient définis des indicateurs plus fins et plus précis de la pauvreté monétaire. Nous avons d'ailleurs eu un débat avec le gouvernement sur ce sujet, lorsque le Président de la République a confié à M. Martin Hirsch la mission de réduire la pauvreté de 30% dans les cinq ans à venir.

Il convient de corriger, en le croisant avec d'autres données, l'indicateur actuel, qui fait état, entre 2000 et 2005, d'une diminution de 27% de la pauvreté monétaire. Les autres données peuvent représenter le taux d'effort nécessaire pour se loger ou la précarité de l'emploi, avec des temps partiels subis qui rendent la situation des personnes beaucoup plus difficile qu'elle ne l'était auparavant. De même, le coût des transports dans la région parisienne constitue une des raisons pour lesquelles les personnes préfèrent continuer à bénéficier des minimas sociaux plutôt que de travailler.

Pour répondre à votre question concernant les catégories de personnes, nous recevons aujourd'hui, dans nos centres d'hébergement, des personnes qui travaillent mais qui vivent en-dessous du seuil de pauvreté. De plus, les systèmes d'indemnisation, devenus extrêmement complexes, laissent de côté un certain nombre de personnes. Ainsi, les jeunes âgés de 18 à 25 ans ont beaucoup plus de chances de se retrouver au chômage s'ils sont issus d'une zone sensible. Si ces jeunes ne bénéficient pas de la solidarité familiale, ils plongent très rapidement dans une situation de pauvreté importante. Les centres d'hébergement ont ainsi récemment constaté qu'ils accueillaient environ 20% de jeunes de 18 à 25 ans, alors que cette tranche d'âge ne correspond qu'à 9% de la population générale. Ce phénomène de la surreprésentation de ces jeunes dans les centres d'hébergement est tout à fait nouveau. Il constitue une préoccupation majeure.

Nous sommes également de plus en plus confrontés à des problèmes de santé importants. Ainsi, plus une personne est pauvre, plus elle se soigne tardivement et rencontre des problèmes d'accès à la CMU. De plus, un certain nombre de médecins refusent de recevoir les patients bénéficiant de la CMU, accroissant ainsi les difficultés des personnes. De même, les problèmes psychiatriques s'aggravent du fait de la crise de la psychiatrie publique, 800 postes en psychiatrie s'avérant vacants aujourd'hui. La psychiatrie de secteur s'occupe prioritairement des psychotiques et des personnes les plus en difficultés, alors que les personnes sans-abri et présentant des troubles du comportement sont de moins en moins pris en charge.

En outre, nous accueillons un nombre croissant de personnes âgées qui, si elles n'ont pas cotisé suffisamment, se retrouvent seules ou ne bénéficient pas de la solidarité familiale, sont confrontées facilement à des situations de précarité.

Par ailleurs, la grande précarité engendre des problèmes d'addiction, à l'alcool ou à la drogue.

Pour conclure sur le sujet, nous demandons de disposer d'un Observatoire national de la pauvreté qui soit doté de moyens et nous permette d'évaluer correctement les besoins de la population. Il nous semble que cette demande, entendue par le Premier Ministre, constitue un préalable indispensable à toute politique publique de lutte contre la pauvreté. Jusqu'à présent, les politiques se sont surtout préoccupées des situations d'urgences, et nous n'avons pas assez d'éléments de connaissance satisfaisants et suffisants pour agir de manière cohérente.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Un des objectifs de notre commission consiste effectivement à mieux comprendre les causes de cette situation.

Mme Isabelle DEBRÉ - Je souhaiterais poser une question très précise. Vous avez affirmé que certains médecins refusent de recevoir les bénéficiaires de la CMU. Or, il conviendrait d'en chercher les causes. Ne croyez-vous pas qu'il faudrait, malgré tout, responsabiliser les personnes, pour qu'elles s'engagent à venir aux rendez-vous fixés par les médecins ?

Mme Nicole MAESTRACCI - Nous sommes confrontés à un véritable problème de santé publique à l'égard des personnes très précarisées et je pense que, lorsqu'une personne se trouve dans une situation difficile, elle a plus de difficultés à honorer les rendez-vous qu'une personne bien intégrée. Il nous faut aller au-devant de ces personnes et nous donner les moyens d'établir une relation de confiance avec elles. Je suis convaincue que la société doit trouver les moyens de les responsabiliser intelligemment. Néanmoins, je partage en partie votre point de vue, car notre système de santé, fondé sur une médecine libérale, permet assez peu de travailler en réseau et d'accompagner les personnes dans leur démarche.

Mme Isabelle DEBRÉ - Effectivement, nous ne pouvons pas vouloir à la fois un système de santé fondé sur la liberté d'installation et la liberté individuelle des médecins et un système de santé publique qui protège les individus et l'ensemble de la société. Il nous faudra, par conséquent, effectuer des choix dans ce domaine.

M. Yannick BODIN - Je partage l'avis de Mme Maestracci selon lequel il est difficile, pour les gens les plus en détresse dans notre société, d'avoir le sens des responsabilités.

Il me paraît, par ailleurs, important de souligner l'émergence, depuis quelques temps, de la notion de travailleurs pauvres. Pendant longtemps, une personne pauvre a représenté une personne sans revenu. Or, aujourd'hui, de plus en plus de personnes qui travaillent, parfois même à temps plein, sont pauvres, ayant besoin de plus de ressources pour financer leur logement, leurs biens, etc.

Je souhaiterais en savoir davantage sur la fréquentation des centres d'hébergement d'urgence, au sujet desquels la télévision nous donne chaque soir une information qui démentit celle de la veille. Il semblerait que certains SDF ne veulent pas fréquenter ces centres d'hébergement, les jugeant insalubres ou insécurisés. Quelle vraie lecture pouvons-nous avoir de cette situation ? Quels problèmes y a-t-il au niveau de l'hébergement d'urgence ?

Enfin, je suis très préoccupé par la question de l'hébergement à long terme des femmes battues. Comment est prise en charge la situation de ces femmes en difficulté à l'heure actuelle ?

Mme Nicole MAESTRACCI - Notre système d'hébergement d'urgence et d'insertion est assez complexe, dans le sens où certains centres d'hébergement traitent des situations d'urgence et inversement. D'ailleurs, nous avons proposé au gouvernement une unification des cadres juridiques à partir d'un référentiel précis. Ensuite, la direction générale de l'action sociale a beaucoup de difficultés à connaître les moyens d'hébergement dont elle dispose. Effectivement, nous ne possédons pas une vision précise du dispositif d'hébergement. Le nombre de places disponibles dans les centres d'hébergement varie en fonction des régions. Nous disposons de suffisamment de places en termes quantitatifs, mais pas en termes qualitatifs. Nous avons ainsi créé des places sans analyser les besoins et les situations des personnes. Par exemple, peu de lieux sont adaptés à des jeunes. Ensuite, dans la mesure où nous avons conservé des lieux d'hébergement collectifs tels que des dortoirs, les personnes préfèrent, du fait du manque d'intimité, rester dans la rue. Les personnes sans-abri ne veulent pas obtenir ce type de réponses qu'ils savent provisoires. Elles ont, au contraire, besoin de continuité et de référents prêts à les accompagner dans leur parcours d'insertion. Par conséquent, la polémique que nous avons pu observer cet hiver résulte de cette situation.

Lorsqu'à la suite de la crise soulevée par l'association des Don Quichotte a été mise en place une cellule de suivi, avec des travailleurs sociaux recevant les personnes vivant sous les tentes, nous nous sommes aperçus que cet accueil correspondait à un besoin. Par exemple, les personnes auxquelles nous avions attribué un logement ressentaient une angoisse considérable à l'idée de vivre seules, après avoir erré pendant plusieurs années. En l'absence de référent, la solution trouvée pour ces personnes risque, dans la majorité des cas, d'échouer. Or, jusqu'à présent, les politiques d'urgence se sont préoccupées essentiellement des mises à l'abri. Il faut que la personne entre dans le cadre du dispositif en étant accompagnée par une équipe de travailleurs sociaux référente, et soit suivie dans la durée. Ce suivi peut parfois durer deux ans, mais garantit que la personne ne retournera pas à la rue. D'une certaine façon, ce travail de réinsertion coûtera moins cher à la société en termes de financements, mais aussi apportera plus de sécurité et de lien social.

Au regard des actions menées par d'autres pays européens, nous nous sommes rendu compte que nous pouvions nous améliorer dans ce domaine. En effet, les pouvoirs publics ont dépensé énormément d'argent pour les sans-abri, avec une augmentation importante de 25% des crédits consacrés à résoudre les situations d'urgence entre 2000 et 2005. Paradoxalement, dans le même temps, nous avons observé que de plus en plus de personnes vivaient dans la rue. En outre, notre système d'urgence sociale s'est beaucoup inspiré de l'urgence médicale, alors qu'elle en est radicalement différente. Il est, en effet, très rare que nous puissions guérir les problèmes sociaux en urgence. Aujourd'hui, nous avons conscience que cette politique, ayant uniquement consisté à mettre les gens à l'abri, échoue nécessairement. Il faut lui substituer une logique d'insertion qui nécessite du temps.

S'agissant des femmes victimes de violences, nous avons acquis du savoir-faire et disposons de nombreuses structures, créées par les associations adhérentes à la Fnars. Aujourd'hui, le problème principal est posé par le conjoint. Certes, la loi prévoit l'éviction du conjoint violent. Mais il convient de s'occuper de lui et pas seulement de l'héberger. Cet aspect avait été mis en évidence lors de la mission dirigée par le psychiatre M. Roland Coutanceau. Si nous ne nous occupons à la fois, et en même temps, des femmes victimes de violences et de leurs conjoints, les violences risquent de se reproduire. Le phénomène de la répétition est, en effet, caractéristique du domaine des violences familiales. Ainsi, nous observons que certaines femmes victimes de violences reviennent chez leur mari, parce que nous ne nous sommes pas occupés suffisamment des deux conjoints. Un énorme travail reste à accomplir dans ce domaine.

La plupart des départements sont dotés de structures de bonne qualité, avec des professionnels possédant un réel savoir-faire. En revanche, le travail sur les conjoints devrait être approfondi, ce qui nécessite la mise en place de programmes particuliers. En effet, certains hommes sont dans le déni tandis que les femmes sont dans la victimisation. Il convient d'éviter les schémas trop théoriques sur ces questions, notamment lorsque des enfants se trouvent au coeur de ces situations. Néanmoins, il me semble constater une évolution dans la prise en compte de ces problèmes.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je souhaiterais également que nous évoquions le champ de l'insertion. Quel est votre point de vue sur le dispositif du RSA ?

Mme Nicole MAESTRACCI - Notre fédération a une idée plus globale de l'insertion, dépassant le strict périmètre du champ de l'hébergement. Nous ne considérons l'hébergement que comme un des outils, et non pas le seul outil, permettant d'assurer l'insertion. Aujourd'hui, du fait de la crise du logement, nous accueillons souvent, dans nos centres d'hébergement, des personnes suffisamment insérées dans le système pour ne plus avoir besoin d'un accompagnement social. Ces personnes, représentant 30% de notre effectif, restent dans les centres d'hébergement pour la seule raison qu'elles n'ont pas accès au logement.

Nous développons actuellement l'idée selon laquelle nous devrions créer des services assurant un accompagnement social, quelle que soit la situation d'hébergement ou de logement de la personne. Ainsi, nous devrions pouvoir accompagner une personne anciennement SDF, depuis son hébergement dans une chambre d'hôtel jusqu'aux premiers mois pendant lesquels il accèdera à un véritable logement. Or, aujourd'hui, les systèmes de financement impliquent que l'accompagnement social soit lié, la plupart du temps, à l'hébergement. Nous souhaitons aller vers une continuité de l'accompagnement et ne pas nous occuper seulement de la situation d'hébergement de la personne.

Par ailleurs, nous avons mis l'accent sur l'insertion par l'activité économique, avec la mise en place de chantiers d'insertion. Les associations intermédiaires et les entreprises d'insertion sont plutôt inscrites dans d'autres réseaux que dans le nôtre. Nous essayons de développer les chantiers d'insertion avec le souci de proposer un accompagnement éducatif dans la durée. Or, les personnes sont accueillies dans les chantiers pendant la durée des contrats aidés, et au-delà de cette période, l'équipe de travailleurs sociaux n'intervient plus auprès de la personne.

S'agissant du RSA, nous avons participé à la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté ». Nous partageons le point de vue selon lequel le dispositif actuel est tellement complexe qu'un certain nombre de personnes n'ont pas intérêt à travailler. Il me semble que le dispositif n'a pas beaucoup de cohérence.

En revanche, nous pensons que la mise en oeuvre du RSA pose deux difficultés :

La première difficulté résulte du fait que le RSA est limité aux bénéficiaires du RMI et aux bénéficiaires de l'API. Il ne concerne donc pas les jeunes, les travailleurs pauvres et les personnes en contrat aidés qui vivent en-dessous du seuil de pauvreté. Or, ce dispositif n'est intéressant qu'à condition de simplifier le système administratif et de lui permettre d'avoir une vocation universelle. Ainsi, il faudrait que toute personne qui travaille, mais ne parvient pas à dépasser le seuil de pauvreté, bénéficie d'une compensation.

Ensuite, à partir du moment où nous garantissons aux employeurs une compensation de salaire pour permettre à ce dernier d'atteindre le seuil de pauvreté, le risque est de voir l'ensemble des employeurs proposer des salaires extrêmement faibles ou des temps partiels subis.

Cependant, ce dispositif n'en est qu'à sa mise en place et il conviendra de l'évaluer par la suite. Il possède le mérite de tenter de simplifier le système. En tant que présidente de la Fnars, je suis à la tête de l'un des groupes du Grenelle de l'Insertion, chargé de s'interroger sur les parcours d'insertion. A cette occasion, je mesure notre difficulté à réfléchir autrement qu'en termes de catégories administratives. Ensuite, je constate un déficit de pilotage et de coordination de l'ensemble des dispositifs d'insertion, gérés par les missions locales, le service public de l'emploi, l'AFPA et tous les autres dispositifs de formation professionnelle. Par ailleurs, un ciblage très important a lieu en direction des chômeurs indemnisés et l'attention portée aux personnes non indemnisées, comme les personnes en fin de droits, les personnes âgées, les jeunes ou les personnes ayant des problèmes de santé, est très faible. Ces personnes sont confrontées à des difficultés d'accès aux programmes de formation, alors qu'un certain nombre de crédits consacrés à la formation professionnelle ne sont pas dépensés.

Je constate que le système du RSA, tel qu'il a été mis en place, ne permet pas de sortir d'une réflexion basée sur des catégories.

En outre, nous essayons de mettre en place un contrat unique d'insertion, offrant la possibilité de mettre un terme à la multiplicité des contrats aidés, tels qu'ils existent aujourd'hui. Ce contrat nécessiterait que nous fassions confiance aux travailleurs sociaux de terrain, qui, disposant une enveloppe globale, pourront adapter le contrat en fonction des besoins de chaque personne en termes de formation, de temps de travail ou de durée du contrat. Le contrôle des tutelles ne s'effectuera pas a priori, mais a posteriori, en fonction d'une évaluation du parcours de la personne.

L'instauration du contrat unique d'insertion pose certaines questions d'ordre juridique auxquelles nous réfléchissons actuellement. Il nous semble que ce contrat pourra constituer une alternative intéressante à la situation actuelle.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie pour cet exposé très complet, qui laisse, malgré tout, beaucoup d'espoirs.

Mme Nicole MAESTRACCI - Nous vous avons apporté une documentation comprenant notre rapport d'activité, le dossier de presse de la conférence de consensus, le rapport du jury de la conférence de consensus, le livre des états-généraux et les treize engagements des vingt-six associations qui ont travaillé dans le cadre de la commission Pinte.

Table ronde consacrée à l'insertion professionnelle - (19 février 2008)

M. Jean-François HUMBERT, Président - Mesdames et Messieurs, je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. Nous ouvrons cette réunion par une table ronde consacrée au thème de l'insertion professionnelle. Je laisserai le soin à M. Bernard Seillier, rapporteur, de présenter les intervenants et d'animer la discussion.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je vous remercie, M. le Président, et tiens à souligner l'importance de cette mission commune d'information, à laquelle participent trois commissions (la commission des affaires sociales, la commission des affaires culturelles et la commission des affaires économiques), notre ambition étant d'effectuer un bilan des politiques de lutte contre la pauvreté et de l'exclusion en France.

Notre travail s'inscrit dans le cadre des activités parlementaires de contrôle de l'exécutif. Il pourra nous permettre d'émettre des propositions pour réorienter certaines actions et mettre en avant des points insuffisamment développés à ce jour.

Je considère que la loi de 1988 instituant le RMI s'est traduite par un important développement, à la fois quantitatif et qualitatif, de la législation des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Les textes se sont ensuite multipliés, de même que les institutions oeuvrant dans ce domaine.

Il apparaît que le manque de formation des jeunes et leur mauvaise orientation expliquent en grande partie leur pauvreté et leur exclusion, même s'ils n'en sont pas, bien entendu, les seules causes. Néanmoins, il nous a semblé important de concentrer notre réflexion sur ces deux thèmes. J'ai eu l'occasion de rencontrer certains d'entre vous dans le cadre d'un groupe de travail du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion (CNLE) et j'ai jugé indispensable de faire bénéficier cette mission de l'ensemble de vos expériences et de vos réflexions. Vos témoignages nous seront très utiles dans notre travail.

Par ailleurs, j'indique que les auditions font l'objet de retranscriptions intégrales, lesquelles seront indexées au rapport.

Je laisse la parole maintenant à M. Patrick Chauvet, chef du bureau de l'orientation, de l'adaptation scolaire et des actions éducatives.

M. Patrick CHAUVET, chef du bureau de l'orientation, de l'adaptation scolaire et des actions éducatives - Tout d'abord mon propos s'inscrira en amont de tout ce qui touche à l'insertion professionnelle.

J'ai en charge le bureau de l'orientation à la direction générale de l'enseignement scolaire, dont l'activité consiste, en particulier, à préparer les jeunes à leur orientation scolaire et à les accompagner dans leurs choix de carrières professionnelles.

Le travail que nous menons est en train d'évoluer. Auparavant, il résidait principalement dans l'animation du réseau des centres d'information et d'orientation (CIO), en lien avec les conseillers d'orientation et les directeurs de ces centres. Or aujourd'hui, le Ministre de l'Éducation nationale et la direction générale de l'orientation scolaire expriment de plus en plus la volonté que la préparation à l'orientation soit assurée par les établissements scolaires eux-mêmes. Nous assistons, par conséquent, à un changement de représentation de la part des acteurs de terrain.

Cette évolution a commencé à voir le jour à travers la création, dans les classes de troisième, d'options facultatives de découverte professionnelle. Ces options doivent permettre aux jeunes d'avoir une première approche de la vie professionnelle en leur faisant connaître des métiers. Elles ont tendance à se développer et nous souhaiterions faire en sorte que tous les collèges aient la possibilité de les proposer aux jeunes.

Dans le même esprit, il a été décidé, par le précédent Ministre de l'Éducation nationale, d'instaurer des entretiens d'orientation en classe de troisième, de manière à ce que chaque élève noue, avec son professeur principal, un premier dialogue sans aucun rapport avec les résultats scolaires. Ces rendez-vous représenteront l'occasion de parler avec le jeune de ses projets ou de ses ambitions. Nous tenons à ce que les familles y participent, leur présence étant requise pour qu'elles se sentent impliquées dans le devenir du jeune, lequel n'est pas nécessairement conditionné par son milieu social. Notre objectif est qu'un dialogue soutenu ait lieu entre le professeur principal, le jeune et sa famille. C'est par ce biais que le centre d'orientation pourra travailler de manière plus approfondie.

Le Ministre de l'Éducation nationale, lors des journées de partenariat avec les entreprises, a annoncé le lancement d'un nouveau dispositif : le parcours de découverte des métiers et des formations. Ce parcours pourrait démarrer dès la classe de cinquième et se poursuivre tout au long de la scolarité du jeune, possibilité lui étant offerte de visiter des entreprises et de bénéficier de cessions d'information sur des métiers. Il aurait l'obligation, en classe de quatrième, de visiter un lycée et, à partir de la classe de troisième, d'effectuer un stage en entreprise.

Les connaissances qu'il aurait acquises par ces différentes mesures pourraient être approfondies au contact des enseignants, de chefs d'entreprise ou de spécialistes de métiers et de formations. Les étapes suivies par le jeune dans son parcours de découverte des métiers et des formations pourraient être retracées au fur et à mesure dans un document pédagogique. Ainsi, l'Onisep travaille actuellement à la création d'un web classeur. La volonté du Ministre de l'Éducation nationale est de poursuivre ce parcours au lycée en permettant à des jeunes inscrits en classe de première de visiter des établissements d'enseignement supérieur. Dans ce dispositif, les entretiens d'orientation sont confirmés et se voient complétés par un entretien d'orientation en classe de première. En 2008 et en 2009, un entretien d'orientation aura lieu pour les élèves en classe de terminale. Le but est que le jeune puisse exprimer ses ambitions à chaque étape de son parcours.

Cette mesure vaut également pour les élèves de lycées professionnels désireux de prolonger leurs études. Il est prévu, par ailleurs, que tous les nouveaux arrivant dans ce genre d'établissements soient accueillis, de manière systématique, au travers d'un entretien.

Le dispositif voulu, associant la connaissance du monde extérieur, des entreprises et de la vie active, mobilise l'ensemble des acteurs de l'établissement scolaire. Il s'accompagnera d'un système d'orientation active, tourné vers les jeunes lycéens et ayant pour finalité de mieux assurer leur passage entre le lycée et le monde de l'enseignement supérieur. Le souhait de la direction générale de l'enseignement scolaire est que les parcours d'ouverture sur la vie active soient pris en compte par l'équipe pédagogique des établissements et que le jeune ait le sentiment de participer lui-même à la construction de son projet dans le cadre d'une orientation plus positive.

Ce projet suppose une évolution du CIO et du rôle des conseillers-psychologues, destinés à devenir un apport qualitatif auprès des enseignants. Le cahier des charges de la formation des maîtres, tel qu'il a été publié en 2006, prévoit explicitement, dans les missions des enseignants nouvellement recrutés, un volet relatif à l'orientation. Il s'agit de faire en sorte que les professeurs acquièrent la capacité d'accompagner les jeunes dans leurs parcours et de développer leur ambition.

En matière d'aide à l'orientation, nous avons, par ailleurs, développé des dispositifs d'affectations au travers d'une application informatique, permettant d'identifier plus facilement les jeunes ne disposant pas d'accès aux établissements et d'organiser leur prise en charge. Grâce à cet outil, tous les acteurs jouant un rôle dans l'accès aux formations bénéficieraient, en temps réel, d'une visibilité sur la situation et le parcours des jeunes.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Quelle est l'organisation de votre bureau?

M. Patrick CHAUVET - L'adaptation concerne l'action auprès des handicapés. Les actions éducatives, elles, sont consacrées au domaine périscolaire.

Mme Marie-Véronique SAMAMA-PATTE, chef du bureau de la formation professionnelle initiale - Je travaille au sein de la sous-direction des formations professionnelles, laquelle est rattachée à un service de formation et s'occupe de tout ce qui a trait aux diplômes et à la formation professionnelle. Un bureau a en charge, en lien avec le monde professionnel, la construction des diplômes professionnels, un autre la formation continue des adultes, un troisième la réglementation et les examens, un dernier, celui placé sous mon autorité, en partenariat avec le Ministère du Travail et de l'Insertion, la formation professionnelle initiale dans les lycées professionnels et l'apprentissage pour des jeunes rencontrant des difficultés particulières.

Nos objectifs, réaffirmés par la loi de 2005, consistent à avoir, pour une classe d'âge, 100% de diplômés de niveau 5, 80% de diplômés du baccalauréat et 50% de jeunes inscrits en enseignement supérieur. Lors de mon intervention dans le cadre du CNLE, j'ai souligné la présence de mesures pour tous, par exemple la rénovation des programmes et un partenariat avec les entreprises, et de dispositifs spécifiques tournés vers les publics en ayant le plus besoin.

Aujourd'hui, je souhaiterais développer cette notion de mesures pour tous, puis centrer mon intervention autour d'un système singulier que représente la mission générale d'insertion.

Préalablement, je tiens à revenir sur la notion de qualification. Avant le sommet de Lisbonne de 2000, une personne sans qualification correspondait à une personne sortie du système éducatif après le collège ou après une première année de CAP ou un BEP. Aujourd'hui, est considéré comme qualifié un individu ayant au moins un diplôme du cycle secondaire, à savoir un CAP, un BEP ou un baccalauréat. L'objectif assigné au niveau européen est que 85% des jeunes de 20 à 24 ans soient titulaires d'un diplôme ; le taux des jeunes sans qualification s'établissant à 17% aujourd'hui.

La rénovation de la voie professionnelle, annoncée à la rentrée 2007, comporte trois séries de mesures :

- la rénovation des enseignements généraux : BEP et baccalauréat professionnel ;

- la possibilité de passer le baccalauréat professionnel en trois ans ;

- le développement du concept « le lycée des métiers ».

Concernant le baccalauréat professionnel, il sera toujours possible de l'acquérir au travers d'un cursus de formation d'une durée de quatre ans. Le CAP, quant à lui, est préservé. Nous souhaitons maintenir, en effet, la pluralité des offres de formation tout en proposant des passerelles entre elles.

Le fait de permettre aux jeunes d'obtenir un baccalauréat professionnel en trois ans impose de se demande si la valeur de ce diplôme n'est pas remise en cause, étant entendu qu'il s'agit d'un diplôme d'insertion. Or je rappelle à ce sujet que les diplômes de l'éducation nationale sont conçus en fonction de référentiels d'activités professionnelles et de certification. Les diplômés ont, par conséquent, acquis des compétences terminales. Les jeunes qui passeront leur baccalauréat en trois ans possèderont donc bien les mêmes compétences que ceux mettant 4 ans pour l'avoir aujourd'hui.

Le concept « le lycée des métiers » montre que certains lycées professionnels et polyvalents sont engagés dans une démarche de label qualité, les obligeant à respecter un cahier des charges. Ces établissements doivent fonctionner en réseaux, accueillir différents types de publics (élèves, apprentis, stagiaires de la formation continue), valider les acquis de l'expérience, offrir des dispositifs en faveur de l'insertion et nouer des partenariats avec le monde économique et les collectivités territoriales. Le recteur labellise ces établissements au terme d'un processus d'audit.

La mission générale d'insertion représente un dispositif prenant en charge les jeunes de plus de 16 ans, confrontés à un risque de décrochage scolaire ou en rupture avec le système scolaire depuis moins d'un an et sans solution de formation. Nous proposons plusieurs actions pour aider ces jeunes. Tout d'abord, nous procédons à leur repérage, un travail mobilisant l'équipe éducative et basé sur des entretiens de re-motivation, puis la mise en place d'un accompagnement auprès des jeunes, à qui nous suggérons ensuite de suivre des modules d'enseignement général ou technologique adaptés à leurs besoins.

Nous essayons, dans la mesure du possible, de faire en sorte que le jeune demeure dans son établissement d'origine. Notre action peut aussi simplement consister, au travers d'un entretien, à repositionner le jeune par rapport à son projet professionnel.

La mission générale d'insertion intervient seulement quand aucun des dispositifs préexistants n'a fonctionné. Nous observons d'ailleurs que l'amélioration des solutions proposées par le système entraîne une décroissance sensible de l'activité de la mission. A l'issue d'un premier accompagnement, 75% de jeunes retournent en formation, contre 65% au terme d'une action.

Pour conclure mon propos, j'indiquerai que nos partenaires européens sont engagés dans les mêmes réflexions que nous, notamment par le biais d'un cluster consacré à l'inclusion sociale et dont le travail a consisté surtout à mesurer les conséquences d'un départ prématuré de l'école. Lors du dernier conseil européen des ministres en charge de l'éducation nationale, beaucoup d'entre eux se sont montrés très intéressés par les solutions avancées par la France pour réduire la pauvreté et l'exclusion par le biais de la formation.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Merci beaucoup de votre intervention. Je vous propose de poursuivre l'audition. Je passe la parole maintenant à M. Jean-Marie Lenzi, chargé de mission auprès du délégué interministériel à l'orientation.

M. Jean-Marie LENZI, chargé de mission auprès du délégué interministériel à l'orientation - Il n'existe pas de délégation interministérielle à l'orientation aux sens juridique et administratif. De plus, il n'y a plus de délégué interministériel depuis le 1er janvier.

Je souhaiterais apporter mon témoignage sur le travail réalisé pendant un an par une équipe constituée d'une dizaine de personnes aux profils complémentaires : responsables du Ministère de l'Emploi comme M. François Hiller, universitaires, membres de l'éducation nationale, administrateurs généraux et administrateurs civils.

Pendant près d'un an, toutes ces personnes ont confronté leurs points de vue sur le sujet de l'orientation pour, d'une part, produire un schéma national pour l'orientation, dont certaines mesures ont été reprises dans le programme de la législature actuelle, et, d'autre part, un rapport à la fin de l'année, contenant quelques idées nouvelles. Après quoi, le délégué interministériel a cessé ses fonctions.

Je rappelle que la délégation interministérielle a été instituée dans un contexte social marqué à la fois par la révolte des banlieues et la crise du CPE. Cette crise a fait ressortir le cas problématique des étudiants qui poursuivent des études dont les débouchés ne sont pas à la hauteur de leurs espérances. Le délégué avait donc pour mission de construire un schéma d'orientation et d'insertion professionnelle des jeunes. Il s'est axé sur deux priorités : améliorer l'employabilité des jeunes et favoriser l'égalité des chances.

S'agissant de l'employabilité des jeunes, son travail a démontré que notre système est très inégalitaire et n'offre pas les mêmes chances d'insertion professionnelle à tout le monde. En réalité, l'insertion dépend beaucoup des spécialités et des domaines de formation. Ainsi, si, parmi la population active, le taux de chômage des jeunes est de l'ordre de 23% en moyenne, celui des jeunes diplômés dans le domaine de la santé s'établit à 2% et à 6% pour les jeunes issus des écoles d'ingénieur, entre 7 et 9% pour les titulaires de BTS et d'un baccalauréat professionnel industriel, et à 12% pour les diplômés de second cycle en sciences humaines.

Il se dénombre également un fort taux de chômeurs parmi les jeunes de niveau bac +1 ou parmi les non diplômés ou peu diplômés. Ce taux s'établit à 20% parmi les jeunes ayant le niveau bac mais n'ayant pas acquis ce diplôme, à 14% parmi les jeunes ayant décroché un CAP - ce dernier pourcentage variant selon les types de CAP -, à 31% parmi les jeunes ayant suivi un CAP ou un BEP sans l'obtenir.

C'est pourquoi il est fondamental de connaître la nature des filières proposant le plus de débouchés et les exigences qu'elles impliquent. Dans le cadre du schéma national pour l'orientation, nous avons proposé de mettre en place certaines mesures telles que la découverte professionnelle ou l'orientation active, expérimentée en 2006 et en 2007. Néanmoins, un travail de clarification et d'objectivation de l'information sur les débouchés demeure à accomplir. En effet, il ne faut pas négliger que les étudiants issus d'un milieu défavorisé et qui ne s'insèrent pas dans la vie professionnelle à la suite de leur formation ne représentent pas un bon exemple pour leur entourage.

Outre à améliorer l'information, nous avons travaillé à mesurer l'aptitude du système d'orientation à prévenir l'échec scolaire. Notre dispositif, reposant sur une forte exigence en matière de performance scolaire, est vécu comme un système d'exclusion progressive. Malgré nos efforts destinés à rendre plus positive l'évaluation des jeunes, les grands paliers d'orientation sont encore basés sur une évaluation des aptitudes des élèves réalisée en fonction de leurs résultats scolaires. De plus, l'accès aux grandes écoles s'opère sur des critères très sélectifs et dans un cadre académique.

Le dispositif de découverte professionnelle a pour objectif d'inciter les enseignants à s'intéresser davantage à la découverte des métiers et au devenir des jeunes en dehors de leur discipline. Le système canadien, par exemple, valorise beaucoup plus la découverte du monde professionnel des jeunes âgés de 12 à 15 ans que le nôtre, le but étant de dédramatiser les situations d'échec scolaire. Ce genre de mesure pourrait contribuer à prévenir les sorties du système scolaire de jeunes sans qualification, ces sorties tenant à la fois à des handicaps scolaires très précoces et à des démotivations aggravées par un milieu familial et social défavorable.

Selon la lettre de mission de l'actuel Premier ministre, l'équipe du délégué interministériel devait avancer des propositions pour améliorer l'organisation du système d'orientation. Il nous semble, à cet effet, nécessaire d'examiner la fonction du conseil par rapport à celle de l'enseignement. Aujourd'hui, les professeurs sont peu sensibilisés au travail des conseillers en orientation et il en résulte que ces derniers sont parfois trop directifs. Or, en réalité, ce sont les professeurs, durant les conseils de classes, qui décident de l'orientation des élèves. Nous préconisons, par conséquent, de rapprocher les conseils d'orientation des équipes pédagogiques.

Ensuite, nous nous posons des questions sur la formation des conseillers d'orientation, beaucoup l'estimant emprunte de psychologie. Dans d'autres pays, comme la Finlande par exemple, le conseiller d'orientation professionnelle intervient auprès d'un psychologue.

Par ailleurs, le manque de liaison entre les établissements scolaires et les organismes d'insertion nous préoccupe beaucoup. A cet égard, il apparaît aujourd'hui que, même si les missions locales sont bien réparties sur le territoire, l'institution ne se révèle pas suffisamment cohérente. A Nantes, par exemple, des plates-formes professionnelles ont été mises en place autour des établissements scolaires pour accompagner les jeunes dans la période des six premiers mois suivant leur sortie de l'école. Ces plates-formes mettent en avant le rôle des lycées professionnels en leur permettant de dialoguer davantage avec les autres intervenants issus des missions locales, les organismes consulaires ou les milieux associatifs.

Enfin, nous nous intéressons aux réseaux d'accueil et d'information. Il en existe environ 18 sur l'ensemble du territoire et leur présence, disséminée, soulève le manque d'optimisation de l'organisation des guichets. Il serait bon de les rapprocher et les maisons de l'emploi constituaient une piste intéressante pour y parvenir.

Par ailleurs, se pose le problème de manque de cohérence de l'ensemble des informations relatives aux formations, aux métiers et aux carrières. Une de nos pistes de travail pour remédier à cette situation consistait à vouloir améliorer les systèmes d'information en ligne, comme avaient commencé à le faire Centre Inffo et l'Onisep à travers leurs sites Internet. Il serait judicieux d'instaurer un système de références contrôlé par les pouvoirs publics et non relié à un objectif commercial.

Au niveau européen, nous avons fait partie d'un réseau de correspondants pour l'orientation tout au long de la vie. J'ai constaté, à cette occasion, que nous sommes mal informés des expériences mises en oeuvre dans nos pays voisins. Il conviendrait de passer à une phase d'échange de pratiques, en nous intéressant à celles réellement comparables. Par exemple, il est beaucoup question aujourd'hui des plates-formes d'information téléphonique. Or, à notre connaissance, seuls les Anglais disposeraient de ce type de système.

M. Jean DESESSARD - Dans le cadre institutionnel actuel, il est évident que les régions et les collectivités constituent des partenaires indispensables pour organiser l'information relative aux formations.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Vos propos démontrent qu'il s'agit de distinguer le scénario du droit commun du scénario social à caractère plus curatif. Les missions locales ne représentent évidemment pas des lieux de droit commun, mais des lieux consacrés à l'insertion des jeunes en difficulté. Elles proposent, en effet, un accompagnement très important qui s'étend parfois sur de longues périodes.

Je donne maintenant la parole à Mme Pascale Schmit, chef par intérim de la mission insertion des jeunes à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.

Mme Pascale SCHMIT, chef par intérim de la mission insertion des jeunes à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle - Mon propos consiste avant tout à vouloir partager avec vous le bilan du plan de cohésion sociale.

Le réseau des missions locales comprend 485 structures, fonctionnant à l'aide d'un mode de financement tripartite auquel participent les collectivités locales, le Conseil régional et l'Etat. Chaque année, il reçoit environ 1 million de jeunes, dont 470 000 nouveaux jeunes. Parmi ces derniers, 71 000 résidents en zones sensibles.

685 000 jeunes accueillis pas les missions locales ont nécessité au moins une intervention au cours des cinq derniers mois. Je précise, par ailleurs, que les missions locales ont 25 ans d'existence.

Je vous indiquerai ensuite quels sont les différents outils de politique publique susceptibles d'être mobilisés par les missions locales dans le cadre du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS).

A travers la loi de cohésion sociale de janvier 2005, l'Etat reconnaît, pour la première fois, le rôle des missions locales dans l'accompagnement de tout jeune ayant entre 16 ans et 25 ans. Celles-ci sont maintenant considérées comme des membres concourant au service public de l'emploi et, à ce titre, elles sont garantes de l'accompagnement des jeunes jusqu'à ce qu'ils obtiennent un emploi durable au travers du CIVIS.

Le plan de cohésion sociale représente un plan quinquennal ayant atteint la moitié de son existence. C'est la raison pour laquelle il me semble important de vous en transmettre les résultats. Aujourd'hui, plus de 0,5 million de jeunes ont bénéficié de ce dispositif. Nous avions fixé à l'origine que les jeunes de niveau 5 bis et 6 seraient prioritaires. Ils constituent aujourd'hui 50% des jeunes accueillis par les missions locales.

80% de ces jeunes n'ont pas obtenu le baccalauréat et sont confrontés à une grande difficulté d'accès au marché du travail.

M. Jean DESESSARD - Pourtant, il me semble que les secteurs des métiers de la restauration et du bâtiment recrutent de manière importante, sans exiger de leurs candidats d'avoir le diplôme du baccalauréat.

Mme Pascale SCHMIT - Aujourd'hui, 225 000 jeunes sont sortis du CIVIS. Parmi eux, 42% ont obtenu un emploi durable, à savoir un contrat à durée déterminée de plus de six mois ou un contrat à durée indéterminée. Au total, 110 000 des 225 000 jeunes ont quitté le dispositif après avoir obtenu un emploi. Le parcours moyen du CIVIS s'étend sur une durée inférieure à 18 mois et nous sommes amenés à gérer en même temps environ 240 000 à 270 000 jeunes. 1/3 d'entre eux sont en situation d'emploi pendant leur parcours, bénéficiant de contrats de faible durée. En revanche, seuls 8% à 10% des jeunes accèdent à la formation professionnelle pendant le parcours CIVIS.

Globalement, les résultats obtenus suite à la mise en place des contrats d'insertion dans la vie sociale ne sont pas négligeables.

Nous rencontrons, de manière récurrente, une grande difficulté à sécuriser les parcours et à éviter les ruptures de parcours en raison de reprises d'emplois purement « alimentaires ». C'est la raison pour laquelle nous avons créé l'allocation CIVIS, afin de donner la capacité aux référents des missions locales et des permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) de dispenser une aide financière à des jeunes soumis au risque d'interrompre leurs parcours. Aujourd'hui, 40% des jeunes inscrits dans un parcours CIVIS bénéficient de cette allocation et reçoivent en moyenne 320 euros.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Avez-vous mesuré une différence de qualité d'insertion entre les jeunes ayant bénéficié de l'allocation et ceux qui n'y ont pas eu accès ?

Mme Pascale SCHMIT - Nous dispensons l'allocation aux jeunes rencontrant des difficultés financières. En revanche, les jeunes n'en bénéficiant pas sont parfois domiciliés chez leurs parents et n'éprouvent pas nécessairement les mêmes besoins. Ils ne sont donc pas soumis à la même probabilité d'échec. Nous avons demandé à la Dares d'examiner la situation et celle-ci, après études, a conclu que le parti pris de dispenser une allocation est réellement utile.

Aujourd'hui, nous disposons d'une évaluation qualitative du dispositif à travers des monographies de parcours. Les missions locales nous ont transmis, à ce sujet, des travaux très riches d'enseignements, lesquels montrent une longévité des parcours pour les jeunes confrontés à des situations de réelle précarité. Nous sommes aujourd'hui convaincus que la sécurisation financière a été génératrice de stabilité.

Sur le tableau que je vous ai distribué, apparaît l'ensemble des outils de politique publique que peuvent mobiliser une mission locale ou une PAIO. Parmi eux se trouvent les dispositifs permettant d'accéder à l'emploi pendant le parcours, l'ensemble des actions de formation financées par les collectivités territoriales, les actions de formation de l'AFPA ou les actions financées par l'Unedic, les actions d'accompagnement, et enfin la mobilisation de prestations de placement dans l'emploi.

La palette des dispositifs publics se révèle actuellement assez large. Or, nous souhaitons nous assurer de la complémentarité de ces outils et de leur suffisance pour couvrir les besoins. En résumé, il s'agit d'être en mesure de mobiliser le bon outil pour un jeune au bon moment. C'est en ce sens que nous avons travaillé pour aboutir à la signature des contrats d'objectifs et de moyens relatifs à l'insertion professionnelle des jeunes. Ces contrats sont à négocier au niveau des régions et des représentants des collectivités territoriales, ce qui nous permet d'inventorier l'offre de la politique publique. Aujourd'hui, 14 contrats d'objectifs et de moyens ont été signés en métropole, et nous avons constaté que les politiques publiques répondaient au souci de proposer une palette d'outils la plus complémentaire possible.

S'agissant des outils de la politique publique pour l'accès à l'emploi durable, nous bénéficions, jusqu'à présent, d'un vecteur d'insertion avec le dispositif de soutien pour l'emploi des jeunes. Vous n'êtes pas sans savoir que ce contrat a effectivement permis l'insertion, dans un emploi durable, de jeunes à faibles niveaux de qualification, mais qu'il a également provoqué des effets d'aubaine assez importants. Cette conséquence est liée à la relation directe entre le jeune et l'employeur, aucune intervention des prescripteurs de la politique publique n'ayant lieu entre eux. Nous avons donc souhaité abroger ce dispositif, pour améliorer la lisibilité de la politique publique et permettre aux prescripteurs de garantir aux publics qui en ont le plus besoin un accès aux CDI.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - S'agissant de l'orientation des jeunes, vous avez souligné l'importance de l'implication des professeurs pour qu'un processus vivant d'accompagnement vers l'emploi puisse se mettre en place. Mais comment le contact des enseignants avec le monde professionnel a-t-il été imaginé ?

Ensuite, vous n'avez pas évoqué le phénomène de l'indécision des jeunes dans leur choix d'orientation. Comment envisageriez-vous une forme d'incitation à un choix, qui ne soit pas «traumatisante» ou trop directive pour les jeunes ? J'imagine, par exemple, l'instauration d'un système de bourses d'études ou de prêts d'honneur proposés aux étudiants en échange d'un engagement.

M. Patrick CHAUVET - Votre première question a porté sur le rôle dévolu aux enseignants et à l'équipe pédagogique dans l'orientation des jeunes. Or, dans le cadre des entretiens d'orientation en classe de troisième, il a fallu mobiliser 30 000 professeurs principaux. Les nouveaux maîtres bénéficient d'une formation adaptée aux problématiques d'orientation et nous avons comme objectif que, par la suite, l'ensemble des enseignants en tienne compte. Nous souhaiterions que les réflexions en matière de formation soient imaginées au niveau local et prises en charge, en particulier, par les conseillers d'orientation.

En outre, nous engageons les corps d'inspection à évaluer les enseignants sur leur capacité à s'ouvrir au champ de l'orientation.

Mme Marie-Véronique SAMAMA-PATTE - Pour compléter les propos que j'ai tenus précédemment, je tiens à préciser que les lycées des métiers constitueront des plates-formes qui permettront de transmettre aux jeunes une image réelle et concrète de la profession. Cette sensibilisation doit avoir lieu dès les classes de collège, par exemple à travers la visualisation d'un film ou une activité interactive.

M. Jean-Marie LENZI - Il est fondamental de considérer les étapes de parcours de l'orientation en fonction de l'âge des jeunes. Comme vous l'affirmez, il ne faut pas négliger le jeune public, notamment les élèves en classe de cinquième, qui se sentent beaucoup plus libres pour exprimer leur choix. La question que se posent les jeunes inscrits en troisième serait plutôt de savoir ce qu'ils peuvent faire. Quelques années plus tard, ils se demanderont surtout ce qu'ils ont intérêt à faire. Les choix à effectuer varient en fonction des âges.

Nous devons nous interroger sur la part respective de la formation strictement professionnelle dispensée par l'employeur par rapport à la formation initiale reçue. Par exemple, la fonction publique recrute sans savoir ce que les personnes vont devenir. Le stage va, par la suite, permettre de les orienter professionnellement. Aussi il conviendrait de réfléchir à la mise en place d'un sas de prise en charge de la formation professionnelle par l'employeur.

Ensuite, notre système est fondé sur le principe de parcours sans interruption et sur le principe de l'excellence scolaire. Il culpabilise les personnes soucieuses d'interrompre leurs études, notamment les jeunes âgés de 16 à 17 ans. Le système anglais, lui, au contraire, valorise cette tendance, offrant aux individus la possibilité de passer par un sas de prise en charge. A cet égard, le système du service civil volontaire pourrait être mieux utilisé.

Mme Marie-Véronique SAMAMA-PATTE - Je souhaiterais revenir sur le sujet de la rénovation du baccalauréat professionnel, où il est prévu de donner la possibilité aux jeunes, non autorisés à atteindre ce niveau d'études, d'obtenir le diplôme du baccalauréat professionnel. Dans le cadre du cursus scolaire, l'idée sous-jacente à la création du concept de lycées des métiers est de développer la découverte de champs professionnels pour permettre aux jeunes d'accéder à plusieurs baccalauréats professionnels.

Mme Pascale SCHMIT - Il me semble que l'intervention de M. le rapporteur soulève deux questions distinctes. L'une consiste à savoir comment il est possible de démystifier le monde de l'entreprise. L'autre concerne plus particulièrement l'allocation d'autonomie pour les jeunes. Le traitement de ces questions diffère en fonction du niveau des jeunes.

S'agissant de l'allocation d'autonomie, nous semblons redouter un versement systématique de cette allocation. Est-il, en effet, opportun de déclencher une aide financière lorsque celle-ci n'est pas attendue par le jeune ?

Ainsi, certains jeunes désireux d'être accompagnés dans leur recherche d'emploi ne demandent pas nécessairement un soutien financier. De ce point de vue, les missions locales et une partie des acteurs de la politique publique pensent que l'allocation représente un outil facilitant le parcours du jeune. En ce sens, elle peut être perçue comme une incitation à l'accès à l'emploi. En outre, il ne faut pas oublier que l'allocation est inférieure au revenu reçu par le travail.

L'objectif du CIVIS consiste à accompagner les jeunes qui éprouvent des difficultés à braver le marché du travail et à les inciter à se mesurer à la réalité du monde professionnel. Nous observons, en effet, que la confrontation avec le monde de l'entreprise représente, pour certaines personnes, une véritable angoisse. Plus nous démystifions la réalité professionnelle, plus le jeune se sent soulagé et plus le contact avec l'entreprise devient fructueux.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je me demande s'il est possible d'imaginer des systèmes intermédiaires permettant de tenir compte de l'indétermination des jeunes quant à leur choix d'orientation.

M. Charles REVET - Je constate que la situation des jeunes ne cesse de se dégrader, au regard des chiffres transmis par Mme Pascale Schmit. Or, le constat actuel n'est-il pas la conséquence d'une orientation trop tardive ? Il ne me semble pas, par exemple, que l'objectif consistant à amener le plus de jeunes jusqu'au baccalauréat soit très pertinent.

Ensuite, je me demande si nous ne devons pas inclure, dans le cadre du parcours de formation dispensé aux jeunes, l'apprentissage de la gestion d'un budget familial.

Enfin, il me semblerait intéressant de pouvoir transposer des lieux d'accueil similaires aux maisons familiales et rurales dans les banlieues difficiles.

M. Jean DESESSARD - Monsieur le Président, je tiens à exprimer quatre observations positives, concernant les propos tenus lors de cette table ronde. D'abord, la généralisation de dispositifs d'orientation professionnelle me semble constituer une piste intéressante pour améliorer la situation des jeunes.

De même, il me paraît important d'assurer la sécurisation sociale des jeunes au travers de l'allocation CIVIS. Ensuite, vous avez préconisé la mise en place d'une formation générale, polyvalente et citoyenne, puis appelé à une meilleure préparation à l'insertion professionnelle et à l'employabilité. J'ajouterai que la sécurisation scolaire, à travers la valorisation des élèves, permet de préparer l'entrée dans le monde professionnel.

Par ailleurs, je regrette que les auditions n'aient pas donné lieu à davantage de comparaisons entre notre système national et les dispositifs en vigueur dans d'autres pays. J'aurais aimé en savoir plus notamment sur les modèles canadiens et finlandais, ce dernier bénéficiant, d'après ce que j'ai pu lire, d'un taux de réussite scolaire bien supérieur à ce qu'il est en France.

J'aurais voulu savoir également les raisons pour lesquelles le système éducatif français n'est pas davantage réactif par rapport au monde de l'emploi. Ainsi, certains directeurs d'entreprises, en particulier dans les métiers de la restauration et du bâtiment, cherchent désespérément à recruter des jeunes.

Vous avez évoqué les difficultés sociales des jeunes, sans parler, toutefois, des problèmes rencontrés par ces derniers avec l'école elle-même. Or, il me semble que certains établissements expérimentent de nouvelles formes de pédagogies très intéressantes. Malheureusement, ils demeurent encore très marginaux.

Nous savons, par ailleurs, que beaucoup de jeunes étudiants choisissent de s'engager dans un cursus d'études en psychologie. Il faut savoir réintégrer ces jeunes ayant opté pour cette démarche, de manière à les aider à trouver un emploi par la suite. Il serait intéressant également d'analyser les raisons pour lesquelles les jeunes n'expriment pas le souhait de s'orienter vers certains métiers.

Le rôle de l'éducation nationale, face aux difficultés d'insertion des jeunes, serait de faire part de certaines préoccupations à d'autres ministères.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Répondre à vos questions nécessiterait d'organiser une réunion supplémentaire. Si vous le souhaitez, vous pourrez nous transmettre vos avis et remarques complémentaires par écrit. Toutefois, les interrogations de M. Charles Revet sont précises et il est possible de satisfaire dès maintenant la curiosité de ceux qui les ont posées.

M. Patrick CHAUVET - M. le sénateur, vous semblez estimer que la préparation des jeunes à leur orientation est trop tardive. La mise en place des parcours d'orientation a pour vocation de remédier à ce problème. L'orientation doit faire l'objet d'une préparation en amont, mobilisant les différents acteurs du monde éducatif et du monde professionnel. Nous envisageons ainsi un autre mode d'approche des problématiques d'orientation, visant à anticiper ce processus.

M. Jean-Marie LENZI - Il est vrai qu'au niveau national, nous n'effectuons pas suffisamment d'enquêtes d'opinion auprès des jeunes. A l'échelon régional, des instances de coordination pour la formation professionnelle réunissent à la fois le Ministère de l'Éducation nationale, le Ministère de l'Emploi, la Région et les partenaires sociaux. Au niveau local, les échanges entre les différents acteurs de terrain, qu'il s'agisse des personnels des établissements, des CIO ou de la chambre des métiers, demandent à être développés.

Par ailleurs, il manque des informations objectives sur les métiers, ainsi qu'un travail sur les représentations et l'image des métiers, lesquels nécessiteraient un rapprochement entre les professionnels et les responsables des établissements scolaires au niveau des bassins d'emploi. Un métier comme celui de boucher, par exemple, demeure peu attractif.

Mme Pascale SCHMIT - Nous avions remarqué, à travers la mise en place du contrat de professionnalisation, que seulement 10% des jeunes présentaient un niveau inférieur au niveau 5. Notre objectif consistait donc à accompagner les jeunes bénéficiant du CIVIS jusqu'à l'obtention de leur part d'un contrat de professionnalisation, à une période durant laquelle les entreprises rencontraient des difficultés de recrutement. Au cours de l'année 2006, nous avons réalisé un travail d'accompagnement en matière de formation, en fonction de l'offre des entreprises.

Le bilan de ce travail a été très mitigé, dans le sens où nous avons reçu très peu d'offres d'emploi de la part des entreprises et que la plupart d'entre elles exigeaient des niveaux de qualification élevés. C'est pourquoi nous devrions tenir compte davantage des niveaux de recrutement des entreprises lorsque nous accompagnons les jeunes vers un projet professionnel. Nous avons, par ailleurs, un réel travail à mener avec les entreprises.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je vous remercie de vos interventions. Nous travaillerons dans les semaines à venir à partir des enregistrements de ces auditions et vous adresserons, par écrit, des questions complémentaires.

Audition de Mme Pierrette CATEL, chargée de mission au Conseil national des missions locales - (19 février 2008)

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je vous prie de bien vouloir nous excuser de notre retard. Nous allons vous laisser organiser votre exposé comme vous l'entendez.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Mme Pierrette Catel connaît les missions locales, dans la mesure où elle représente souvent le conseil des missions locales au CNLE, mais aussi l'ANPE. Les réseaux d'aides de l'accès à l'emploi sont au coeur des préoccupations de cette commission, la pauvreté et l'exclusion provenant souvent d'une difficulté à accéder à l'emploi.

Je souhaiterais que vous nous fassiez bénéficier de votre expérience et de votre approche méthodologique dans les deux réseaux des missions locales et de l'ANPE.

Mme Pierrette CATEL - Je parlerai davantage des missions locales que de l'ANPE, dans la mesure où je suis venue aujourd'hui représenter le conseil national des missions locales. Bien évidemment, si vous souhaitez me poser des questions spécifiques à l'ANPE, j'y répondrais bien volontiers.

Dans le cadre des réflexions actuelles sur les sujets de l'insertion sociale et professionnelle des personnes en grande précarité, je pense qu'il convient impérativement de rester vigilant. De la sorte, nous éviterons le phénomène du stop and go. Au cours de ces dernières années, un certain nombre de dispositifs ont été mis en oeuvre, puis interrompus, pour être remplacés par d'autres dispositifs. Par exemple, dans le domaine de l'insertion des jeunes, le dispositif TRACE commençait à donner des résultats, lorsqu'il a été remplacé par le CIVIS. Changer un dispositif entraîne une rupture de la mobilisation des acteurs. En effet, la connaissance et l'appropriation des mesures par les professionnels nécessitent du temps.

Le réseau des missions locales représente 488 structures réparties sur l'ensemble du territoire, proposant une intervention auprès des jeunes dans presque 4 000 lieux d'accueil. Chaque mission locale représente le siège d'une offre de services dispensée dans différentes permanences. En 2006, les missions locales ont accueilli 1,2 millions de jeunes. Certains d'entre eux trouvent rapidement l'information dont ils ont besoin et ne reviennent pas à la mission locale. D'autres jeunes, en revanche, vont se fidéliser et bénéficier du droit à l'accompagnement que représente le CIVIS.

Ce dispositif consiste à accompagner le jeune en tenant compte de la globalité de son parcours, pour l'aider à trouver des solutions à l'ensemble de ses différents problèmes. Nous travaillons donc à la fois sur le volet social et sur le volet de l'insertion professionnelle. Pour cette raison, les missions locales ont souvent été amenées à inventer elles-mêmes des solutions lorsqu'elles n'existaient pas sur leur territoire. Par exemple, certaines missions locales en milieu rural ont été obligées d'innover dans certains domaines, en l'absence de partenaires et d'infrastructures.

Le réseau témoigne d'une difficulté à capitaliser les bonnes pratiques et à les partager. Nous souhaitons donc réfléchir à une meilleure structuration du réseau des missions locales, en particulier pour que le réseau d'animation national puisse entrer davantage dans le cadre de ses missions. Nous assistons actuellement à une réorganisation importante, au niveau régional, des services de l'emploi, en particulier à travers la fusion de l'ANPE et l'UNEDIC. C'est pourquoi nous éprouvons un réel besoin d'organiser l'offre de services des missions locales, avec une animation au niveau régional. Cette préoccupation est l'un des champs sur lesquels nous devons travailler dans les mois qui viennent, de façon à ce que l'offre de services puisse s'imbriquer dans celle du nouvel opérateur.

J'aimerais mettre l'accent sur un certain nombre de progrès que les missions locales se proposent d'accomplir, en réponse à la lettre de mission que Mme la Ministre de l'Économie et de l'Emploi nous a adressée récemment. Mme Christine Lagarde nous a demandé de formuler des préconisations visant à réduire les écarts en matière d'emploi entre les ZUS et le reste du territoire. Nous avons rédigé trente-cinq préconisations, qui lui ont été présentées il y a une dizaine de jours, et ont été reçues très favorablement. Nous allons, par conséquent, constituer un groupe de travail pour examiner la mise en oeuvre possible de ces suggestions.

Avant de vous les présenter, je souhaiterais vous indiquer que nous sommes plutôt satisfaits des résultats obtenus pour l'année 2006, même s'ils ne seront jamais suffisants. Il faut toujours garder à l'esprit quel est le type de jeunes que nous accompagnons dans les missions locales. Plus de 50% de ces jeunes ont un bas niveau de qualification et sortent du système scolaire sans diplôme. De plus, ils souffrent souvent de phénomènes d'illettrisme extrêmement prégnants. Ces jeunes ne connaissent pas le monde de l'entreprise. Leurs parents sont souvent dans une situation de pauvreté ou s'approchant de la pauvreté, et sont au chômage depuis plusieurs années. Ces jeunes n'ont donc pas encore conscience de la valeur du travail et ne savent pas comment la mettre en pratique dans leur parcours.

L'accompagnement des missions locales va donc justement permettre aux jeunes de découvrir des métiers et des secteurs d'activité, mais aussi de prendre contact avec la réalité du monde professionnel. A cet égard, je tiens à saluer le rôle des parrains dans ces actions d'insertion. Le développement du parrainage, qui constitue l'une de nos trente-cinq préconisations, engendre des bénéfices collatéraux importants. Ainsi, le parrain qui aide le jeune à se familiariser avec le monde de l'entreprise, va, dans le même temps, changer son regard sur ce dernier. Les parrains, qui ne sont pas formés pour rencontrer les jeunes, sont, en effet, souvent étonnés du bas niveau de qualification et de connaissances générales de ces jeunes. Par conséquent, ce type de rencontre représente une avancée non négligeable dans la lutte contre l'exclusion et contre les discriminations.

Le mois prochain, nous aurons connaissance des résultats exacts du nombre de jeunes entrés dans le cadre du CIVIS. Nous estimons qu'un jeune sur cinq, soit 100 000 jeunes en tout, a obtenu un emploi durable en sortant du dispositif. Même si les résultats semblent faibles, le dispositif est relativement performant et nous ne souhaiterions pas qu'il pâtisse du phénomène du stop and go, mais, qu'au contraire, il soit amélioré.

M. Jean DESESSARD - Dans quelle mesure le dispositif permet-il au jeune de trouver un emploi ?

Mme Pierrette CATEL - Le jeune sortant du système scolaire à 16 ans n'est pas préparé à travailler. Même si les offres d'emploi étaient suffisantes, elles ne correspondraient pas nécessairement à son profil. Ainsi, beaucoup de régions se trouvent confrontées à une inadéquation entre l'offre et la demande. En Seine-Saint-Denis, par exemple, l'économie est en train de se développer. Mais les jeunes sortis du système scolaire sans qualification ne sont pas prêts à intégrer les entreprises du département. Le droit à l'accompagnement offre justement la possibilité de combler les écarts entre l'offre et la demande en matière d'emploi, en proposant des formations adaptées ou en permettant aux jeunes d'effectuer des stages en entreprise.

Les stages ont pour vocation de faire évoluer les représentations des jeunes à l'égard de certains métiers. Par exemple, dans le secteur du bâtiment, l'action majeure des parrains consiste à démontrer aux jeunes que leur représentation des métiers est fausse.

En outre, au cours de l'année 2006, 487 000 jeunes ont accédé à l'emploi ou à une formation durant une courte période. Ces phases d'emploi ou de formation contribuent à redynamiser la démarche d'accès vers un emploi durable, dans le cadre du dispositif. En outre, vous devez savoir que les parcours CIVIS peuvent être longs ; leur durée moyenne est de dix-huit mois. Les jeunes doivent, en effet, accomplir un long parcours entre le moment où ils arrivent à la mission locale et le moment où ils sortent du dispositif. Pour favoriser l'intégration des jeunes, nous effectuons un travail important de mise en relation avec les entreprises, et permettons aux jeunes de se créer un livret de compétences professionnelles. Nous disposons, en ce sens, d'outils de plus en plus performants. Ainsi, dans le cadre du partenariat avec l'ANPE, nous mettons en place des plates-formes de vocations permettant de valider des compétences professionnelles à partir de tests d'habileté. Les jeunes n'ayant pas de qualifications doivent alors démontrer leur capacité à intégrer directement certaines fonctions.

Je souhaiterais, à présent, revenir sur les préconisations que j'ai évoquées au début de mon intervention. Nous les avons classées par objectifs, dont le premier consiste à favoriser les contacts entre les jeunes et les missions locales. Nous nous sommes, en effet, aperçus de la nécessité d'aller à la rencontre des jeunes pour leur faire connaître et fréquenter la mission locale.

M. Jean DESESSARD - Dans ma commune, je constate que les missions locales ont des difficultés à accueillir et à prendre en charge l'ensemble des jeunes qui se présentent. Ainsi, je ne comprends pas la raison de votre démarche consistant à aller chercher d'autres jeunes qui ne fréquentent pas habituellement les structures, alors que la capacité d'accueil de ces dernières est limitée.

M. Paul BLANC - De quelle manière procédez-vous pour mettre en oeuvre cette préconisation ?

Mme Pierrette CATEL - Nous suggérons aux missions locales de travailler le plus possible avec l'ensemble des acteurs sociaux, les différentes branches de l'éducation nationale et les associations. Il faut, en effet, que les jeunes puissent connaître la mission locale, avant d'accéder à ses services. Les structures peuvent, par exemple, organiser des journées portes ouvertes en direction des collèges, permettant aux jeunes d'identifier le lieu et de se créer des repères. Ce travail de tissage de lien doit se développer et être porté par un discours politique. A cet égard, il faut que le secteur social s'organise pour accroître la lisibilité de l'offre de services.

Il est également fondamental de travailler avec les familles. En outre, dans le cadre de la prévention de la délinquance et de la récidive, les missions locales se rendent dans les établissements pénitentiaires pour préparer la sortie des jeunes. Ces jeunes bénéficient de la possibilité de préparer la signature du CIVIS, pour une mise en oeuvre dès la sortie de prison. Nous préconisons de mener ces actions sur l'ensemble du territoire.

De plus, nous devons améliorer la qualité de l'orientation professionnelle, ainsi que son accès, le plus en amont possible, en partenariat avec les CIO et les établissements scolaires.

Nous sommes également très soucieux de valoriser, le plus tôt possible, les compétences des jeunes déjà acquises dans le cadre familial. Ainsi, même si le jeune ne possède pas de diplôme ou de qualification, il peut néanmoins faire preuve de certaines compétences ou de savoir-faire. A cet effet, les plates-formes de vocation jouent un rôle très important dans la détection des compétences.

Nous préconisons, par ailleurs, de mieux lutter contre l'illettrisme, en formant les conseillers à repérer certains cas qui ne sont pas visibles immédiatement. Ainsi, les jeunes illettrés ont souvent développé d'autres compétences qui masquent leurs lacunes, en particulier des compétences orales.

Un autre de nos objectifs consiste à lever les freins à l'élaboration de projets à l'insertion, tout en accordant du temps à ces parcours CIVIS. Nous menons ainsi une action visant à favoriser les changements de comportement et l'acquisition de codes sociaux. Les conseillers ont observé certaines attitudes caractéristiques de jeunes qui fréquentent les missions locales :

Ainsi, ceux-ci viennent aux actions par les copains, mais sans projet professionnel. Il leur est difficile de s'inscrire dans une action sur la durée, étant impatients d'obtenir des résultats ou des aides. Ils confondent les termes volonté et velléité, les verbes assumer et revendiquer. Ils connaissent les normes, mais ne les intériorisent pas. Par exemple, ils ne se lèvent pas le matin s'ils sont sortis la veille. Ils n'acceptent plus le travail de type normalisé, mais le travail individualisé. Ils opposent une force d'inertie, d'attente et d'immobilisme. Ils recherchent des repères, sans en accepter les bornes. Ils n'intègrent pas la notion de hiérarchie et les normes relationnelles sociales y afférent. Ils font un amalgame entre force et pouvoir, maturité et expression de la violence physique. Ils ont un langage vulgaire, voire obscène, qui devient un langage courant. Ils ne mettent plus de sens derrière les mots et ne voient donc pas la nécessité d'en changer. Ils remplacent les valeurs et normes de comportements sociaux, plus spécifiquement professionnelles, par celles de la bande ou du quartier. Ils ont une image, un look et une apparence inadéquats, portant des casquettes, des capuches ou des piercings. Ils refusent d'adapter cette apparence, car cela est assimilé à une perte d'identité. Ils résistent mal à une réponse négative à l'une de leur demande, quel qu'en soit l'objet, car elle est assimilée à un rejet.

Pourtant, lorsque les jeunes arrivent dans les missions locales, leur premier souhait est de travailler. Notre action s'inscrit donc réellement dans une aide aux parcours d'insertion et dans un accompagnement renforcé pour les inciter à changer de comportements.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Quel lien existe-t-il entre ces préconisations et les offres de services proposées par les missions locales ?

Mme Pierrette CATEL - Il s'agit de préconisations particulières, qui mettent l'accent sur certaines bonnes pratiques que nous souhaitons développer, en allant au-delà de l'offre de services habituelle de la mission locale.

Notre troisième objectif consiste à vouloir lever les freins à l'insertion sociale, et à mettre à disposition les « coups de pouce » nécessaires. A cet égard, je vous parlerai plus précisément du FIPJ. Depuis la mise en place du Plan de cohésion sociale, les missions locales bénéficient d'un fonds, le Fonds de l'Insertion Pour les Jeunes. Celui-ci voit son chiffre diminuer tous les ans, alors qu'il permet d'adapter le « coup de pouce » au jeune qui en aurait besoin. En fonction du parcours du jeune et du moment où il se situe dans ce parcours, de nouveaux problèmes peuvent émerger. Par exemple, un jeune, qui doit entrer en alternance, n'a pas anticipé, la plupart du temps, le fait qu'il devra se déplacer vers un lieu de travail ou résider sur ce lieu de travail, avoir l'obligation de bouger et d'avoir une double ou triple résidence. Cependant, dans la plupart des territoires, les moyens de transport sont insuffisants et les jeunes ne possèdent pas la capacité cognitive pour se repérer dans les offres de transport. De plus, il n'existe presque plus d'internats, et les employeurs se trouvent eux-mêmes confrontés à des difficultés du logement. Par conséquent, le jeune, au moment même où il sera mobilisé dans un parcours, aura besoin du « coup de pouce ».

Si vous portez votre attention sur le compte-rendu de l'expérimentation du RSA, vous constaterez que, dans ce cadre aussi, la plupart des gens ont eu besoin du « coup de pouce » ponctuel avant de trouver des solutions pérennes à leurs difficultés.

M. Paul BLANC - Votre discours a-t-il été tenu auprès de Mme Christine Lagarde ?

Mme Pierrette CATEL - Nous considérons effectivement qu'il est nécessaire de tenir ce discours auprès de Mme Christine Lagarde.

Dans le dossier que je vous ai apporté, vous trouverez des documents antérieurs à nos préconisations. Nous avons ainsi organisé des groupes de travail thématiques entre les missions locales, pour capitaliser les bonnes pratiques et les rendre opérationnelles sur l'ensemble du territoire.

De ce travail sont ressorties trente-deux propositions pour le logement des jeunes, dont vous pourrez prendre connaissance en consultant le dossier. Certaines de ces propositions ne sont pas coûteuses et nécessitent des aménagements législatifs. Je pense, par exemple, à des possibilités de colocation, dans le secteur public ou dans le secteur privé, que la loi ne permet pas pour le moment. Ainsi, certaines personnes qui ne veulent pas quitter leur logement alors qu'il est devenu trop grand pour eux, seraient en capacité, si la loi le leur permettait et s'ils y étaient incités, de louer une partie de leur habitation à des jeunes. Nous sommes convaincus que ce type de solutions ferait changer la société, dans la mesure où il permettrait de faire évoluer le regard porté sur les jeunes.

Nous constatons, en effet, que la population jeune est touchée, de manière drastique, par le chômage, du fait d'une discrimination s'apparentant à un fait de société. C'est pourquoi nous devons mettre en oeuvre tous les moyens permettant de changer ce regard, en demandant notamment à la société civile de réaliser des efforts en ce sens.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Y a-t-il d'autres points sur lesquels vous souhaiteriez attirer notre attention ?

Mme Pierrette CATEL - J'aimerais attirer votre attention sur les problèmes de santé des jeunes, et sur la nécessité de réfléchir à la mise en place d'un système permettant à tous les jeunes de disposer d'une mutuelle complémentaire santé. La plupart des jeunes que nous recevons ont des problèmes dentaires extrêmement graves. De même, les risques d'obésité, d'anorexie, de tabagie, d'alcoolisme ou d'addictions diverses sont importants pour cette population particulièrement fragilisée. Celle-ci rencontre, non seulement des problèmes de santé physique, mais également des problèmes de mal-être. Une étude récemment réalisée par le CETAF, que je vous transmettrais si vous le souhaitez, montre que les jeunes issus de milieux défavorisés sont beaucoup plus touchés par ces problèmes de mal-être que d'autres. C'est pourquoi nous avons signé une charte pour la santé des jeunes, qui doit être mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire.

Notre dernière préconisation concerne l'accès à l'entreprise et consiste à multiplier les passerelles vers l'entreprise. A cet égard, l'insertion par l'activité économique, et tout particulièrement les chantiers d'insertion, nous paraît constituer une mesure adaptée à notre public. Ainsi, un jeune, travaillant au bénéfice du maintien ou de la rénovation du patrimoine va participer à la vie civile et, par-là même, le regard porté par la collectivité locale sur lui va changer.

Nous signons également des accords avec les entreprises, dans l'optique de créer un réel partenariat et de mettre en place des actions solidaires et de citoyenneté. Les entreprises ne se contentent pas de nous confier des offres d'emploi. Elles participent aussi, par exemple, à des actions de parrainage ou à des réflexions sur la mobilité. Nous avons ainsi réalisé une enquête pour savoir comment les entreprises perçoivent la mobilité des jeunes et son impact sur l'économie de l'entreprise, au niveau du recrutement ou du turn-over.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Dans la nouvelle carte des organismes et des institutions du secteur public de l'emploi, les missions locales semblent avoir à défendre leur savoir-faire et leur rôle. Percevez-vous une menace relative à l'avenir des missions locales ?

Mme Pierrette CATEL - Au CNML, nous ne pensons pas que le devenir des missions locales soit menacé. En revanche, le réseau des missions locales semble vivre le « syndrome du bouc émissaire », comme le vivent beaucoup de conseillers de l'ANPE. En effet, les usagers des missions locales ou de l'ANPE expriment une demande précise, qui consiste à vouloir trouver du travail, et remettent en cause la capacité des conseillers à répondre à cette demande. Or, le rôle des conseillers n'est pas de donner du travail, mais de mettre en contact les différents acteurs. Le « syndrome du bouc émissaire » engendre de l'incertitude et du stress pour les conseillers.

En outre, les missions locales représentent des structures vulnérables, dans le sens où elles constituent l'émanation d'une volonté locale de trouver des solutions locales répondant à des besoins locaux. De ce fait, il n'existe pas de visibilité partagée des résultats obtenus par ces missions. Ainsi, certaines évolutions, bien que vécues par le jeune, sont imperceptibles de l'extérieur et ne seront donc pas valorisées. Par exemple, lorsqu'un conseiller parvient à aider un jeune à trouver un logement, il va s'agir pour lui d'une « victoire », compte tenu de la difficulté actuelle à se loger. Or, ce travail ne sera pas reconnu par la collectivité, et il appartient, par conséquent, aux pouvoirs publics de lui apporter une visibilité. Il est vrai qu'à certains moments, cette reconnaissance a été ressentie, notamment lors de la mise en place du plan de cohésion sociale et du CIVIS. Par ailleurs, il semble que ce travail soit tout de même reconnu à un niveau local, notamment par les ANPE, conscientes de la valeur ajoutée des missions locales dans l'insertion des jeunes. Les ANPE confient ainsi aux missions locales l'accompagnement de certains jeunes, dont seulement 33% sont indemnisés.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Estimez-vous que la fusion des agences locales de l'ANPE et des Assedic contribuera à renforcer ce « syndrome du bouc émissaire » ?

Mme Pierrette CATEL - Je pense que cette fusion avantagera plus les Assedic que l'ANPE. En effet, les salariés de l'ANPE craignent la création d'un organisme unique dans lequel ils devront devenir polyvalents et acquérir les compétences d'un conseiller. Néanmoins, il faut se rappeler que, depuis sa création, cette institution a connu de nombreuses mutations qu'elle est parvenue à assumer. J'estime, par conséquent, que le changement actuel devrait s'effectuer sans grandes difficultés, d'autant plus que l'ANPE et les Assedic s'y sont préparés. Des guichets uniques existent déjà et ils fonctionnent parfaitement.

Je vous ai, par ailleurs, apporté notre bilan d'activité de l'année 2006. Ce document est assez détaillé et vous y trouverez des informations sur les profils des jeunes reçus dans les missions locales. J'ai également omis de vous dire que nous possédons un outil de saisie informatique nommé « Parcours 3 », tout à fait performant, permettant d'obtenir des éléments de statistiques très précis sur les profils des jeunes. Chaque mission locale bénéficie de cet outil, puis transmet les informations à un entrepôt régional qui, à son tour, les transmet à un entrepôt national.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Cet instrument statistique a été conçu pour être pragmatique, et a été élaboré progressivement grâce à la participation d'acteurs de terrain.

Mme Pierrette CATEL - Cet outil est également évolutif, dans le sens où il ne cesse de s'améliorer. Par exemple, lorsqu'un jeune vient entamer des démarches pour trouver un logement, nous disposons de treize critères pour définir le type de logement recherché. Le logiciel nous offre également la possibilité d'indiquer l'aire géographique dans laquelle le jeune pourra effectuer sa recherche.

En outre, j'attire votre attention sur le fait que, parmi les solutions innovantes mises en place sur le territoire, nous observons une constante : ces solutions sont, pour la plupart d'entre elles, d'ordre associatif et, par conséquent, extrêmement précaires d'un point de vue financier. En effet, les municipalités sont confrontées à la difficulté consistant à continuer à financer, chaque année, la même association, alors qu'il en existe d'autres ou que certaines se créent. C'est pourquoi des solutions, qui devraient se pérenniser, deviennent fragiles ou parfois disparaissent. Ce système me semble particulièrement préoccupant.

M. Paul BLANC - Je voudrais vous dire que j'ai senti, à travers vos propos, votre passion pour ce métier, et je tiens à vous en féliciter. Toutefois, je constate que les auditions de ce soir font ressortir un problème majeur : celui de la grande faillite de l'Éducation nationale. Ainsi, tous les dispositifs qui ont été mis en place sont destinés à combler les insuffisances de l'Éducation nationale.

Mme Pierrette CATEL - Il existe effectivement un lien entre les dispositifs d'insertion et le système éducatif de notre pays.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je vous remercie.

Audition de M. Jean-Baptiste de FOUCAULD, Président de Solidarités nouvelles contre le chômage - (26 février 2008)

Présidence de M. Jean-François HUMBERT, secrétaire

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je suis heureux d'accueillir M. Jean-Baptiste de Foucauld, Président de Solidarités nouvelles contre le chômage. Nous bénéficions, au sein du CNLE, de la perspicacité de ses analyses, et de son observation clairvoyante de notre société.

M. de Foucauld siège également au Conseil national d'orientation de l'emploi, et partage bien d'autres responsabilités. Nous sommes ainsi amenés à le fréquenter régulièrement dans les couloirs du Sénat à divers titres. Au nom de toutes les personnes ici présentes, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation.

Cette Mission d'information commune sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale rendra son rapport entre la fin du mois de mai et le courant du mois de juin. Ainsi, le futur Grenelle de l'insertion pourra bénéficier de nos travaux avant l'émission de ses propres conclusions.

Dans notre esprit, l'objectif consiste à réaliser un tour d'horizon des politiques menées depuis 1988, de les examiner et de perfectionner celles déjà mises en place. Nous devons surtout tenter d'analyser les moyens de prévenir les mécanismes de pauvreté. Pour cette raison, votre analyse, M. de Foucauld, nous sera très précieuse. A plusieurs reprises, vous avez étudié le fonctionnement et l'évolution de notre société avec une pertinence qui, personnellement, m'a beaucoup séduit. Vous avez ainsi abordé tous les aspects du sujet : la modification de la temporalité, les nombreux partenaires - qui figure dans votre livre Une société en quête de sens -, la matrice des problèmes de l'emploi, fondés sur la combinaison entre les sept acteurs et les sept leviers.

Votre fine analyse est à la hauteur de la difficulté et de la complexité de notre société. Celle-ci, trop souvent, se contente de raisonnements superficiels, univoques ou très sommaires. Ainsi, la plupart des théories évoquent un seul élément, parcellaire, un unique levier ou un unique acteur. Le plus souvent, l'entreprise serait, à elle seule, la cause de tous les problèmes. En réalité, les acteurs qu'il s'agit d'étudier sont multiples.

Nous souhaitons donc recueillir, auprès de vous, les analyses et conseils que vous pourriez aujourd'hui donner aux législateurs, afin que notre société reconnaisse et applique ses valeurs fondamentales. Ces dernières devraient être intrinsèques à son bon fonctionnement. Nous pensons essentiellement aux valeurs de cohésion sociale, dans leurs dimensions non pas seulement marchandes, mais aussi, et surtout, humaines. Je vais à présent vous céder la parole, ainsi que l'orientation de notre réflexion.

Je vous remercie de me donner l'occasion de dire quelques mots au sujet de la pauvreté, de l'exclusion et du chômage. J'ai, en effet, consacré beaucoup de temps à ces thèmes, du fait de leur nature très vaste.

J'ai ainsi prévu d'aborder une dizaine de points, selon moi, importants. Je n'entrerai pas dans la description en détails des politiques, sujet sur lequel d'autres seraient beaucoup plus compétents que moi. Je me contenterai d'aborder qu'une partie du problème. Mais je vous propose une présentation relativement large, sur la base des sujets que je souhaite évoquer.

Tout d'abord, je souhaiterais dire un mot sur les raisons qui me permettent de m'exprimer dans cette enceinte et la légitimité que j'aie à le faire.

Il est à noter que la réalité sociale est difficile à appréhender. En effet, lorsque nous nous livrons à son examen, nous ne pouvons le faire qu'à partir d'un regard : le nôtre, celui lié à notre propre position sociale et à notre propre expérience. De fait, nous ne pouvons pas appréhender toutes les composantes de la réalité sociale. Nous ne la percevons jamais en entier. Nous ne voyons qu'une partie de sa sphère.

Il faut donc être conscient des lacunes du regard que nous portons. Personnellement, je m'exprime sur la base des travaux que j'ai menés au Commissariat au plan et à l'Inspection des finances, lieu où sont traitées également les questions sociales. J'ai ainsi pu travailler sur les clauses sociales dans les marchés publics. Le code des marchés permet, en effet, la mise en place de formules susceptibles d'aider les personnes à retrouver un emploi, même si ces formules ne sont pas souvent utilisées.

Je m'exprimerai donc sur la base de cette expérience, mais également au nom de celle que j'ai acquise dans les conseils et les commissions, notamment celle que vous présidez, M. le rapporteur. Grâce à l'audition de nombreux acteurs, il est possible d'acquérir une culture globale, transversale, et nécessaire à l'examen des problématiques multidimensionnelles des processus d'exclusion.

Je parlerai donc en partant de ces expériences mais aussi, et surtout, en partant de celle que nous menons, avec un certain nombre d'amis, au sein de cette association que vous avez bien voulu citer.

Solidarités nouvelles contre le chômage est une association née en 1985. Elle présente deux caractéristiques. Premièrement, elle met à disposition du demandeur d'emploi un binôme d'accompagnateurs. Ces derniers, pendant une période de temps non déterminée, l'aideront dans ses recherches, l'écouteront, partageront sa souffrance, en particulier morale. Tous les mois, ils se retrouveront au sein d'un groupe de solidarité chargé de soutenir ceux qui aident et de réguler leur mode d'accompagnement.

En effet, la relation d'aide constitue une relation difficile. Elle exige de se situer, ni sur le terrain de l'assistance, ni sur celui de l'autoritarisme. Ces deux dangers sont ceux qui menacent le plus les accompagnateurs.

Si cet accompagnement n'aboutit pas à un emploi pour le demandeur, nous créons l'emploi nous-mêmes, grâce à la collecte de dons et au partage des revenus. Un partage financier s'ajoute donc au partage de temps que représente l'accompagnement. Nous subventionnons ainsi l'embauche des personnes dans une association, pour une durée d'un ou deux ans. La conséquence est que nous mutualisons le revenu et le temps pour aider les personnes ayant du mal à trouver du travail.

Cette expérience est, pour moi, très importante. Depuis vingt-deux ans, je n'ai jamais cessé d'accompagner les demandeurs d'emploi. Mon action m'a permis de poser sur le chômage et l'exclusion un regard différent de celui d'un homme confronté à aucune difficulté sociale. Ceux qui vivent le chômage se découragent, se sentent plus jugés qu'aidés et n'ont plus confiance dans la société. Nous ne sommes pas suffisamment conscients du caractère moralement dévastateur dû à l'insuffisance quantitative d'emplois et de ses effets délétères sur l'ensemble du tissu social.

De plus, les entreprises proposent un certain nombre d'emplois qui demeurent vacants. Toutefois, leur nombre ne suffirait pas à couvrir celui des chercheurs d'emploi. Ces deux aspects concourent à créer des phénomènes d'incompréhension mal régulés. Ainsi, la souffrance sociale relative au chômage ne génère pas de réflexes de solidarité, contrairement aux autres catastrophes sociales. Le chômage, phénomène complexe et anxiogène, délie le lien social là où, au contraire, il devrait créer de la solidarité.

Cette réalité me conduit à une première remarque. Les problématiques sociales ne sont jamais vraiment portée par ceux qu'elles concernent. En effet, les demandeurs d'emploi ne s'organisent pas et ne font pas entendre de voix collective. Ils sont isolés et s'abstiennent de contribuer à la co-construction des politiques qui devraient les aider. Il existe, à ce niveau, un déficit de démocratie, déficit aujourd'hui à la base de nos sociétés. Nous avons ainsi d'importants progrès à réaliser pour co-construire les politiques avec ceux à qui elles sont destinées. De ce point de vue, la méthode du Grenelle de l'insertion me paraît bonne. Vous savez que, dans les trois ateliers prévus, un collège des usagers est instauré. Celui-ci m'apparaît comme une véritable innovation. Cependant, je crains que, dans le cadre de France-Emploi, nous n'ayons pas tiré toutes les conséquences liées au besoin d'associer les usagers à la gestion, au plus haut niveau, de l'institution.

De la même manière, il me semble que l'aide aux associations, qui s'efforcent, difficilement, d'organiser un accueil pour les demandeurs d'emploi, de défendre leurs droits si nécessaire, ou de créer des emplois dans le cadre d'une économie sociale et solidaire, fait défaut. Ces associations ne sont pas soutenues. Le mouvement national des chômeurs et des précaires a ainsi tenu à signer une convention pour financer sa tête de réseau, qui se trouve en voie de renouvellement. Même s'il est difficile de parler ainsi, j'ai souvent reproché au CNLE de ne pas considérer le MNCP. Vous n'êtes pas surpris que je vous interpelle sur ce point.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Pardonnez-moi de vous interrompre. Je m'attendais à cette remarque. L'apparente réticence du syndicat que vous mentionnez à solliciter le MNCP m'avait conduit à ne pas en convier le représentant. Mais vous pourrez dire à M. Lion qu'il est invité à la prochaine réunion du CNLE.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Il ne s'agit pas d'agir contre les syndicats, mais avec eux. Les demandeurs d'emploi ne font plus partie des syndicats. Un constat s'impose : le monde du travail n'est plus unifié. Nous devons donc travailler à le rassembler ; d'où la nécessité, pour celles et ceux qui sont « du mauvais côté », de pouvoir s'exprimer et que leur expression soit structurée et collective.

Ma deuxième remarque porte sur le risque d'exclusion. Celui-ci forme l'une des composantes de nos sociétés modernes, soucieuses d'autonomie, de liberté et d'individualisme. Il n'implique pas une remise en cause des principes d'autonomie et de liberté. Toutefois, nous devons prendre conscience que ces principes font courir un risque d'exclusion qu'il faut mesurer.

Le risque d'exclusion est particulier et ne peut être couvert comme le sont les risques inhérents aux aléas de l'existence. Nous pouvons nous assurer contre les méfaits de l'âge ou contre ceux liés à la maladie. Bien sûr, nous pouvons compenser l'exclusion par une indemnisation. Mais le problème demeurera tant que nous n'agirons pas à sa source. La société tout entière doit ainsi s'organiser pour prendre en compte ce risque. L'exclusion peut être définie comme le fait d'être rejeté, contre son gré, de l'échange, au sens large du thème (économique, social, symbolique, amical). Dans nos sociétés, l'individu à qui il manque des qualités requises, qui peine à satisfaire aux normes, a tendance à se voir rejeté de l'échange social. De fait, il convient que la société crée un devoir de solidarité, un devoir d'intérêt pour celles et ceux qui ne trouvent, ni facilement, ni naturellement, leur place dans la société. Cette réflexion renvoie à la montée en puissance de la responsabilité sociale de chacun face à ces problèmes, mise en avant par la loi contre les exclusions de 1998.

Bien entendu, la solidarité ne se décrète pas. A cet égard, j'estime nécessaire de recréer des obligations mutuelles, les obligations vis-à-vis d'autrui faisant défaut à notre société. De ce point de vue, le projet de service civique obligatoire - avec tout ce qu'il peut impliquer en termes de mixité sociale, d'innovations et de dévouement envers la collectivité -, a trop été laissé dans l'ombre, même s'il a été porté par de nombreux candidats à l'élection présidentielle, y compris par celui qui l'a emportée.

Ce projet pose de nombreux problèmes. Celles et ceux, dont je fais partie, qui ont pris position en sa faveur dans le journal La Vie n'ont peut-être pas mesuré toutes les réactions négatives qu'il a pu susciter auprès des syndicats ou des mouvements de jeunesse. Aujourd'hui, il devrait faire l'objet d'un travail préparatoire, méthodologique et expérimental, de manière à ce qu'il soit prêt pour la prochaine législature. Il n'est pas trop tôt pour démarrer une réflexion collective, laquelle a été menée, jusqu'à présent, par le monde associatif, et à laquelle doit participer maintenant la classe politique. Tout un travail de construction est à mener.

Ce risque d'exclusion est, bien entendu, accru par ce qu'il convient de nommer « les déséquilibres du capitalisme en voie de mondialisation ». Le capitalisme constitue une machine dynamique, mais elle est toujours en état de déséquilibre. Il s'agit de l'une de ses caractéristiques naturelles.

Ce déséquilibre a tendance à changer de sens. Ainsi, au lendemain de la guerre, les dirigeants et les salariés étaient en position de force face aux consommateurs qui subissaient les effets d'une forte inflation, et par rapport aux actionnaires, plus ou moins bien rémunérés. Aujourd'hui, la donne a changé : l'actionnaire demande des rendements de plus en plus élevés et les entreprises cherchent de plus en plus à accroître leur rentabilité.

Le consommateur, de son côté, souhaite bénéficier de prix bas et de produits de bonne qualité. Ses intérêts sont opposés à ceux de l'actionnaire. Il existe donc une pression continue sur le manager et les salariés, laquelle concourt à cette volonté de diminuer la quantité de travail. En effet, le travail, qui devrait être une ressource de développement de l'être humain, finit par apparaître comme un coût, une pénalisation.

A cet endroit réside un déséquilibre du système, qu'il n'est pas aisé de corriger dans une économie de marché, et qui apparaît comme un facteur d'exclusion. Car ce sont les « maillons faibles » de notre société qui sont éliminés en priorité. Aussi, je ne suis pas certain que nous devrions condamner la mise en place d'un impôt sur les sociétés progressif en fonction du taux de rentabilité de leurs fonds propres. Nous convenons tous du fait que le capital doit avoir un rendement normal et régulier. Mais nous faisons actuellement face à un excès de financiarisation. Selon moi, la réalité montre qu'il est essentiel de s'orienter vers un actionnariat et une consommation responsables et équitables. J'ajouterai que la globalisation elle-même crée, en quelque sorte, une interdépendance croissante entre les phénomènes et rend plus difficile la possibilité de mener des actions sélectives.

Au début de ma carrière, à ma sortie de la direction du Trésor Public, les marchés de capitaux étaient cloisonnés. Il en était ainsi du marché du crédit, du marché agricole, du marché du logement, etc. A cette époque, nous pouvions jouer sur de nombreux paramètres différents et mener des actions ciblées, consistant, par exemple, à développer le logement tout en ralentissant les hausses de loyers. Aujourd'hui, nous n'avons plus qu'un ou deux leviers à notre disposition pour agir. Les taux d'intérêt agissent de façon uniforme, partout, pour le meilleur comme pour le pire, si bien que nous avons beaucoup de difficultés à les maîtriser. Nous avons trop globalisé les leviers d'actions. C'est pourquoi je pense qu'une réflexion doit être menée pour faire évoluer le mode de fonctionnement actuel du système capitaliste. Nous ne pouvons pas traiter de questions relatives à l'exclusion sans nous interroger sur ce sujet.

Un autre facteur d'accroissement du risque d'exclusion est difficile à évoquer. Il s'agit du décalage entre la machine à fabriquer des désirs, très puissante dans notre société, et les moyens de satisfaire ces mêmes désirs.

Les moyens pour résorber ce décalage sont limités. Dans les années 1960, la productivité du travail augmentait de 5% à 6 % par an. Tous les ans, il y avait donc 5% à 6% de produits supplémentaires à distribuer. Aujourd'hui, la hausse de productivité atteint entre 1,5% et 2% dans les bonnes années. Dans les années 1960, la population était tellement habituée à voir ses désirs freinés que, plus tard, elle a été agréablement surprise par cette haute productivité. Aujourd'hui, la situation s'est inversée : les citoyens, habitués à voir leurs désirs satisfaits, n'ont pas toujours les moyens de les assouvir.

Se crée alors un écart, un effet de ciseau psychologique, entre la machine à fabriquer des désirs - stimulée par l'arrivée de nouveaux produits techniques et technologiques très coûteux, par la publicité et le système politique lui-même (gauche et droite confondues) - et les moyens de les satisfaire.

Nous sommes, en permanence, dans une situation de porte-à-faux. A cette situation s'ajoute la contrainte écologique, susceptible de générer des conflits, notamment entre les demandes sociales (nombreuses, multiples et toutes légitimes) d'une part, et la normalisation des besoins écologiques (tout aussi légitimes), d'autre part. Chaque fois que nous créons des normes, les personnes les plus défavorisées sont celles qui rencontrent le plus difficultés à les respecter. Bien sûr, nous pouvons observer une convergence entre la croissance écologique et la croissance sociale. Mais une divergence en la matière s'observe également.

De fait, je perçois la société actuelle comme une société marginalisée, constituée, non plus de classes, mais de zones : les jeunes vivent dans les banlieues, dans un ailleurs, dans un « autrement » où il existe une anomie sociale, fondée sur des normes contestables d'un point de vue démocratique. De plus, si une partie de la société, frustrée, peine financièrement en fin de mois, une autre partie (les créatifs culturels ayant réussi), elle, se dit heureuse.

Enfin naît également une société quelque peu cynique, en voie de dérapage ; d'où la nécessité de recréer de l'unité entre ces différentes zones et donc de recentrer nos développements vers l'essentiel.

Notre développement et notre croissance sont bien trop dirigés vers le superflu et le gaspillage. Ils ne portent pas vers l'essentiel, un objectif pourtant primordial. Nous devons prendre conscience du fait que nous ne pourrons pas garantir une véritable solidarité - une solidarité effective - sans aller vers une certaine forme de sobriété.

La sobriété créative et solidaire constitue notre horizon. En effet, nous ne pourrons pas améliorer la situation actuelle par un appel constant à la richesse. Le mot d'ordre de sobriété créative et solidaire n'implique pas de se diriger vers un phénomène de décroissance, mais de trouver un développement compatible avec notre obligation de relever les défis climatiques et écologiques qui se posent à nous, nos potentialités techniques et nos besoins sociaux les plus fondamentaux. Nous avons ainsi un important travail à réaliser pour mieux définir nos valeurs. A ce titre, je trouve très intéressant l'idée d'avoir mis en place une commission dont l'objectif consiste à mener une réflexion sur les indicateurs de richesse, laquelle s'inscrit dans la suite des travaux de M. Patrick Viveret.

Dans un de mes ouvrages, j'avais abordé, de manière assez provocante, le thème d'abondance frugale en développant l'idée selon laquelle, si chacun a droit à une forme d'abondance essentielle à son développement, il ne saurait, pourtant, espérer posséder toutes les formes d'abondance. J'aime définir la démocratie comme ce qui permet à chacun de donner le meilleur de lui-même. Pour donner le meilleur de soi, chacun doit posséder, mais pas n'importe quel objet. Que chacun puisse accéder à ce qui lui est essentiel, tel est l'objectif d'une véritable démocratie et cet objectif implique, à mon sens, la mise en équilibre de trois besoins, lesquels ne sont pas correctement équilibrés dans le fonctionnement de notre système économique :

- Le besoin professionnel, soit le besoin de travailler pour être reconnu par les autres, prendre sa place dans la société et avoir un revenu décent.

- Le besoin relationnel, revenant à donner, recevoir et rendre et ce, en l'absence de toute norme. Car nous donnons et recevons proportionnellement à ce que nous pouvons donner.

- Le besoin spirituel. Nous sommes aujourd'hui dans une société en perte de repères et nous avons besoin de temps pour nous construire en tant que personne, pour donner le meilleur de nous-mêmes.

Ainsi, il nous faut redéfinir notre mode de développement pour le recentrer sur l'essentiel. Ce chantier, à première vue, m'apparaît comme l'une des conditions essentielles pour lutter en profondeur contre les exclusions.

Par ailleurs, la politique de sobriété créative et solidaire que je viens d'évoquer passe par un niveau de redistribution sociale à la fois élevé et bien orienté. Si nous voulons réussir ce pari, il nous faut vivre avec un taux de 45% de prélèvements obligatoires. En effet, nous ne pouvons pas baisser les prélèvements obligatoires et prétendre, dans le même temps, savoir faire face à tous les besoins. Personnellement, je n'y crois pas. La révision à la baisse des taux d'imposition n'est d'ailleurs plus d'actualité. Pourtant, il n'y a pas si longtemps, un homme politique parlait de rupture, avec une baisse de 6 points des prélèvements obligatoires. Son discours a bien changé. Le pacte social avec les Français est ancré dans cette obligation, pour nous, de vivre avec un taux de 45% de prélèvements obligatoires, que nous pouvons mieux utiliser et de manière différente par rapport à aujourd'hui.

En effet, nous pouvons prélever autrement l'impôt, de façon plus juste, en le reliant moins au travail et davantage aux revenus. Je ne suis pas d'accord avec les baisses d'impôts instituées depuis de longues années et pas seulement par l'actuel gouvernement. Il faut prélever mieux, moins sur le travail et plus justement sur les revenus, pour nous orienter vers un plein emploi de qualité.

De plus - et il s'agira de ma septième remarque -, je pense que la France ne veut pas du modèle libéral pur et dur, à l'américaine, s'accompagnant d'un blocage du salaire minimum en valeur nominale pendant de longues années et d'une forte dérégulation du marché du travail. La France n'est pas non plus capable d'imiter le modèle social-démocrate, dans la mesure où elle ne possède pas les structures nécessaires à son fonctionnement : des prélèvements importants, des partenaires sociaux nombreux, qui, sans lien avec l'État, mettent l'emploi en priorité dans leurs revendications, soutiennent les demandeurs d'emploi par des services très bien dotés, mais de façon quelque peu contraignante.

La France ne peut adopter aucun de ces deux modèles. Elle repose sur un système centré autour d'un Etat individualiste, lequel, s'il n'était pas gênant dans la période des Trente Glorieuses, ne fonctionne plus actuellement.

Nous avons donc à trouver un nouveau modèle social et économique, celui du plein emploi de qualité que nous propose l'Europe. Mais ce modèle est très coûteux. Il implique de soutenir l'initiative sous toutes ses formes. Il nécessite un service public de soutien des chômeurs très bien organisé et mieux financé encore, de récolter des sommes pour la recherche, la formation et l'enseignement - qui ne fonctionne pas très bien en France -, et pour des contrats aidés, de façon à proposer un travail d'intérêt général aux personnes qui n'en trouvent pas.

Comme ce modèle est très coûteux, nous devons avoir conscience que nous ne pourrons pas organiser le plein emploi de qualité sans avancer les sommes nécessaires. Cet argent doit provenir des prélèvements obligatoires, par exemple. Mais son déblocage nécessite, par ailleurs, que d'autres fonctions sociales soient reléguées, en termes de priorités et de crédits, au second plan, et ce tant que le plein emploi ne sera pas rétabli.

Si nous raisonnons sur le long terme, avec la volonté d'investir dans une société qui se restructure et reconstitue la valeur du travail, nous avons le devoir de lutter contre la pauvreté, en priorité par un retour à l'emploi de qualité. Actuellement, le débat autour de l'emploi et de la pauvreté oppose deux courants. Le premier est constitué par ceux désireux d'aider les personnes pauvres en leur donnant un supplément de revenu, le second, par ceux dont le souhait est d'aider les personnes pauvres en leur donnant plus de travail qu'elles n'en ont. Cette opposition met en évidence un dilemme moral. Il me semble, en effet, que notre priorité collective consiste à redonner du travail à un maximum de personnes. Or cette volonté implique, non seulement la suppression des aides au revenu, mais aussi et surtout d'accroître la base productive, celle-ci constituant le progrès social de demain.

De ce point de vue, que dire des chantiers actuellement en cours ?

Pour moi, les chantiers emplois, actuellement ouverts, le sont de façon raisonnable. Il existe un travail collectif intéressant, que je n'avais pas ressenti depuis longtemps. En effet, le fait d'avoir ouvert, dans le même temps, tous les grands chantiers, en donnant une impulsion à ce projet, sans pour autant faire preuve de dogmatisme, en laissant les acteurs s'exprimer, sans toutefois laisser cours à d'interminables réflexions, me paraît présenter une réelle avancée. Je retiendrai trois des propositions nées de ces chantiers :

- Promouvoir une nouvelle politique salariale. Elle pourrait se mettre en place par le conditionnement des allégements de charges à des accords de salariaux. En l'absence de ces derniers, les entreprises verraient leurs allégements de charges réduits de 10%, selon l'avis du Conseil d'orientation de l'emploi. En contrepartie, les évolutions du salaire minimum iraient à leur vitesse minimale. En effet, s'il suffisait d'augmenter le salaire minimum pour régler tous les problèmes, nous le saurions déjà. Une augmentation moins rapide du salaire minimum implique la constitution d'une autre dynamique salariale en incitant les employeurs à négocier au niveau des salaires ou, le cas échéant, à engager une discussion avec les syndicats pour leur offrir des contreparties, avec une hausse des moyens accordés à la formation ou à l'investissement. Une nouvelle donne de politique salariale peut ici être esquissée.

- La réforme du service public de l'emploi et de la formation professionnelle constitue un deuxième grand enjeu. Parviendrons-nous à l'instaurer ? Nous l'ignorons. Mais l'ouverture de cette réforme représente une bonne idée. Je pense également que le travail conduit lors du Grenelle de l'insertion repose sur une démarche sérieuse. Nous déplorons malheureusement que deux grands sujets n'aient pas été traités dans le cadre de ce chantier : l'aide à la création d'entreprise et le temps choisi.

Concernant l'aide à la création d'entreprise, je suis favorable à l'instauration d'un capital initiative. Toute personne doit avoir le droit de jouir, à un moment de sa vie, d'un capital initiative sur la base d'un projet validé. Ceux qui ne prennent pas d'initiative financent ainsi ceux qui en prennent et bénéficient ainsi des initiatives des autres. C'est là une forme de solidarité créative.

Pouvoir choisir son temps de travail est essentiel pour l'équilibre humain dont j'ai parlé tout à l'heure. Il s'agit de donner davantage de travail à ceux qui travaillent à temps partiel sans le vouloir, mais aussi d'offrir un autre équilibre de vie, dans le cadre d'un parcours sécurisé, à ceux qui, oeuvrant à plein temps, sont soucieux de travailler moins. Ce projet peut aller dans le sens du développement durable. Nous aurions tort de ne pas le traiter, de renoncer à l'idée d'avoir un temps de travail choisi organisé par l'entreprise.

Le Revenu de solidarité active (RSA) présente des aspects très intéressants. Toutefois, il est difficile aujourd'hui de le mettre en oeuvre. Le problème consiste à savoir si le RSA va permettre une requalification sociale progressive, ou, au contraire, légitimer des emplois à temps partiel mieux rémunérés, mais continuant à enfermer leurs détenteurs dans une certaine précarité. Pour ma part, je considère que cette affaire n'est pas « jouée », si vous me permettez cette expression. Le Conseil d'orientation de l'emploi aura un avis à donner sur cette question. Je serai le rapporteur de ce groupe de travail.

De plus, le RSA coûte très cher et, à mes yeux, son développement ne doit pas se traduire par une diminution du nombre de contrats aidés. Ces derniers ont un rôle important à jouer dans le cadre du retour au plein emploi et de la lutte contre l'exclusion, à condition qu'ils représentent des contrats de qualité, offrant un travail à temps plein et une formation. J'ignore comment sera traité ce dilemme. Mais je suis convaincu que cette question se trouve au coeur de votre réflexion.

Une autre tentation doit être évitée, celle d'instaurer un contrat unique d'insertion. Si, en soi, ce contrat représente une bonne idée, il faut prendre garde à l'envie des structures de l'insertion par l'activité économique de vouloir se réserver le bénéfice de ce type de contrat. Car, si nous restons dans l'esprit de la loi de 1998, la lutte contre l'exclusion concerne tous les acteurs. Ainsi, toute association faisant un effort en matière d'insertion doit pouvoir bénéficier d'un contrat aidé. Je suis favorable à ce que nous soyons beaucoup plus exigeants qu'auparavant dans les domaines de l'accompagnement et de la formation. Mais je ne voudrais pas que nous professionnalisions l'insertion à l'extrême. Si l'insertion a besoin de professionnels, elle doit pouvoir concerner tout le monde, ce qui m'amène à parler des indicateurs.

J'anime un groupe de travail du CNIS autour du thème « chômage, emploi et précarité », sur lequel vos collègues du Parlement réfléchissent également. Il me paraît nécessaire d'éviter la « fétichisation » des indicateurs, source d'exclusion. En France, le taux de chômage a pris une telle importance que nous élaborons des politiques dont la vocation première est d'agir davantage sur les indicateurs plutôt que sur le chômage réel. Nous exprimerons quelques idées sur le sujet dans le cadre du groupe de travail que j'ai mentionné.

Voici certaines d'entre elles :

Tout d'abord, l'indicateur parfait n'existe pas. Tout indicateur est imparfait, au sens où il traduit certaines données et en cache d'autres, et peut être affecté par des circonstances momentanées.

Par ailleurs, nous avons tendance à considérer qu'il faut trois indicateurs pour analyser une situation. En effet, l'utilisation d'un seul indicateur risque de « fétichiser » celui-ci, surtout au regard du débat médiatique que nous connaissons. Avec deux indicateurs, il est possible, avec l'un, d'avancer une réalité et, avec l'autre, de dénoncer celle-ci. En revanche, le suivi de trois indicateurs permet de penser qu'au moins deux d'entre eux expriment une tendance. Dans sa dernière enquête trimestrielle, l'INSEE a donné les trois indicateurs suivants :

-Le nombre de chômeurs au sens du BIT. Il s'agit des personnes qui n'ont pas travaillé une seule heure, mais qui font des recherches d'emploi actives et sont disponibles (2,2 millions de personnes au 3ème trimestre 2007).

- Le chômage au sens de l'ALE. Il touche 600 000 personnes et concerne celui ou celle qui ne travaille pas, qui n'est pas disponible et ne se consacre pas à des démarches très actives du fait d'un découragement.

- Le sous-emploi. Il est subi par 1,2 millions de personnes, celles qui travaillent, mais qui voudraient travailler plus et vivent au-dessous du minimum vital.

Tout le monde conviendra que le taux de chômage de 5% souhaité par le Président de la République concerne celui mesuré par le BIT. Il faudrait donc songer à analyser les deux autres indicateurs, de manière à les affiner au regard des trois dimensions du chômage. La problématique est la même s'agissant de la pauvreté. Actuellement, il existe un débat, auquel participent notamment l'INPES et des personnalités telles que Martin Hirsch, pour savoir comment il est possible de chiffrer la pauvreté.

Avant d'aborder mon neuvième point, je souhaiterais ouvrir une parenthèse pour parler du chômage des jeunes. Je n'insisterai pas longtemps sur le problème, malgré sa gravité. Le marché de l'emploi est fermé aux jeunes. Leur taux de chômage est deux fois plus élevé que la moyenne. En 2002, nous avons élaboré un rapport, dans le cadre d'une commission créée à la demande du Parlement, sur l'autonomie des jeunes. Ce document préconise la création d'un véritable service public de l'orientation en faveur de la révision du système des bourses. Cette révision permettrait un report dans le temps des sommes non utilisées par celles et ceux qui n'aiment pas l'école et qui ont tendance à se diriger immédiatement vers l'activité professionnelle. Ce système ouvrirait le droit à un revenu contractuel à l'autonomie, soit le droit de bénéficier d'un revenu à condition d'avoir un contrat.

Si une partie de ce programme a été réalisée, la situation n'a fondamentalement pas avancé. Selon moi, les jeunes auraient des raisons de faire montre de davantage de violence à l'égard de la société. La pression sociale de la consommation pèse sur eux de manière particulièrement forte et ils sont à un âge où le désir explose assez naturellement. Ne pas trouver de travail, se sentir exclu, et pourtant professionnellement mature, représente une situation très difficile à vivre.

A ces divers titres, je pense que nous manquons, en France, d'une réelle politique de la jeunesse.

En neuvième et avant-dernier point, je vous ferai part de mon espoir dans le futur. J'ai, en effet, des raisons d'espérer des avancées et une résolution des problèmes que j'ai soulevés. Tout débat politique mis à part, je pense que nous sommes plus lucides qu'auparavant sur l'exclusion et la pauvreté. Nous pouvons en parler plus librement et les partenaires sociaux ont pris conscience de la problématique, peut-être parce qu'ils sont membres du CNLE et peuvent entendre les propos de celles et ceux qui défendent légitimement les salariés dans l'entreprise et les administrations.

Par ailleurs, le Conseil économique et social a mené tout un travail sur le sujet et un accord a été signé entre les associations regroupées au sein d'ALERTE et les partenaires sociaux, notamment pour la mise en place de groupes de travail. Nous en sommes arrivés à un moment où la cristallisation collective peut se produire autour du sujet et aboutir à offrir de meilleurs emplois. D'un point de vue psychologique, cette situation me semble comparable à celle de la période 1983-1985, lorsque la France a tourné le dos à l'inflation. Cette politique a été une réussite collective et des réussites de cette nature peuvent se reproduire aujourd'hui, étant donné la prise de conscience actuelle du problème de la pauvreté et de l'exclusion.

Enfin, notons que de nombreuses institutions ont été instaurées pour lutter contre ces phénomènes. Mais elles peuvent paraître pléthoriques et des esprits quelque peu simplificateurs pourraient avoir tendance à les rassembler. Je pense notamment au Conseil d'orientation de l'emploi, à la commission sur les retraites, à la commission de la lutte contre les exclusions, à la commission sur la santé, etc.

S'agissant du Plan, sa formule, consistant à travailler durant six ou neuf mois sur des sujets relatifs à la santé ou à l'emploi, n'est plus satisfaisante. Il n'est plus possible de traiter de questions aussi complexes en si peu de temps. Il faut travailler dans la durée, en continu ; une nécessité à laquelle est confronté le Conseil d'orientation de l'emploi et des retraites. En effet, il est utile de pouvoir bénéficier d'un temps nécessaire pour permettre l'appropriation de sujets très complexes.

Sur le plan institutionnel, nous avons réalisé des progrès. Ainsi, notre gouvernance en matière de retraite s'est grandement améliorée. Mais il manque une mise en cohérence de tous les autres ensembles. Cet enjeu est central. Il nous faut choisir une direction et nous y tenir.

Merci à tous pour votre attention.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Merci, M. de Foucauld. J'ai été tout à fait séduit par votre intervention. Je l'affirme devant mes collègues qui vont, pour leur part, vous poser des questions. Je vous avoue également que vous avez déjà répondu à la plupart des questions que nous avions préparées. Je préfère donc donner la parole à mes collègues participants. Je passe tout d'abord la parole à notre rapporteur.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Merci, M. le Président. Personnellement, je suis séduit par les théories de M. Jean--Baptiste de Foucauld depuis longtemps. Vous alimentez la réflexion sur le sujet en ouvrant des pistes au coeur même de la problématique, sans dogmatisme, ni solution toute faite. Au contraire, vos analyses vont au fond des choses.

Vous avez fait référence à une commission dans laquelle siégeait M. Viveret.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Oui. Il s'agit d'une mission ancienne. Je ne crois pas qu'elle existe encore.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - J'en parle car cette mission a eu un rôle fondamental. M. Viveret avait tenu des réflexions de grande qualité, que j'avais reprises à mon compte lors de la Conférence nationale de lutte contre la pauvreté au Conseil économique et social. Je m'étais également référé aux propos de Patrick Boulte, l'un de vos proches au sein de Solidarités nouvelles contre le chômage.

Cosignataire de l'appel en faveur de la création du service civique obligatoire que vous avez cité, je m'interroge, néanmoins, sur la méthodologie à adopter pour mettre en place ce service. Il s'agit d'un point que nous devons creuser. Il est incontestable que la professionnalisation des armées a relevé d'une décision incontournable. Mais en l'instaurant, nous avons perdu de vue que le service militaire créait de la mixité et de la cohésion sociale, donnait le sentiment aux conscrits de participer à la construction d'une cohésion et à l'organisation de la solidarité. A ce sujet, je souhaiterais savoir si vous avez pensé à d'autres pistes expérimentales, susceptibles de faire bouger les lignes. Existe-t-il d'autres secteurs, d'autres approches favorisant ce type d'initiatives ?

Par ailleurs, j'ai soumis l'idée de recevoir prochainement le Général Valentin. Il s'occupe de « Défense deuxième chance » et fait partie de ces personnes qui s'inscrivent dans l'approche expérimentale, chargées de ré-impliquer socialement des jeunes en difficulté.

En outre, un débat se tient actuellement pour savoir s'il faut maintenir la pléthore d'institutions que vous avez signalées ; mais vous avez a priori répondu à nos questions. Je tâcherai donc de modérer mes propres interrogations sur la valeur ajoutée attendue d'une possible fusion de ces organisations. Dans l'immédiat, ne dépensons pas d'énergie à mettre en place cette fusion. Certaines actions sont plus urgentes que d'autres à mener.

Je diffuserai volontiers votre rapport auprès de la Commission sur l'autonomie des jeunes. J'ai été tout à fait convaincu par vos propos concernant l'absence de perspectives d'emplois et d'insertion dans la société offertes pour les jeunes. Cette réalité dénote une pathologie assez grave, dans la mesure où ce processus doit logiquement s'opérer de façon naturelle. Si nous ne pouvons pas dire que la société actuelle a un problème avec les jeunes, j'ai, malgré tout, l'impression que ces derniers, qui ont de tout temps représenté l'espoir et l'avenir d'une société, sont aujourd'hui délaissés.

En conclusion, je souhaiterais savoir si vous connaissez d'autres expériences, françaises ou étrangères, susceptibles de satisfaire cette intégration.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Pour répondre à votre question, je vous citerai une expérience réalisée au Québec où a été accompli un véritable travail collectif pour préparer la loi contre la pauvreté. Les Québécois ont d'ailleurs inventé le concept de Produit intérieur doux, à opposer au Produit intérieur brut. Les Canadiens ne manquent pas d'humour. Je crois qu'un colloque se tiendra sur le sujet, en région parisienne, à la fin du mois de mars. Vous pourrez vous y rendre si vous en avez le temps.

S'agissant du service civique obligatoire, il me semble nécessaire de mettre en place une sorte de Grenelle pour réfléchir au sujet. Le journal La Vie a lancé un appel et réunit des associations autour de cette démarche. Cependant, des personnalités du monde associatif et des jeunes se sont élevés contre ce projet. Quant aux syndicats, ils ont perçu, dedans, une entreprise de travail forcé et de prélèvement des emplois. Au demeurant, celles et ceux qui s'opposent au service civique obligatoire ne se sont pas officiellement exprimés. Il n'est donc pas utile de mettre en oeuvre ce projet tant qu'un réel débat n'aura pas été tenu sur ses enjeux. De ces derniers, nous pouvons voir émerger plusieurs scénarios possibles, concernant le volume, la durée et la rémunération de ce service civique obligatoire.

Dans un premier temps, la question posée est la suivante : ce projet doit-il concerner uniquement les jeunes ou l'ensemble de la société civile ? Je me souviens d'avoir tenu un débat sur le sujet avec Bruno Julliard, à Saint-Denis ; débat au cours duquel il s'est positionné assez nettement contre le service civique obligatoire, sauf s'il concerne toute la population. Pour lui, si seuls les jeunes étaient stigmatisés, la proposition découlerait sur un mouvement de protestation étudiante.

Ensuite, il s'agit de déterminer un coût. Actuellement, il semble que l'ACSE ne dispose plus de beaucoup d'argent. De fait, le projet élaboré à la suite de la crise des banlieues n'est même pas financé. Nous pourrions expérimenter un certain nombre d'actions, comme, par exemple, l'initiation d'un dialogue avec les jeunes dans les quartiers. Mme Fadela Amara devrait proposer quelques idées en la matière.

A mes yeux, un travail collectif doit être accompli sur la base d'une méthode fédérative. La mise en place d'un service civil civique obligatoire ne pourra avoir lieu qu'au travers d'un débat politique fort et peut-être même d'un référendum, compte tenu de la nature de cette obligation. Si ce projet n'aboutit pas, je reprendrais les mots de M. Massé : « Il est plus important de faire un plan que d'avoir un plan. » Cette phrase très profonde véhicule l'idée que la démarche importe parfois autant que le résultat. Celle-ci permettrait de prendre conscience du manque de cohésion sociale dans notre société et d'entendre les arguments exposés par les différents acteurs de ce dossier, en faveur ou en défaveur de la création de ce service civique obligatoire.

Sur ce point, un véritable message doit être transmis au pouvoir actuel.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je donne la parole à Mme Odette Herviaux.

Mme Odette HERVIAUX - J'ai également été passionnée par votre exposé. En revanche, un point m'interpelle. Dans les comptes rendus, que j'ai pu lire, des auditions précédentes, j'ai constaté que différentes problématiques abordées sont récurrentes : le logement, l'accueil d'urgence, la santé, l'insertion et la formation. Ces problématiques apparaissent dès qu'il est question de pauvreté. Or les représentants politiques que nous sommes ont les moyens d'intervenir sur elles.

Par contre, ils sont désarmés pour créer des emplois de qualité, dont le développement est nécessaire pour solutionner les problèmes. Parmi les exclus, nous voyons émerger de plus en plus de travailleurs pauvres. Avez-vous des préconisations, des idées pour nous aider à inciter le monde économique à proposer des emplois de qualité ?

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - De nombreuses actions peuvent être menées dans le domaine des politiques de l'emploi. Mais il faut d'abord que l'État montre l'exemple en proposant des contrats aidés à plein temps, lorsque l'employeur et l'employé en sont d'accord. Par ailleurs, la formation doit être incluse dans le temps de travail, rémunérée, être longue et qualifiante pour toutes les personnes qui en ont besoin.

Des initiatives peuvent être engagées dès à présent. Le Plan Borloo avait démarré sur une base positive en promouvant des contrats aidés à plein temps. Mais, au cours de l'année 2006, il a considéré comme étant préférable de proposer deux contrats de 26 heures plutôt qu'un contrat de 35 heures. De fait, les subventions aux associations pour les contrats d'accompagnement vers l'emploi ont été calculées sur une base de 26 heures. Aujourd'hui, la tendance se poursuit dans ce sens. Nous préférons offrir deux emplois à mi-temps, plutôt qu'un emploi à plein temps. Nous privilégions ainsi la création de trois emplois sans formation plutôt que deux avec formation.

Il est compréhensible que nous ayons opté pour cette démarche peu avant une échéance électorale. Mais si nous nous entêtons à procéder de cette manière pendant une vingtaine d'années, il ne faudra pas s'étonner que les citoyens concernés par ces contrats aidés ne croient plus en la pertinence des politiques d'emploi.

Par ailleurs, je ne suis pas en faveur de la loi sur l'emploi et le pouvoir d'achat. Comme nous l'avons indiqué au sein de Solidarités nouvelles contre le chômage, cette loi est beaucoup trop coûteuse par rapport à ce qu'elle rapportera et il est dommage qu'aucun effort n'ait été entrepris pour inciter les employeurs à augmenter le temps de travail des personnes oeuvrant à temps partiel par le biais de textes législatifs. Offrir la possibilité de passer d'un contrat à temps partiel à un contrat à temps plein est prioritaire, plus prioritaire que la mise en place des heures supplémentaires. Je rappelle que 1,4 millions de travailleurs se trouvent dans une situation de sous-emploi. Or ces travailleurs n'ont pas besoin d'avoir accès à des heures supplémentaires, mais à des heures de travail, tout simplement. Il aurait été possible de négocier avec le patronat dans ce sens.

Enfin, les moyens d'action politique ne doivent pas nécessairement revêtir la forme de lois. Observez la façon dont sont conduites les politiques suivies dans le cadre de la LOLF. Incontestablement, les élus ont un rôle à jouer. L'emploi représente une suite de petits sujets traités en cohérence et menés à bien, les uns après les autres. Aucune grande mesure n'est susceptible de traiter le problème du chômage en une seule fois. Malgré tout, la seule existence du Conseil d'orientation de l'emploi relève, pour moi, du domaine positif, dans la mesure où les réflexions peuvent s'y dérouler sans qu'elles aboutissent nécessairement à une décision. Trop souvent, les personnalités politiques sont amenées à effectuer des choix, sans avoir eu le temps préalable de la réflexion. Prendre le temps de la discussion, en amont des décisions, est essentiel dans la conduite politique. En cela réside le travail d'une commission comme celle-ci.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Merci. Je passe la parole à M. Desessard.

M. Jean DESESSARD - Je vous remercie de votre exposé. Vous avez pris le temps d'évoquer l'ensemble du projet. J'ai deux questions à vous poser. Tout d'abord, un débat a lieu autour du revenu des jeunes. Les réseaux, que vous avez soutenus, ont instauré la mise en place du RMI, de concert avec tous les acteurs et institutions de l'époque. Or, aujourd'hui, le RMI n'est pas accessible aux jeunes de 18 à 25 ans. Quelle est votre position sur le sujet ?

Ma deuxième question concerne le revenu universel citoyen, sur lequel je souhaite également connaître vos positions.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Il s'agit d'un vaste sujet. Je serai assez bref sur le revenu universel. Je n'y suis pas favorable. Tout don implique un don en retour. Une contrepartie est nécessaire à toute action, proportionnelle à ce qui a été donné et à ce que la personne peut rendre. Je suis en faveur de conditionnalité proportionnelle. Or, le revenu d'existence implique l'inconditionnalité. Nous franchissons ici la limite de l'hybris : l'homme ne saurait vivre entièrement dans la gratuité. Il a besoin de donner, de recevoir, de rendre. Vous avez sûrement lu les travaux d'Alain Caille sur l'anthropologie du don. Il explique que ce « donner, recevoir, rendre », opposé au « prendre, refuser, garder », est à la fois libre et obligé, intéressé et désintéressé. Il n'y a quasiment aucun exemple de prestation sans contrepartie : les allocations familiales permettent d'éduquer les enfants, les allocations chômage permettent de chercher du travail, etc. Nous avons tenu de nombreux colloques sur le sujet, dont la nature entraîne des désaccords irrémédiables.

Sur le plan financier, malgré les économies qu'il induirait, ce type de revenu provoquerait un surcoût. Or, si nous peinons déjà à assurer nos retraites, comment, par miracle, pourrions-nous accorder un revenu d'existence ? Je ne vois pas de quelle manière nous pouvons légitimement prétendre financer les retraites et, dans le même temps, nous diriger joyeusement vers la mise en place d'un revenu universel d'existence. De plus, le financement du revenu d'existence suppose une base productive forte. Or, dans sa nature même, ce revenu peut avoir pour effet de réduire cette base productive. Il existe donc une contradiction dans les termes. Mais je sens, M. Desessard, que je ne vous ai pas convaincu.

S'agissant du revenu des jeunes, je m'en tiens aux propositions faites lors de notre commission pour favoriser l'autonomie de ces derniers. Dans un premier temps, nous devons donner aux travailleurs sociaux la possibilité de faire bénéficier les jeunes peu qualifiés, en difficulté, ou sans couverture chômage, de ce que nous avons nommé un revenu contractuel d'accès à l'autonomie. Le jeune signe un contrat et, en retour, reçoit une prestation d'un montant équivalent à celui du RMI pendant un temps à définir. Il est nécessaire d'engager des actions pour instaurer un système de ce genre, non pas pour tous, mais pour celles et ceux qui connaissent des situations difficiles. Les programmes TRACE et CIVIS ont cette vocation, mais ils sont très compliqués. Pourtant, j'estime que les travailleurs sociaux ont besoin d'un outil opérationnel dans les quartiers.

Je m'exprime devant vous à titre personnel. Car j'ignore quelle sera la position du Conseil d'orientation de l'emploi. J'estime qu'il est urgent d'entreprendre quelque chose. Si nous avions véritablement appliqué le principe du RMI en mettant en place des réciprocités proportionnelles pour permettre aux personnes de s'insérer, nous aurions pu étendre sans difficulté ce contrat aux jeunes. Nous nous serions inscrits dans une logique de droits et de devoirs équitablement organisés. Mais, comme nous n'avons pas très bien su gérer ce contrat, il est aujourd'hui difficile d'agir. C'est pourquoi nous devrions refonder ce RMI.

Vous avez affirmé que Solidarités nouvelles contre le chômage a soutenu la création du RMI. C'est exact. Mais nous avons surtout soutenu son principe. Nous aurions rédigé la loi sur le RMI d'une autre manière. Ce texte est, en effet, d'une savante ambiguïté. Les partisans de l'article 1 évoquent le droit au revenu et les partisans de l'article 2 pensent que toute personne qui s'engage bénéficie d'un droit. Nous étions plutôt favorables à l'article 2.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je vous ai donné la parole momentanément, M. Desessard. Je vous sais habituellement très loquace. Souhaitez-vous la reprendre ?

M. Jean DESESSARD - Puisque M. le Président m'y autorise, je prends à nouveau la parole. M. de Foucauld, vous êtes un membre actif de Solidarités nouvelles contre le Chômage. Je souhaite signaler qu'il existe aussi Solidarités face au Logement, une organisation proche de la vôtre.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Il s'agit en effet d'une petite soeur, créée par des membres de Solidarités nouvelles contre le chômage.

M. Jean DESESSARD - Souhaitez-vous nous faire part d'une brève réflexion sur ce point ?

M. Jean-François HUMBERT, Président - Une brève réponse serait la bienvenue.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Dans les années 1990-1992, lorsque je travaillais au Commissariat au Plan, les experts pensaient que le problème du logement était résolu. Nous nous demandions même si nous n'allions pas utiliser autrement le 1% logement. Des difficultés demeuraient, bien sûr, mais globalement, la situation était devenue satisfaisante. J'ai donc été très surpris par la montée en puissance de ce problème, liée selon moi à la dégradation du lien social : autonomie des personnes, séparations de tous ordres, instabilité croissante des ménages. Ainsi, nous n'avons pas su distinguer l'impact de la baisse du lien social sur le logement.

Actuellement, le débat consiste surtout à savoir s'il faut un toit ou un emploi d'abord. A l'instar des spécialistes de la question du logement, je suis favorable à l'expérimentation du droit au logement opposable, sans pour autant me bercer de trop d'illusions sur son application. Deux réalités s'imposent : sans toit, il est difficile de trouver un emploi et sans emploi, il est difficile de garder un toit. J'aurais peut-être dû parler davantage de ce sujet. Mais n'en étant pas un spécialiste, j'ai préféré ne pas l'évoquer. Le plein emploi de qualité, celui qui induit une bonne couverture sociale, implique que le droit au logement soit effectif.

M. Jean-François HUMBERT, Président - M. le rapporteur, avez-vous d'autres questions ?

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Vous avez évoqué les problèmes liés au manque d'éducation et de formation initiales. Avez-vous des conseils, des suggestions à avancer sur ce point ? Vous avez écrit également que « la capacité du système éducatif conditionne ultérieurement, et d'une certaine manière, le problème de l'emploi ». Nous sentons bien aujourd'hui que nous approchons de près cette problématique.

Je ne veux pas parler de réforme structurelle. Mais comment est-il possible d'aborder la transmission du savoir, de la relation entre professeur et élève, notamment à l'école primaire et au collège, pour ouvrir la voie à cette nouvelle société que vous évoquez ?

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Tout d'abord, l'accès à la formation des demandeurs d'emploi représente un problème conséquent. A travers notre association, je constate à quel point il est difficile, pour bon nombre de gens, de se réorienter professionnellement ou même d'améliorer une de leurs compétences. Pour cela, il faut trouver la bonne structure, les bons financeurs qui sont multiples. A cet égard, notez que nous sommes souvent amenés, dans notre association, à apporter une aide dans le cadre de certains plans de financement. Recourir à une association bénévole pour ce faire me semble anormal. J'espère donc que les travaux en cours au sein du Conseil d'orientation de l'emploi permettront de faire évoluer cette situation.

Un chantier important est à mener sur le terrain de la formation. Cette dernière, en effet, n'est pas toujours orientée vers les zones où les besoins s'expriment le plus. Un élément m'a marqué dans le système danois de « flex-sécurité ». J'en ai pris connaissance dans le rapport de M. Robert Boyer : au terme d'une année, lorsque quelqu'un est toujours au chômage, il est quasiment obligé de suivre une formation longue et rémunérée. Les Danois ont constaté que, quelque temps avant que ce couperet ne tombe, comme par miracle, les gens retrouvent du travail. Pour les autres, ceux qui n'en ont pas retrouvé, ils reçoivent une formation qualifiante, qui, en général, conduit à un poste rémunéré.

Sur le même sujet, j'ai lu, il y a quelque temps, un rapport d'évaluation de l'AFPA montrant que le taux de placement des personnes quittant cette institution, après y avoir reçu une formation, est extrêmement faible.

M. Jean DESESSARD - Ne voudriez-vous pas nous le transmettre ?

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Ce taux est de 55 %.

M. Jean DESESSARD - Ce taux ne me paraît pas faible.

M. Jean-Baptiste de FOUCAULD - Les formations AFPA devraient conduire à un taux de placement de 80%. Solidarités nouvelles contre le chômage n'a pas les moyens d'une puissance publique. Mais 60% à 65% des personnes qui passent par notre structure trouvent un emploi. Je peux comprendre que le taux de placement des personnes fréquentant les ateliers chantiers d'insertion soit de 30%, car il concerne les publics les plus difficiles. Mais les personnes prises en charge par l'AFPA ne présentent pas ce profil.

Revenons sur le manque de formation initiale. N'ayant pas d'enfant, je n'ai pas pu suivre précisément les évolutions de notre système éducatif. Mais, lorsque nous avions travaillé sur le dossier de l'autonomie des jeunes, j'avais été frappé de voir combien les problèmes d'orientation sont très mal traités. Nous avions alors demandé la création d'un service public de l'orientation multi-partenarial et local, permettant aux jeunes, dès 12 ou 13 ans, d'envisager les orientations susceptibles de s'offrir à eux. De plus, nous avions soumis l'idée de laisser les jeunes, pour qui l'école ne convient pas, partir sur le marché du travail, tout en leur permettant de conserver un capital bourse en cas de retour sur les bancs de l'école.

Enfin, je préfère laisser à d'autres personnes le soin de répondre à la question relative à la relation entre le maître et l'élève.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Je voudrais, au nom de cette Mission et de ses membres, vous remercier très sincèrement pour votre brillante prestation. Nous nous permettrons de faire appel à vous de nouveau, par écrit, si nous venions à découvrir qu'un point n'a pas été traité aujourd'hui. Mais, compte tenu de la clarté de votre exposé, je ne suis pas certain que nous ayons besoin de vous solliciter encore. Merci encore pour votre intervention.

Audition de M. Bernard MORIAU, responsable de missions de Médecins du Monde - (26 février 2008)

M. Jean-François HUMBERT, Président - Monsieur Moriau, merci de nous rejoindre. Vous êtes ici devant la Mission d'information sur les problèmes de pauvreté et d'exclusion. Nous sommes un certain nombre à être présents. D'autres personnes vont nous rejoindre. Sachez que nous sommes en période d'interruption de session parlementaire en raison des élections municipales. Habituellement, le Sénat ne travaille pas à temps plein en cette période. Ainsi, seuls les sénatrices et sénateurs volontaires sont aujourd'hui présents. D'autres ont été retenus dans leurs départements, et je me permets de vous présenter leurs excuses.

Nous allons dès à présent vous donner la parole, car nous souhaitons vous entendre aujourd'hui sur certains sujets qui ont dû vous être indiqués. Je vous donne immédiatement la parole. M. le rapporteur interviendra ensuite pour vous faire part de questions plus précises.

M. Bernard MORIAU - Je vous remercie vivement d'auditionner notre association.

Tout d'abord, je voudrais vous présenter rapidement l'association Médecins du Monde. Elle intervient en France depuis 1986 et regroupe environ 2 000 bénévoles au niveau de la France. Son effectif salarié représente 5% de l'ensemble de la mission en France. Nous intervenons dans 28 villes, disposons de 21 centres d'accueil et d'orientation, qui sont des cabinets médicaux et des centres de soins chargés d'accueillir toutes les personnes qui le désirent, avec des professionnels de la santé, des secteurs social et paramédical.

Par ailleurs, nous avons environ 80 missions mobiles, qui s'occupent du public des personnes sans domicile fixe, des roms, des prostituées, des gens vivant dans les squats ou fréquentant les technivals. En somme, ces missions se rendent là où les autres ne vont pas.

Je vais vous présenter quelques chiffres en appui de mon introduction. Ils portent sur les différents plafonds sociaux. Il est nécessaire d'avoir ces données assez techniques à l'esprit :

- Le plafond de la CMU est actuellement de 606 euros.

- Le plafond chèque santé, qui est en vigueur depuis le premier janvier 2008, s'établit à 727 euros.

- Le seuil de pauvreté, calculé sur une base de 60% du revenu médian de l'année 2005-2006, est de 813 euros.

La loi sur la CMU a été votée depuis presque 10 ans et à l'époque, nous souhaitions que le seuil de la CMU soit fixé au niveau du seuil de pauvreté. Notre demande, qui reste constante, est que le nombre de personnes bénéficiaires de la CMU complémentaire soit aligné sur le nombre de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté, soit 7 136 000 personnes actuellement.

Notre deuxième souhait est que l'aide à l'acquisition de la complémentaire santé soit allouée à ceux dont les revenus sont compris entre celui équivalent au seuil de pauvreté et le SMIC. Dans nos centres, nous constatons que 100 % de nos patients vivent en dessous du seuil de pauvreté, et qu'une immense majorité d'entre eux vit en dessous du seuil de la CMU et de l'AME. Nous rencontrons également, notamment à Montpellier et Ajaccio, de nombreux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé, ou, comme à Bordeaux, de l'allocation minimum vieillesse. Du fait du reste à charge important (384 euros en moyenne) et du prix de l'acquisition d'une complémentaire santé, ces personnes ne peuvent accéder à une prise en charge à 100 %.

Actuellement, la CMU complémentaire est délivrée pour un an. Or, le 22 janvier, le Ministre du Budget et des comptes publics, M. Éric Woerth, a annoncé que la CMU complémentaire ne serait plus délivrée que pour trois mois afin « d'effectuer un contrôle plus poussé de la réalité des ressources des demandeurs. » :

Cette position pose plusieurs problèmes.

Actuellement, la CMU complémentaire n'est pas accessible facilement. Contrairement à ce qu'a affirmé M. Woerth, elle n'est attribuée en urgence que si un médecin ou un travailleur social réussit à convaincre la CPAM de l'urgence des soins à apporter. En règle générale, les délais pour d'ouverture d'une CMU complémentaire varient d'un mois à trois mois. Son acquisition est rendue difficile, par ailleurs, par le fait qu'elle implique la présentation d'un nombre important de pièces justificatives, sans compter qu'un assuré changeant de département s'expose à des mois de délai supplémentaire pour son obtention, alors même il s'agit d'un dispositif national.

Enfin, les fraudes constatées à la CMU sont minimes. Comme l'a indiqué M. Woerth, elles sont essentiellement le fait de sur-facturations des professionnels.

A ce jour, un million de personnes ne bénéficient pas de la CMU complémentaire. Ce chiffre est constant dans le temps et c'est pourquoi l'ensemble des associations a réclamé - une requête encore d'actualité - le lancement d'une grande campagne d'information sur le sujet. En effet, de nombreuses personnes ignorent encore leurs droits. Parmi les 6 millions de Français ayant droit à la CMU complémentaire, moins de 5 millions en profitent en réalité. Comme le rappelle le communiqué de presse signé par six associations et cinq cabinets de médecins, ces Français n'ont pas de droits ouverts à la CMU. Selon une enquête menée par le fonds CMU, la raison en serait qu'ils n'auraient pas une bonne compréhension générale des systèmes et exprimeraient un découragement important à l'égard des administrations. Selon nous, le projet de délivrer la CMU pour une durée de trois mois ne provoquera que des économies à court terme. En effet, 6 mois plus tard, les personnes qui n'auront pas eu accès à la CMU complémentaire pour se faire soigner à temps seront sans doute hospitalisées, sur la base de coûts mal financés qui seront sans commune mesure avec les économies réalisées par le projet.

13% des consultations effectuées en 2006 par les équipes de Médecins du Monde dans ses centres de missions et ses unités mobiles (qui réalisent aujourd'hui des recueils de données) en France ont abouti à un retard dans l'accès aux soins. Pour 11% des consultations, des soins urgents se sont imposés. Autrement dit, une personne sur quatre se trouvait soit dans une situation de soins urgents, soit dans une situation où l'accès aux soins lui avait été accordé avec retard.

Ce problème majeur n'a toujours pas trouvé de solutions depuis huit ans. Pourtant, divers systèmes ont été mis en place. A cet endroit, je citerai en exemple le dispositif d'aide à l'acquisition de la CMU complémentaire de Mme Guigou. Ce dispositif avait comme objectif de permettre à 2,2 millions de personnes vivant au-dessous du seuil de ressources nécessaires pour obtenir la CMU et sous le seuil de pauvreté de pouvoir bénéficier d'une assurance complémentaire. Au 31 juillet 2007, suite à sa mise en place, seulement 200 000 personnes sur les 2,2 millions attendues bénéficiaient d'une attestation d'aide au paiement. Le système peine à se mettre en oeuvre, puisque à peine 10 % des bénéficiaires potentiels le sollicitent.

Ainsi, depuis le 3 janvier 2008, un nouveau dispositif a été créé pour faciliter les démarches des personnes désireuses de demander l'octroi d'une complémentaire santé. Il s'appelle le chèque santé et est basé sur le niveau de revenu plafond pour bénéficier de la CMU, augmenté de 20 %. Autrement dit, pour les personnes dont les ressources sont comprises entre 728 euros et 813 euros, rien n'est prévu.

Enfin, il est à souligner que l'instauration nouvelle de franchises pénalisera fortement les usagers ayant des revenus situés entre le montant du plafond de la CMU et le seuil de pauvreté.

Concernant l'aide médicale soutenue par l'Etat, nous sommes consternés de constater que, depuis 2002, il y a un acharnement législatif à vouloir supprimer cette aide aux personnes étrangères se trouvant sur le sol français de manière irrégulière. En effet, depuis 2002, nous avons assisté à :

- L'instauration d'un ticket modérateur pour les bénéficiaires de l'AME (2002), la publication d'un décret d'application étant aujourd'hui évoquée à ce sujet.

- L'instauration d'une obligation d'apporter la preuve de résider sur le territoire français depuis au moins trois ans (2003).

- La création d'une commission médicale régionale visant à vérifier que les avis des médecins inspecteurs de santé publique sont valables et non complaisants concernant les demandes de droit au séjour pour raisons médicales (2004).

- La publication de deux décrets multipliant les obstacles pour l'accès à l'Aide Médicale Etat (2005). Afin de réduire leurs effets, M. Xavier Bertrand, Ministre de la Santé, devra publier une circulaire d'application radicalement opposée aux décrets.

- La circulaire sur l'arrestation des sans-papiers dans les lieux de soins (2006).

- La tentative de suppression du droit de séjour pour raisons médicales (2006).

- La violation du secret médical, par la demande faite au MISP de donner au préfet la liste des traitements requis par les demandeurs du droit au séjour pour raisons médicales (2007).

- La publication de fiches sur l'Intranet du Ministère de la Santé, contenant des informations partielles et partiales sur l'offre de soins dans les pays d'origine des migrants (2007).

- La procédure de domiciliation unique pour tous les bénéficiaires du CMU, mais non pour ceux de l'AME. Si cette centralisation est bénéfique aux bénéficiaires de la CMU, nous pouvons déplorer qu'elle ne soit pas appliquée aux bénéficiaires de l'AME (2007).

- Les étrangers n'ont désormais plus le droit à la paternité -contrairement aux Français - puisque le lien du sang prévaut désormais sur les filières de l'adoption, de la famille recomposée et de la prise en charge d'un enfant (2007).

L'ensemble des associations du collectif ALERTE, et bien d'autres encore, réclament la fusion de l'aide médicale d'État dans le dispositif CMU. Dans son avis, adopté au cours de la séance du 18 juin 2003, le Conseil économique et social a proposé d'envisager la disparition de l'AME au profit d'une CMU élargie. En mai 2007, dans la synthèse du rapport sur la gestion de l'aide médicale d'Etat, la mission conjointe de l'IGF et l'IGAS a écrit que la dépense moyenne par bénéficiaire reste contenue, cette dernière demeurant assez proche de celle d'un assuré social. En effet, les bénéficiaires de l'AME reçoivent entre 1 800 euros et 2 300 euros et un assuré du régime libéral perçoit un peu moins de 1 800 euros. L'écart des sommes s'explique principalement par un recours plus prononcé à l'hôpital public (70% de dépenses hospitalières), en raison d'un accès encore difficile à la médecine libérale. Par ailleurs, il existe une sur-représentation de certaines pathologies de types VIH, tuberculose, hépatite C, ainsi qu'une proportion plus importante d'accouchements et une durée moyenne de séjour plus élevée, notamment pour les soins urgents.

Par ailleurs, la mission a conclu que les dépenses facturées par la CNAMS à l'Etat correspondent finalement à l'aide médicale État.

Concernant le temps nécessaire pour obtenir la CMU ou AME après en avoir fait la demande, nous demandons à ce qu'il ne soit pas supérieur à 30 jours. Notre centre de soins et d'accueil de Marseille témoigne qu'actuellement la plupart des demandes de CMU sont traitées par le centre de Sécurité sociale de Kléber, le centre le plus important de Marseille, situé dans un quartier défavorisé, près du centre de Médecins du Monde.

En 2006, la saturation du centre de Sécurité sociale de Kléber était immense, avec des délais de traitement des dossiers d'ouverture aux droits s'établissant à deux mois en moyenne, durée maximum prévue par les textes. En cas d'urgence, l'ouverture aux droits peut être accélérée par le biais du pôle social de Médecins du Monde. De même, le délai d'obtention d'une Carte vitale est, en théorie, d'un mois selon la CPAM. En réalité, il est d'environ 6 mois. Or, s'ils ne peuvent montrer de Carte vitale, les bénéficiaires de la CMU, même s'ils présentent une attestation papier, essuient souvent des refus de tiers payant par les professionnels de santé.

A Paris, le Lotus-Bus, bus intervenant auprès des prostituées, rencontre fréquemment des femmes chinoises qui attendent depuis plus de quatre mois leur attestation CMU ou AME.

Nous souhaitons vérifier que tous les allocataires du RMI bénéficient également, directement, réellement et automatiquement de la CMU. Nous formulons cette demande conjointement avec l'UNIOPSS et le groupe ALERTE. Publiée en octobre 2007, une enquête de la DRESS a révélé que seulement 89 % des allocataires du RMI ont déclaré, en 2006, avoir bénéficié de la CMU complémentaire.

Si certaines de ces personnes, qui jouissent déjà d'une complémentaire santé (35%), n'éprouvent pas nécessité d'avoir la CMU, d'autres (26%) n'auraient pas effectué la démarche pour l'obtenir ou l'aurait interrompue avant son terme. Ces pourcentages sont possibles, car l'accès à la CMU complémentaire est un droit pour les personnes bénéficiaires du RMI, mais un droit non automatique. En effet, ces derniers peuvent ne pas retourner le document indiquant leur choix quant à l'organisme santé complémentaire. A cet égard, l'UNIOPSS et Médecins du Monde proposent que si ce choix n'est pas effectué par la personne concernée dans un délai raisonnable, l'organisme procédant à l'ouverture des droits au RMI désigne par défaut un organisme inscrit à la gestion de la CMU complémentaire ou encore un organisme du régime obligatoire.

S'agissant du refus de soin, moins de 5% des professionnels de santé refusent d'apporter des soins aux bénéficiaires de l'AME et CMU, quels que soient leurs secteurs d'activité. Médecins du Monde a mené une enquête téléphonique auprès de 725 médecins généralistes dans dix villes, afin de mesurer le taux de refus de soins aux bénéficiaires de l'AME et de la CMU. Il apparaît que, parmi les médecins interrogés, quatre sur dix refusent de donner des soins à un bénéficiaire de l'aide médicale d'Etat et un sur dix d'apporter des soins aux détenteurs de la CMU. Toutefois, ces chiffres varient selon les secteurs. Ainsi, les médecins du secteur 2 refusent deux fois plus souvent de recevoir les bénéficiaires AME et CMU que ceux du secteur 1, quel que soit le type de couverture du malade.

Cette enquête confirme celle que nous avons menée en 2002 et 2005. Le 19 décembre 2006, le Ministre de la Santé, lors de la réunion destinée à créer le comité de suivi des refus de soins, a annoncé que chaque caisse locale aura à recenser les 5% de professionnels de la santé recevant le moins de bénéficiaires de la CMU. Dans cette perspective, il a invité la DRESS à conduire une étude pour comparer le nombre de bénéficiaires de la CMU effectivement reçus par les professionnels de la santé dans un même bassin géographique. De cette manière, il est possible d'identifier les professionnels de santé refusant les soins aux patients détenant la CMU et d'entamer un dialogue avec eux via les délégués à l'Assurance maladie ou les ordres des professionnels de santé.

Deux réunions du comité de suivi ont eu lieu les 15 février et 29 mars 2007. Cette structure poursuit ses travaux depuis le 19 février 2008, à la suite d'une déclaration du Ministre de la Santé selon laquelle « de trop nombreux bénéficiaires de la CMU sont encore victimes de refus de soins de la part de professionnels de santé». Médecins du Monde tire la sonnette d'alarme depuis maintenant 6 ans pour signaler cette réalité. Les pouvoirs publics se sont saisis de ce problème depuis un an et demi, mais celui-ci demeure encore d'actualité.

En novembre 2006, afin d'aller vers une amélioration de la situation, Médecins du Monde a réalisé une enquête visant à recueillir les propositions des médecins refusant de prodiguer des soins aux titulaires de la CMU et de l'AME. Parmi les motifs de refus de soins figurent :

- Les lourdeurs administratives et notamment la nécessité de remplir des formulaires spécifiques dans le cadre de l'AME (56 % des cas).

- Des obstacles dans la relation entre le médecin et le patient, liés à la barrière linguistique.

- Des délais de remboursement trop longs.

- Un manque d'information sur le fonctionnement de ce dispositif.

Pour la prise en charge souhaitée des bénéficiaires de l'AME, les médecins ayant répondu au questionnaire pointent très clairement deux solutions :

- La délivrance d'une carte vitale pour les bénéficiaires de l'AME (88 % des cas).

- Une aide médicale d'Etat intégrée à la CMU (83 % des cas).

Nous voudrions que l'enquête nationale 2008-2009 sur la prévalence du saturnisme infantile soit complétée par une enquête complémentaire portant sur les enfants à risques de plus de 6 ans et, pour les femmes enceintes, que soit immédiatement lancée une opération nationale de repérage des mineures en cours d'intoxication ou d'ores et déjà intoxiquées par le plomb.

Nous demandons également la généralisation du système des PASS sur l'ensemble du territoire. Ce dispositif permet l'accès de tous aux soins dans les hôpitaux et ainsi d'ouvrir des droits pour les personnes résidant en France et n'ayant pas de couverture maladie à leur arrivée à l'hôpital. Les PASS ont été mises en place dans le cadre des programmes régionaux pour l'accès à la prévention et aux soins. Elles ont pour mission d'assurer les soins aux personnes démunies et de veiller au recouvrement de leurs droits en matière de couverture maladie.

Ce dispositif doit ainsi garantir un accès au plateau technique hospitalier pour recevoir les patients, en contournant l'obstacle des caisses maladie. En effet, le calcul humain et financier sous-jacent est le suivant : « soigner au plus vite les patients sans attendre les complications coûte moins cher en termes de souffrance et en termes économiques.

L'objectif des 500 PASS, affiché par la France lors du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et présenté en juillet 2001 à la Commission européenne, n'a toujours pas été atteint. Ainsi, le dernier recensement réalisé par la DOS en 2003 ne dénombre que 369 PASS sur le territoire. Celles-ci obéissent à un fonctionnement très hétérogène et nous estimons qu'une minorité d'entre elles - environ une centaine - proposent un accès effectif au plateau technique de l'hôpital, ainsi qu'au traitement remis par la pharmacie hospitalière.

Par ailleurs, concernant nos unités mobiles évoquées précédemment, il est à souligner que la loi prévoyait leur création également pour assurer le service public. Or seulement quatre unités mobiles sur les huit prévues ont été mise en place, à Valenciennes, Lyon, Toulouse et Bondy. Ces PASS mobiles devaient répondre aux besoins des populations très marginalisées, ne sachant plus engager par elles-mêmes des démarches envers les structures fixes. Nous ne pouvons qu'encourager la mise en place de ces dispositifs. A Valenciennes, par exemple, l'équipe de Médecins du Monde travaille dans le cadre d'un partenariat rapproché avec l'équipe mobile Rimbaud, composée de personnels hospitaliers issus de la toxicologie, de la traumatologie, de la chirurgie, etc.

Nous avons, de notre côté, tenté d'engager d'autres actions dans d'autres villes :

- A la fin de l'année 2007, nous sommes parvenus à ouvrir une PASS à Marseille, deuxième ville de France. Son fonctionnement s'inscrit malheureusement dans des plages horaires très restreintes (deux après-midi par semaine).

- A Calais, en raison de la fermeture du site de Sangatte, demeurent de nombreux problèmes d'accès aux soins dont je ne vous donnerai pas tous les détails. Mais dans cette ville, nous sommes parvenus à créer une PASS, qui fonctionne toute la semaine.

- En 2006, nous avons réussi, de la même manière, à mettre en place des PASS auprès des hôpitaux de Grenoble et du Havre.

Pour conclure sur ce point, j'ajouterai qu'il n'existe toujours aucune PASS dentaire, sauf à l'hôpital Pitié-Salpêtrière de Paris, à Toulouse, Nancy et au Havre. Alors que l'accès aux soins dentaires reste très difficile et très coûteux, seulement quatre villes proposent une PASS dans ce domaine. Si, en France, l'offre de soins est répartie de manière équitable entre le secteur public et le secteur privé, les soins dentaires eux, sont effectués à 98 % par le secteur privé. A cet endroit, réside un véritable problème d'accès aux soins, un problème d'importance suffisante pour légitimer la création de PASS dentaires.

Concernant l'absence de PASS, nous remarquons également :

- L'absence de PASS pédiatrique à Paris. En effet, si le site de l'APHP accueille les enfants, les jeunes patients sont le plus souvent conduits vers l'hôpital Robert Debré, où ils doivent subir un temps d'attente assez long avant d'être pris en charge et souvent une réorientation vers d'autres lieux. Il ne s'agit pas de ce que nous pouvons appeler une PASS au sens strict du terme, permettant un accès aux soins. Concrètement, les PASS pédiatriques à Paris ne fonctionnent pas encore.

- L'absence de PASS psychiatrique, alors que les besoins sont très prégnants en la matière.

- Enfin, dans de nombreux hôpitaux, la délivrance de médicaments n'est pas systématique et ce, d'autant moins pour les patients n'ayant pas de droits ouverts à une couverture maladie.

Les pathologies concernées en France métropolitaine et dans les départements d'Outre-Mer sont l'hépatite B, l'hépatite C, le VIH et la tuberculose. Je ne vous donnerai pas d'exemples à ce sujet. Mais vous pouvez les consulter dans notre observatoire d'accès aux soins.

Je souligne toutefois que nous avons installé des consultations préventives dans nos centres d'accueil situés à Saint-Denis et à l'avenue Parmentier à Paris. La présence du VIH est assez importante parmi le public qui nous rend visite. La population rom, elle, est très atteinte par la tuberculose. En France, le taux de tuberculose est de 9 pour 100 000. Ce taux est beaucoup élevé chez les roms.

Je vous remercie de votre attention.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Merci, docteur, pour cet exposé complet. Vos observations, puisées sur le terrain, nous montrent la gravité et l'importance de la situation. Je souhaite vous poser quelques questions avant de donner la parole à mes collègues. Percevez-vous une évolution des pathologies parmi les publics rencontrés au cours des dernières années ? Avez-vous observé des différences significatives entre vos interventions à l'étranger et en France? Existe-t-il des expériences transposables ou les approches sont-elles propres à chaque situation ? Enfin, souhaiteriez-vous mettre en avant des propositions supplémentaires par rapport à celle consistant à remédier aux carences en matière de législation et de réglementation ? Je signale toutefois que votre exposé nous semble très suffisant pour notre travail.

M. Bernard MORIAU - Je fais partie de Médecins du Monde depuis 1994. J'ai travaillé au Centre d'accueil de soins et d'orientation, avenue Parmentier, à Paris, ainsi qu'en Seine-et-Marne en créant une mission en direction des habitants vivant dans des bidonvilles à la périphérie de Brie-Comte-Robert, près de Melun. J'ai été amené également à intervenir dans des missions auprès des populations Rom et sans domicile fixe. Il est à noter que les descriptions médicales sont restées identiques dans le temps et ne témoignent pas d'une évolution des pathologies. Toutefois, nous constatons que celles-ci sont diagnostiquées avec du retard et donc aggravées.

Par ailleurs, nous observons que la pathologie mentale est dominante, raison pour laquelle j'ai insisté sur la nécessité de mettre en place des PASS psychiatriques.

Enfin, nous tâchons d'intégrer davantage de programmes de dépistage de pathologies telles que le VIH, les hépatites B et C et la tuberculose. En France, les instances publiques ont décidé, en matière de tuberculose, de ne plus surveiller la population dite normale pour se focaliser sur la population dite « vulnérable », celle vivant dans des squats, sans domicile fixe ou migrante. Un travail de surveillance très important doit être mené à l'égard de la population française, celle-ci n'étant plus protégée, médicalement parlant, par une vaccination obligatoire, sauf en Guyane et dans la région Île-de-France. Les pathologies infectieuses, que nous commençons à chiffrer, demeurent les plus présentes.

Concernant notre approche médicale à l'étranger, celle-ci équivaut à celle appliquée en France. Elle repose sur des programmes de santé publique construits dans un cadre validé depuis de longues années par les écoles de santé publique françaises et intégrant tous les éléments fondant ou dégradant la santé des individus (déterminants économiques, sociaux culturels ou géographique). Ainsi, nos relations d'accompagnement sont identiques, qu'elles aient lieu en France ou à l'étranger.

Concernant votre troisième question, veuillez m'en excuser, mais je ne l'ai pas très bien comprise...

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Vous avez indiqué quels sont les progrès à accomplir pour remédier aux dysfonctionnements ou aux lacunes existants pour répondre aux besoins. Lors des contacts établis avec les personnes que vous soignez, avez-vous identifié chez elle un manque de lien avec la société ? En d'autres termes, comment les personnes vivent-elles cette situation, non pas seulement en termes de pathologie, mais d'un point de vue social ?

En effet, les personnes que vous rencontrez vivent des situations d'exclusion. De fait, sur un plan humain, en complément de l'intervention médicale, existe-t-il des expériences ou des initiatives en matière d'accompagnement non exclusivement médical ? Je sais que vous accomplissez cet accompagnement, ne serait-ce que par votre seule présence. Mais d'autres démarchent ont-elles lieu pour favoriser l'intégration ? Les citoyens sont-ils sensibilisés à ce problème ?

M. Bernard MORIAU - Votre question est intéressante. Dans mon cabinet de médecine générale, je reçois de nombreux bénéficiaires de la CMU et je me rends compte que ces derniers ont besoin, non seulement d'information, mais aussi de ne pas subir une discrimination en raison de leur situation. Lors des consultations, lorsqu'ils présentent leur carte CMU, celle-ci s'affiche sur écran, de sorte que leur situation est connue de tous. Or, les bénéficiaires de la CMU ressentent le besoin d'être perçus comme tout le monde. Il est donc nécessaire de les accueillir en tant que personnes quelconques.

Ils éprouvent, par ailleurs, le besoin d'être informés sur leurs droits. Les bénéficiaires de la CMU vivent, la plupart du temps, une situation d'exclusion sociale. Pour la plupart d'entre eux, ils représentent des familles monoparentales, avec de nombreux enfants à charge. Ils sont confrontés, de fait, à de nombreux soucis liés à la scolarisation de leurs enfants, leur prise en charge en cas de travail, etc. Ainsi, ce qui relève de leur santé est relégué, à leurs yeux, au second plan. Or, si un dispositif d'accueil, de quotient familial ou d'aide est présent dans une commune, l'action du médecin en sera facilitée. J'ai ainsi été très surpris de constater l'installation d'un centre social dans ma commune. En effet, je pensais que le quotient familial s'appliquait à tout type de situation.

A ce sujet, il est à noter que le quotient familial ne s'applique pas pour la cantine. Ce fait m'a ainsi quelque peu étonné, au regard des problématiques d'obésité de la population précaire que nous rencontrons dans nos cabinets médicaux. Si les enfants ne déjeunent pas à la cantine, ils déambulent alors dans la rue ou restent devant leur télévision à grignoter des friandises.

Concernant l'exclusion, je crois que nous ne manquons pas d'instruments pour lutter contre elle. La loi sur la lutte contre les exclusions est bien rédigée. Mais les élus, les citoyens, les associations et les syndicats doivent l'appliquer strictement. Par exemple, si une commune bénéficie d'un affichage politique clair sur tout ce qui touche à la santé, les titulaires de la CMU se sentiront mieux intégrés à la société.

L'approche médicale des personnes défavorisées et non titulaires de la CMU est très difficile. Les grands exclus, les sans domicile fixe, sont, par définition, dans une situation de non-demande, surtout celles et ceux qui sont marginalisés depuis de longues années. Pour ceux qui se retrouvent soudainement en situation d'exclusion, nous ne disposons que de quelques semaines pour agir et tenter de leur faire comprendre qu'il n'est jamais trop tard pour s'en sortir. Ainsi, parce que la réinsertion des personnes marginalisées relève d'un processus très long, nous devons intervenir en amont.

Pour autant, des réunions d'information peuvent aider à résoudre certains problèmes. Par exemple, dans la ville nouvelle de Sénart, une arrivée massive de la population Rom a eu lieu dans les années en 1993 et 1994. En accord avec la préfecture, la Ville a décidé d'intégrer une partie de ces familles. De fait, de nombreuses campagnes d'information ont été menées par les associations et les élus locaux pour faire connaître les Roms et la raison de leur présence dans la ville. La diffusion de l'information a ainsi permis d'empêcher la stigmatisation et les a priori, les Roms ayant été intégrés aux discussions et pu répondre aux questions des habitants de Sénart.

Cette action peut également s'appliquer au travers de la mise en place de programmes d'échanges de seringues par le biais de distributeurs automatiques. Il ne fait donc aucun doute qu'un important travail d'échange d'informations doit être mené auprès de la population, en synergie avec les élus et les associations.

Enfin, je voudrais insister sur la campagne que nous menons pour baisser le seuil de ressources ouvrant droit à la CMU. J'ignore si d'autres associations vous en ont parlé. Mais jusque dans les années 1990-1992, nous n'avions rencontré aucun problème en matière de soins. Ce n'est qu'en 1993 que les bons d'aide médicale ont été mis en place dans les cabinets. Dès lors, le monde médical s'est senti démuni en raison de la complexité du système. Mme Veil a eu toutefois le grand mérite de simplifier la situation. La CMU représentait pour nous une avancée. Mais elle ne concerne pas tous les pauvres. En effet, connaissant des patients vivant dans des situations transitoires, j'ai le sentiment que nous sommes revenus au point de départ : le seuil de ressources ouvrant droit à la CMU est nettement inférieur au seuil de pauvreté. De fait, nous rendons accessible le tiers payant à ceux dont les revenus sont compris entre le montant plafond ouvrant droit à la CMU et le seuil de pauvreté.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Merci. Je donne la parole au docteur Blanc.

M. Paul BLANC - D'après les propos de mon confrère, on pourrait se demander si la situation n'était pas meilleure à l'époque de la mise en place des bornes sociales et médicales gratuites, quand les bulletins bleus étaient destinés aux patients ne bénéficiant pas de la Sécurité sociale et les bulletins roses à ceux qui en étaient bénéficiaires. Votre exposé laisse entrevoir une société dont l'avenir ne présage pas de jours heureux.

Pour ma part, je souhaite savoir si des travailleurs sociaux oeuvrent auprès de vos équipes. Vous avez indiqué que certaines personnes ne disposent pas de CMU complémentaire par ignorance. Je pense que la présence d'un assistant social permettrait de les renseigner sur leurs droits et d'éviter d'avoir autant d'ayants droit sans droit.

M. Bernard MORIAU - En effet, des travailleurs sociaux oeuvrent dans nos centres. Nous accomplissons également des domiciliations à Saint-Denis. Ainsi, 4 000 dossiers AME sont établis par an au CASO où des assistantes sociales, salariées ou bénévoles, sont présentes. Notre but n'est pas de nous substituer au système public, mais de nous assurer que nos patients sont soignés très rapidement, comme tous les autres citoyens. De fait, nous agissons au mieux pour que leurs droits leur soient rendus le plus rapidement possible.

M. Paul BLANC - Vous avez mentionné l'augmentation importante du nombre de bénéficiaires de l'AAH. Avez-vous vérifié, statistiquement, si ces personnes touchent seulement l'AAH ou ont accès en plus à une allocation tierce personne (ACTP) ? Aujourd'hui, l'une de nos grandes difficultés provient du fait qu'à la suite de la loi du 11 février 2005, les bénéficiaires de l'AAH ont toujours droit à l'ACTP. Or, l'ACTP représente un complément de ressources, non comptabilisé comme tel. Ainsi, les personnes non voyantes bénéficient de l'AAH, mais celles d'entre elles, ayant un taux de validité de plus de 80%, reçoivent également l'ACTP.

Or, cette allocation ne relève pas d'une compensation de handicap au sens de la loi du 11 février, mais d'un complément de ressources. De fait, les personnes mal voyantes ne tiennent pas à ce que l'ACTP soit supprimée et nous n'assistons pas à une montée en charge de l'allocation compensatrice du handicap. Ainsi, savez-vous si les bénéficiaires de l'AAH sont seulement bénéficiaires de ce service ou s'ils cumulent les aides ?

M. Bernard MORIAU - Je ne peux pas répondre à votre question. Ce qui est important dans ce que je vous ai exposé concerne l'apparition de ce nouveau public. Nous constatons l'émergence de l'AAH et de l'allocation minimum vieillesse dans quelques-uns de nos centres. Mais nous ne pouvons pas, pour l'instant, en dire plus, faute d'analyse.

M. Paul BLANC - Mon autre question porte sur le refus des médecins d'apporter des soins aux titulaires de la CMU. Il s'agit d'un réel problème. Cependant, avez-vous distingué une différence en la matière entre ce qui se passe en milieu urbain et ce qui a lieu dans les zones rurales ? J'ai le sentiment, en ma qualité de médecin qui dialogue avec ses confrères, qu'il n'existe pas de refus de la CMU en province et en milieu rural.

Par ailleurs, de nombreux exemples montrent que les bénéficiaires de la CMU abusent de leurs droits pour, par exemple, faire venir des médecins à leur domicile à deux heures du matin alors qu'ils auraient pu le solliciter beaucoup plus tôt.

Les solutions pour le financement du dispositif reposent sur trois acteurs majeurs : les médecins de ville, l'hôpital et le patient. Je pense qu'une information et une sensibilisation générales sont nécessaires sur le sujet. En effet, le problème du financement du système de soins ne sera pas réglé individuellement par ces trois acteurs. De fait, avez-vous une idée du pourcentage de bénéficiaires de la CMU vivant en milieu urbain et du niveau de refus de soins en milieu rural ?

M. Bernard MORIAU - Tout d'abord, je partage votre constat personnel. Le problème est général. Lorsque je travaillais en Seine-et-Marne, certains confrères ne voulaient pas recevoir mes patients, bénéficiaires de la CMU.

M. Paul BLANC - Autrement dit, nous devons revenir au serment d'Hippocrate.

M. Bernard MORIAU - En effet. Néanmoins, la situation que vous décrivez pose problème. Une importante démarche de sensibilisation est à mener. Mais en soi, le dispositif CMU n'est pas très simple. Pour ma part, appartenant à Médecins du Monde, je connais bien l'aide médicale d'Etat et la CMU. Cette connaissance me permet d'élaborer des feuilles de soins très rapidement. Mais d'autres membres du corps médical rencontreront des difficultés pour obtenir leur remboursement. C'est la raison pour laquelle nous demandons la mise en place d'une carte vitale pour l'AME.

Par ailleurs, le fonds CMU a mesuré les refus de soins en milieu urbain. Vos questions s'inscrivent dans le cadre des missions du comité de suivi. En effet, son rôle est de travailler, en lien avec la Sécurité sociale, pour identifier les lieux où sont constatés des refus de soins. Ainsi, il lui revient de dialoguer avec le corps médical pour remédier à ces situations. Le problème actuel consiste à déterminer le rôle de chacun. L'ordre des médecins et les syndicats ne veulent pas prendre part au sujet et l'Assurance maladie refuse que les délégués s'emparent de la question. De fait, actuellement, les uns et les autres sont en attente.

M. Paul BLANC - Le serment d'Hippocrate relève de l'Ordre des médecins. Le linge sale doit être lavé en famille.

Ma dernière question est d'ordre plus médical. J'ai été surpris d'apprendre la suppression de la vaccination par le BCG. Pensez-vous que nous ayons eu raison de supprimer cette vaccination ? Incontestablement, apparaît une recrudescence de la tuberculose et des phénomènes de résistance au traitement contre cette maladie se développent. Aussi il me semble nécessaire de surveiller l'évolution de cette maladie et à agir si besoin, de manière à ne pas avoir à appliquer la vaccination par le BCG en urgence, sans pouvoir choisir d'autres solutions.

Je me demande si nous n'avons pas supprimé l'obligation de vacciner par le BCG parce que les médecins ne savent pas très bien réaliser les injections de BCG intradermaux. Si cette vaccination n'est pas menée à bien, des accidents peuvent se produire.

M. Bernard MORIAU - Il y a 25 ans, la suppression de l'obligation vaccinale en Suède a découlé justement de l'augmentation du taux de réaction vaccinale par rapport à l'incidence même de la tuberculose. Je ne m'inscrirai pas contre la reprise du vaccin en France, à condition qu'il soit appliqué surtout à la population la plus précaire.

Lors de mon intervention en Seine-et-Marne auprès de la population rom, j'ai diagnostiqué 32 cas de tuberculose parmi les 125 Roms présentés : 12 d'entre elles étaient infectieuses et 20 autres de nature primo-infectieuse. A cette époque, la DASS souhaitait entendre mon avis pour connaître les populations les plus précaires du département. Mais cette recherche n'est pas aisée. En effet, si les pouvoirs publics détiennent le budget et les compétences nécessaires pour enrayer la tuberculose, le problème consiste à déterminer les populations les plus précaires et à les dépister. Il faut alors, comme à Paris ou Toulouse lors des distributions de médicaments par des équipes mobiles, adapter les programmes aux populations rencontrées. Mais si aucune confiance n'est établie entre les organismes tels que le nôtre et l'État, la population française est en danger.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Avez-vous d'autres questions ?

Mme Odette HERVIAUX - L'exclusion touche de plus en plus de jeunes. Avez-vous un éclairage particulier sur leur santé et les soins à leur apporter ?

M. Bernard MORIAU - A travers le rapport de notre observatoire, nous constatons que les jeunes sont surreprésentés dans notre centre mission France. 20 % de personnes sans domicile fixe sont répertoriées dans notre population et, parmi elles, il doit y avoir 25 % de jeunes.

De plus, au cours d'une étude menée il y a quelques années, nous nous sommes aperçus que les jeunes en situation d'exclusion sont plus malades que leur âge ne l'exigerait et que les femmes en proie à des difficultés sociales ont des grossesses plus précoces. De fait, les jeunes cumulent des pathologies plus importantes par rapport à leur tranche de population. Cette réalité constitue donc un véritable problème. Si vous souhaitez des chiffres plus précis, vous pouvez consulter, sur notre site Internet, le rapport de cet observatoire.

M. Jean-François HUMBERT, Président - Merci docteur pour toutes ces informations.

Audition de M. Patrick VIVERET, conseiller maître à la Cour des comptes, auteur du rapport « Reconsidérer la richesse » - (25 mars 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie d'avoir accepté d'être auditionné par cette mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Vous connaissez bien ce sujet et la mission a donc souhaité vous entendre. Je vous propose de commencer votre intervention en dressant un bilan de la situation que vous avez pu observer et en avançant d'éventuelles propositions pour réduire la pauvreté et l'exclusion. Le rapporteur, Bernard Seillier, et nos collègues vous poseront ensuite des questions.

M. Patrick VIVERET - M. le Président, je vous remercie de votre accueil. Je vais vous présenter les différents aspects de la situation de la pauvreté et de l'exclusion de manière synthétique, sachant que chacun de ces thèmes mériterait d'être approfondi. Je voudrais démarrer mon propos en évoquant le contexte dans lequel la mission sur les nouvelles approches de la richesse a été conduite. Vous pourrez ainsi comprendre les évolutions qui sont intervenues dans ce domaine.

Cette mission a été créée en 2000 et a existé, d'un point de vue institutionnel, pendant trois ans. Au cours des deux premières années, elle a travaillé à l'élaboration d'un rapport d'étape, puis d'un rapport complet que j'ai présenté en mars 2002, à l'occasion d'une rencontre internationale co-organisée avec le programme des Nations unies pour le développement autour du thème général « Reconsidérons la richesse ».

Le PNUD représentait, à cette époque, l'un des rares acteurs à avoir demandé, sur le plan international, la construction d'indicateurs de richesse. Il s'intéressait particulièrement à ce que faisait un pays du Nord dans ce domaine. Le plus souvent, les pays du Sud réalisaient leur propre rapport national sur le développement humain, contrairement aux pays du Nord, qui ne s'estimaient pas soumis à la même obligation. Il était donc important que la France s'engage dans cette direction. A l'occasion de cette rencontre internationale, nous avons bénéficié de l'appui du secrétariat d'Etat à l'économie solidaire, commanditaire de cette mission, mais aussi du président de la République et du premier ministre. Une prise en charge institutionnelle du sujet commençait donc à se dessiner.

Des progrès importants sont intervenus depuis cette période. En effet, alors qu'il y a encore quelques années, nos travaux étaient considérés au mieux comme pionniers, mais ne présentant pas d'intérêt dans la prise de décisions publiques, nous assistons aujourd'hui à une véritable appropriation de la problématique au niveau international, y compris par des institutions financières telles que la Banque mondiale, le FMI et l'OCDE. Une prise de conscience est également intervenue au niveau européen. J'ai ainsi récemment participé, en tant que représentant de la France, à un grand colloque organisé au parlement européen, qui associait, outre ce dernier, la Commission européenne et les acteurs de la société civile, de plus en plus de travail collectif réunissant les institutions internationales et les acteurs de la société civile.

Nous nous inscrivons donc dans un processus d'accélération de la prise de conscience, par les institutions publiques, de l'importance de pouvoir bien mesurer la richesse. Comme vous avez pu le constater, à la suite du Grenelle de l'insertion, une commission a été mise en place à l'instigation du président de la République. Elle est présidée par M. Joseph Stiglitz, prix Nobel, et est animée par un autre prix Nobel, M. Amartya Sen, premier grand théoricien des indicateurs de richesse sur le plan international, son travail ayant ouvert la voie à l'élaboration des indicateurs de développement humain du programme des Nations unies pour le développement.

Cette commission se réunira pour la première fois le 22 avril prochain. Elle n'est composée que d'un tiers de Français et a véritablement une vocation internationale. Sur la base des critiques de plus en plus convergentes sur nos outils actuels de représentation et de mesure de la richesse, qu'il s'agisse du PIB ou du PNB, et d'un certain nombre de propositions, elle doit, par son travail, permettre des avancées en faisant reposer la prise de décision publique davantage sur les nouveaux indicateurs.

Il est nécessaire d'établir une interaction entre les outils de mesure et les politiques publiques, laquelle existe en comptabilité nationale depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Dans ce contexte, les indicateurs sociaux et plus globalement ce qui concerne les actions de lutte contre l'exclusion, la pauvreté et les inégalités sociales sont de plus en plus pris en compte. Le problème du dérèglement climatique ne peut être traité qu'au travers d'une réduction drastique de l'injustice sociale, tant à l'échelle planétaire qu'au sein de nos propres pays. En effet, les conclusions des travaux de la mission internationale d'études sur le climat, qui étaient considérés comme étant relativement pessimistes l'année dernière, apparaissent aujourd'hui trop optimistes par rapport aux nouveaux éléments d'information dont nous disposons.

Le dernier rapport de l'OCDE, laquelle ne nous avait pas habitués à être une institution internationale alternative, constitue un exemple très significatif de cette prise de conscience. Y sont tenus des propos extrêmement radicaux, selon lesquels les enjeux doivent être appréhendés à l'horizon de 2030, et non à celui de 2050 ou de 2100. Selon l'OCDE, si nous voulons éviter les conséquences désastreuses du dérèglement climatique sur la planète en 2030, il est impératif dès aujourd'hui d'aller vers une réorganisation radicale des modes de croissance, de consommation, de production et de distribution. Le mouvement d'évitement qui se fait jour au sein de nos sociétés et d'après lequel il est nécessaire de bouleverser nos comportements seulement en 2050 est donc remis en cause. Les acteurs expliquent que les réorientations doivent être très rapides et radicales.

Or, le pilier social, qui correspond à l'un des trois piliers sur lequel repose le développement durable, constitue une variable absolument centrale. Au cours des deux dernières décennies, nous avons eu tendance à intervenir sur les deux autres piliers (le pilier économique et le pilier environnemental) et à nous servir du pilier social comme d'une variable d'ajustement. Aujourd'hui, nous nous rendons compte que le dérèglement climatique a des conséquences simultanées sur l'environnement, l'économie, la sphère sociale et les modes de gouvernance. Nous ne pourrons donc réussir à aller vers une réorientation majeure de nos comportements sans une acceptabilité sociale des changements occasionnés. Ainsi, à l'échelle internationale, il n'est pas possible, par exemple, de demander à des personnes de renoncer au bois pour se chauffer, au motif de protéger la planète, s'ils n'ont pas d'autre possibilité de survivre. Selon M. Bertrand Schwartz, pour des êtres humains dont le projet de vie se limite aux prochaines vingt-quatre heures, ce qui nous paraît extrêmement proche, à savoir 2030, reste extrêmement lointain.

De la même manière, un individu en situation de précarité, se battant au quotidien pour s'en sortir, ne renoncera pas à se rendre dans un hypermarché à bas prix, sous prétexte que ce dernier ne respecterait aucun critère de développement durable. Par conséquent, nous sommes entrés dans une période où notre acceptabilité sociale des changements nécessaires induits par le dérèglement climatique mesure notre capacité à atteindre les objectifs de plus en plus ambitieux que se fixe la communauté internationale, notamment la fameuse réduction par quatre des émissions de gaz carbonique.

Dès lors, à l'intérieur de la boîte à outils constituée des nouveaux indicateurs, les indicateurs proprement sociaux et sociétaux deviennent déterminants. J'ai été amené à étudier cette problématique, peu explorée jusqu'alors, lorsque j'ai conduit la mission sur les nouvelles approches de la richesse ; un travail m'ayant permis de mettre en évidence que des indices, comme l'indice de santé sociale, peuvent nous apporter des informations très intéressantes. Cet indice de santé sociale est très composite. Il est construit sur la base d'une dizaine de grandes variables de base telles que la mortalité infantile, le taux de suicide et les maladies liées à l'alcoolisme, considérées comme étant indispensables quand il s'agit d'analyser la santé sociale d'une population.

Or, les études montrent un décalage spectaculaire entre cet indice, élaboré pour la première fois aux Etats-Unis, et le produit intérieur brut. J'ai souligné ce décalage dans mon rapport Reconsidérer la richesse. Dans un certain nombre de pays, comme les Etats-Unis et une partie des Etats européens, l'indice de santé social a accompagné la progression du PIB dans les années 1960 et 1970, avant de se mettre à stagner puis de décrocher de manière considérable par rapport à ce dernier ; un décrochage n'ayant pas eu lieu dans la plupart des pays nordiques.

Cette réalité est essentielle. En effet, si nous considérons que la lutte contre l'exclusion et la pauvreté, et plus globalement contre les inégalités sociales et le sentiment d'injustice sociale, est nécessaire pour aller vers une réorientation fondamentale des politiques publiques en raison du dérèglement climatique, alors nous avons besoin d'outils d'information, d'indicateurs pour agir. Une appropriation des indices, nés au niveau international, se produit actuellement à des échelles de territoires locaux. La société civile est, de ce point de vue, en avance sur les Etats et les organisations internationales, alors même que sont en jeu le bien commun et notre avenir à long terme. Nous devons malheureusement reconnaître que les institutions publiques ne sont pas toujours à la hauteur de leurs missions dans ces domaines.

En France, par exemple, le baromètre des inégalités et de la pauvreté a été élaboré conjointement par le réseau Alerte sur les inégalités et le mensuel Alternatives économiques. Des avancées ont eu lieu également au niveau des Régions sur le sujet. Ainsi, le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais a commandé une étude en vue d'adapter les indicateurs de développement humain à l'échelle de sa région et de les utiliser dans le cadre des processus de décision.

Voilà donc ce que je souhaitais évoquer en introduction de notre échange. Je serais très heureux de pouvoir discuter avec vous de l'ensemble de ces sujets.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci M. Viveret de votre intervention. Je passe la parole à notre rapporteur, Bernard Seillier.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - La sensibilisation à ces indicateurs de mesure de la richesse et leur diffusion sont-elles faciles ou butent-elles sur des obstacles ? Je pense que cette mesure de la richesse, par le biais des indicateurs, est bien meilleure que celle développée par l'approche monétariste.

M. Patrick VIVERET - La sensibilisation à ces indicateurs de mesure et leur diffusion sont assez lentes. Tout l'enseignement de l'économie est basé sur le renouveau de l'économie néo-classique et de sa forme néo-marginaliste. Dans les universités et établissements scolaires du secondaire, cette mesure de la richesse est encore assez peu traitée. C'est au niveau des institutions internationales qu'elle suscite un intérêt croissant, celles-ci étant directement confrontées à la difficulté d'appréhender la richesse. Les Etats s'y intéressent encore peu. Mais je crois qu'il n'en sera plus de même dans peu de temps et que le sujet fera l'objet d'une attention grandissante, de plus en plus des professeurs d'économie, mais aussi des élèves, demandant à bénéficier d'un meilleur éclairage dans ce domaine. Ce processus va accompagner la prise de conscience actuelle de la nécessité de bien évaluer la richesse.

Nous devons toujours avoir à l'esprit que les choix de société précèdent les indicateurs. Si nous avons l'impression que ces derniers sont construits par des statisticiens ou des économistes avec une apparente neutralité ou objectivité, nous oublions souvent que la comptabilité nationale a été élaborée à partir de questions posées par les décideurs politiques. Dans les années 30, le souci consistait à savoir sur quelles ressources le pays pouvait s'appuyer pour conduire une éventuelle guerre. Les économistes avaient répondu que ces ressources constituaient les industries et les matières premières industrielles de masse.

De même, à la fin de la deuxième guerre mondiale, quand il s'est agi de reconstruire le pays, un système de chiffrage a été mis en place pour valoriser la décision politique et sociétale et donner la priorité à la modernisation industrielle. C'est ainsi que dans l'ensemble des métiers de la paysannerie, au-delà de la simple production agroalimentaire, le choix effectué a consisté à favoriser une production agricole conforme au modèle industriel et a dévalorisé dans le même temps des dimensions dont nous nous rendons aujourd'hui compte qu'elles sont pourtant essentielles, comme la préservation de l'environnement et l'aménagement du territoire. Un choix de société implicite a donc déterminé la commande passée aux économistes et aux statisticiens.

La même situation risque fort de se reproduire. Sous l'effet conjugué des crises financière et climatique, les responsables politiques se demandent en effet de quels outils ils disposent pour mettre en oeuvre une régulation dans certains secteurs et procéder à leurs réorientations. Les indicateurs qui leur sont accessibles étant en partie contre-productifs, ils s'aperçoivent que de nouveaux outils sont nécessaires, comme l'illustrent la mise en place du Grenelle de l'insertion et de la Commission Stiglitz. Je n'affirme pas, pour autant, que le travail des experts est instrumentalisé par les décideurs politiques. Mais la nature de la commande publique joue vraiment un rôle essentiel, déterminant, et elle aura des conséquences dans le domaine universitaire.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Dans le prolongement de cette observation, nous aimerions être novateurs dans notre approche de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion en collant plus aux réalités. Je trouve assez paradoxal de vouloir organiser un Grenelle de l'insertion et mettre en oeuvre une lutte plus efficace contre la pauvreté avec des indicateurs essentiellement monétaires. Je pense que notre mission pourrait jouer un rôle intéressant en mettant en avant d'autres types d'indicateurs.

Les intentions ne sont évidemment pas mauvaises. Elles consistent à diminuer la pauvreté. Mais elles ne sauraient se limiter à cet objectif. Il est nécessaire d'aller plus loin et notamment de réviser les concepts utilisés. Comment pourriez-vous nous aider à orienter la suite de notre travail ? Ce type de questionnement me semble être au coeur des réflexions de la mission.

M. Patrick VIVERET - Cette question est la plus cruciale et celle à laquelle j'ai le plus de mal à répondre, la monnaie constituant un élément universel commode à utiliser et intégré, à ce titre, à la plupart des indicateurs. De fait, lorsqu'un indicateur n'est pas monétaire, il a immédiatement tendance à être marginalisé et considéré comme étant beaucoup moins appréciable que les indicateurs gradués en monnaie. Or, ces derniers présentent un véritable problème car l'extraordinaire gonflement de l'économie spéculative a pour conséquence que nous ne savons pas si les indicateurs monétaires traduisent bien les réalités écologiques et humaines.

La monnaie est évidemment commode pour construire des indicateurs. Mais un minimum de correspondance doit s'établir entre eux et ce qui existe du point de vue physique. Ainsi, par jour, les échanges monétaires sont jusqu'à cent fois plus élevés que les échanges réels de biens et de services. Le rapport entre les unités monétaires et la réalité, que celle-ci porte sur des matières premières, sur des ressources écologiques non renouvelables ou des activités humaines, est ainsi devenu quasiment impossible à estimer.

La solution choisie par les institutions internationales pour introduire, dans leurs méthodes de représentation de la richesse, les fameuses externalités négatives ou positives, consiste à monétariser des éléments dits de capital naturel ou humain. Employer le terme de capital à propos de la nature ou d'êtres humains n'est évidemment pas neutre. Sont ainsi intégrés dans une matrice économique de dimension monétaire des données qui, par nature, vont bien au-delà du champ monétaire. Aussi, ce que nous avons gagné d'un côté, nous l'avons perdu de l'autre, comme l'indiquent les travaux de l'OCDE.

Celle-ci a été amenée à effectuer ce travail de monétarisation et à considérer que le capital naturel et le capital humain constituent 84 % du capital global, les 16 % restants représentant ce que nous pouvons qualifier de capital au sens économique classique du terme (physique, technique et monétaire). Cette information, décisive, attire l'attention des décideurs économiques et politiques sur l'importance des enjeux écologiques et humains, même s'ils demeurent, pour l'OCDE, moins cruciaux que ce qui relève du principe de monétarisation. Un vrai problème se pose à chaque fois qu'une valeur écologique ou humaine est en cause et qu'elle ne peut pas être quantifiée de façon monétaire.

Mais notre difficulté à estimer la richesse n'est pas seulement due à des soucis de chiffrage. Elle tient également à notre vision de la représentation de la richesse elle-même. C'est ce que vous avez évoqué à travers l'exemple de l'activité, ce constat valant tout autant pour le dossier des retraites que celui de la durée du travail. L'un des problèmes majeurs induit par notre représentation réductrice de ce que nous appelons la richesse est que la notion d'activité est elle-même totalement réductrice. Seule une portion minime du temps moyen de vie des habitants est en effet considérée comme constituant une activité. Par exemple, un Français âgé de 76 ans a eu environ 700 000 heures de vie, mais un temps d'activité, au sens économique et statistique du terme, compris entre 60 000 et 90 000 heures. Autrement dit, une personne qui travaillerait 70 heures par semaine, ne prendrait pas de vacances et ne connaîtrait jamais le chômage ne serait pas prise en compte dans les données. La notion d'activité est tellement réductrice qu'elle nous conduit ainsi à ignorer des poches de vitalité humaine aussi considérables que l'ensemble des activités domestiques, sans lesquelles l'économie s'écroulerait. Imaginez quelle serait la situation du pays si l'Etat ou le marché devait prendre en charge l'ensemble des activités domestiques ! Il y aurait, non seulement, un chaos social considérable. Mais en plus, celui-ci s'accompagnerait d'un coût très élevé pour la collectivité.

Le même constat s'impose pour le bénévolat et pour ce que le sociologue Pierre Bourdieu appelle le capital social. Il s'agit d'une contribution fondamentale à l'activité globale et à la richesse des Nations. Mais avec notre définition actuelle de l'activité, le bénévolat est perçu comme étant une non-activité et non-productif. Le règlement du dossier des retraites, par exemple, est en grande partie bloqué en raison de cette notion d'activité, car le déséquilibre entre la prétendue activité et la prétendue non-activité va forcément s'aggraver. La simple poursuite d'études supérieures repousse de facto, de 16 à 24 ans, l'entrée dans la vie dite active. Ce déséquilibre suffit à empêcher quelconque avancée sur le traitement du dossier des retraites, quand bien même le Conseil européen, à Lisbonne, a expliqué que nous vivons dans une société de la connaissance. Il est contradictoire d'estimer que, dans une telle société, les études supérieures constituent une inactivité.

Considérer le bénévolat, les activités domestiques, les études supérieures ou bien d'autres occupations comme des inactivités conduit à une contradiction impossible à résoudre. C'est pourquoi nous sommes plusieurs à prôner l'utilisation d'un outil plus simple, plus stable et plus universel que le temps d'activité : le budget-temps. Grâce à l'INSEE, nous disposons en France d'informations sur le sujet. Le budget-temps permet, par exemple, de repérer le bénévolat, les activités domestiques et les études supérieures.

En outre, les trois grandes fonctions de la monnaie (unité de compte, moyen d'échange et réserve de valeur) seraient paradoxalement mieux remplies par des unités de temps que par les unités monétaires classiques. Nous sommes aujourd'hui dans une situation assez ubuesque, avec une unité de compte qui fluctue continuellement en fonction de sa valeur spéculative.

Concernant la fonction de moyen d'échange, l'organisation de l'échange de temps constitue la base même de toute activité humaine. Enfin, s'agissant de la fonction de réserve de valeur, un agenda correspond à une promesse de temps. A l'échelle macroéconomique, de plus en plus de grandes entreprises multinationales, lorsqu'elles ont des investissements à effectuer à moyen terme, établissent un budget en hommes/années, ce qui n'est pas plus incohérent que de se baser sur des monnaies dont les fluctuations sont largement imprévisibles.

Le grand problème né de l'introduction du temps n'est pas que sa valeur puisse être qualifiée différemment. Un cours d'une heure peut être comptabilisé quatre heures si sa préparation a demandé trois heures. Donner une fourchette en heures peut permettre d'appréhender les différences existantes. Le système ne consisterait donc pas forcément en un nivellement égalitaire et aurait pour avantage d'éviter des inégalités démesurées. Henry Ford expliquait à ce sujet que lorsque le salaire d'un PDG est de plus de vingt à trente fois supérieur au salaire le plus bas de son entreprise, celle-ci est en danger. Or, aujourd'hui, le rapport entre la rémunération des grands patrons et leurs salariés va de 1 à 1 000. Nous constatons régulièrement les effets délétères de cette situation.

Des différences en termes de mesure pourraient exister également si nous nous reposions sur une unité de temps. Mais elles n'atteindraient jamais un tel niveau, même si vous considériez que le temps de M. Dupont a une valeur dix fois supérieure à celui de M. Durand. Le fait que ces deux personnes soient obligées de dormir quelques heures par jour a pour conséquence de restreindre la fourchette de différences. Le véritable obstacle à l'utilisation de l'unité de temps est en réalité de natures culturelle et émotionnelle. Au début de ma réflexion, je pensais trouver, dans les travaux des économistes, des prémices de théorisation sur la monnaie. Mais ceux-ci n'ont pas une véritable approche doctrinale de la monnaie, celle-ci ayant une dimension d'abord religieuse, puis politique et seulement, en arrière-plan, économique. Dans l'Antiquité, la monnaie de sacrifice rétablit l'échange inégal avec les Dieux. En latin, le terme pecus renvoie ainsi à la tête de bétail, c'est-à-dire aux animaux sacrés.

La première référence monétaire repose donc dans le rapport au sacrifice et, comme l'a montré René Girard, dans le transfert du sacrifice humain sur l'animal. C'est seulement ensuite que le politique prendra lentement son autonomie par rapport au religieux et que le pouvoir monétaire deviendra régalien. La phase selon laquelle la monnaie acquiert son indépendance par rapport au politique et au religieux est extrêmement récente.

En réalité, nous avons investi dans la monnaie une aspiration fondamentale, notre aspiration à l'immortalité. Ainsi, pourquoi continuons-nous à parler d'argent alors même que le rapport entre la monnaie et tout métal précieux a disparu depuis longtemps ? La dernière référence à l'or date de 1971, quand la convertibilité du dollar en or a été abandonnée. Si nous continuons à parler d'argent, c'est parce qu'un métal précieux représente un signe d'immortalité. Lorsque les Grecs et les Latins définissaient la voûte étoilée, ils croyaient que celle-ci était fixe et immuable. Face à une vie par nature mortelle, la fascination pour les métaux précieux traduit une espérance dans l'immortalité. Nous payons cette espérance au prix le plus cher. Nous renonçons ainsi à une vie présente pour espérer conquérir des métaux précieux.

Ceci explique pourquoi certains se trompent lorsqu'ils estiment qu'il serait relativement simple de créer des monnaies non spéculatives, ne servant qu'aux fonctions pour lesquelles elles sont utiles. En réalité, le fait de passer d'une monnaie qui a en elle-même de la valeur à une monnaie qui n'a pas de valeur intrinsèque vient heurter ce socle sous-jacent, ce dernier est d'autant plus fort qu'il est inconscient. L'une des grandes difficultés à agir se situe à mon avis à ce niveau. Mais la crise financière va ouvrir le débat. Si, comme nous pouvons raisonnablement le penser, celle-ci n'en est qu'à ses débuts, l'immensité des dettes accumulées et non solvables dans l'économie spéculative nous empêchera d'avoir encore une monnaie viable.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Vous avez mis en place un projet baptisé SOL.

M. Patrick VIVERET - Mon intervention contient deux parties. La première concerne les indicateurs des richesses, la seconde les aspects monétaires. J'ai préconisé la mise en place d'une expérimentation, qui se déroule actuellement dans le cadre européen avec le soutien de cinq grandes régions françaises : la Bretagne, le Nord-Pas-de-Calais, l'Ile-de-France, l'Alsace et Rhône-Alpes.

Nous avons proposé des modèles complémentaires, car l'idée n'est pas de supprimer les grandes monnaies. Ce projet serait en effet totalement irréaliste. Notre objectif est de ramener les monnaies à leur fonction première, dès lors que l'économie financière perd toute raison et s'abandonne à la spéculation. A la limite, si les grandes monnaies remplissaient leur rôle, les modèles complémentaires ne seraient pas nécessaires. Le projet SOL s'inscrit donc comme tel, en visant à la valorisation des formes d'utilités écologique et sociale. L'ambition est de permettre le développement d'une économie réelle conforme aux exigences du développement durable. Mais l'une des difficultés que nous rencontrons dans le cadre de ce projet est que les individus projettent les mêmes schémas que pour la monnaie classique.

L'exemple argentin doit, sur ce point, être médité. Il pourrait en effet se reproduire dans d'autres pays du fait de la crise financière. Lorsque la monnaie de leur pays s'est effondrée, les Argentins se sont précipités sur les réseaux de type SEL, qui avaient été conçus pour quelques dizaines de milliers de personnes. 7 000 000 d'habitants ont ainsi brusquement utilisé les « creditos » et, de fait, le système, qui n'avait pas été pensé à une large échelle et n'était pas régulé, s'est effondré de lui-même après avoir connu un succès phénoménal en quelques mois. En raison des comportements culturels, certaines personnes ont spéculé, thésaurisé et émis des « creditos » en surabondance. Elles ont ainsi projeté, sur la nouvelle monnaie, dite alternative, leurs comportements antérieurs à l'égard de la monnaie traditionnelle.

M. Christian DEMUYNCK, Président - M. le rapporteur, Bernard Seillier, souhaite intervenir.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Vous avez indiqué être un certain nombre de personnes à préconiser un budget-temps.

M. Patrick VIVERET - Nous avons exprimé ce souhait de manière éclatée. Un des objectifs intermédiaires est de réunir l'ensemble des propositions émises.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Des projets existent-ils pour réformer les agences de notation extra financière des entreprises ?

M. Patrick VIVERET - J'ai participé récemment, à l'occasion d'un colloque, à un débat sur le sujet avec des agences de notation extra financière. Celles-ci sont nées dans un environnement où seulement ce qui relevait de la notation financière était considéré comme important et sérieux. Aujourd'hui, elles connaissent des dérèglements majeurs et il leur appartient, dans le cadre de leur travail, d'adopter des approches plus en phase avec le développement durable.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Mes chers collègues, souhaitez-vous poser des questions ?

Mme Annie DAVID - Je me félicite, tout comme vous, que de nombreux indicateurs puissent être pris en compte dans le calcul de la richesse. Comme vous l'avez souligné, le pilier social doit constituer le pilier central du développement durable. Celui-ci est invoqué par de nombreux acteurs. Mais très peu d'entre eux insistent sur l'importance de son pilier social.

Vous n'avez pas abordé le sujet des travailleurs pauvres. Comment analysez-vous l'apparition de cette catégorie de salariés ? Etablissez-vous un lien entre leur situation et la dégradation de leur état de santé et de leurs conditions de travail ?

Par ailleurs, comment appréhendez-vous le mouvement de désolidarisation collective qui a lieu dans le domaine de la santé ? A la commission des affaires sociales du Sénat, nous savons que beaucoup de personnes, parmi les plus modestes, sont obligées de hiérarchiser leurs soins et de distinguer, parmi eux, ceux qui relèvent du nécessaire et de l'accessoire, n'ayant pas les moyens de les prendre en charge tous. Ne pensez-vous pas que cette désolidarisation collective contribue à l'appauvrissement et à l'exclusion des travailleurs et a des conséquences négatives sur leur santé ?

Enfin, vous avez souligné l'importance du bénévolat en expliquant qu'il doit être considéré comme une activité. Le problème est qu'il constitue souvent une réponse au désengagement de l'Etat dans le domaine social. Ne pensez-vous pas qu'il serait préférable de se diriger vers une économie plus solidaire à tous les niveaux plutôt que d'en appeler à l'acte bénévole ?

Ce désengagement de l'Etat m'inquiète. Je vous remercie.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Nous allons regrouper les questions.

Mme Brigitte BOUT - Je souhaite vous remercier pour votre exposé. Je partage totalement les inquiétudes de ma collègue. Votre projet d'expérimentation concerne cinq régions. Je suis personnellement élue du Nord-Pas-de-Calais. Comment le SOL écologique et social va-t-il prendre place sur ce territoire ?

M. Patrick VIVERET - Mes analyses tiennent compte des problématiques que vous avez évoquées et notamment de la situation des travailleurs pauvres. Toutes mes propositions sont destinées à reconnaître la richesse de l'ensemble des êtres humains, qui se retrouvent souvent dévalorisés par leur mauvaise situation économique. Le fait de reconnaître cette richesse permet de souligner la nécessité d'offrir à chacun un niveau de revenu à la hauteur de sa contribution effective à la société, et de refuser de voir le bénévolat être une manière de se défausser sur les associations d'un certain nombre de fonctions relevant tant de la responsabilité sociale du secteur public que de celle du secteur privé. Il est donc nécessaire de distinguer le bénévolat forcé du vrai bénévolat.

Des projets comme le SOL servent également à responsabiliser les différents acteurs. Le fait que la personne n'existe socialement que par sa souffrance crée un cercle vicieux dans le dispositif de l'assistance. A l'inverse, dans le projet SOL, un individu existe d'abord au quotidien. Les réseaux d'échanges réciproques de savoirs ont bien mis en évidence que toute personne dispose de connaissances. Lorsqu'elle en prend conscience et qu'on l'aide à transmettre son savoir, elle est identifiée de manière, non plus négative, mais positive.

Le système se caractérise donc par un double mouvement : la remise en cause de ce qui participe de la dévalorisation économique et de la précarisation et la responsabilisation des individus en évitant leur enfermement dans la logique de l'assistance, laquelle leur confère des statuts eux-mêmes dévalorisants.

Concernant le projet SOL du Nord-Pas-de-Calais, toute une équipe travaille à sa mise en place. Je n'ai pas le temps de vous détailler le projet ici. Mais je peux vous communiquer les coordonnées de ses responsables. De plus en plus de processus conjoints sont en train de voir le jour. Le problème est qu'ils sont appréhendés comme des dispositifs à part, alors qu'ils devraient être placés au centre de l'action publique. M. Claude Alphandéry et moi-même, nous rencontrerons bientôt M. Jean-Louis Borloo pour discuter avec lui de ces sujets. Nous arrivons en effet à un stade où il est nécessaire d'intervenir au coeur des politiques publiques.

Prenez, par exemple, le cas de la protection sociale. Il s'agit, de facto, d'un système de monnaie affectée où l'essentiel des ressources demeurera à l'intérieur d'un circuit. Or, si les services publics utilisaient pleinement ce système, de très nombreux échanges pourraient avoir lieu en monnaie complémentaire et ne relèveraient alors plus de l'expérimentation, ce qui aurait des conséquences sur de nombreux phénomènes tels que la dette publique. Il deviendrait ainsi possible de compléter, par de la monnaie complémentaire, un certain nombre de revenus et de services sociaux et culturels que nous n'arrivons pas à couvrir en monnaie officielle.

Il s'agirait d'un formidable outil de réorientation des modes de consommation, la monnaie complémentaire permettant, en effet, grâce à un effet de levier, de jouer à plein la carte du développement durable. Mais l'idée est difficile à imposer, car la monnaie est considérée comme un domaine réservé aux spécialistes. Derrière ces projets sa cache donc un enjeu de ré-appropriation démocratique de l'outil monétaire. Votre mission peut être d'une précieuse aide dans ce domaine.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Nous allons prendre une dernière question.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Votre exposé a été brillant. Il a revêtu une dimension assez philosophique dans sa dernière partie. Je souhaite revenir sur trois points. Vous avez parlé d'entreprises citoyennes. Mais cette dénomination a été purement symbolique. Elle ne s'est traduite par aucun résultat positif.

Ma seconde remarque concerne la monnaie. J'ai également collaboré avec Claude Alphandéry, lequel a étudié le coût évité de la pauvreté en France. J'aimerais savoir si vous disposez de nouvelles analyses sur le sujet.

Enfin, vous avez beaucoup insisté sur la notion d'activité. Mais comment le politique peut-il se saisir de cette notion pour la voir appliquée au niveau des entreprises du secteur économique, et pas seulement par celles de l'économie sociale et solidaire ? Comment est-il possible d'intervenir pour éviter une reproduction des comportements liés à l'économie classique, d'amener le politique à agir lorsqu'il se produit des déviations dans le domaine de la santé ?

M. Patrick VIVERET - Vous avez défini là un véritable programme de travail. La problématique des coûts évités est évidemment centrale. Ces coûts sont liés aux richesses implicites, parmi lesquelles figure la santé. L'Organisation mondiale de la santé a ainsi montré qu'un investissement annuel de 0,1 % du PIB des Nations développées, soit 40 milliards de dollars, dans le secteur de la santé aboutirait, dès l'année suivante, à un retour sur investissement de 360 milliards d'euros en effets directs et indirects. La santé constitue donc une richesse le plus souvent invisible, sur laquelle nous ne raisonnons pas suffisamment en termes d'investissement.

La conjonction des crises climatique et financière incitera les responsables politiques à agir. Le principal enjeu consiste à éviter l'addition des effets régressifs et récessifs des deux crises qui, en se cumulant, peuvent produire des effets encore plus négatifs que ceux liés à chacune d'entre elles. Mais cette situation peut constituer également un atout. En effet, la crise financière nous oblige, par exemple, à réorienter radicalement nos politiques, ce qui aurait été impossible en son absence. De même, la crise climatique nous conduit à revenir à une économie à la fois réelle et soutenable d'un point de vue social et écologique. Sans elle, la réponse apportée à la crise financière serait classique, avec une socialisation des pertes.

Enfin, je crois que le politique sera le grand acteur dans le cadre de la conjoncture actuelle, marquée par deux crises simultanées. Il ne peut réussir son retour sur le devant de la scène que s'il transforme son propre rapport au pouvoir. De même qu'une transformation du rapport à la richesse est nécessaire, une transformation du rapport au pouvoir est indispensable. Le politique doit jouer le rôle de catalyseur d'énergies créatrices, plutôt que de se contenter d'exercer le pouvoir. Dans le premier scénario, la création est démultipliée par la coopération. A l'inverse, dans le second scénario, la domination est associée à la peur. Le pouvoir fait en effet peur aux personnes sur lesquelles il s'exerce, mais également aux dominants, qui ont tellement eu de mal à le conquérir qu'ils craignent de le perdre.

L'homme politique dont nous avons besoin est celui qui changera son rapport au pouvoir. Il s'agit d'un formidable défi à relever. Dans La grande transformation, Karl Polanyi a bien montré que la société de marché, qui naît lorsque l'économie en vient à marchandiser des liens sociaux qui sont d'un autre ordre, comme le lien politique, le lien de réciprocité et la recherche de sens, atteint la substance même du lien social. L'issue des sociétés de marché est ainsi très négative, avec un retour régressif aux fondamentaux que sont le politique et la recherche de sens dans la société. La première société de marché s'est achevée par deux guerres. Elle a entraîné hier le totalitarisme et aujourd'hui les pensées fondamentalistes et identitaires. Les acteurs politiques ont donc l'immense responsabilité d'empêcher que le retour du politique soit régressif. Ils doivent pour cela transformer leur rapport au pouvoir.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci beaucoup pour toutes ces informations.

Audition de M. Julien DAMON, professeur associé à Sciences-Po, rapporteur général du Grenelle de l'insertion - (25 mars 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous souhaite la bienvenue dans cette mission, qui a pour objectif d'évaluer les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Il nous semblait très utile de vous rencontrer et de vous demander d'intervenir sur le problème de la pauvreté et, en particulier, sur le sujet des sans domicile fixe. Je vous propose de consacrer votre intervention par une présentation de la situation et des moyens que vous suggérez de mettre en place pour l'améliorer. Bernard Seillier, rapporteur de la mission, et nos collègues présents dans cette salle vous poseront ensuite quelques questions.

M. Julien DAMON - Je vous remercie de m'avoir invité pour échanger avec vous sur le dossier des sans-abri, véritable condensé des problématiques liées à l'exclusion, dans lesquelles interviennent la dégradation de la vie professionnelle, d'une part, et de la vie familiale, affective et amicale, d'autre part. De même, l'ensemble des politiques publiques de prise en charge des sans-logis représente un condensé des performances des actions de lutte contre l'exclusion et des difficultés à les mettre en place. Ce sujet, particulièrement en hiver, a tendance à se retrouver sur le devant de l'agenda politique. Je vous ai communiqué un article paru récemment dans la Revue de droit social et par lequel j'essaie de proposer une série de recommandations et de suggestions pour améliorer les conditions de vie des sans-abri.

Je commencerai mon exposé par un constat de la situation. J'évoquerai ensuite les réformes relativement substantielles des politiques publiques susceptibles d'être inventées.

L'idée selon laquelle les pouvoirs publics interviennent pas ou peu dans ce domaine est assez répandue, mais fausse. Je pense au contraire qu'ils agissent beaucoup. Paris est ainsi la Ville qui dépense le plus d'argent pour la prise en charge des sans-abri et ce, pour un succès incontestable. Les personnes qui vivent dans les rues de la capitale sont certainement celles qui sont les mieux prises en charge.

Toutefois, les politiques publiques déployées dans ce secteur butent sur des difficultés. Nous retrouvons, en effet, chaque année les mêmes individus dans la rue. L'estimation du nombre de sans-abri a conduit à des résultats très différents. Ainsi, selon une enquête réalisée en 2001 par l'INSEE, il y aurait 100 000 personnes vivant dans la rue ou dans des centres d'hébergement d'urgence ; un nombre évalué entre 100 000 et 800 000 d'après d'autres études.

Un système particulièrement dense de prise en charge des sans-abri s'est constitué en France depuis un quart de siècle. En 1984, année de naissance des politiques hivernales de prise en charge de la pauvreté et des Restos du coeur, la ligne budgétaire consacrée par l'Etat à cette prise en charge s'élevait seulement à 10 000 francs. Elle s'établit aujourd'hui à plus de 1 milliard d'euros. Il s'agit probablement de l'un des crédits publics qui a le plus fortement augmenté au cours des vingt-cinq dernières années.

La question des sans-abri renvoie à des problématiques très variées allant du trouble mental grave jusqu'au mal-logement qui concerne, selon une estimation de la Fondation Abbé Pierre, corroborée par l'INSEE, 3 millions de personnes. Selon la perspective dans laquelle nous nous plaçons, le nombre de personnes sans-domicile, vivant dans la rue, varie entre quelques milliers et 3 millions, soit 5 % de la population française, si nous comptabilisons les Français confrontés au mal logement, n'ayant rien à voir avec les exclus dormant, depuis quinze ou vingt ans, dans la rue.

Traiter de ce problème oblige à agir au-delà de la simple échelle de la France. En effet, les personnes désignées comme sans-abri ne respectent pas les frontières administratives. Dans un espace ouvert comme celui de Schengen, elles se déplacent d'un pays à l'autre, tout comme, au Moyen-Age, elles quittaient la province pour Paris, attirés par les aumônes. Pour résoudre le problème, nous cherchons en France à nous coordonner à l'échelle régionale. Or, celle-ci n'est pas efficiente, la plus adéquate correspondant à l'échelon de la ville ou de l'Europe.

J'ai trouvé assez surprenante la polémique qui a eu lieu suite à l'objectif annoncé en 2002 par le candidat à la présidence de la République, M. Lionel Jospin, de faire de la France un pays sans SDF. Cet objectif constituait une pièce essentielle de son programme, mais a été beaucoup brocardé par ses adversaires politiques et des associations qui le considéraient comme étant irréaliste. Pourtant, le premier responsable politique à en avoir parlé, en 1997, est M. Laurent Fabius, M. Nicolas Sarkozy ayant repris à cette idée à son compte lors de la campagne présidentielle de 2007. D'après ce que j'ai pu observer sur le terrain depuis longtemps, il me semble que cet objectif n'est pas aussi irréaliste qu'il y paraît.

Je souhaite vous soumettre une dizaine de propositions :

- D'abord, lorsque nous traitons d'un tel dossier, nous ne pouvons pas travailler de manière efficace si nous ne distinguons pas clairement les personnes confrontées au mal logement et celles, sans-abri, vivant dans la rue.

- Se fixer un objectif en termes de politique publique est particulièrement mobilisateur. L'ambition d'aller vers une réduction d'un tiers de la pauvreté en cinq ans, décidée en conseil des ministres en octobre dernier, constitue un exemple à suivre en la matière. Il est préférable de se fixer de telles perspectives plutôt que d'additionner, chaque année, les moyens concernant les dispositifs mis en place depuis vingt-cinq ou trente ans.

- Au-delà des débats portant sur la méthodologie, il m'apparaît possible de recenser le nombre de personnes sans-abri et qui vivent dans la rue ou des centres. Il suffirait pour cela de demander aux services municipaux ou à ceux de l'Etat de les compter pendant une nuit donnée.

- Le système de lutte contre l'exclusion est baroque et éclaté. Il est devenu incommensurablement compliqué. Le même constat vaut pour le dispositif de prise en charge des sans-abri. Je crois qu'il serait judicieux de l'unifier, ce qui ne signifie pas qu'il ne puisse pas être adapté au niveau local. Plutôt que de rechercher vainement à en assurer la coordination, il serait souhaitable de simplifier radicalement ce système incompréhensible.

- Les dispositifs d'aides devront être réservés aux personnes sans-abri lorsque celles-ci auront été recensées. Certaines d'entre elles pourraient, en effet, aisément habiter dans des logements sociaux.

- Concernant le vagabondage et la mendicité, je pense nécessaire, plutôt que d'interdire aux individus de vivre dans la rue, de nous interdire de les y laisser dormir. Autrement dit, nous devrions pouvoir disposer de bases juridiques, fondées peut-être sur la notion de non-assistance à personne en danger, pour empêcher les personnes de dormir dehors et donc de mourir de froid en hiver et de subir des violences en été. Il est donc indispensable de mettre en place des mesures coercitives.

- A Paris, la prise en charge des personnes sans-abri pourrait être radicalement modifiée. Depuis l'hiver 1954, elle est de la responsabilité de la préfecture de police, du Département, de la Ville de Paris et de l'Etat. Il en résulte que ses succès ou échecs ne peuvent pas être attribués à une institution en particulier, ce qui réduit l'efficacité de son évaluation.

- Il serait judicieux de proposer, pendant la présidence française de l'Union européenne, la création d'une agence qui aurait pour fonction de recenser les populations sans-abri, les problèmes rencontrés quant à leur prise en charge, les initiatives à prendre pour améliorer leur situation, et la manière de gérer le cas des ressortissants étrangers. Cette proposition est souhaitée par les associations travaillant dans ce domaine en Europe.

- Enfin, il me semble nécessaire de réviser les politiques publiques en les évaluant et les corrigeant.

Voilà donc quel est mon constat de la situation et quelques propositions pour améliorer la situation des personnes sans-abri. Je vous remercie de votre attention.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci M. Damon. Je passe la parole au rapporteur de la mission, M. Bernard Seillier.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Les SDF occupent une place centrale dans les politiques de lutte contre l'exclusion et la pauvreté. J'ai eu à exercer, dans ma vie, des responsabilités professionnelles très variées, ce qui m'a amené à écrire un certain nombre d'ouvrages, notamment un Que sais-je ? sur l'exclusion et un livre sur les politiques familiales. Je sais que vous avez tenu des fonctions importantes à la Caisse nationale d'allocations familiales. Aussi, selon vous, les politiques familiales et l'école n'ont-elles pas un rôle à jouer en matière de prévention de l'exclusion et de la pauvreté, de manière à épargner beaucoup de souffrances aux personnes qui en sont les victimes ?

M. Julien DAMON - Je n'ai pas abordé le sujet de la prévention dans mon intervention. Pour autant, cela ne signifie pas que les institutions, dont vous avez évoqué les noms, n'ont pas un rôle à jouer et qu'elles assument d'ailleurs, les prestations sociales et familiales versées par la branche famille permettant de diviser par deux le taux de pauvreté en France.

Concernant le cas des personnes sans-abri, il est troublant de constater, dans l'enquête de l'INSEE de 2001, que 60 % d'entre elles reçoivent des prestations sociales. Les services des caisses de Sécurité sociale réussissent donc à atteindre ceux qui sont pourtant considérés comme étant les plus éloignés de la prise en charge. Dans cette enquête, parmi les personnes sans-abri, 36 % sont allocataires des trois principaux minima sociaux, 10 % bénéficient d'allocations familiales et 10 % d'allocations logement. Sont en effet comptabilisées parmi les personnes sans domicile fixe celles vivant dans la rue, mais également celles habitant dans les centres d'hébergement. Or, certains de ces centres offrent la possibilité à leurs résidents de recevoir des prestations logement et notamment l'ALS.

S'agissant de l'école, le problème réside évidemment dans le nombre de personnes qui en sortent sans aucune qualification professionnelle. Leurs échecs scolaires constituent une honte pour la collectivité et le gaspillage de chacun des euros dépensés dans leur éducation.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Le Grenelle de l'insertion peut-il être utile pour lutter contre la pauvreté et l'exclusion ? M. Martin Hirsch, en s'exprimant devant cette commission, a livré le fond de sa pensée tout en promouvant le RSA. Il semble qu'une critique, juste ou injuste, semble actuellement se dessiner sur certains des aspects de ce dispositif. Où en sont les réflexions dans le cadre du Grenelle de l'insertion à cette date ?

M. Julien DAMON - Le Grenelle de l'insertion en est à la moitié de son travail. Un document d'étape a d'ailleurs été distribué à tous les participants. Il recense une dizaine de grandes orientations à suivre. L'objectif est de placer la personne au centre de l'action publique.

Vous avez soulevé le problème des politiques dites en accordéon. Si les politiques de lutte contre l'exclusion sont limitées à la prise en charge des personnes les plus en difficulté, elles constituent alors un pan extrêmement restreint de l'action publique. A l'inverse, si vous entendez par lutte contre l'exclusion l'ensemble des moyens financiers rassemblés par la France dans le cadre du plan national pour la cohésion et l'inclusion sociale, son montant s'élève à 33 milliards d'euros.

Nous pouvons continuer à ouvrir les soufflets de l'accordéon en considérant qu'une partie importante des prestations sociales et familiales concerne la prévention de l'exclusion. Mais dans ce cas, le Grenelle de l'insertion aura des difficultés à répondre aux problèmes des populations qui doivent être considérées comme relevant de l'insertion. Une solution serait de faire en sorte que différentes strates de populations soient abordées par le biais d'une concertation qui porterait sur l'insertion professionnelle et l'accompagnement social, mais qui ne serait pas centrée sur les cas des personnes les plus difficiles. En France, les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion ont souvent été légitimées par la visibilité des souffrances et des douleurs quotidiennes dans la rue.

S'agissant du RSA, je ne voudrais pas apparaître trop critique à son sujet. J'ai participé, en 2005, à la commission à l'origine de sa création et, selon moi, le RSA expérimenté actuellement dans plusieurs départements, et qu'il s'agirait d'appliquer de manière plus large dans la perspective d'une réforme du RMI, ne correspond pas au projet initial, lequel consistait en une diffusion plus massive des prestations relevant des minima sociaux, des prestations de logement et d'une partie des prestations familiales.

Il s'agirait d'une erreur de considérer le projet en cours de réalisation et d'expérimentation comme l'alpha et l'oméga de la lutte contre la pauvreté. Le RSA constitue un outil d'intéressement à la reprise d'une activité et il repose sur deux piliers : la réforme des minima sociaux et la révision de la prime pour l'emploi. Il représente un instrument de lutte contre la pauvreté active, visant à permettre aux personnes de sortir d'une situation de précarité alors qu'elles exerçaient une activité professionnelle. Beaucoup d'attentes existent à l'égard du RSA. Toutefois, ce dispositif comporte des insuffisances.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Quelle principale contribution pourrait apporter cette mission sénatoriale à ce grand chantier de la lutte contre la pauvreté ? Vous semble-t-il bénéfique, pour les travaux actuellement en cours, de mettre l'accent sur un champ de réflexion particulier ? Je crois que la démarche menée par le haut commissaire, le gouvernement, le Parlement et les associations est centrée sur le même objectif.

M. Julien DAMON - Il est absolument nécessaire de simplifier le système. Tout le monde s'accorde à dire que les procédures sont trop complexes pour les bénéficiaires de prestations sociales. Mais qui est prêt à accepter de voir une partie de ses prérogatives actuelles transférée à d'autres personnes ? L'architecture de la décentralisation doit être révisée et le contenu de la mission du chef de file dans le domaine de l'action sociale, c'est-à-dire le Département, précisé. Actuellement, nous ne savons pas qui est responsable de quoi.

Un grand débat juridique existe actuellement sur la question de savoir s'il est nécessaire de continuer à complexifier le droit social pour l'adapter à toutes les situations ou au contraire de le simplifier pour qu'il ne soit plus incompréhensible. Des techniciens conseils des Caisses d'allocations familiales se mettent parfois en grève parce qu'ils ne comprennent plus le droit. Cette situation est particulièrement embarrassante.

Je crois davantage à l'utilité de simplifier que de coordonner. Nous sommes le seul pays au monde à avoir entre sept et dix minima sociaux. Trois minima sociaux seraient suffisants : un minimum pour le handicap, un minimum pour l'insertion professionnelle et un minimum vieillesse. La simplification du système serait complexe à mettre en oeuvre d'un point de vue technique. Mais elle serait d'une très grande efficacité en permettant aux personnes concernées d'avoir plus facilement accès à des recours, ces derniers variant selon le type de minima qu'elles touchent.

En outre, le nombre de commissions départementales en charge de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion n'a cessé de croître entre 1985 et 2005. Cette progression n'est pas satisfaisante car elle conduit à une illisibilité des actions dans ce domaine. Une clarification du système de prise en charge est donc indispensable. Elle aboutira à mieux évaluer les performances et à mieux définir les orientations nécessaires.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Vous avez écrit un ouvrage intitulé La Question SDF, dans lequel vous mentionnez les parcours résidentiels ascendants. J'aimerais que vous nous apportiez quelques précisions sur le sujet.

M. Julien DAMON - Plusieurs paliers de prise en charge de la dépendance s'accumulent. Les personnes vivant dans la rue devraient théoriquement pouvoir entrer dans des centres d'hébergement d'urgence. Le problème est que ces derniers sont déjà complets et accueillent des individus qui, pour un tiers d'entre eux, ne devraient pas y être au regard de leur situation. Une place dans ces centres coûtant 14 000 euros par an, il serait préférable que les personnes n'ayant rien à y faire habitent dans des logements sociaux. Malheureusement, ces derniers ne leur sont pas attribués.

Il est question aujourd'hui de mixité sociale. Je pense qu'il ne serait pas inutile d'engager un nouveau débat sur le sujet des surloyers, notamment dans le secteur du logement social. Celui-ci a été créé, comme la Sécurité sociale, à une époque de plein emploi et de forte croissance, et non pour lutter contre la pauvreté. Notre Etat providence n'est absolument pas capable d'assurer cette mission. Dans la nomenclature de la comptabilité nationale sur les risques sociaux, le risque de pauvreté et d'exclusion représente seulement 2 % des dépenses.

Le secteur du logement social n'est pas adapté aux personnes qui vivent dans la rue ou dans les CHRS. Tout comme la Sécurité sociale, il s'adresse à des couples élevant des enfants et gagnant le SMIC.

Notre secteur du logement très social, lui, accueille des personnes relevant en réalité du logement social. La réforme du système n'est pas simple à mettre en oeuvre. Mais elle doit consister à faire en sorte que les dispositifs soient réservés à ceux qui en ont véritablement besoin. Une famille hébergée dans un CHRS coûte en moyenne 14 000 euros par an et par personne, celle-ci étant prise en charge par des travailleurs sociaux durant la journée, alors que les parents pourraient chercher un emploi et les enfants être scolarisés. Cette situation n'est pas normale.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Mes chers collègues, souhaitez-vous poser d'autres questions ?

M. Charles REVET - Le but de la mission est d'essayer de proposer des solutions pour lutter contre l'exclusion et la pauvreté. Telle est la tâche qui incombe à notre rapporteur.

M. Damon, vous êtes le rapporteur général du Grenelle de l'insertion, une manifestation s'intéressant plutôt au logement d'après ce que j'ai pu comprendre. Avez-vous des suggestions ne relevant pas de ce Grenelle de l'insertion et qui pourraient favoriser la simplification des dispositifs de prise en charge de l'exclusion ?

Le tableau que vous nous avez communiqué montre combien les structures ont été ajoutées les unes aux autres. Mais ce qui révèle vrai dans le domaine de l'insertion l'est également dans d'autres secteurs de notre pays. Avez-vous des suggestions susceptibles de nous permettre de remédier, au moins en partie, à cette situation ? C'est en associant nos réflexions et nos efforts que nous pouvons remettre en cause un phénomène que nous subissons de manière globale.

Enfin, ne pensez-vous pas que l'exclusion, qui frappe une famille parfois de génération en génération, empêche celle-ci d'avoir toute notion budgétaire ? Certains ménages n'ont probablement jamais été formés à la gestion de leurs ressources et cette réalité n'expliquerait-elle pas pourquoi certaines familles disposant de revenus élevés se montrent incapables de gérer leur finances ?

Nous pourrions émettre des propositions pour améliorer la formation des jeunes à la gestion d'un budget.

M. Julien DAMON - Ce n'est pas parce que les situations sont de plus en plus complexes que nous ne devons pas nous efforcer de simplifier le système. Il est, certes, beaucoup plus simple de complexifier que de simplifier. Toutefois, de grandes avancées seraient réalisées si le Grenelle de l'insertion conduisait à rendre les dispositifs plus clairs. Je vous propose de vous transmettre le rapport du 7 mars actualisé. Il n'a pas encore de contenu précis. Mais il permettra à votre rapporteur de se rendre compte de l'état d'avancement de nos réflexions.

Concernant la difficulté de certaines familles à gérer leur budget, les conseillères en économie sociale et familiale sont considérées depuis quinze ans comme des êtres préhistoriques. Pourtant, leur métier joue un rôle très important et nous pouvons nous demander s'il ne serait pas utile d'instaurer des cours d'éducation familiale en classe de première ou de terminale. Il ne s'agirait pas de cours de morale, mais d'un moyen d'enseigner quelles sont les responsabilités des uns et des autres. Une telle mesure serait bénéfique.

Mme Annie DAVID - J'ai apprécié l'introduction de votre présentation. Il est vrai que lorsque nous parlons de SDF, nous avons tendance à mélanger toutes sortes de populations. Il était donc utile de rappeler quels types de personnes il s'agit.

Je partage votre avis selon lequel les sans-abri ne sont pas si nombreux. Toutefois, d'un point de vue personnel, je trouve leur nombre encore trop élevé. Ils représentent quand même 100 000 personnes, lesquelles peuvent connaître des conditions de vie très variées, tout comme l'ensemble des gens mal logés (5 % de la population française). Ce constat m'amène à plusieurs réflexions.

Ne pensez-vous pas qu'une action volontariste pour remédier à la crise actuelle du logement permettrait, par le règlement de leurs difficultés, de faire sortir des CHRS les personnes qui n'ont rien à y faire ?

Vous nous avez beaucoup parlé, par ailleurs, des personnes qui vivent dans la rue. N'étant pas spécialiste du sujet, j'aimerais savoir quelles sont les raisons conduisant ces individus à ne plus avoir d'abri. S'agit-il de pertes d'emplois ou de repères, de problèmes de santé, etc. ? J'imagine que de nombreuses causes expliquent ce phénomène.

Un autre sujet concerne les travailleurs pauvres. Nous savons qu'il en existe beaucoup dans notre pays, certains n'ayant pas les ressources de se loger alors même qu'ils jouissent d'un revenu. Je trouve effarant qu'une personne salariée, parfois en CDI, ne puisse pas assumer la charge d'un foyer. Quelles actions est-il possible d'engager en direction de ce type de public ? Ne pensez-vous pas qu'une augmentation du niveau des salaires et une amélioration des conditions de travail rendrait la lutte contre l'exclusion et la pauvreté plus efficace ? De nombreux emplois sont en effet précaires et sous-payés.

Enfin, votre schéma m'inspire une dernière réflexion. Ne considérez-vous pas qu'il serait plus utile de dépenser l'argent alloué à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion autrement que par la mise en place de commissions successives ?

M. Christian DEMUYNCK, Président - Nous allons regrouper l'ensemble des questions.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Je suis tout à fait d'accord avec vous sur la nécessité de simplifier les dispositifs de lutte contre les exclusions. Depuis trente ans, les politiques publiques sont de moins en moins lisibles et compréhensibles de tous. Elles ne sont plus évaluables et ne sont donc plus évaluées. Des dispositifs sont ajoutés à d'autres dispositifs et, au bout du compte, nous avons abouti à un système dont l'efficacité peut être remise en cause.

Votre mission traitant surtout du logement, vous avez bien souligné l'hétérogénéité du public SDF. Tout le monde est conscient de cette réalité. Parmi les personnes sans-abri, certaines sont atteintes de maladies mentales et auront beaucoup de mal à vivre en collectivité et à assumer un logement. D'autres, surtout des jeunes, se rendent à Paris, une ville représentant pour eux un lieu de travail et de bien-être et qui les condamne rapidement à vivre dans la rue, leurs moyens ne leur suffisant pas pour s'y loger. Dans le cadre de la simplification des méthodes de prise en charge de l'exclusion, comment envisagez-vous l'instauration de liens entre ces publics et l'ensemble des acteurs (logement, santé, éducation, socialisation) agissant dans leur direction.

Vous avez expliqué, par ailleurs, qu'un tiers des personnes accueillies en CHRS peut accéder au logement social. Ne pensez-vous pas que l'un des projets consisterait à permettre à ces centres d'hébergement d'urgence d'accueillir des personnes dans le cadre d'un parcours d'insertion par le logement et de pouvoir continuer à les suivre au moment de leur installation dans un logement social ?

Nous savons que les logements sociaux manquent. Une politique de décentralisation en matière de logement devrait être engagée de manière plus drastique, en responsabilisant les élus locaux. La loi SRU n'est pas appliquée à l'heure actuelle. N'estimez-vous pas nécessaire de légiférer pour la rendre applicable et donc plus efficiente ?

M. Julien DAMON - Vous m'avez posé un nombre considérable de questions. J'espère que mes réponses vous satisferont.

Selon moi, une grande partie des dépenses actuellement affectées à la lutte contre l'exclusion relève d'une logique de gestion et d'aménagement de la pauvreté. Dès lors, l'objectif consistant à la réduire d'un tiers d'ici cinq ans constitue une véritable révolution. En effet, nous n'allons plus lutter contre la pauvreté sans objectif précis. Nous serons soumis à des résultats. L'obligation de moyens est considérable dans ce domaine, certaines conventions collectives dans le secteur associatif étant subventionnées à 100 % par les pouvoirs publics. Cette situation conduit d'ailleurs les juristes à parler de cinquième fonction publique, les quatre autres représentant l'Etat, les collectivités territoriales, la Sécurité sociale et une partie des acteurs du secteur sanitaire et social associatif.

En réalité, nous parlons très peu du thème du logement dans le cadre du Grenelle de l'insertion. Nos débats portent essentiellement sur l'insertion professionnelle. Le logement n'en demeure pas moins un sujet essentiel. Deux sondages réalisés, pour l'un, en septembre 2006 et, pour l'autre, en septembre 2007, indiquent que les Français ont peur, pour 50 % d'entre eux, de se retrouver un jour sans domicile et qu'ils sont les habitants de l'Union européenne à redouter le plus de devenir pauvres. 86 % d'entre eux (contre 55 % pour l'ensemble des Européens) ont déclaré avoir cette crainte. Les Tchèques et les Polonais, par exemple, pourtant confrontés à des ajustements structurels beaucoup plus sévères que nous, craignent moins la pauvreté que nous. La raison en est peut-être qu'ils ont moins à perdre que les Français.

La peur de se retrouver sans logement et de devenir pauvre est donc très présente dans notre pays. Elle est liée à des particularités françaises. Ainsi, avec plus de 8 % de chômeurs parmi sa population active, la France a constitué pendant vingt-cinq ans une singularité dans l'OCDE.

Il est faux, néanmoins, de prétendre que la pauvreté peut frapper tout le monde. Les statistiques montrent que la probabilité pour une personne de se retrouver sans logement dépend directement de son origine sociale. Les sans-abri représentent d'abord des individus issus de familles pauvres. Entre le tiers et la moitié d'entre eux a fréquenté la DDASS et a reçu une éducation en milieu semi-ouvert.

Les pertes de travail et la dégradation des relations sociales et amicales constituent les principales raisons amenant les gens à vivre dans la rue. Il arrive souvent que des personnes aient une famille stable, mais qu'elles s'en soient éloignées pour chercher du travail à Paris où elles vivent dans la rue, ne voulant pas être prises en photo, de peur d'être reconnues par leurs proches.

Ces situations concernent d'abord les personnes en difficulté sociale ou présentant des troubles psychiques loin d'être majeurs. Il existe une forme d'adaptation à la rue. Selon un théorème, plus un individu vit dans la rue, plus il a des difficultés à en sortir. Si nous dormions dans la rue ce soir, nous aurions tous envie de trouver le lendemain un appartement ou une maison à habiter. Mais il n'en est pas de même pour les sans-abri qui vivent dehors depuis longtemps. Ceux-ci seraient troublés, en effet, s'ils étaient amenés à passer la nuit dans un logement.

Les Britanniques et les Néerlandais ont tenté de résoudre ce problème en réaménageant leurs dispositifs d'accompagnement pour faire en sorte que chaque travailleur social ait la responsabilité de vingt à trente personnes. Ce système fonctionne aujourd'hui aux Pays-Bas. En France, à l'inverse, les personnes sans domicile ne sont en contact avec aucun travailleur social référent. Dans notre pays, la priorité devrait davantage résider dans l'amélioration de la politique du logement social, de manière à ce que celle-ci puisse assurer la mixité sociale, permettre aux personnes vivant dans la rue d'accéder à un logement et à celles, issues des classes moyennes, dont les revenus s'effritent, de trouver un point d'accueil.

Un analyste américain a montré qu'une mesure comme le droit au logement opposable peut n'avoir aucun effet sur les personnes sans domicile. En effet, celles concernées par ce droit pourront toujours refuser ce qui leur est proposé et leur refus donnera l'impression que la loi ne fonctionne pas. Ce paradoxe est fondamental. Le RMI, la CMU et la loi DALO ont été légitimés par le fait qu'ils devaient s'adresser aux individus les plus en difficulté, alors même que ces derniers sont ceux qui en bénéficient le moins. Cette situation se reproduira avec le droit au logement opposable.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci pour votre intervention et toutes les suggestions que vous avez proposées à la commission.

Audition de Mme Maria NOWAK, présidente de l'associationpour le droit à l'initiative économique (ADIE) - (25 mars 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Mme la Présidente, je vous remercie d'avoir accepté d'intervenir devant notre commission. Je vous demande de bien vouloir nous excuser pour ce retard. Les débats sont en effet tellement passionnants que nous n'avons pu respecter l'horaire prévu. Vous avez créé une association qui aide les personnes en difficulté en leur proposant des micro-crédits. Ce sujet nous est apparu très intéressant, et nous avons donc souhaité vous entendre. Je vous propose de présenter votre action. Le rapporteur et nos collègues vous poseront ensuite quelques questions.

Mme Maria NOWAK - Merci M. le Président. L'ADIE (Association pour le Droit à l'Initiative Economique) existe depuis près de vingt ans. Elle s'est inspirée, dans son travail, de l'action d'une banque du Bangladesh, que j'avais déjà reprise à mon compte en Afrique dans le cadre de mes fonctions professionnelles à l'Agence française de développement. J'ai créé l'association avec deux amis en 1988. Notre idée était que le micro-crédit, né dans les pays en voie de développement, pouvait constituer une voie d'insertion pour un certain nombre de personnes en France. Tout homme est en effet capable de créer. Mais la création de richesses nécessite à la fois du travail et du capital. Or, les gens pauvres ne disposent pas de capital et n'ont pas accès au crédit.

A partir de ces idées très simples, nous avons essayé d'adapter le micro-crédit au contexte de l'économie industrielle. Nous avons ainsi estimé que le travail indépendant ne représentait pas un vestige du passé et que l'essor des services et des nouvelles technologies et la nécessaire réforme du système de protection sociale pour permettre à notre économie d'être plus dynamique allaient entraîner son renouveau. Notre analyse n'a pas été vraiment prise au sérieux en son temps. Mais elle l'est désormais de plus en plus. Selon un sondage réalisé à l'occasion du salon des entrepreneurs, 70 % des jeunes déclarent vouloir créer une entreprise. En France, parmi les entreprises, 92 % constituent des micro-entreprises et 50 % n'ont pas de salariés. Il existe dans notre pays un secteur informel très important.

Dans les quartiers en difficulté et les zones rurales, beaucoup de personnes qui nous contactent ont déjà une activité qu'elles souhaitent développer. Mais elles ne peuvent pas le faire sans un apport de capital leur permettant d'augmenter leur chiffre d'affaires et de payer leurs cotisations sociales, et sans une aide pour réaliser leurs démarches administratives.

L'ADIE ne disposait pas de capital quand elle a vu le jour. Notre première année d'exercice a donc essentiellement consisté à trouver des fonds. Trois missions ont été attribuées à l'association. La première est d'aider financièrement des personnes en difficulté, notamment des chômeurs et des bénéficiaires du RMI, à lancer leur entreprise. La deuxième est de les accompagner pour que celle-ci connaisse le succès. La troisième est de nous servir de cette action comme d'un laboratoire social pour transmettre à l'Etat nos observations et les difficultés rencontrées par nos clients sur le terrain.

La page 7 de notre rapport vous présente la courbe de croissance de notre activité. Elle est extrêmement régulière et notre chiffre d'affaires peut encore se développer, en raison des nombreuses sollicitations dont nous faisons l'objet. Chaque fois que nous avons installé une antenne dans un lieu, des candidats ont fait appel à nos services. Comme vous pouvez le constater à la lecture de la page 3, nous avons accordé 53 000 micro-crédits depuis 1989, pour un taux d'impayés de 6,4 % et un taux de perte de 2,55 %. Nous avons aujourd'hui plus de 18 000 clients actifs.

Nous sommes également gestionnaires de l'EDEN, un dispositif de l'Etat qui apporte des quasi-fonds propres, lesquels sont complétés par des primes régionales. Nous gérons aussi des prêts d'honneur qui s'apparentent à ces fonds propres complémentaires. Au total, nous avons pu financer et accompagner 45 000 entreprises depuis notre création, soit environ mille par mois.

Le taux de pérennité des entreprises créées est du même ordre que celui des entreprises individuelles. Le coût moyen de l'aide à la création est de 1 600 euros sur deux ans, une somme extrêmement faible par rapport au coût du chômage et des emplois aidés. La première raison de ce succès est que les personnes que nous soutenons s'engagent pleinement dans leur projet. Elles veulent vraiment s'insérer socialement et notre fonction est de leur apporter l'appui financier et technique dont elles ont besoin. La seconde raison est que nous finançons des entreprises nécessitant peu d'investissements. Il s'agit souvent de commerces, de sociétés de services à la personne ou aux entreprises, ou encore d'artisanat.

Notre association comprend aujourd'hui plus de 300 salariés et plus de 1 000 bénévoles, qui interviennent notamment dans le domaine de l'accompagnement. Elle couvre toute la France et offre donc un soutien de proximité. Notre développement n'a été possible que grâce aux projets d'entreprises de nos clients et à la solidarité de nos partenaires. L'Etat et les collectivités locales nous ont aidés à lancer notre activité. Puis les banques ont financé nos ressources de crédits. Dans un premier temps, notre mode de fonctionnement a été relativement complexe, avec des banques qui nous accordaient des prêts que nous étudiions, préparions et octroyions. Il en résultait pour nous une double gestion.

En 2001, nous avons réussi à obtenir l'adoption, dans le cadre de la loi NRE, d'un article autorisant les associations comme la nôtre à emprunter pour prêter. Cette nouvelle possibilité a accru notre activité. Elle nous a encouragés à signer des conventions avec presque tous les groupes bancaires français, lesquels nous ouvrent aujourd'hui des lignes de crédits que nous gérons en étant responsables vis-à-vis d'elles. Ce système les satisfait car nous réussissons à en contrôler le risque.

Notre développement s'est poursuivi aussi grâce à la loi Dutreil de 2005, celle-ci ayant permis d'augmenter le taux d'usure (le plafonnement des taux d'intérêt pour les entreprises individuelles), qui était historiquement très bas, autour de 7 %, en raison de l'absence d'un véritable marché, trop faible pour couvrir les coûts du micro-crédit. Nous avons relevé progressivement ce taux depuis 2005, après avoir consulté nos clients. Nous nous apprêtons d'ailleurs à l'augmenter de nouveau au mois de juillet prochain. Sur des crédits d'un montant moyen de 3 000 euros et courant sur une période de dix-huit mois, le poids des intérêts est extrêmement faible et ne pèse pas sur le compte d'exploitation des entreprises. Nos clients en sont parfaitement conscients et nous ont tous donné leur accord pour procéder à la hausse du taux d'usure. Le problème est que toute augmentation du taux d'intérêt provoque en France un rejet de la part de l'opinion publique.

Outre ces avancées dans la législation en matière de micro-crédits, nous sommes à l'origine également d'une amélioration du cadre légal du travail indépendant. La loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 reconnaît, en effet, la création d'entreprises comme une voie d'insertion. Nos clients ont, par conséquent, pu bénéficier de la prime au retour à l'emploi. Ils en avaient davantage besoin que d'autres, car un capital de départ leur était nécessaire pour créer leurs entreprises. Dans la même veine, nous avons pu obtenir une simplification et une amélioration des conditions d'attribution de l'ACCRE (Aide aux Chômeurs, Créateurs ou Repreneurs d'Entreprise).

Nous nous sommes battus pendant trois ans pour obtenir l'insertion d'un article dans la loi de financement de la Sécurité sociale, qui a été adopté finalement en 2007. En effet, compte tenu des seuils relatifs aux cotisations sociales, des femmes de ménage qui étaient salariées le matin et exerçaient des activités de service dans leur cité l'après-midi, pour lesquelles elles gagnaient entre 1 500 et 2 000 euros par an, étaient censées payer 96 % de ces revenus en cotisations sociales. La première conséquence était qu'elles ne réussissaient pas à développer leur activité, la seconde qu'il nous était impossible de les aider, puisque nous aurions été accusés de favoriser le travail non déclaré.

L'article 20 de la loi de financement de la Sécurité sociale, toujours en attente d'un décret d'application, permettra à ces petites activités de ne pas être considérées comme des entreprises, mais comme des activités rurales en milieu urbain. Les cotisations sociales sur lesquelles elles seront assujetties seront alors de l'ordre de 35 %. J'insiste sur ce sujet car il montre à quel point la vision qui domine au niveau de l'Etat est éloignée de la réalité et ce que peuvent vivre les personnes les plus pauvres sur le terrain. Je suis toujours stupéfaite par l'extraordinaire courage de ces personnes et l'inadaptation du cadre légal du travail à leur situation.

La réalité est qu'en France, beaucoup de personnes vivent aujourd'hui dans la précarité, en particulier dans les quartiers et dans les zones rurales. Il est nécessaire de les aider à développer des activités, qui participent à la croissance et leur permettent de devenir indépendantes de toute forme d'aide sociale.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci Mme NOWAK. Je passe la parole à M. Bernard Seillier, notre rapporteur.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Grâce à votre force de persuasion, vous avez réussi à lever des obstacles qui empêchaient de mieux développer cet instrument très important qu'est le micro-crédit. Quels sont actuellement, notamment en matière législative, les sources de progrès ?

Mme Maria NOWAK - Nous attendons beaucoup de la loi de modernisation de l'économie. En 2007, nous avons transmis au ministère de l'économie, des finances et de l'emploi une série de propositions visant à ce que le travail indépendant bénéficie de la même reconnaissance que le travail salarié. L'INSEE commence d'ailleurs à s'intéresser à la question. Le secteur informel représente, en effet, environ 12 % du PIB. Il occupe une place très importante en Europe, notamment en France, et est actuellement en plein essor.

La proposition majeure que nous avons formulée, reprise d'ailleurs très largement dans le rapport Hurel, est de mettre un terme à l'anomalie suivante : moins les personnes gagnent d'argent et plus elles doivent payer de charges. Cette situation conduit celles-ci à ne pas déclarer leur travail, ce qui ne leur est pas profitable, puisqu'elles ne peuvent pas développer leur entreprise, et ne l'est pas non plus pour les caisses de cotisations sociales. Mettre un terme à cette anomalie est indispensable. Ce point a fait l'objet d'une discussion la semaine dernière entre le cabinet de M. Novelli et celui de M. Woerth. Je ne sais pas quelle en sera l'issue. Mais j'espère qu'elle sera positive.

Nous avons suggéré également de lever des blocages empêchant l'exercice de certains métiers par des personnes indépendantes. Par exemple, un réparateur de vélos exerçant pour son compte personnel doit être titulaire d'un diplôme de carrossier, lequel n'est pas nécessaire si le réparateur est salarié. De même, un tondeur de gazon indépendant doit posséder un diplôme de paysagiste et un individu ne peut être commerçant s'il a été condamné à une peine de prison dans le passé. Il existe de nombreux blocages de ce type, qui réduisent l'accessibilité à l'emploi et pénalisent tant l'économie que les consommateurs et les chômeurs.

Cette situation existait déjà après la révolution française, alors même que la loi Le Chapelier avait supprimé les privilèges des corporations. Ces derniers se sont amoncelés depuis deux siècles. Je sais qu'il est difficile, d'un point de vue politique, de lever ces blocages. Mais leur disparition aurait beaucoup de conséquences positives sur le plan économique. La directive européenne sur les services impose d'ailleurs une réforme dans ce sens. Un groupe de travail composé de juristes bénévoles étudie avec nous cette question. Nous pensons que la liberté d'entreprendre constitue un droit constitutionnel. Il est donc nécessaire d'abolir ce tissu d'interdictions et de nous réserver ensuite deux ans pour déterminer, métier par métier, ce qui est conforme à l'intérêt général et ce qui ne l'est pas. Je crois personnellement que la grande majorité des blocages n'a strictement aucun lien avec l'intérêt général.

Nous avons des préconisations également pour faciliter l'accès à des locaux. Dans les quartiers, l'absence de locaux - nombreux en zones rurales en revanche - constitue l'un des principaux blocages à la création d'entreprises. Une première mesure, visant à faciliter la location d'espaces professionnels, a été intégrée dans la loi de mars 2007 sur le droit au logement opposable. Mais une autre mesure que nous avions soutenue et qui prévoyait la mise en place d'une mixité d'usage pour les locaux des HLM, n'a pas été retenue. Si cette mixité est impossible, nous proposons l'aménagement des garages, dont les habitants des quartiers ne se servent plus faute de pouvoir les payer, en raison de la hausse des charges due au coût de l'énergie, en locaux professionnels.

Ces dispositifs pourraient permettre le développement du travail indépendant. Je suis convaincue que de très nombreuses micro-entreprises pourraient être créées ou se transformer en TPE et en entreprises moyennes si les blocages étaient levés. Nos clients sont, pour la moitié d'entre eux, des bénéficiaires du RMI et, pour l'autre moitié, des chômeurs couverts par divers statuts. 20 % d'entre eux ne savent ni lire ni écrire. Ils créent leur propre emploi, et éventuellement celui de leur conjointe, pour avoir une activité et sortir des dispositifs d'aides.

Des entreprises que nous avons accompagnées ont créé 300 emplois, pour un prêt initial de notre part de 4 000 euros. Elles peuvent être dirigées par des personnes ayant suivi un parcours universitaire ou bénéficiant d'une expérience commerciale ou technique.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Mes chers collègues, avez-vous des questions ?

Mme Annie DAVID - Je suis très intéressée par tous les systèmes qui permettent aux personnes de sortir de la précarité par la création de leur propre activité. Mais je ne voudrais pas entendre que certains individus souhaitent quitter la précarité et que d'autres préfèrent continuer à vivre au crochet de la société. Tous les publics peuvent-ils être concernés par le micro-crédit ? Si votre graphique montre qu'une partie de vos clients est illettrée et qu'une autre a suivi des études supérieures, j'ai peur qu'une fracture encore plus profonde se creuse entre les personnes en situation difficile, avec, d'un côté, celles qui souhaitent créer leur entreprise et, de l'autre côté, celles qui ne le souhaitent pas et risquent ainsi d'être stigmatisées. Je ne suis pas certaine que tout le monde ait la capacité de travailler de manière indépendante.

Vous avez expliqué que vous collaborez avec des banques. J'aimerais disposer de précisions sur ce point. J'imagine que des établissements bancaires refusent tout prêt à certaines personnes. Je déplore l'attitude négative de certains d'entre eux. Heureusement que vous êtes là pour aider les personnes souhaitant s'en sortir. Le micro-crédit suscite donc chez moi à la fois de l'intérêt et de l'inquiétude.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Je souhaiterais savoir quelles sortes de partenariats vous avez conclus avec France Active. Collaborez-vous également avec le Comité national des entreprises d'insertion (CNEI), lequel a mis en place un fonds collecté servant de fonds de garantie dans les cas d'entreprises d'insertion ou permettant d'intervenir dans le cadre de la création d'entreprises ? Le conseil régional d'Aquitaine a institué un fonds mutualisé. Travaillez-vous avec lui ? Enfin, collaborez-vous avec des municipalités ? Pendant longtemps, j'ai été directrice d'une entreprise évoluant dans le domaine de l'économie sociale et, dans le cadre de ces fonctions, j'ai beaucoup travaillé avec la ville d'Anglet.

Mme Maria NOWAK - Je partage tout à fait votre avis selon lequel il ne faut pas forcer les personnes à créer des entreprises si elles n'en ont pas l'envie ou le courage. Mais les jeunes souhaitent largement s'engager dans cette voie. Un tiers des nouveaux emplois créés est le fait de fondateurs d'entreprises, dont 40 % sont des chômeurs. Ce pourcentage n'est donc pas marginal. En même temps, seulement 4 % des chômeurs créent des entreprises. Ce taux pourrait passer à 10 % ou 15 % sans aucune difficulté. Toutefois, je ne prétends pas que le travail indépendant résoudra tous les problèmes.

Je ne pense pas que le système du micro-crédit puisse s'accompagner d'une quelconque stigmatisation. La création d'entreprises représente précisément l'un des ascenseurs sociaux qui fonctionnent dans ce pays, autant pour un immigré que pour un diplômé de Polytechnique. Le micro-crédit constitue un outil extrêmement démocratique, servant aussi bien à des vendeurs ambulants qu'à de petites entreprises.

S'agissant des banques, nous avons signé des conventions avec tous les groupes bancaires. Nous avons obtenu d'eux des conditions privilégiées. Ils prennent en effet en charge 30 % du risque de crédit, une prise en charge qui ne creuse pas leurs déficits et leur apporte une image positive, celle d'établissements à dimension sociale. Nos clients deviennent, en outre, leurs propres clients au bout de deux ou trois ans. Ils estiment de plus en plus qu'un véritable marché va se constituer autour du micro-crédit. D'ailleurs, la plupart des grands groupes bancaires français interviennent déjà dans le micro-crédit au niveau international. C'est le cas de la Société Générale et de banques mutualistes, qui financent les institutions de micro-crédit en Afrique, en Amérique Latine et en Europe centrale où ce marché est très développé. Ce n'est pas le cas encore en France mais l'évolution va dans ce sens.

Si 30 % du risque de crédit sont couverts par les banques, les 70 % restants le sont par l'ADIE, avec une contre garantie du FGAE (Fonds de Garantie des Associations par l'Economie). Le Fonds européen d'investissement intervient également dans le processus. En revanche, nous ne travaillons pas beaucoup avec le CNEI, qui contribue à des projets de tailles plus importantes. Nous nous considérons vraiment comme la première marche sur laquelle des personnes en difficulté peuvent s'appuyer pour créer leurs entreprises. Comme les banques s'intéressent de plus en plus à notre clientèle de micro-entrepreneurs, nous serons sans doute amenés à nous tourner vers des publics encore plus en difficulté et notamment vers les gens du voyage, qui ne peuvent pas accéder aux prêts bancaires.

Les micro-crédits mobilisent l'énergie des hommes. Ils sont cofinancés par le secteur public et le secteur privé. Le premier finance l'accompagnement et le second les ressources de crédits. Notre plan triennal 2008-2010 montre que nous prévoyons d'obtenir l'équilibre de nos contrôles de crédits en 2010. Mais l'atteinte de cet équilibre ne mettra pas fin à la nécessité d'accompagner les créateurs d'entreprises, même dans le cas de la suppression d'une partie des obstacles réglementaires à la création d'entreprises. Elle signifiera juste que nous n'aurons plus besoin d'aides extérieures. Je pense qu'une action à grande échelle nécessite absolument de couvrir ces coûts.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Et qu'en est-il de vos rapports avec les municipalités ?

Mme Maria NOWAK - Ils varient selon les villes. Nous avons des relations régulières avec certaines communes, qui nous appuient et nous financent, ainsi qu'avec leurs services sociaux. C'est surtout le cas dans les grandes villes.

Nous accordons environ 10 000 nouveaux prêts par an et sommes en lien avec 1 000 partenaires. Un rapport spécial, consacré à ces derniers qui nous reprochaient de ne pas parler assez d'eux, a été réalisé cette année. Ce sont de plus en plus les collectivités locales qui financent l'accompagnement. Nous essayons également de mobiliser des entreprises socialement responsables car les fonds étatiques et européens décroissent. L'Union européenne a tendance à privilégier les pays de l'Est. Quant à l'Etat, il finance moins ce type de dépenses. Le crédit est essentiellement financé par les banques aujourd'hui.

Mme Brigitte BOUT - Je souhaite ajouter que nous collaborons également avec l'ADIE dans le cadre de notre communauté de communes.

Mme Maria NOWAK - Nous sommes très heureux de pouvoir travailler avec tous les partenaires locaux. Nous offrons un service, un crédit de proximité. Nos partenaires représentent l'ANPE, les services sociaux, les services d'aide à la création d'entreprises, les banques et beaucoup d'autres organismes encore.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci beaucoup Mme Nowak de votre visite.

Audition de M. Jean-Pierre GUENANTEN, délégué national du MNCP (Mouvement national des chômeurs et précaires) et Melle Zalie MANSOIBOU, animatrice du pôle défense des droits du MNCP - (1er avril 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie d'avoir accepté d'intervenir devant cette Mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Nous sommes très heureux que vous puissiez nous présenter les actions que vous menez et nous soumettre des propositions. Je vous suggère de nous exposer la manière dont le MNCP fonctionne et les moyens que vous estimez utiles pour lutter contre ce fléau de l'exclusion. M. Bernard Seillier, notre rapporteur, et nos collègues vous poseront ensuite des questions.

M. Jean-Pierre GUENANTEN - M. le Président, je vous remercie de votre accueil. Je vais brièvement vous présenter le MNCP. Ce mouvement a aujourd'hui vingt-deux ans. Il a donc une certaine expérience du suivi des chômeurs et de la pauvreté. Nous représentons quarante associations sur l'ensemble du territoire, dont une se trouve à l'île de la Réunion, pour un total de 6 000 adhérents. Le MNCP reçoit près de 15 000 chômeurs par an (environ 100 000 passages au cours de l'année).

Notre action repose avant tout sur trois axes de travail :

- l'accueil. Il nous semble primordial. Nous devons en effet établir un climat de confiance avec les personnes que nous accueillons dans nos associations, afin qu'elles s'y sentent à l'aise. Elles ont avant tout du mal à trouver un emploi, mais connaissent également d'autres difficultés, périphériques à leur statut de chômeur. Il nous semble essentiel de créer un climat de confiance entre elles et nous. Notre expérience nous a appris, en effet, que certaines personnes n'expriment pas forcément ce à quoi elles sont confrontées dès le premier contact, et qu'elles ne se dévoilent qu'au bout de deux ou trois rencontres.

Nos associations fonctionnent grâce à des bénévoles et 110 salariés sur tout le territoire de la France. Nous nous sommes rendu compte qu'elles sont plus efficaces quand elles emploient des salariés susceptibles d'établir un lien avec leurs conseils d'administration. La composition de ces derniers évolue fréquemment en effet. De même, nos adhérents changent souvent. Il nous paraît donc important de créer une relation durable avec les chômeurs au travers de points d'accueil tenus par au moins un ou deux salariés. L'accueil que nous offrons est soit individuel, soit collectif. Il nous semble souvent opportun de mettre en place une démarche collective pour résoudre les problèmes individuels.

- Notre deuxième axe de travail consiste à faciliter l'accès aux droits des personnes exclues, la plupart d'entre elles ne les connaissant pas et n'ayant aucune idée du fonctionnement des ASSEDIC. Nous essayons de leur rendre plus lisibles les procédures utiles pour elles. 

- Enfin, notre troisième axe de travail porte sur l'économie solidaire. Nous souhaitons être une force de proposition et tester des projets ayant pour objectif de réduire le chômage au sein des différents territoires. Au cours des dix dernières années, nous avons créé 700 emplois directs en soutenant des chômeurs dans leurs projets de créations d'entreprises. Quatre villes (Clermont-Ferrand, Toulouse, Vannes et Lens) accompagnent, en particulier, les individus désireux de créer leur propre entreprise après avoir exercé plusieurs activités. D'autres types de projets existent, notamment des jardins solidaires et des crèches sociales.

Ces trois axes de travail résument notre activité. Faciliter l'accès aux droits des personnes est nécessaire. Les chômeurs doivent connaître leurs droits. C'est la raison pour laquelle nous assurons leur éducation dans ce domaine.

A notre siège national, nos trois salariés coordonnent le travail des quarante associations sur l'ensemble du territoire. Notre expertise nous permet de communiquer aux pouvoirs publics les différents dysfonctionnements auxquels nous sommes confrontés sur le terrain. Nous sommes ainsi régulièrement sollicités par des ministères et par les groupes parlementaires de l'Assemblée nationale. Nous travaillons également à la mise en place d'indicateurs pour bénéficier d'une vision large et objective du chômage et de la précarité et résoudre les problèmes rencontrés au niveau local. Nous estimons en particulier indispensable de mesurer l'ampleur du chômage invisible.

En outre, nous participons au Grenelle de l'insertion en tant qu'usagers organisés. Le travail que nous effectuons au sein des associations permet à des usagers et à des ayant droits de collaborer en commun dans la résolution de problématiques. Il nous offre la possibilité de concevoir des revendications collectives et de les diffuser le plus largement possible, à l'échelon tant local que national. Notre contribution au Grenelle de l'insertion est très active, avec un représentant dans chacun des trois groupes de travail. Notre fonctionnement, relativement original, fait que notre approche est un peu différente de celle des autres structures. Notre expertise peut donc être très utile.

S'agissant du décret portant sur le train de vie des allocataires des minima sociaux, il ressort de nos enquêtes que ce texte revient à priver des personnes d'une source de revenu. Cette situation suscite l'inquiétude, notamment des associations créées par des chômeurs victimes de licenciements collectifs, comme les anciens salariés de Moulinex. Pour la plupart d'entre eux, âgés de plus de cinquante ans et souvent propriétaires de leur domicile, le RMI constitue la dernière source de revenu de leur ménage. Par la faute de ce décret, beaucoup de femmes, au chômage depuis deux ans et demi, n'auront plus aucune ressource et risquent de sombrer dans l'exclusion.

De même, la suppression de l'AER (allocation équivalent retraite), prévue pour le 1er janvier 2009, nous inquiète énormément. Elle aura des conséquences très négatives pour des chômeurs âgés de près de soixante ans et ayant déjà cotisé pendant quarante ans. Pour ces personnes n'ayant aucune chance de retrouver un emploi, elle se traduira par la disparition de tout revenu.

Concernant le RSA, ce dispositif présente des points positifs, mais aussi négatifs. Nous craignons en effet que ce projet n'aboutisse à l'institutionnalisation de la précarité et à contraindre certaines catégories de la population à exercer des emplois très précaires et à s'enfoncer dans la pauvreté. Le RSA se traduira peut-être par une meilleure lisibilité des dispositifs d'aides. Mais il risque de réduire la responsabilité sociale des entreprises et de conduire à une institutionnalisation de la précarité financée par l'argent public. Cette mesure est donc très inquiétante. Elle constituera certainement un sujet de préoccupation majeur lors de notre prochaine assemblée générale.

Depuis longtemps, le MNCP souhaite que les chômeurs soient représentés par une institution au niveau national. Il s'agit de l'une des seules catégories de personnes dont la voix n'est pas portée par une quelconque structure. Nous n'avons jamais réussi, malheureusement, à faire en sorte que les chômeurs soient représentés au sein de l'UNEDIC. La fusion de cette dernière avec l'ANPE marque un tournant historique et nous nous sommes positionnés clairement pour être présents dans la nouvelle structure qui naîtra de cette fusion. Des associations familiales peuvent siéger dans des instances des Caisses d'allocations familiales. Il serait donc légitime que des associations de chômeurs puissent participer aux réunions d'institutions intervenant dans le domaine de l'emploi.

Souvent cette revendication a été rejetée au motif que les syndicats ont la possibilité de défendre les chômeurs. Mais cet argument n'est pas convaincant, comme l'illustre bien l'attitude des syndicats à l'égard des personnes licenciées par Moulinex et Metaleurop. S'ils se sont montrés très présents dans un premier temps, ils n'ont pas assuré l'accompagnement social quotidien, pourtant indispensable, par la suite. Les syndicats avouent d'ailleurs officieusement qu'ils ne maîtrisent pas ce champ aussi bien que le MNCP. Nous jouissons donc d'une véritable légitimité à siéger dans certaines instances. Les chômeurs doivent pouvoir être représentés, d'autant plus qu'ils sont de plus en plus nombreux à rester sans emploi pendant une longue durée.

La privatisation du Livret A provoque également des inquiétudes, celui-ci constituant le principal placement des ménages disposant de revenus modestes et permettant le financement des logements sociaux.

La fusion de l'UNEDIC et de l'ANPE entraînera la disparition de cette dernière. Or, la loi de lutte contre les exclusions de 1998 s'est accompagnée de la création de comités de liaison, où les deux parties peuvent s'exprimer. Ces comités doivent pouvoir continuer à se réunir.

L'adoption d'un texte législatif est nécessaire pour garantir une véritable représentation des chômeurs. Actuellement, la mise en place d'un comité de liaison nécessite, certes, la présence d'un syndicat et d'une association de chômeurs. Mais cette opportunité est trop rarement utilisée. Il n'existe en effet qu'entre trente et quarante comités de liaison, alors qu'ils devraient être beaucoup plus nombreux. Lors des discussions parlementaires sur la fusion entre l'ANPE et l'UNEDIC, nous avons demandé quel sera l'avenir de ces comités. Nous n'avons pas obtenu de réponse à cette question pour l'instant.

L'accès à la formation des demandeurs d'emploi est compliqué. Il est en effet très difficile pour les chômeurs de trouver une formation, a fortiori lorsqu'ils sont bénéficiaires du RMI.

Enfin, le manque de pérennité de financement de nos associations nous oblige à travailler à court terme, sans véritable assise. Pourtant, notre expertise est très intéressante.

Un véritable retour en arrière se produit actuellement, avec une baisse des moyens accordés à nos structures, rendant leurs situations très difficiles.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci M. Guenanten de votre intervention. Je passe la parole à notre rapporteur, M. Bernard Seillier.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Vous avez dressé un très vaste tableau de la situation. Je souhaiterais vous poser un certain nombre de questions pour engager la conversation. Estimez-vous que certaines procédures peuvent être améliorées pour rendre plus faciles les relations juridiques et financières entre l'ANPE et l'UNEDIC ?

La précarité ne doit pas porter atteinte à la dignité des personnes qui en souffrent, celles-ci étant des citoyens à part entière. Y a-t-il, selon vous, des leviers sur lesquels il est possible d'agir pour leur permettre de sortir le plus rapidement possible de leurs difficultés ? Enfin, comment évaluez-vous votre action ? Avez-vous mis en place des indicateurs de résultats ? J'ai assisté à la manifestation que vous avez organisée à la Maison des associations. Celle-ci a été d'une très grande qualité.

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Concernant les procédures, nous estimons que la fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC n'a pas conduit à aborder les vrais problèmes et notamment le fait que, depuis le vote de la loi Borloo de 2005, le contrôle des chômeurs se déroule moins bien que par le passé, lorsqu'il relevait de la responsabilité de la direction du travail. Comme je l'ai expliqué précédemment, une relation de confiance doit s'instaurer avec les chômeurs. Or, certaines personnes sont angoissées à l'idée de se rendre à l'ANPE, craignant d'y être sanctionnées. Il s'agit d'un souci majeur. Car il n'est pas possible d'offrir un accueil de qualité quand les conseillers de l'ANPE sont à la fois juge et partie et qu'il n'existe plus de relation de confiance entre eux et les chômeurs.

C'est pourquoi de plus en plus de demandeurs d'emplois deviennent invisibles. Ils sont tellement angoissés à l'idée de se rendre à l'ANPE qu'ils préfèrent ne pas y aller, d'autant plus quand ils ne savent pas utiliser les outils informatiques présents partout dans les agences ; d'où la nécessité de mettre en place des accompagnements en leur direction. Des associations tiennent ainsi des permanences dans les ANPE où elles organisent des ateliers pour apprendre aux chômeurs à manier les outils informatiques et ainsi réduire la fracture numérique.

De manière générale, nous estimons que la présomption d'innocence n'est pas suffisamment respectée. Les chômeurs n'ont accès à une commission de recours qu'après avoir été sanctionnés. Ils perdent ainsi, dans tous les cas, au moins deux mois de revenus, un manque de ressources pouvant amener leurs familles à plonger dans le surendettement. Au cours des six derniers mois, nous avons accompagné 265 personnes dans leurs démarches de saisie de la commission de recours, dont 263 ont été réintégrées en raison de radiations abusives.

Enfin les chômeurs ne bénéficient pas des mêmes aides selon les régions où ils vivent, de fortes disparités existant en la matière.

Mlle Zalie MANSOIBOU - M. Guenanten a évoqué les sanctions prononcées contre les chômeurs. Or les radiations peuvent avoir des conséquences très graves et sont souvent signifiées pour des raisons abusives et sans être accompagnées d'une quelconque explication. Ainsi, des chômeurs se sont vus punis pour s'être présentés à un rendez-vous avec leurs conseillers avec dix minutes de retard. De fait, les associations en viennent à déposer des recours devant les tribunaux administratifs, qui leur donnent fréquemment gain de cause. Nous sommes régulièrement sollicités par des personnes victimes de radiations à l'ANPE.

Les dispositifs d'accueil de cette structure constituent aujourd'hui une véritable usine à gaz. Chaque conseiller reçoit entre 150 et 200 personnes et ne peut accorder à chacune qu'à peine cinq minutes d'entretien. Il serait opportun de mettre en place un véritable service d'accueil public, permettant de renseigner et d'accompagner les chômeurs de manière satisfaisante.

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Nous avons, malgré tout, des motifs de satisfaction. Nous bénéficions en effet d'une véritable reconnaissance au niveau territorial et pouvons ainsi travailler en étroite collaboration avec les villes, les communautés d'agglomération, les Conseils généraux et les Conseils régionaux. Ces institutions constituent, pour nous, de véritables partenaires. En outre, si, pendant certaines périodes, nos relations avec elle ont été difficiles, nous travaillons beaucoup aujourd'hui avec les directions des ANPE lesquelles, par le biais de courriers officiels, invitent les chômeurs à se diriger vers nos associations pour, par exemple, recevoir une aide informatique. Nos actions sont donc vraiment reconnues sur le plan local.

Mais cette reconnaissance a parfois du mal à se traduire en termes financiers, les aides des communes envers nos associations étant très disparates.

Mlle Zalie MANSOIBOU - A Paris, par exemple, nous sommes la seule association à informer les chômeurs de leurs droits à être financée. Notre coopération avec la Ville fonctionne d'ailleurs très bien et notre travail est reconnu. Nous soumettons des propositions pour améliorer le suivi des personnes et nous participons à diverses instances, notamment en siégeant dans les centres d'actions sociales de la Ville de Paris. Mais il est nécessaire de réfléchir, au plan national, sur la manière d'attribuer un véritable financement aux têtes de réseaux des associations pour leur permettre de continuer à travailler.

Leurs actions servent, en effet, à créer des emplois, en particulier dans les domaines de l'environnement et du social. Depuis plus de vingt ans, nous avons mis en place des systèmes de réparation de mobylettes et de vélos pour aider les personnes à se déplacer. A Lens, par exemple, une association a créé une fonderie et une entreprise de recyclage.

La plupart des associations risquent malheureusement de voir leurs ressources amputées. Il est indispensable de continuer à les financer par le biais des têtes de réseaux.

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Pour nous, le chômage correspond avant tout à un gâchis de compétences. Nos associations se donnent pour objectif de créer du lien social et des dynamiques dans lesquelles les personnes pourraient exprimer leurs savoir-faire. Les chômeurs se retrouvent souvent isolés et il est important de mettre à leur disposition des lieux où ils peuvent se réunir pour discuter de leurs problèmes et de leurs projets. Des chefs d'entreprise et des retraités participent également à la vie de l'association. La participation des chômeurs à son fonctionnement est déterminante.

Mlle Zalie MANSOIBOU - Nous recevons également de nombreux jeunes de moins de vingt-cinq ans en situation de désoeuvrement, en proie à la solitude et sans ressources. Il nous faudra travailler avec les missions locales, et non pas seulement avec l'ANPE, concernant leur accueil et leur accompagnement dans leur recherche d'emploi et en matière de formation. Beaucoup de jeunes arrêtent leurs études parce que leurs parents sont au chômage. D'autres vivent dans la rue du fait de ruptures familiales. Depuis quatre ou cinq ans, nous recevons de plus en plus de jeunes sans domicile.

Il est très difficile de leur trouver un toit, les places d'hébergement n'étant pas suffisantes, tant dans les centres d'urgence que dans les centres de longue durée. De plus, nous ne disposons pas des moyens nécessaires pour les suivre de manière efficace. Nous aimerions traiter de ce problème avec les collectivités territoriales, qui financent les missions locales. Depuis vingt ans, nous militons pour que les jeunes de moins de vingt-cinq ans puissent bénéficier d'un revenu d'autonomie. Des remèdes aux difficultés rencontrées par ce public doivent absolument être trouvés. Nous avons des propositions à soumettre dans ce sens aux pouvoirs publics, avec lesquelles nous sommes prêts à collaborer.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Avez-vous le sentiment que vos activités aboutissent à de véritables innovations économiques et sociales ?

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Nos actions se concluent par de nombreuses innovations. Ainsi, nous accompagnons des porteurs de projets dont les initiatives connaissent un taux de réussite de 65% après deux ans d'activité. Nous avons contribué, par exemple, à la création de centrales d'achat, notamment sur l'île de la Réunion, pour acheter des produits à bon marché et les rendre ainsi accessibles à de nombreuses personnes.

Nous avons instauré également un programme éducatif où il s'agit d'enseigner, par exemple en montrant les produits à acheter sur un marché, la façon de bien se nourrir avec seulement 2 euros par jour. Ces types de projets sont à la fois très simples et innovants. Ils apportent la preuve qu'il est possible de progresser dans la prise en charge de l'exclusion et de la pauvreté en réfléchissant de manière collective. Notre société a souvent tendance à considérer que les chômeurs ne représentent pas de vrais citoyens. Nos actions leur permettent de gagner en citoyenneté.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Quelle maison de l'emploi nous conseilleriez-vous de visiter ?

Mlle Zalie MANSOIBOU - Je vous conseille de visiter les maisons de l'emploi du Nord-Pas-de-Calais. Y sont présentes l'ensemble des associations.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je souhaiterais savoir combien de chômeurs vous rencontrez chaque année. Pensez-vous qu'il est préférable de mettre en place, à destination des exclus, une politique globale ou une politique ciblée, par groupe ? Enfin, vous avez parlé de créations d'entreprises ? Pouvez-vous nous en dire davantage sur le sujet ?

Mlle Zalie MANSOIBOU - Nous ne voulons pas que les chômeurs, confrontés aux mêmes difficultés, soient classés par catégories. Nous proposons donc la mise en place d'un système unifié et universel d'indemnisation du chômage au travers d'une caisse unique nommée Fonds national pour l'indemnisation. Dans notre schéma, les régimes ASS seraient ainsi supprimés. Si une personne a travaillé pendant six mois, elle doit pouvoir être indemnisée pendant une durée fixée par la loi et bénéficier d'un véritable accompagnement dans son retour à l'emploi ou d'une formation. Les personnes licenciées par Moulinex, par exemple, ne peuvent pas accéder à une formation.

Les reclassements posent un véritable problème. Les syndicats en sont d'ailleurs pleinement conscients. De vraies politiques de l'emploi doivent donc être mises en place. Il est beaucoup question de politiques d'insertion en ce moment. Mais l'insertion demeure provisoire, certaines entreprises refusant d'employer des personnes ayant touché le RMI pendant deux ou trois ans. Nous souhaiterions donc que les pouvoirs publics responsabilisent socialement les entreprises et que les chômeurs disposent d'une aide à la formation, comme le revendiquent les anciens salariés de Moulinex. En effet, il n'est pas normal que ces derniers doivent payer leur formation.

Une véritable politique de l'emploi est donc nécessaire. Nous ne pouvons pas nous contenter de la mise en place de parcours d'insertion. Lorsque des personnes ont travaillé pendant trois ou quatre mois, elles n'ont pas droit au chômage et ont à rembourser des prestations versées par la CAF avant qu'elles ne se retrouvent sans emploi ; une sortie d'argent susceptible de les mettre dans des situations très difficiles. Toutes ces données ne sont pas assez prises en compte dans les dispositifs de lutte contre l'exclusion. Nous recevons tous les jours des personnes confrontées à ce genre de problèmes. Nous sommes donc bien placés pour en parler et soumettre des propositions destinées à les solutionner.

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Classer les individus en catégories provoque systématiquement des discriminations. Il s'agit donc d'une erreur.

Nous recevons environ 15 000 chômeurs par an, un nombre équivalent à 100 000 passages (22 millions depuis les vingt-deux ans qu'existe notre association).

Les activités que nous avons créées concernent la collecte et le tri des déchets, le tri postal, les jardins associatifs d'insertion, les épiceries solidaires, les crèches sociales, la mobilité, le bâtiment et les services à la personne. Elles représentent trente-sept types de structures où se mélangent des associations intermédiaires, des entreprises d'insertion et des entreprises classiques.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Mes chers collègues, avez-vous d'autres questions à poser ?

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - J'en ai plusieurs. Estimez-vous indispensable de structurer les champs de l'insertion ? Avez-vous des liens, au niveau national, avec les têtes de réseaux et, au niveau local, avec les autres intervenants dans le domaine de l'insertion ? Dans les lieux où vous êtes implantés, les collectivités territoriales participent-elles de votre financement ? Le cas échéant, comment interviennent-elles dans votre fonctionnement ? Vos associations bénéficient-elles encore de financements catégoriels ?

Que pensez-vous de la notion de parcours d'insertion, dont il a été beaucoup question au cours des dernières semaines ? Chaque intervenant représente un des maillons de la chaîne d'insertion, ces parcours nécessitent des partenariats locaux forts. Travaillez-vous à leur mise en place ? Enfin, les bénévoles de vos associations peuvent-ils avoir accès à une formation ?

M. Guy FISCHER - Je suis très préoccupé par l'institutionnalisation de la précarité, évoquée dans votre intervention. Le nombre de personnes subissant la précarité est en effet en très forte augmentation, alors même que le chômage diminue. Je crains d'ailleurs que la France ne compte prochainement 15 millions de personnes précaires si nous n'intervenons pas rapidement pour remédier à cette situation. J'aimerais connaître votre sentiment sur cette institutionnalisation de la précarité. Ce phénomène se manifeste dans l'ensemble des pays industrialisés, notamment européens.

M. Jean DESESSARD - Je vous remercie de votre intervention, qui a brillé par sa précision. J'aimerais avoir votre avis sur les conditions nécessaires pour bénéficier des minima sociaux. Je communiquerai, sur le sujet, au Président et au rapporteur de la mission, une lettre qui m'a été remise lors d'une réunion publique et dans laquelle une personne explique les difficultés qu'elle rencontre au quotidien : elle touche une allocation pour personne handicapée, privant par-là même sa conjointe du bénéfice du RMI.

Vous avez mentionné la possibilité, offerte par le RSA, de cumuler un revenu minimum d'insertion et une activité. Or l'application de ce dispositif pose des problèmes. Ainsi, un département a versé une aide à des personnes en activité pendant quelques mois, avant de leur en demander le remboursement. Je pense que votre association est bien placée pour faire remonter ce genre de cas auprès des pouvoirs publics. M. Pagat, créateur du MNCP en 1986, avait bien compris la nécessité de ne pas s'adresser uniquement aux chômeurs, mais à toutes les personnes victimes de la précarité. Or, ces dernières sont beaucoup plus nombreuses aujourd'hui qu'il y a vingt-deux ans.

Je souhaiterais vous poser deux questions. Pourquoi votre association n'est-elle pas rattachée à un syndicat ? Vous exercez en effet une fonction de représentation sans disposer des moyens qui y sont nécessaires. Or, de par leur passé, les syndicats disposent de davantage de moyens que vous. Rattacher votre association à l'un d'entre eux vous permettrait donc de remédier, au moins en partie, à vos difficultés de financement. En outre, les licenciements des anciens salariés de Moulinex et de Metaleurop, mentionnés dans votre intervention, ont été massifs. Pourtant, ces derniers ont préféré créer des associations et rejoindre le MNCP. Pourquoi n'ont-ils pas continué leur combat aux côtés des syndicats ? J'aimerais également savoir où en sont les procédures judiciaires engagées au moment de ces licenciements.

Mlle Zalie MANSOIBOU - Je répondrai d'abord à la dernière question. Les anciens salariés de Moulinex ont gagné en première instance. Mais un appel a été interjeté. La bataille judiciaire continue donc.

M. Jean DESESSARD - Quelle somme ont-ils obtenu ?

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Ils ont obtenu entre 6 000 à 60 000 euros par personne. Mais deux procédures ont été engagées, l'une au civil et l'autre au pénal.

Mlle Zalie MANSOIBOU - Concernant notre éventuel rattachement à une organisation syndicale, nous considérons que les syndicats ne sont pas convaincants lorsqu'ils prétendent défendre à la fois les salariés et les chômeurs. Il est préférable pour nous de garder notre indépendance. Nous souhaitons être financés en tant qu'association de chômeurs et représenter ces derniers dans différentes institutions, notamment au sein de l'UNEDIC, afin de pouvoir exposer nos nombreuses propositions. Malheureusement, ce sujet demeure encore très délicat, les syndicats restent opposés à notre présence à leurs côtés.

Le cumul du bénéfice du RMI et d'un emploi, prévu dans le RSA et dans la loi contre les exclusions de 1998, existait auparavant, mais de manière dégressive. Par le passé, lorsqu'une personne trouvait un emploi, elle ne touchait plus le RMI au terme d'un délai de trois mois. Ce système n'a jamais fonctionné et a conduit des personnes dans l'impasse.

Nous disposons de trois représentants au Grenelle de l'insertion, dont deux en tant qu'usagers organisés et un dans le cadre de l'évaluation. Nous sommes heureux de pouvoir y participer. Nous avons beaucoup discuté avec M. Martin Hirsch, notamment lors de nos universités d'été de l'an dernier, et avons pu attirer son attention sur les éventuelles conséquences négatives de la mise en place du RSA sur le territoire national.

Vous nous avez interrogés également pour savoir si nous coopérons avec les organisations d'insertion. En fonction des territoires, nous travaillons avec la Fnars (Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale), l'Uniopss (Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux) et le groupe Alerte. Toutefois, nous ne nous inscrivons pas dans le champ de l'insertion tel qu'il est aujourd'hui défini. Notre principal objectif consiste à représenter et défendre les chômeurs.

Nous intervenons également dans le domaine de l'économie solidaire et de l'initiative économique. C'est la raison pour laquelle nous avions plaisir à travailler avec l'ancien Ministre de l'économie sociale et solidaire, qui constituait pour nous un véritable interlocuteur. Le dialogue avec le ministre actuel est malheureusement moins facile.

Nous perdons beaucoup de temps à solliciter des financements, parfois au détriment de notre activité. Nous risquons d'ailleurs de perdre prochainement une enveloppe de 300 000 euros qui nous avait été accordée. De surcroît, l'Etat nous demande encore de témoigner de projets expérimentaux, alors que notre association existe depuis vingt ans et a toujours été une force de proposition. Ainsi, pendant plusieurs années, nous avons travaillé, en lien avec M. Jean-Baptiste de Foucauld, concepteur du projet, à l'élaboration du chèque associatif. Je pense que les propositions du MNCP méritent d'être étudiées avec la plus grande attention.

En 2007, lors de notre assemblée générale, nous avons procédé à un vote sur la sécurisation du parcours professionnel, baptisé statut de vie sociale et professionnelle. Nous estimons que les droits fondamentaux des personnes doivent jouir d'une protection permanente et que celles-ci n'ont pas à être classées comme chômeurs, bénéficiaires du RMI ou comme sans domicile fixe. Chacun a un droit à l'éducation, à la formation, à la santé, aux droits sociaux et au logement.

Nous souhaitons donc que les individus ne soient pas protégés uniquement au travers de leur parcours professionnel. La perte d'un emploi a des conséquences sur l'ensemble de la vie sociale dont il faut tenir compte. Des chômeurs, par exemple, ne peuvent pas se soigner car ils n'ont pas accès à la CMU.

Enfin, s'agissant de l'indemnisation du chômage, M. Jacques Delors considère qu'elle est nécessaire dès le premier mois travaillé. Cette proposition a notre soutien.

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Le MNCP représente une fédération dans laquelle chaque structure est autonome et n'a pas choisi de concentrer son action dans le domaine de l'insertion. En outre, leurs liens avec les collectivités territoriales et les financements qu'elles peuvent recevoir de leur part sont très disparates, même si elles entretiennent toujours d'excellentes relations avec elles. Malgré la présence de partenariats très développés, un tiers des associations rencontre des difficultés. Récemment, j'ai eu à comparer les cas de trois associations équivalentes en volume d'activité et en nombre d'adhérents. Des collectivités, la première reçoit 15 000 euros, la deuxième 62 000 euros et la troisième 110 000 euros. Les associations connaissent donc des situations très variées.

Si le classement des individus en catégories est néfaste, en revanche il peut être utile de différencier les accompagnements pour les adapter à la situation des personnes, celles-ci n'éprouvant pas toutes les mêmes besoins. Ainsi, il ne sert à rien d'accompagner un chômeur capable de retrouver un emploi rapidement.

Répartir les individus par profils constitue une erreur. Actuellement, il existe neuf minima sociaux, huit catégories de chômeurs et de multiples contrats aidés. Le résultat de ce dispositif est que les personnes ne sont plus employées pour leurs compétences, mais selon la catégorie à laquelle elles appartiennent. Cette situation est pour le moins anormale.

Enfin, nous travaillons beaucoup avec des bénévoles et nous essayons de leur ouvrir la porte de la formation, malgré la faiblesse de nos moyens et la situation de précarité dans laquelle se trouvent la plupart de nos salariés.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Auriez-vous besoin d'enveloppes budgétaire pour assurer cette formation ?

M. Jean-Pierre GUENANTEN - Les besoins varient en fonction des associations. Certaines forment beaucoup leurs bénévoles. D'autres en sont incapables, faute de moyens suffisants. Nous consacrons beaucoup trop de temps à la recherche de financements.

Tout comme vous, l'institutionnalisation de la précarité nous inquiète énormément. En réalité, les chiffres du chômage baissent en raison d'une modification des modes de calcul des personnes sans emploi, ce que les journalistes ne précisent presque jamais, se contentant trop souvent de relayer les données qui leur sont communiquées. Aussi nous tentons actuellement de mettre en place un ensemble d'indicateurs permettant d'approcher le nombre réel de chômeurs et d'avoir un regard objectif sur leur situation.

La conditionnalité des minima sociaux est scandaleuse. Elle conduit, par exemple, des femmes en instance de divorce, ayant la charge d'enfants et un époux, ancien bénéficiaire du RMI, à n'avoir accès à aucune allocation et à se retrouver à la rue. Le RSA constitue, certes, une solution pour les personnes ayant retrouvé un emploi. Mais il ne règle pas les problèmes de celles et ceux qui demeurent au chômage. Sa mise en place amène certains à préconiser la disparition à terme du RMI. Mais il est impossible de trouver un emploi à 5 millions de personnes. Tous les chômeurs ne seront donc pas concernés par le RSA. Moi-même, titulaire d'un Bac +2, j'ai connu le RMI, à une époque où il représentait pour moi le seul moyen de me nourrir.

Quant au chèque associatif, il s'agit d'un projet en cours de discussion depuis 1992. Il consiste à attribuer à chaque chômeur un chèque de 150 à 200 euros pur lui permettre de demander à une association ou un syndicat de défendre ses droits. Ce dispositif constituerait un moyen de financement indirect de nos associations et permettrait de mettre en place des associations de défense des droits des chômeurs sur l'ensemble du territoire. Ce chèque associatif est l'un des projets que nous avons présentés dans le cadre du Grenelle de l'insertion et que nous espérons voir aboutir.

Mlle Zalie MANSOIBOU - Je souhaite ajouter quelques mots à propos du RSA. Ce dispositif, selon moi, appelle la plus grande prudence. En effet, le sentiment est assez répandu dans la population que les chômeurs sont des fainéants. Une personne qui travaillerait dans une entreprise quelques heures par mois pour toucher la même somme qu'un salarié employé à temps plein pourrait donc être très mal perçue. La valeur travail doit être défendue. Or, pour notre mouvement, elle ne consiste pas à demander à des individus de travailler seulement trois heures par semaine.

Le code du travail et la déclaration des droits de l'homme imposent de respecter les êtres humains et de leur donner un vrai travail, et non pas un emploi à temps partiel. La majorité des personnes qui se rendent dans nos associations représentent des femmes à qui on impose de travailler à temps partiel, notamment dans le secteur de la grande distribution. Si ces femmes manifestent, c'est parce qu'elles veulent bénéficier de vrais emplois et ne plus être exploitées. Pour l'ensemble de ces raisons, le RSA suscite quelques craintes. Ses conséquences doivent faire l'objet d'une profonde réflexion.

Le MNCP a été créé pour défendre le vrai travail et non pour entraîner les personnes dans le misérabilisme.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Nous vous remercions pour toutes ces informations et suggestions.

Audition du Général Marcel VALENTIN, président du conseil d'administration de l'Epide (Établissement public d'insertion de la défense) - (1er avril 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - M. le Général Marcel Valentin, je vous remercie d'avoir accepté d'intervenir devant la Mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Je vous demande de bien vouloir nous excuser pour ce retard. Mais le sujet est tellement dense que nous avons souvent tendance à débattre au-delà de l'horaire prévu. Je vous invite à présenter la structure que vous présidez et notamment à évoquer les problèmes que vous avez pu rencontrer dans la lutte contre l'exclusion et à nous soumettre quelques propositions pour les résoudre. Le rapporteur et nos collègues vous poseront ensuite des questions.

M. le Général Marcel VALENTIN - M. le Président, Mmes et MM les sénateurs, je vous remercie de m'avoir convié à témoigner devant vous. Je suis ici, car je suis convaincu de l'utilité de l'établissement public dont je préside le conseil d'administration.

L'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe), plus communément appelé Défense, deuxième chance, représente un dispositif qui s'adresse à des jeunes âgés de vingt ans et déjà des perdants de la vie, à la fois en échec scolaire, en échec professionnel et confrontés à des difficultés familiales ; d'où l'exclusion, voire même la délinquance, dans lesquelles ils sont souvent tombés, la solitude dont ils souffrent et leur éloignement des réalités du monde du travail, certains d'entre eux n'ayant même pas l'idée de se rendre dans les organismes susceptibles de les aider.

Ces jeunes, destinés à rester marginaux s'ils ne sont pas aidés, sont donc la cible de l'EPIDe. Sur la base du volontariat, ils se déplacent dans nos centres de deuxième chance, avec l'espoir de pouvoir prendre un nouveau départ dans la vie. Notre objectif est de les aider à briser la spirale de l'échec et de la marginalisation de laquelle ils sont prisonniers en leur enseignant les conditions nécessaires à leur insertion dans la société.

Pour répondre à cette ambition, le contenu pédagogique de l'EPIDe comporte trois modules. Le premier d'entre eux consiste à dispenser aux jeunes femmes et aux jeunes hommes que nous accueillons une formation comportementale et civique vouée à leur procurer des repères, des gestes et des connaissances leur permettant de s'intégrer au sein de la société dans laquelle ils vivent. Il s'agit également de leur donner confiance en eux-mêmes et de les rendre conscients de leur capacité à être utiles. Ce volet pédagogique constitue le coeur et la spécificité de notre dispositif. Sa réussite repose sur la qualité de l'encadrement dit de contact. Ce dernier est assuré surtout par d'anciens militaires, ayant l'habitude d'inculquer la motivation et le dépassement de soi.

Le deuxième module de ce projet pédagogique vise à l'enseignement des savoirs fondamentaux que représentent la lecture, l'écriture, le calcul et l'informatique. Sans la maîtrise de ces savoirs, les jeunes ont en effet peu d'espoir de s'intégrer dans la société moderne. Ils leur sont apportés par des équipes enseignantes disposant de capacités d'adaptation et d'innovation dans leur travail, leur permettant d'intéresser et de faire progresser leurs élèves, pour lesquels les méthodes traditionnelles ont échoué.

Le troisième module de notre action consiste à dispenser des formations professionnelles, qui doivent déboucher sur un emploi dans un secteur caractérisé par une forte demande en main d'oeuvre : le bâtiment et les travaux publics, les services à la personne, les services aux entreprises, la restauration et l'hôtellerie. Les formations que nous octroyons sont menées en partenariat avec l'Afpa (Association pour la formation professionnelle des adultes), l'ANPE et des entreprises concernées par les métiers visés. Les connaissances acquises par les stagiaires pendant leur passage dans nos centres sont validées par des diplômes : attestations de formation civique, certificats de formation générale, attestation de formation aux premiers secours, brevet d'initiation à l'informatique, attestation de sécurité routière et au moins un certificat de qualification professionnelle.

Les formations se déroulent dans un internat, du dimanche soir au vendredi après-midi. Elles sont d'une durée minimale de six mois, renouvelables trois fois, et s'adressent à des jeunes âgés de 18 à 21 ans révolus.

L'EPIDe existe depuis deux ans et neuf mois. Il est placé sous la double tutelle du Ministère de la Défense et du Ministère de l'Économie, de l'industrie et de l'emploi. Il est constitué de vingt-deux centres à ce jour, lesquels accueillent 2 000 stagiaires et contribuent, de manière significative, à l'insertion sociale des jeunes défavorisés. C'est pourquoi la principale proposition que je vous soumets est de soutenir notre action, en particulier en incitant les autorités de l'État à dégager les financements nécessaires à son fonctionnement.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Merci M. le Président. Je passe la parole à M. Bernard Seillier, notre rapporteur.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je vous remercie pour cette présentation. Je souhaiterais vous poser quelques questions. Comment sont sélectionnés les jeunes qui entrent dans vos centres ? A quel cahier des charges doivent répondre vos établissements ? Quel est le profil socio-économique des stagiaires ? Avez-vous des données chiffrées permettant de mesurer l'efficacité des stages que vous proposez.

Pensez-vous que la fin de la conscription a aggravé l'exclusion des jeunes ? Le système de solidarité répond-il aux défis posés par la pauvreté et l'exclusion ? Enfin, avez-vous des propositions à nous soumettre pour améliorer le fonctionnement des institutions et les processus de réinsertion ?

M. le Général Marcel VALENTIN - A l'origine, la sélection des jeunes appelés à rejoindre nos centres s'opérait lors de leur convocation aux journées d'appel et de préparation à la défense. C'est en effet grâce à ces journées que la direction du service national a pu constater qu'environ 60 000 jeunes par an, pour une classe d'âge donnée, sont en échec scolaire total et dérivent vers une marginalisation sociale ; des jeunes qu'elle informe de l'existence des centres de deuxième chance et dont les noms sont transmis à la direction des ressources humaines de l'EPIDe, laquelle adresse aux personnes repérées un courrier de relance à l'approche de leurs 18 ans. En effet, notre dispositif reposant sur le volontariat, il n'est pas question qu'elles rejoignent un de nos centres avant d'être majeures.

Toutefois, plusieurs mois se passant entre la date de la journée d'appel et de préparation à la défense et l'accession à la majorité des jeunes en échec scolaire au moment de leur passage dans les casernes, certains d'entre eux, quand ils fêtent leurs dix-huit ans, ont oublié notre existence. Il existe donc une différence relativement importante entre le nombre de jeunes en situation d'échec, qui sont repérés au moment de la journée d'appel et de préparation à la défense, et ceux qui se présentent dans nos établissements. Toutefois, depuis que nous avons établi des liens étroits avec elles, les missions locales d'insertion (environ 500 en France) nous adressent des jeunes en proie à des difficultés et pour lesquels elles estiment que les autres dispositifs d'insertion ne fonctionnent pas. Actuellement, 40% des jeunes entrent dans nos centres suite à la journée d'appel et de préparation à la défense, 40% grâce au travail réalisé par les missions locales d'insertion, 20% suite à la visite de notre site Internet, consulté par plus de 10 000 visiteurs par mois.

Une seconde sélection est opérée par la suite lorsque les jeunes se présentent dans les établissements. Nous écartons de nos centres les cas pathologiques les plus marqués, qui demandent des traitements médicaux, et les personnes totalement inaptes physiquement. Les stagiaires doivent en effet pratiquer beaucoup de sport au cours de leur formation comportementale et participer, après trois ou quatre mois de présence, à un stage à l'extérieur du centre, au cours duquel ils s'exercent à l'accrobranche, au VTT, à la descente en kayak et à des marches de nuit. En aucun cas, nous ne leur inculquons un entraînement paramilitaire.

Nous faisons en sorte que nos établissements soient créés dans des lieux :

- se caractérisant par un vivier de jeunes défavorisés suffisant ;

- Disposant d'un bassin d'emploi local nous permettant d'atteindre nos objectifs en matière d'insertion professionnelle. La formation professionnelle s'effectue à l'échelon local, au sein d'entreprises désireuses d'employer les stagiaires qu'elles ont contribués à former ;

- où il existe des infrastructures adaptées, permettant d'héberger les jeunes, de les nourrir et de les instruire ;

- abritant un nombre suffisant de militaires à la retraite.

Néanmoins, en raison de la volonté politique de développer ce dispositif avant les élections présidentielles et législatives de 2007, nous avons dû créer, dans la précipitation, des centres de deuxième chance ne satisfaisant pas à ces critères. Du coup, nous devrons en fermer trois en 2008.

M. Guy FISCHER - Ce n'est pas bien.

M. le Général Marcel VALENTIN - Lorsque notre directeur général reçoit des ordres, il se doit de les exécuter. Il me semble indispensable d'accorder une deuxième chance à des jeunes défavorisés. Ceux qui exécutent le stage avec succès sortent grandis de nos établissements et parviennent à convaincre d'autres jeunes de leur entourage de saisir leur première chance, notamment à l'école. De ce point de vue, les stages n'assurent pas seulement la prévention de la délinquance. Ils constituent également un dispositif curatif, chargé de remédier aux échecs du système scolaire. Je pense donc qu'il est nécessaire d'améliorer les conditions de scolarité des jeunes.

Les méthodes que nous appliquons dans les centres de deuxième chance pourraient, par exemple, être appliquées dans les zones d'éducation prioritaire, avec des enseignants assistés, pendant leurs cours, de personnes chargées d'assurer le maintien de la discipline.

Comme vous le savez, le secteur de la défense est souvent le premier touché lors de réduction des dépenses de l'Etat. Il est ainsi envisagé d'en restreindre substantiellement les effectifs. Une partie des militaires pourrait se voir offrir la possibilité de se reconvertir dans l'éducation nationale où il serait bénéfique, par ailleurs, de réduire le nombre d'élèves dans les classes situées en zone d'éducation prioritaire.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Quel est l'effectif optimum de vos centres ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Notre approche était économique au départ. Nous estimions en effet que plus un centre serait de taille importante, moins le coût par stagiaire serait élevé. Nous nous sommes aperçus, au contact des réalités et en raison de notre difficulté à gérer les jeunes, que nos établissements ne peuvent pas abriter plus de 240 personnes. Actuellement, nos centres les plus importants accueillent environ 200 stagiaires. Leur gestion, étant individuelle, nécessite beaucoup d'efforts.

De plus, certains des jeunes présents dans nos centres n'y sont que parce qu'ils ont commis des actes de délinquance et qu'un juge leur a promis d'être cléments avec eux s'ils acceptaient d'effectuer un stage parmi nous. Par conséquent, nous accueillons des individus dont la seule motivation est d'échapper à un règlement judiciaire, ce qui ne facilite pas le travail de nos cadres, peu habitués à côtoyer ce genre de public. Nous souhaitons donc que nos centres ne soient pas trop fréquentés, de manière à ne pas devoir gérer en même temps un nombre trop important de jeunes turbulents.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Quelle est la durée des stages ? Comment le suivi des jeunes est-il organisé ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Les stages durent un an, une durée de six mois n'étant pas insuffisante. Deux à trois mois sont en effet nécessaires pour inculquer aux jeunes les règles comportementales leur permettant d'accepter la remise à niveau scolaire et la formation professionnelle dont ils ont besoin.

Des stagiaires restent, toutefois, plus d'un an dans nos établissements. Il arrive même que certains d'entre eux ne veuillent plus en partir.

Cependant, beaucoup de jeunes (40%) arrêtent le stage pendant son déroulement, notamment au cours des deux premiers mois où ont lieu quatre cinquièmes des abandons, les départs étant dus surtout, pendant cette période, à un refus de se soumettre à la moindre discipline et d'acquérir des repères.

Pour les personnes qui vont au terme de leur stage, trois-quarts sortent de nos centres avec un emploi durable, sous forme de CDI ou de contrat de formation en alternance. Il s'agit d'un excellent taux. A titre de comparaison, en France, 75% des jeunes démarrent leur carrière professionnelle par le biais d'un CDD et seulement 40% des bénéficiaires d'un contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) accèdent à un emploi durable. Nous obtenons donc de très bons résultats. Les entreprises apprécient en particulier le savoir-être de nos stagiaires et leur respect des horaires de travail.

M. Christian DEMUYNCK, Président - L'internat est-il une nécessité absolue ? D'autres cadres que d'anciens militaires pourraient-ils intervenir dans vos centres ? Combien coûtent ces derniers ?

M. le Général Marcel VALENTIN - L'internat est nécessaire si nous voulons inculquer aux jeunes une discipline de vie et les éloigner de leur milieu habituel. Nous nous sommes aperçus d'ailleurs, notamment à Bordeaux, que notre recrutement devient plus difficile lorsque nos centres sont situés en ville.

Le système de l'internat permet, en outre, aux jeunes de participer à des travaux d'intérêt général et de suivre des études le soir dans le cadre de leur formation scolaire. Il est donc indispensable et même souhaité par certains, en particulier les personnes sans domicile fixe qui représentent entre 5% et 10 % des personnes que nous accueillons. Ces jeunes demeurent dans nos centres le week-end et leur présence dominicale exige un encadrement et des financements supplémentaires.

L'avantage de faire appel à d'anciens militaires pour encadrer nos centres réside dans le fait que ces derniers détiennent un certain nombre de connaissances et se caractérisent par un engagement personnel total et une attention permanente envers le respect de la discipline. Ils veillent également à ce que les jeunes aient une présentation correcte et, pour ce faire, ils leur apprennent à être bien peignés et les dissuadent, dans la perspective de futurs entretiens d'embauche, d'avoir des tatouages et piercings. Tous nos enseignants et les jeunes que nous accueillons ont obligation de porter un uniforme bleu marine. Nos centres représentent les seuls endroits de France où les enseignants sont en uniforme. Nous apprenons également à nos stagiaires à se lever tôt le matin et à être respectueux des formateurs et cadres.

Concernant le financement de nos établissements, celui-ci est relativement complexe. Notre budget de fonctionnement est attribué, en grande partie, par le Ministère de l'Emploi dans le cadre du plan de cohésion sociale. Toutefois, depuis cette année, le Ministère du Logement et de la Ville y participe également au travers du Plan banlieues et égalité des chances. Contribuent également à notre budget de fonctionnement le Ministère de l'Intérieur et le Fonds social européen. Nous ne disposons pas de budget d'investissement.

Quant au Ministère de la Défense, il met à disposition de nos centres d'anciens militaires et un certain nombre de biens immobiliers et de terrains en pleine propriété. Ces biens représentent 49% du capital d'une société immobilière anonyme que nous avons créée et baptisée IIDE (Immobilier, Insertion, Défense, Emploi). Les 51% restants de son capital sont apportés en numéraire par la Caisse des dépôts et consignations.

La société immobilière effectue les travaux de rénovation nécessaires dans les locaux existants et engage la construction de bâtiments neufs. Elle perçoit les loyers payés par les établissements, privés donc de budget d'investissement, lesquels s'acquittent de loyers auprès également d'associations et de collectivités locales, en raison notamment de l'occupation de bâtiments dédiés à des colonies de vacances, et paient des prestataires de services.

Jusqu'en 2007, le coût de revient d'un stagiaire s'élevait à 30 000 euros par an. Ce montant passera à 35 000 euros en 2008, du fait de notre impossibilité à bénéficier d'économies d'échelle et du maintien de certaines dépenses incontournables.

Pendant un an, il sera nécessaire de stabiliser la vie de nos établissements car ils sont devenus opérationnels très rapidement. Ainsi, en raison d'une forte volonté politique, nos deux premiers centres ont été inaugurés alors même qu'ils ne jouissaient d'aucun budget encore.

Nous travaillons actuellement à l'élaboration d'un contrat d'objectifs et de moyens pour notre établissement public. Ce texte devrait être présenté à notre conseil d'administration le mois prochain. Il traduira notre ambition d'accueillir 5 000 stagiaires en 2011, pour un coût annuel de 30 000 euros par jeune et un budget de 150 millions d'euros (contre 94 millions d'euros en 2008).

Enfin, nos établissements participent de la prévention de la délinquance pour un coût largement inférieur à celui des centres fermés. Dans ces derniers, chaque jeune délinquant coûte en effet 210 000 euros par an. Il convient donc de se demander s'il est préférable de payer 210 000 euros pour accueillir des jeunes qui ont sombré dans la délinquance ou 30 000 euros pour en empêcher d'autres d'y tomber.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Une double tutelle s'exerce sur votre association ? Quel financement en tirez-vous ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Le Ministère de la Défense ne nous accorde aucun financement pour nos dépenses de fonctionnement, mais nous fournit du matériel et abrite, dans ses locaux, le siège de notre établissement. En 2008, 50 millions d'euros nous ont été attribués par le Ministère de l'Emploi, 20 millions d'euros par le Ministère du Logement et de la Ville, 3 millions d'euros par le Ministère de l'Intérieur et 8 millions d'euros par le Fonds social européen.

Nous avons acquis des terrains sur lesquels il nous est impossible de bâtir un centre, les maires des villes où se trouvent ces terrains s'opposant à notre présence par peur de voir nos jeunes importer de la délinquance. N'ayant d'autre choix, nous allons devoir céder les parcelles. Le produit de leur vente permettra de compléter notre budget, fixé à 94 millions d'euros.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Quel est le statut des jeunes pendant leur séjour et en quoi vos structures se différencient-elles des centres fermés ?

M. Guy FISCHER - Compte tenu du statut de vos formateurs, certains de vos stagiaires s'engagent-ils dans l'armée à la sortie des centres et, si oui, quel est leur nombre ?

Vous avez eu l'honnêteté d'expliquer que votre projet a été porté politiquement. Néanmoins, j'ai cru comprendre que l'avenir de vos établissements n'est pas assuré. Ainsi, dans le contexte actuel marqué par 60 000 suppressions d'emplois dans le secteur des armées, vos centres ne risquent-ils pas de voir leurs financements réduits ?

Je sais très bien, pour être un élu des Minguettes, quartier très populaire de Lyon, qu'il est difficile de redonner des repères à ces jeunes.

M. le Général Marcel VALENTIN - Nos établissements se différencient nettement des centres fermés. Les portes des chambres de nos jeunes ne sont pas verrouillées et ceux-ci ne vivent pas dans un univers carcéral. Concernant leur statut, ils disposent d'un contrat de volontaire pour l'insertion, régi par le code du service national.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Sont-ils rémunérés ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Ils sont payés 300 euros par mois. La moitié de ce montant leur est attribuée comme argent de poche. L'autre moitié ne leur est donnée qu'à la fin de leur séjour.

Pour répondre à leur demande, nous permettons à de nombreux jeunes, en échange d'une participation financière symbolique de leur part, de passer le permis de conduire. Par ailleurs, nous avons convaincu la SNCF de mettre à leur disposition une carte jeune, dont nous payons une partie du montant, pour leur permettre de rentrer chez eux le week-end.

Concernant nos liens avec le monde militaire, nous ne sommes pas un centre de recrutement pour l'armée, laquelle d'ailleurs a refusé d'intégrer certains de nos jeunes dans ses rangs. Toutefois, si nos stagiaires ambitionnent de devenir des militaires, nous les préparons à réaliser leur objectif. Entre 5% et 10% de nos jeunes entrent dans l'armée au terme de leur formation ; une proportion susceptible de s'accroître suite aux initiatives prises par le Ministre de la Défense, M. Hervé Morin, dans le cadre du Plan égalité des chances et si nos jeunes bénéficient, comme nous l'espérons, du parcours militaire découverte.

Par ailleurs, nous travaillons en ce moment avec la police nationale et la brigade des sapeurs-pompiers de Paris pour permettre à nos stagiaires d'être recrutés en tant qu'adjoints de sécurité ou de pompiers.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Le recrutement des enseignants et des personnels d'encadrement est-il aisé ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Nous n'avons aucun mal à recruter des enseignants. Ils sont très peu nombreux à être détachés du Ministère de l'Éducation nationale. La plupart de nos formateurs ont un statut de contractuel.

Nous connaissons davantage de difficultés pour embaucher d'anciens militaires situés dans la tranche d'âge qui nous intéresse, c'est-à-dire ayant entre quarante et cinquante ans, ceux-ci étant soumis à la règle du cumul et donc à l'impossibilité de bénéficier d'un salaire plus élevé que celui auquel ils ont droit dans l'armée tant qu'ils n'ont pas atteint l'âge de la retraite prévu pour leur grade Nous avons donc saisi les autorités afin d'obtenir une dérogation à cette règle, celle-ci existant déjà pour les personnels du service santé des armées en poste dans le secteur civil.

M. Guy FISCHER - A quel montant s'élève leur rémunération ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Le salaire d'un directeur de centre ne dépasse par 2 000 euros. Le montant des rémunérations diminue au fur et à mesure que nous descendons dans la hiérarchie.

M. Guy FISCHER - Est-il possible de cumuler ce salaire avec une retraite ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Oui si la personne a atteint l'âge de la retraite.

M. Christian DEMUYNCK, Président - J'ai mis en place un système relativement comparable dans ma ville en Seine-Saint-Denis. La principale différence est que les jeunes accueillis sur mon territoire ne sont pas internes.

Je souhaite revenir sur vos choix concernant l'implantation de vos établissements. Vous avez expliqué que vos centres sont construits là où il existe une forte présence de jeunes en difficulté et d'anciens militaires, un bassin d'emploi et des infrastructures adaptées. Envisagez-vous d'ouvrir un établissement en Seine-Saint-Denis ? Beaucoup de jeunes de ce département sont en effet sans emploi et dans l'attente d'une remise à niveau et de formations.

M. le Général Marcel VALENTIN - Nous aurions implanté un établissement en Seine-Saint-Denis si nous avions pu y disposer d'un lieu avec une capacité d'accueil suffisante. Les jeunes en difficulté de ce département sont accueillis dans les deux centres dont nous sommes propriétaires en Île-de-France (Montry et Haute-Maison) et dans celui que nous gérons dans la Somme, à Doullens précisément.

La Ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, souhaite la création de ce centre en Seine-Saint-Denis.

Les implantations de nos établissements doivent avoir lieu en périphérie des grandes villes et non loin de celles-ci. Sinon, elles se traduiront par des échecs. C'est ainsi que nous allons fermer un centre, pas assez fréquenté en raison de son éloignement avec Lyon.

M. Guy FISCHER - Vous avez effectivement implanté un centre dans une propriété que vous a vendue le Conseil général du Rhône.

M. le Général Marcel VALENTIN - Nous devons malheureusement fermer ce centre. Toutefois, nous envisageons d'en créer un nouveau, près de Lyon, ainsi qu'un autre à proximité de Toulouse. Leur réalisation est liée à l'obtention des financements nécessaires à leur construction.

M. Jean-François HUMBERT - Pourrions-nous connaître les lieux d'implantation de vos vingt-deux centres ?

M. le Général Marcel VALENTIN - La plupart de nos établissements se trouvent dans le nord et le nord-est de la France. Nous sommes présents, en région parisienne, à Val-de-Reuil, Montry et Montlhéry, plus au nord, à Compiègne, Doullens, Saint-Quentin et prochainement à Cambrai, dans les Alpes, à Annemasse, dans l'Isère, à Autrans, dans le Rhône, à Saint-Clément-les-Places, et, dans l'Ain, à Ambronay.

Un autre de nos établissements est situé dans les quartiers Nord de Marseille où la municipalité nous a beaucoup aidés à réaliser cette implantation. Quatre-vingt stagiaires y sont actuellement accueillis, pour cent cinquante candidats en liste d'attente. Aussi surprenant que cela puisse paraître, c'est dans ce centre que l'attrition est la moins élevée.

Des établissements ont vu le jour également à Bordeaux, à Giel, dans l'Orne, et à Alençon. Nous allons malheureusement devoir fermer celui de Vitré. Sa fermeture sera compensée par l'ouverture, au printemps, d'un établissement à Bourges, et, au début de l'année prochaine, d'un centre au Havre.

M. Jean-François HUMBERT - Existe-t-il un centre en Franche-Comté ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Nous possédons un centre de taille réduite dans ce département. Nous projetons, si nous en avons les moyens, de créer un établissement à Dijon.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Vos établissements sont-ils mixtes ?

M. le Général Marcel VALENTIN - Nos centres sont mixtes en effet. Ils sont composés à 75% de garçons et à 25% de filles. Ces dernières sont moins concernées par l'échec scolaire.

M. Christian DEMUYNCK, Président - Je vous remercie pour toutes ces informations.

Audition de MM. Xavier EMMANUELLI, ancien Ministre, Président du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et de Bernard LACHARME, secrétaire général du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées - (1er avril 2008)

M. Christian DEMUYNCK, Président - Monsieur le Ministre, je vous remercie d'avoir accepté d'être auditionné par cette Mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Je vous invite à présenter l'organisme que vous présidez, les difficultés que vous rencontrez dans vos fonctions et les propositions que vous pouvez nous soumettre pour réduire la pauvreté et l'exclusion. M. Bernard Seillier, rapporteur de notre commission, et nos collègues présents dans cette salle vous poseront ensuite quelques questions.

M. Xavier EMMANUELLI - Merci Monsieur le Président. Je suis Président du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées. Cette institution, créée par l'Abbé Pierre en 1992, fonctionne avec des moyens limités. Elle est composée de quatorze membres, dont plusieurs parlementaires, et d'un secrétaire général permanent. Elle émet à la fois des propositions et des alertes.

Je préside également le Comité de suivi du droit au logement opposable dans le cadre de la loi DALO. Cette structure joue un rôle en matière de suivi, comme son nom l'indique, mais aussi d'expertises et facile la concertation entre les acteurs. Il remet un rapport annuel au premier ministre.

Le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées siège à la Maison de la cohésion sociale où toutes nos équipes sont regroupées et où se trouve également le Conseil national de l'insertion.

Notre objectif est de mettre en cohérence les travaux de ces trois institutions, afin de permettre à la volonté politique de réduire l'exclusion, la pauvreté et le chômage de devenir réalité. Tous les acteurs doivent participer à l'unisson à cette ambition portée par l'État mais dépendant de niveaux décisionnels multiples.

Nous proposons des mesures audacieuses, comme par exemple la création d'un syndicat du logement en Île-de-France, et pouvons alerter les pouvoirs publics sur les conséquences négatives de certaines politiques. Des mesures apparemment bénéfiques peuvent parfois être contre-productives. Ainsi, l'abaissement du plafond de ressources pour bénéficier d'un logement social semble constituer a priori une bonne idée. Pourtant, ses effets pervers l'emportent, selon toute vraisemblance, sur ses effets positifs.

Sur le terrain, nos interlocuteurs sont confrontés à des situations totalement nouvelles et des difficultés énormes demandant, pour être résolues, l'harmonisation de l'ensemble des politiques de lutte contre l'exclusion et la pauvreté. Notre tâche est particulièrement complexe. Mais elle est passionnante.

M. Bernard LACHARME - Le premier rapport du Comité de suivi du droit au logement opposable a été remis par nos services au mois d'octobre dernier. Il nous a servi à préciser les enjeux de la loi DALO et à présenter trente-sept propositions, toutes consensuelles et soutenues aussi bien par des associations d'élus, des propriétaires immobiliers et des associations spécialisées dans l'insertion des personnes en difficulté. Certaines d'entre elles ont commencé à être prises en compte. Toutefois, il reste un travail important à réaliser.

En termes d'organisation, le Haut Comité préside les deux autres instances. Nous continuons néanmoins à avoir une activité propre. Nous avons ainsi rédigé notre rapport annuel qui n'a pas été rendu public encore. Nous attendons en effet qu'il soit officiellement remis au président de la République et au premier ministre avant d'en faire part autour de nous.

Nous bénéficions peut-être de davantage de liberté lorsque nous siégions au Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, car nous n'y engagions que les personnes physiques et pas les organismes.

Notre rapport porte en particulier sur ce qui a trait au logement locatif social (ses conditions d'attribution et d'accès, sa gestion, etc.) et à la difficulté de se loger dans le contexte actuel, en raison du montant élevé des loyers. De ce point de vue, le développement du logement social ne pourra jamais compenser les déséquilibres existants.

Nous nous sommes penchés également sur la situation des grands exclus, qui ne sont pas suffisamment pris en compte dans les dispositifs de prise en charge.

M. Xavier EMMANUELLI - Si vous le souhaitez, nous pouvons vous communiquer ce rapport. Nous nous sommes beaucoup intéressés à tout ce qui touche à l'hébergement et à son articulation avec le logement. Nous proposons dans notre rapport des idées nouvelles pour lutter contre l'exclusion.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Nous pouvons profiter de votre présence devant cette mission pour effectuer un tour d'horizon des grands problèmes techniques et sociétaux que rencontrent les acteurs de la lutte contre l'exclusion. Nous n'oublions pas que vous avez porté la loi de 1996 sur la cohésion sociale. Quels sont selon vous les leviers sur lesquels nous pourrions agir pour améliorer l'action publique dans le domaine de la lutte contre l'exclusion au cours des prochaines années ?

M. Xavier EMMANUELLI - Je souhaite m'attarder sur la très grande exclusion. Il faut bien comprendre que cette forme d'exclusion ne renvoie pas seulement à un problème social, économique et sanitaire. En effet, plus les personnes souffrent de l'exclusion depuis longtemps, plus elles connaissent des troubles somatiques et psychiques qu'il convient alors de prendre en compte dans les politiques d'hébergement. Il est évident que tous les exclus ne peuvent pas accéder au logement social. C'est pourquoi des solutions alternatives doivent être trouvées pour ceux qu'il n'est pas possible de laisser seuls sous un toit. Elles pourraient se traduire par la mise en place de pensions de famille orientées vers la prise en charge et le traitement de la souffrance psychique ou des maladies psychiatriques. S'occuper de la très grande exclusion n'est pas simple et nécessite que des domaines spécialisés (travailleurs sociaux, acteurs de la santé, de la psychiatrie et du logement...), n'ayant pas l'habitude de collaborer ensemble, acceptent d'associer leurs moyens et de coordonner leurs actions.

J'ai proposé également que le centre d'hébergement d'urgence constitue une sorte de sas assurant plusieurs prestations et tout d'abord la mise à l'abri des exclus, de manière à procéder à une évaluation psychique, somatique et économique de leur situation et, si besoin, à leur apporter des soins.

La seconde prestation que pourrait dispenser le centre d'hébergement d'urgence serait en termes de formation. Selon les résultats des diagnostics, les personnes les moins en difficulté pourraient être dirigées vers le logement social, les autres vers les CHRS. Je souhaite insister sur le fait que la fonction d'un centre d'hébergement d'urgence ne saurait se résumer à fournir un logement, les personnes exclues ayant besoin, au moins dans un premier temps, d'être accompagnées dans la gestion de leur logement et de leurs relations avec leurs voisins. Sans cet accompagnement, il leur sera difficile de se projeter dans l'avenir.

J'ai préconisé l'instauration de ce sas où les professionnels les plus expérimentés seraient au contact des personnes en difficulté et donc en mesure d'établir des diagnostics précis de leur situation et de leur proposer la solution la plus adéquate à leurs profils.

50% des grands exclus souffrent de problèmes psychiques. Leur traitement oblige à sortir des démarches traditionnelles.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - J'ai participé récemment à une réunion avec des responsables de grandes chaînes immobilières, des notaires et l'ensemble des professionnels du logement. J'ai tenté de les convaincre que la lutte contre l'exclusion n'emprunte pas seulement des mécanismes financiers, mais nécessite d'avoir une approche globale de la personne et de s'interroger sur la manière dont fonctionne la société.

M. Xavier EMMANUELLI - Le problème serait relativement simple s'il n'était que d'ordre financier.

M Bernard LACHARME - Une grande partie de la population, y compris des personnes non exclues socialement, est confrontée à un problème de logement. Celui-ci concerne des familles qui ne connaissent pas de difficultés sociales particulières et qui seraient en mesure de louer un logement dans le parc privé si les loyers n'étaient pas aussi élevés. Il comporte plusieurs dimensions, dont une dimension économique. Le nombre de logements construits n'a pas été suffisant et ceux qui ont été réalisés ne sont pas abordables pour la majorité des familles. Ainsi, il n'est pas toujours nécessaire d'accompagner, d'un point de vue social, tous les demandeurs de logements sociaux.

Ce problème du logement concerne de multiples acteurs : l'Etat qui doit prendre ses responsabilités en finançant le logement social, les Conseils généraux et les communes. Il leur appartient, pour être efficaces, d'harmoniser leurs politiques pour les rendre plus cohérentes.

En outre, nous avons eu trop tendance, au cours des dernières années, à vouloir nous intéresser au logement par le seul biais de la loi. Les textes législatifs peuvent être utiles. Il en est ainsi de la loi DALO. Toutefois, ils s'accompagnent parfois de dispositifs uniformes alors que les territoires sont très hétérogènes. La boîte à outils de la politique du logement doit être déclinée territoire par territoire, en fonction des besoins spécifiques de chacun. De ce point de vue, la loi DALO représente peut-être l'occasion d'engager une opération de clarification, avec une mise en avant des situations considérées comme étant les plus critiques par les commissions d'attribution de logements.

Les différents acteurs doivent être capables de s'organiser pour mettre en oeuvre une politique commune et cohérente en matière de logement. Pour ce faire, la concertation entre eux est indispensable au sein d'instances nationales mais aussi locales.

M. Xavier EMMANUELLI - La loi DALO représente l'opportunité de montrer combien il est difficile de résoudre les problèmes de logement et un moyen de rebattre les cartes, de prendre conscience que l'accès au logement ne s'effectue pas de manière linéaire et que la sociologie des grandes villes a complètement changé au cours des dernières années. Elle peut aussi servir à attirer l'attention des psychiatres sur l'état des exclus et les convaincre de s'impliquer davantage.

Nous restons prisonniers de schémas périmés, datant de l'après guerre et des années 70. De profondes transformations ont eu lieu au sein de la société durant les dernières décennies, engendrant des situations nouvelles et particulièrement complexes à gérer. Aujourd'hui, de nombreuses personnes n'ont pas de famille, souffrent de troubles psychiques et finissent par devoir vivre dans la rue ou par sombrer dans la délinquance.

La loi DALO doit nous conduire à remettre en question les certitudes que nous avons sur le logement. Des zones d'opportunités existaient autrefois. En effet, les personnes ne demeuraient pas dans la précarité toute leur vie. Leur situation financière s'améliorait avec le temps et elles réussissaient à sortir de situations difficiles. Ces zones d'opportunité sont beaucoup plus rares désormais.

De nouveaux dispositifs doivent donc être mis en place pour tenir compte des transformations de la société. De ce point de vue, les pensions de famille et les habitats collectifs correspondent à des dispositifs particulièrement intéressants. Ils permettent en effet d'être à la fois chez soi et avec les autres, et de pouvoir tisser les liens sociaux indispensables à l'apprentissage de la vie en communauté. C'est ce genre de systèmes que la loi DALO doit nous permettre de développer si nous prenons conscience de la complexité et de la diversité du problème du logement.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Avez-vous eu connaissance du contenu de la loi sur le logement ?

M. Bernard LACHARME - Nous ne disposons pas d'informations sur le sujet. Mais lors du vote de la loi DALO, le Haut Comité avait souhaité qu'une seconde loi soit adoptée rapidement, la loi DALO n'étant pas en mesure de résoudre tous les problèmes. Nous estimons que trois conditions sont nécessaires pour que le droit au logement opposable fonctionne de manière efficace :

- Désignation d'une autorité politique responsable, chargée d'assurer le respect de la loi.

- Mise en place de dispositifs plus précis.

- Donner à l'autorité responsable les moyens nécessaires à son action.

La répartition des rôles entre les différents échelons n'a pas encore été précisée. Des réponses doivent être apportées également concernant les moyens budgétaires que l'Etat accordera au sujet. En effet, le droit au logement opposable ne peut pas être mis en oeuvre à budget constant. Un effort financier de l'Etat est donc indispensable.

Enfin, les participants aux débats qui ont eu lieu au sein du comité DALO estiment nécessaire la recherche du consensus entre les différents acteurs concernés. Ce consensus suppose l'existence d'un diagnostic partagé sur les besoins et une harmonisation des actions. Toutefois, le législateur doit prévoir le cas d'une absence de coopération entre les acteurs et donc la possibilité d'aboutir à un arbitrage. Ainsi, dans certaines situations, l'Etat doit être en mesure de disposer d'un pouvoir renforcé pour honorer ses engagements. Il sera en effet responsable si la loi n'est pas appliquée. Ces différents éléments nous amènent à considérer qu'un second texte législatif doit être voté.

M. Guy FISCHER - M. Emmanuelli, nous suivons depuis très longtemps vos travaux et vos réflexions. Dans le cadre du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, vous avez mis l'accent sur la très grande exclusion, expression que vous avez utilisée à plusieurs reprises pendant votre intervention. Les formes d'exclusion sont différentes de celles que nous avons pu connaître par le passé. Elles se manifestent notamment à une plus grande échelle. Par exemple, dans le département du Rhône, 60 000 demandes de logement attendent d'être traitées. De plus, seulement 8% des logements construits sont accessibles aux personnes les plus défavorisées. Quant aux plans départementaux en faveur du logement de ces individus, ils ne sont pas très efficaces.

Le nombre des grands exclus est donc en hausse. Nous avons le devoir de leur apporter une aide. L'état actuel de notre société provoque, en effet, des souffrances à une échelle que les précédentes générations n'ont pas connue. Comme l'a souligné justement M. Bernard Lacharme, l'abaissement de 40% du plafond des ressources pour l'accès au logement social ne suffira pas à résoudre les problèmes de logement. Les projets de Mme Christine Boutin nous inquiètent d'ailleurs beaucoup. Ils pourraient conduire à chasser des personnes de logements sociaux, qu'elles occupent actuellement, pour les attribuer aux plus défavorisés. Ce type de mesures n'est pas acceptable.

J'ai été conseiller général des Minguettes pendant des décennies et je connais bien le Foyer Notre-Dame ainsi que le problème, très difficile à traiter, du logement. Pour l'heure, les réponses apportées ne sont pas à la hauteur de l'immensité des besoins. Le nombre de psychiatres s'occupant des plus pauvres est, par exemple, beaucoup trop faible. Pourtant, il est indispensable de traiter ceux qui souffrent de problèmes somatiques et psychiques.

M. Xavier EMMANUELLI - Il s'agit d'une question de civilisation. Nous rentrons dans une nouvelle époque où nous sommes condamnés à vivre de plus en plus nombreux dans les villes, lieux dans lesquels nous aurons de plus en plus de mal à nous mouvoir et serons confrontés à ces drames de santé publique, de pauvreté, etc. En réalité, l'exclusion est liée à notre développement. Les personnes les plus fragiles, en manque de liens sociaux, connaîtront de plus en plus de difficultés, en particulier les jeunes qui ont perdu tout repère, les individus internés en hôpital psychiatrique et les personnes âgées. Chaque nuit, le SAMU social de Paris loge 6 000 hommes, femmes et enfants dans des hôtels.

Des mouvements de population importants ont eu lieu au cours des trente dernières années. Les problèmes doivent donc être posés de manière différente. En particulier, nous devons avoir conscience que l'exclusion s'avère structurelle et non conjoncturelle. Elle est en effet inhérente à notre développement, une donnée que la politique du logement et du traitement des exclus a à prendre en compte. Les très grands exclus doivent être considérés comme des citoyens à part entière.

Bien entendu, cette situation n'est pas spécifique à la France. Dans les villes, nous sommes toujours des étrangers les uns par rapport aux autres.

Si la loi DALO est difficile à mettre en oeuvre en raison des nombreux acteurs qu'elle implique, elle nous permettra de sortir des schémas datés, dans lesquels nous sommes enfermés depuis la fin de la seconde guerre mondiale, et de réfléchir à la promotion d'un type de société différent.

M. Guy FISCHER - La loi DALO est-elle applicable selon vous ?

M. Xavier EMMANUELLI - Elle sera applicable à terme.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Les auteurs de la loi DALO avaient pour objectif de renverser les problématiques. La sphère politique devait en effet retrouver sa primauté par rapport aux lois du marché. Ainsi, le déterminisme économique et financier ne devait plus être considéré comme supérieur à l'intérêt général et le primat de l'être humain et de la société devait être affirmé. Mais ce renversement de principe ne peut pas intervenir du jour au lendemain. Les promoteurs du droit au logement opposable se heurtent donc à des obstacles importants.

M. Christian DEMUYNCK, Président - M. le Ministre, M. le secrétaire général, je vous remercie pour toutes ces informations.

M. Xavier EMMANUELLI - M. le Président, nous sommes très honorés d'être intervenus devant cette Mission commune d'information sur la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Audition de M. Jean LE GARREC, et Mme Marie-Pierre ESTABLIE, déléguée générale de l'Alliance Villes Emploi - (8 avril 2008)

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous accueillons M. Jean Le Garrec, Président de l'Alliance Villes Emploi et élu du Pas-de-Calais, et Mme Marie-Pierre Establie, déléguée générale de cette même structure. Nous vous remercions de votre visite et vous invitons à présenter votre organisation pendant une dizaine de minutes, à nous dire ce que vous faites dans le cadre de votre activité. Après quoi, nous vous poserons des questions.

M. Jean LE GARREC - Je préfère effectivement que nous ayons un débat. Puisque vous avez parlé du Pas-de-Calais, je souhaiterais indiquer que le film Bienvenue chez les Chti's, qui bat actuellement des records d'entrées en France, a été tourné à cent mètres d'une permanence que j'ai tenue.

Je me trouve ici en tant que président d'Alliance Villes Emploi, structure d'ingénierie et de soutien au développement des plans locaux d'insertion et d'emploi et des maisons de l'emploi. Je suis accompagné de Mme Marie-Pierre Establie, déléguée générale de l'association. Chacun connaît sa compétence, fondée sur une très grande expérience.

La lutte contre la pauvreté et l'exclusion représente un défi énorme, nécessitant sans doute plusieurs années de travail et de réflexion.

Alliance Villes Emploi constitue une structure paritaire dont les délégués et présidents délégués appartiennent aux deux grandes familles politiques, de gauche et de droite, ce qui lui permet d'avoir une vision commune sur des sujets d'intérêt général et de dépasser parfois les clivages politiques.

Pour résumer ma pensée, bien entendu une politique de l'emploi relève de la compétence de l'Etat. Mais la stratégie territoriale de l'emploi nous apparaît de plus en plus essentielle. Il est nécessaire de traiter des problèmes avec les partenaires élus, sociaux et économiques les plus proches possibles du terrain. Les plans locaux d'insertion et de l'emploi ont démontré leur efficacité, comme en attestent un certain nombre de rapports. Entre 2000 et 2006, 300 000 personnes sont rentrées dans les PLIE. 50% en sont sorties avec des propositions positives. La mission permanente des PLIE est d'assurer l'accompagnement des personnes en difficulté, des citoyens jeunes ou moins jeunes confrontés à une situation difficile, cet accompagnement pouvant être relativement long et atteindre une durée de 18 mois. Elle ne consiste pas uniquement à dispenser des formations, mais vise aussi à prendre en compte les situations sociales des personnes.

Nous inspirant d'une idée très forte de l'ancien ministre de l'emploi, M. Jean-Louis Borloo, de plus en plus, nous essayons, à travers les maisons de l'emploi, de rendre les actions menées cohérentes au travers d'une stratégie territoriale. A ce sujet, nous avons eu beaucoup de débats avec la ministre Mme Christine Lagarde. Celle-ci a compris l'intérêt de notre démarche et la loi votée en janvier 2008 a concrétisé la réflexion commune que nous avons eue avec elle. Ce texte s'est traduit, en effet, par l'inscription des maisons de l'emploi dans une loi relative à l'emploi.

Ce travail n'entre pas en contradiction avec la fusion, en cours et qui demandera certainement plus de temps que prévu, de l'ANPE et de l'UNEDIC. J'en parle d'autant plus volontiers que j'avais lancé cette proposition de rapprocher les deux structures en 1982, lorsque j'étais ministre de l'emploi. Ce rapprochement a eu du mal à se concrétiser. Il a lieu enfin et ne s'oppose pas, au risque de me répéter, avec une stratégie territoriale de l'emploi.

Pourquoi faire des maisons de l'emploi le lieu de cohérence recherché ? Il y a à cela plusieurs raisons :

D'abord les PLIE ont montré leur efficacité.

Tout le monde conviendra que le service public de l'emploi français est celui qui est le plus éclaté en Europe. La recherche d'un lieu de cohérence nous apparaît donc indispensable.

Les PLIE, en travaillant avec les élus locaux qui disposent d'une parfaite connaissance de leur terrain, ont la possibilité d'apporter des réponses différentes et adaptées à des problèmes variés. On ne réfléchira pas de la même manière à Dunkerque ou à Amiens, ces deux villes se caractérisant par des histoires et des contextes économiques différents. La mobilisation des élus, au regard de leur connaissance, est indispensable.

C'est par le biais d'une telle démarche qu'il est possible d'accomplir un travail précis avec les responsables économiques. Ce travail est amorcé. Il doit permettre d'essayer de répondre aux besoins des intervenants économiques et de prévenir, autant que possible, les difficultés potentielles. A cet égard, nous pêchons souvent par manque de prospective.

Quel est cet espace de cohérence, le lieu recherché pour établir le dialogue entre les services publics de l'emploi et l'UNEDIC ? Pour nous, il s'agit du bassin d'emploi. Ce dernier, s'il ne fait pas référence à un espace administratif, constitue un espace de cohérence pouvant coïncider avec le territoire d'une municipalité ou d'un EPCI. Nous avons le souci de rechercher le lieu le plus homogène et le plus cohérent, où le contact avec les élus, souvent présidents de PLIE ou de maisons de l'emploi, et avec les partenaires économiques (chambres de commerce, artisanat, services) peut se dérouler dans des conditions optimum.

Il y a là une évolution qui me semble positive. Les choses bougent et nous sommes très conscients de l'importance des débats que nous avons eus avec Mme Christine Lagarde. Celle-ci nous a beaucoup écoutés, comme en témoigne le contenu de la loi adoptée.

Le problème est que bien souvent l'exclusion représente la traduction de phénomènes extrêmement complexes, liés au poids au poids de traditions, de situations sociales, de caractéristiques des territoires, soit un ensemble de données impossible à négliger.

Il est nécessaire de prendre en compte aussi la très faible mobilité des personnes en situation d'exclusion. De fait, nous sommes amenés à avoir un regard plus attentif et critique sur les systèmes de formation professionnels, représentant pour nous un champ énorme à explorer.

Nous devons également avoir un regard plus prospectif sur l'emploi et son évolution. Pendant longtemps, j'ai travaillé dans les domaines de l'organisation et de la formation pour une grande entreprise américaine.

Nous savons aujourd'hui que l'emploi évolue à un rythme très rapide, selon des cycles allant de trois à quatre ans. Dans la société actuelle, il devient essentiel de briller par ses capacités d'adaptation et d'avoir une stratégie territoriale en matière d'emploi, laquelle conduit à s'interroger sur la nature de la gouvernance à instaurer. Il faut avoir le courage de mettre ce sujet sur la table et de rappeler qu'il est possible de rapprocher les structures si nous en faisons l'effort.

La volonté, très claire, consiste à affirmer la nécessité de s'intéresser aux parcours d'insertion. Je sais qu'il y a eu la tentation de sous-traiter le placement des personnes en situation d'exclusion. Mais cette tentation n'est pas bonne. Ce qu'il faut faire est se pencher sur les parcours d'insertion des publics dans le besoin.

Voilà les quelques messages dont je souhaitais vous faire part au nom d'Alliance Villes Emploi.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup de votre intervention. Vous avez beaucoup insisté sur la notion de parcours d'insertion. Celle-ci est essentielle dans la recherche de solutions. Je laisse la parole à M. Bernard Seillier, notre rapporteur. Il a beaucoup de questions à vous poser.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je connais depuis un certain temps l'association Alliance Villes Emploi et l'excellent travail qui s'y accomplit. J'ai découvert le rôle essentiel des missions locales et que, derrière la structure d'ingénierie et de soutien au développement des plans locaux d'insertion et d'emploi que constitue Alliance Villes Emploi, se cache beaucoup de militantisme. Cette association ne repose pas sur une démarche institutionnelle. Elle incorpore, par sa nature juridique, une forme de militantisme, de détermination et donc d'efficacité. Elle est composée de volontaires et non de responsables élus par des textes et qui assurent plus ou moins les missions qui leur ont été confiées.

Sans faire injure à mes collègues, je souhaite que nous rappelions ce que sont les PLIE. Auparavant, je voudrais vous remercier pour la documentation importante que vous nous avez fournie. Nous nous plongerons dedans avec intérêt.

J'ai trois questions à vous poser. J'ai bien noté la distinction qui existe entre la politique de l'emploi menée au niveau local et celle qui a lieu à l'échelon national. Néanmoins, je suis intéressé par savoir si le Président de l'association Alliance Villes Emploi a des idées pour améliorer les politiques de l'emploi et la lutte contre l'exclusion et la pauvreté en France. Ce sujet est au coeur de l'actualité. L'idée d'instaurer un contrat unique, que je défends, refait surface. Comment jugez-vous, au regard de votre expertise, les politiques nationales conduites dans les secteurs de l'emploi et de la lutte contre l'exclusion ? Enfin, votre association mène-t-elle une politique spécifique dans les zones urbaines sensibles ?

M. Jean LE GARREC - Mme Marie-Pierre Establie complètera ma réponse. Les PLIE sont des structures dont le financement est assuré par des fonds européens, hélas en diminution, et par ses adhérents, soit des collectivités. Le mot de militantisme que vous avez employé me plaît beaucoup. Car l'association est constituée d'une toute petite équipe qui fournit un travail énorme. Elle compte, si je ne me trompe pas, sept personnes en interne.

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Cinq en fait.

M. Jean LE GARREC - Il s'agit de cinq salariés, rémunérés pour leurs compétences certes. Mais il leur est demandé beaucoup et sur chacun pèse une surcharge de travail qui nous inquiète beaucoup.

Les PLIE ont pour objectif de s'occuper de populations citoyennes rencontrant des problèmes pour trouver un emploi et souvent non inscrites au chômage. Seulement 31% des personnes reçues dans les PLIE sont connues de l'ANPE. La baisse du chômage n'est pas discutable. Mais elle ne rend pas compte de la situation de l'emploi. Comme je l'ai indiqué à Mme Christine Lagarde, environ 1,5 millions de personnes ne figurent pas dans les statistiques du chômage.

Les PLIE se donnent pour mission de réaliser le bilan de compétences des publics que leurs envoient des associations, des Villes et divers autres acteurs ; les résultats de ce bilan servant à prendre des mesures en termes d'accompagnement et à résoudre des problèmes ne relevant pas directement de l'emploi, mais pouvant être sociaux, liés à la santé, etc. Tous les élus présents ici qui tiennent une permanence savent ce qu'il en est. Je n'invente rien.

Les PLIE vont alors assurer le suivi des personnes dont elles s'occupent jusqu'à leur insertion au travers d'une activité professionnelle, celle-ci devant durer au moins six mois. Pour une personne, sortir d'un PLIE signifie que celle-ci a trouvé un emploi ou un contrat de professionnalisation de plus de six mois. Bien entendu, nous utilisons, dans le cadre de nos missions, les instruments mis à disposition par l'Etat.

Concernant la politique de l'Etat, je ne parlerai pas de tout ce qui relève de la croissance. Je plaide pour une continuité des politiques nationales. Rien n'est plus exaspérant et inefficace de détruire, au fur et à mesure des gouvernements, ce qui a été construit auparavant, sans qu'un bilan ou une évaluation n'en ait été fait. Cette remise en cause permanente des politiques nationales constitue une plaie. J'en parle d'autant plus volontiers que j'y ai participé en tant que ministre de l'emploi et Président de la commission des affaires sociales. Il est nécessaire de mettre un terme à ce travail de sape, d'autant plus que nous avons, notamment à Alliance Villes Emploi, à tenir informé l'ensemble des acteurs des politiques nationales en faveur de l'emploi. Il est indispensable qu'il y ait une certaine continuité dans celles-ci et d'évaluer tout dispositif mis en place. Je prends un exemple. La contribution Delalande pénalisait les entreprises qui se séparaient des salariés âgés de plus de cinquante-sept ans. Elle a été supprimée sans qu'aucun bilan n'en ait été établi et maintenant nous constatons que la France connaît le taux de chômage, pour les personnes de plus de cinquante-sept ans, le plus fort d'Europe. Je ne dis pas que la contribution Delalande représentait une bonne ou mauvaise mesure. Mais elle avait servi à pointer un problème.

Il est primordial que les actions commises au niveau national répondent à une certaine continuité, d'avoir une pérennisation des systèmes de financement et des contrôles pour vérifier leur bonne utilisation, notamment s'agissant des financements européens.

M. Jean DESESSARD - M. le Président, il faut garder ce gouvernement pendant combien de temps encore pour avoir une pérennité dans les actions menées ?

M. Jean LE GARREC - Nous rappellerons ce besoin d'avoir une continuité dans les politiques nationales à tous les gouvernements qui se succèderont à l'avenir. Je ne peux pas répondre à votre question, n'ayant pas d'opinion sur le sujet. En revanche, j'en ai une concernant la mise en place éventuelle d'un contrat unique. Je suis contre la multiplicité des contrats. Toutefois, étant donné la diversité des situations, il est nécessaire d'avoir de la souplesse, de pouvoir s'adapter à des réalités sociales, à une histoire. Le chômage de masse est né en 1980. Il a une histoire et a eu pour conséquence que les problèmes d'emploi des parents se sont traduits dans les comportements de leurs enfants. Quand on demande à des jeunes ce qu'ils feront plus tard, certains répondent qu'ils seront chômeurs, comme leur frère ou leur père. Compte tenu de cette histoire, il est indispensable de pouvoir agir avec une certaine souplesse, tout en limitant cependant le nombre de dispositifs contractuels.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - C'est pourquoi j'ai plaidé pour l'instauration d'un contrat unique comportant des clauses uniques et constantes, relatives à l'accompagnement et à la durée, mais relativement souple.

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Dans le cadre du Grenelle de l'insertion notamment, nous réfléchissons beaucoup à l'instauration de ce contrat unique et des propositions ont vu le jour en la matière dans les trois groupes de travail créés à l'occasion, l'un traitant de la gouvernance, un autre des relations avec les employeurs, le dernier des parcours professionnels. Ces propositions ont donné lieu à la rédaction d'un document et elles ne nous laissent pas sans interrogation, notamment si nous les rapprochons de la nécessité d'avoir une continuité dans les dispositifs de prise en charge.

Faut-il mettre en place un contrat unique ? Il s'agit d'une vraie question. Des contrats comme les contrats de professionnalisation n'ont pas du tout été développés en direction des publics adultes. Cette décision est regrettable car ce contrat de professionnalisation représente un excellent contrat, tout comme pourrait l'être le contrat d'avenir, plutôt dédié aux adultes en grandes difficultés, s'il était accompagné de modules de formation. Tous les publics qui bénéficient du RMI pourraient être remis sur les rails de l'emploi dans le cadre de ce contrat, valable pour quatre ou cinq ans. Fondamentalement, pour tous les acteurs de terrain, il est incompréhensible que nous ne puissions pas trouver d'accord pour mettre l'accent sur ces contrats, les Régions, responsables de la formation, n'ayant pas forcément accepté de les développer alors qu'elles avaient soutenu les emplois jeunes. Ces derniers contrats, par leur absence d'accompagnement en matière de formation, s'approchaient des contrats d'avenir.

Cette situation est regrettable, comme nous pouvons le constater à l'aune des débats actuels sur la gouvernance. Pour créer un PLIE ou une maison de l'emploi, il est nécessaire d'avoir des partenaires constitutifs, une gouvernance obligatoire entre la collectivité porteuse, l'Etat, l'agence et l'UNEDIC, voire le conseil régional et le conseil général. Au fond, ce qui nous semble important dans le cadre du Grenelle de l'insertion, est de définir, sur les territoires, un contrat de territorialisation qui porterait l'ensemble des politiques que chacun des acteurs voudrait développer. Voilà ce qui ressort de nos travaux réalisés au sein des PLIE ou des maisons de l'emploi. Nous vous avons remis un dossier un peu fourni. Il recense l'ensemble des chiffres relatifs aux PLIE. Nous sommes la seule association en France à avoir mené une analyse qualitative et quantitative depuis 2000. Le document vous retrace les six années d'activités des PLIE, aussi bien en termes qualitatifs, avec la mise en lumière des bonnes pratiques, que quantitatifs. Le seul document que nous ne vous avons pas transmis concerne les clauses à respecter pour la passation des marchés publics, par faute de moyens. Mais vous pouvez trouver ces renseignements en ligne sur notre site Internet.

Ce travail mené au niveau territorial n'est pas simple, car il exige que les acteurs daignent partager des missions communes.

Les PLIE ont inventé la notion de référent de parcours, chaque référent assurant le suivi de 100 à 120 personnes en moyenne dans ces structures, étant unique mais pas seul puisque travaillant parfois avec des partenaires dans les domaines périphériques à l'emploi. Le travail fourni sur le parcours d'insertion conduit jusqu'à la médiation dans l'emploi. Nous avons découvert, au fil des années, qu'il ne suffit pas de trouver un travail à une personne. Il faut aussi l'accompagner après son retour à l'emploi au travers de méthodes existantes et donnant de très bons résultats. Il s'agit notamment de la méthode IOD. Celle-ci a fait ses preuves et je ne comprends pas pourquoi elle n'est pas généralisée sur l'ensemble du territoire français. Je parle franchement, mais j'ai l'habitude, notamment du fait de mes origines, de dire ce que je pense.

Il existe des outils performants en France et je ne saisis pas les raisons qui nous conduisent à ne pas les généraliser plutôt que d'inventer sans cesse des politiques nouvelles.

M. Jean LE GARREC - Mme Marie-Pierre Establie, avec la compétence qui est la sienne, a apporté des compléments d'informations très utiles à ce que j'ai pu dire. Elle a fait une remarque sur le Grenelle de l'insertion et les dix propositions qui en sont ressorties. Très honnêtement, la lecture de ces dix propositions m'a mis en colère. Certaines d'entre elles sont d'ailleurs si incompréhensibles qu'elles mériteraient une traduction. De toute évidence, elles ont été rédigées par des personnes ne maîtrisant pas leur sujet.

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Concernant la politique de la ville, les PLIE en sont en général l'expression. Nous voyons à quel point ils ont participé à la définition des CUCS et se sont emparés du volet emploi des contrats urbains. Des questions se posent. Ainsi, le marché public qui vient d'être lancé dans le cadre du contrat d'autonomie des jeunes suscitent beaucoup d'interrogations sur le territoire. Deux logiques s'affrontent, comme peuvent en témoigner les acteurs avec la mise en oeuvre d'un autre marché public portant sur les prestations publiques de l'Agence nationale de l'emploi. Ce recours à prestataires par le biais de marchés publics aboutit à détruire le travail effectué par les nombreuses petites associations dans l'ensemble de la France avec des moyens relativement faibles. Il aboutira à casser le savoir-faire des associations, un savoir-faire fragile, souvent pointu, ne leur permettant pas de répondre à des appels d'offres d'importance, lesquels provoquent une grande émotion dans les missions locales.

Il semble que de nombreuses entreprises de travail temporaire s'apprêtent à répondre à l'appel d'offre concernant la gestion des contrats d'autonomie par des prestataires extérieurs. Cette situation nous surprend et nous ne comprenons pas quel est l'intérêt de mener une telle démarche qui s'est traduite par un échec en Allemagne, comme nous l'a souligné récemment un membre du consulat français de Berlin. Le risque est de s'apercevoir de cet échec seulement quand les bonnes pratiques auront été détruites.

Certes, des partenaires, comme tout le monde d'ailleurs, ont besoin d'améliorer leurs compétences et de se professionnaliser. Mais la passation de ces deux marchés publics risque de briser la dynamique des territoires. Nous inscrivons nos actions sur des espaces donnés et auprès de publics ciblés et la prise en compte de ces deux dimensions est essentielle, notamment s'agissant de la mise en place éventuelle du contrat d'autonomie pour les jeunes. Les missions locales subissent déjà des agressions de la part des jeunes. Si en plus elles ont à distribuer les 300 euros liés à ce contrat d'autonomie, que se passera-t-il ?

M. Jean LE GARREC - Nous pouvons nous référer à des expériences conduites par l'ANPE dans ce domaine, celle-ci ayant eu l'occasion de sous-traiter le placement des chômeurs.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - M. Fischer, souhaitez-vous poser une question ?

M. Guy FISCHER - En effet. Je m'occupe d'un grand quartier populaire des Minguettes et l'avenir des dispositifs d'insertion suscite en moi beaucoup d'interrogations. Un PLIE couvre tout l'Est de l'agglomération où il existe, par ailleurs, des missions de l'emploi et des maisons locales. Comment ces structures seront-elles financées à l'avenir ? Je redoute que, par faute de moyens, elles disparaissent.

Nous accompagnons aujourd'hui les jeunes les plus éloignés de l'emploi et dont personne ne veut, des personnes incapables de retrouver un emploi par le biais des entreprises intérimaires. Nous ne savons plus quoi en faire. Du coup, une forte inquiétude et une grande colère sont en train de naître. J'ai le sentiment que des révoltes couvent et la suppression des CAE et OPCAE, dans ce contexte, m'inquiète beaucoup.

Nous avons parlé des maisons de l'emploi, des maisons locales et des PLIE. Mais leur financement est-il pérennisé ? La réponse est négative. Or, ces structures sont les seules à jouer le rôle de tampon social et à s'occuper des personnes les plus défavorisées, surtout depuis la fusion entre l'ANPE et l'UNEDIC. Comme vous êtes en contact avec le gouvernement, j'aimerais avoir votre vision de la situation. Je n'ai pas eu le temps de décrypter les 166 mesures proposées par le gouvernement pour restreindre les dépenses publiques. Mais celles-ci me préoccupent beaucoup.

M. Jean LE GARREC - Je ne peux que partager votre analyse. D'abord, les statistiques officielles en matière d'emploi ne rendent pas compte de la véritable situation. Je n'adresse pas ici un reproche au gouvernement. Car cet état de fait n'est pas nouveau. La décision de mettre fin à l'obligation de comptabiliser les chômeurs de plus de 55 ans n'a fait qu'évacuer un problème réapparu ailleurs.

Par ailleurs, nous sommes très conscients du besoin d'avoir de la cohérence. Je remercie Mme Christine Lagarde d'avoir pérennisé les maisons de l'emploi au travers d'une loi. Nous devons maintenant réussir à mobiliser l'ensemble des acteurs dans un seul lieu, très cohérent. Cette tâche ne sera pas facile, car il existe toujours une tendance à vouloir conserver l'existant.

Les jeunes dont vous avez parlé, M. le sénateur, sont le produit d'une histoire, très lourde et pesant énormément. Sans sa prise en compte, il existe un risque d'aggraver la fracture sociétale. Chacun d'entre nous le sait.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - C'est ce que vous appelez le respect des parcours.

M. Jean LE GARREC - J'ai travaillé pendant longtemps dans le Pas-de-Calais.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Ce n'est pas les Minguettes, mais une région en proie également à de nombreuses difficultés.

M. Jean DESESSARD - Sa situation s'est améliorée. Maintenant on tourne des films dans le Pas-de-Calais.

M. Jean LE GARREC - Oui. Je me souviens du cas d'une jeune femme titulaire d'un diplôme d'ingénieur, qui avait des origines musulmanes et ne réussissait pas à trouver un travail. J'étais parvenu à lui trouver un poste, mais elle n'avait pas pu l'occuper, car elle n'était pas mobile en raison, notamment, du refus de ses parents de la voir partir. Cet exemple montre que chaque personne se caractérise par une histoire.

M. le sénateur, vous avez tout à fait raison. Une bataille est à mener pour obtenir la pérennisation des moyens. Par exemple, Alliance Villes Emploi, composée de 5 salariés, constitue une structure à la limite de la rupture, en particulier en raison de la baisse des fonds européens dont elle bénéficie. Mme Marie-Pierre Establie a découvert d'ailleurs qu'une partie de ces fonds européens, dont devait profiter la France, a été perdue. A quel montant s'élève cette perte ?

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Ces fonds ne sont pas encore complètement perdus. Mais il semble que la France ne soit pas en capacité de consommer 350 millions d'euros, ce qui représente à peu près 80% du montant d'une programmation complète pour les PLIE.

M. Jean LE GARREC - Et pourtant nous avons alerté les responsables sur ce problème !

M. Jean DESESSARD - Où l'avez-vous dit ? Pouvons-nous trouver cette information sur votre site ?

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Nous avons beaucoup alerté le gouvernement à ce sujet. De manière officielle, le problème a été signalé par la Commission européenne à Marseille en juillet 2007 au moment du démarrage de la programmation 2007-2013. Actuellement nous sommes en train de clôturer la programmation précédente 2000-2006. Ce travail prendra fin le 31 décembre 2008, date à laquelle chaque Etat membre de l'Union européenne devra avoir consommé la totalité des crédits européens du Fonds structurel pour l'emploi qui lui ont été accordés. Manifestement la France n'aurait pas dépensé 350 millions d'euros. Cette information a été communiquée à nouveau par la Commission européenne en novembre 2007 au Comité national de suivi des fonds structurels dont nous sommes membres ; celle-ci ayant précisé que les crédits non utilisés pourraient même atteindre la somme de 500 millions d'euros. Nous avons tenté d'obtenir une explication auprès de l'Etat et, pour l'heure, nous nous battons contre des murs. Nous n'avons obtenu aucune réponse aux réponses que nous avons posées sur le sujet. Nous en avons parlé lors du Grenelle de l'insertion dans le cadre d'un groupe de travail présidé par M. Laurent Hénart, lequel, suite à notre intervention, a demandé à M. Pierre Cardo de mener une mission pour en savoir plus. Or l'administration refuse de lui répondre.

Ce qui est surprenant est que la France annonce avec satisfaction qu'elle consommera 95% des crédits européens, en oubliant de préciser que les 5% restants représentent 350 millions d'euros. Cette somme correspond à 80% du coût d'une programmation de 200 PLIE sur une durée de 6 ans. Si elle avait été utilisée, 150 000 personnes auraient pu retrouver un emploi. Je parle en mon nom personnel. Mais cette situation est inacceptable.

M. Jean LE GARREC - Du coup, nous passons notre temps à rechercher des moyens pour fonctionner. Heureusement que les collectivités participent à notre financement. La situation évoquée par Marie-Pierre Establie est exaspérante et même scandaleuse.

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Ce problème remonte aux années 80. Ainsi, dans le cadre du XIe plan, il y avait bien une distinction entre les politiques nationales d'insertion, qui concernaient notamment tout ce qui relevait de l'insertion par l'activité économique, et les politiques décentralisées (RMI, contrats de ville, etc.). Si mes souvenirs sont bons, ce XIe plan date de 1993.

M. Jean LE GARREC - De quel plan parlez-vous ?

Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE - L'objectif de ce plan était d'articuler les politiques nationales et les politiques locales d'insertion. Quinze ans plus tard, les processus de prises de décisions posent toujours autant de problèmes. Certaines d'entre elles ont lieu au niveau national et ne sont pas adaptées aux réalités locales, à celles des territoires. De fait, nous butons sur des difficultés insurmontables. Par exemple, dans le domaine des parcours d'insertion, des acteurs s'étaient regroupés dans le cadre des programmes PAC et TRACE pour mener à bien des projets permettant de construire des parcours d'insertion pour des jeunes. Je suis membre du Parti socialiste, à la tête de la mairie d'Anglet, ville située dans le pays basque et appartenant à une communauté d'agglomération locale. J'y ai en charge le Groupement interprofessionnel de développement social urbain (GIPDSU) et je viens de découvrir que son président est aussi président de la mission locale, du PLIE et de la maison de l'emploi, en cours de création. Trouvez-vous que ce cumul de fonctions est logique ou empêche tout lien avec l'ensemble des partenaires de la communauté d'agglomération ?

Enfin, comme vous l'avez indiqué, il est absolument nécessaire d'avoir une continuité dans les actions menées et d'assurer la pérennisation des systèmes de financement.

M. Jean LE GARREC - Que la même personne soit présidente du PLIE et de la maison de l'emploi représente plutôt une bonne chose, non ? Ce cumul de fonctions garantit une sorte de cohérence et il ne me choque donc pas du tout. Bien au contraire.

Le message que je souhaite transmettre est que nous héritons d'une histoire rude et lourde, dont tout le monde est acteur, et qu'il faut définir des lieux de cohérence, tout en agissant avec une certaine souplesse. Comme vus l'avez souligné, les salariés d'Alliance Villes Emploi font preuve d'un grand militantisme. Il n'est pas possible d'intervenir dans ce domaine de l'insertion sans faire preuve de militantisme, comme nous l'avons indiqué dans le manifeste de notre association.

Par ailleurs, il est indispensable de ne plus faire d'économies de bouts de chandelles en supprimant des dispositifs ayant prouvé leur efficacité et, comme il a déjà été dit, d'avoir une certaine continuité dans les politiques mises en place. Par exemple, le programme TRACE a été abandonné alors qu'il avait donné de bons résultats. Ce changement permanent d'angles de tirs est inefficace, démobilisateur, coûteux, en somme désastreux pour notre pays.

Avec notre petite équipe et un tissu d'élus très investis, nous menons la bataille pour améliorer la situation des personnes en voie d'exclusion. Elle nécessite d'aller au-delà des clivages politiques, l'engagement de plus de partenaires possibles à nos côtés et le soutien, bienvenu, de la haute-assemblée.

M. Paul BLANC - J'ai deux ou trois remarques à formuler. Ma première remarque porte sur la consommation des Fonds sociaux européens (FSE). Le fait que les crédits européens n'aient pas été utilisés entièrement par la France n'est pas nouveau. Il s'agit d'un problème récurrent. Je pratique les programmes européens depuis des années et nous n'avons jamais été capables de consommer tout l'ensemble du FSE. Il existe peut-être une méconnaissance de l'administration française à l'égard du FSE ou une facilité de sa part à solliciter des crédits ailleurs, auprès de l'Etat notamment. Peut-être trouve-t-elle que l'élaboration des dossiers pour demander des crédits sociaux européens exige trop de temps ? Cette situation est regrettable et même dramatique.

Ma deuxième remarque a trait aux petites associations qui agissent dans le domaine de l'insertion. Je partage tout à fait ce que vous avez dit sur le sujet et je m'offusque de l'envoi, par l'administration centrale, de circulaires dans laquelle elle en appelle la disparition des petites structures.

M. Guy FISCHER - Par des appels d'offres ?

M. Paul BLANC - Même pas. Cette demande s'explique uniquement par le fait que la fin des petites structures faciliterait le travail de l'administration centrale. Il est plus facile pour une personne qui gère un budget d'accorder des crédits à une association qui s'occupe de plusieurs établissements plutôt qu'à une structure en charge d'un seul établissement. L'administration centrale réclame, par le biais de circulaires, le regroupement des associations. Je m'insurge contre cette volonté. J'ai eu l'occasion d'en faire part à plusieurs reprises. Mais pour l'instant, j'ai prêché dans le désert.

Ma troisième remarque est relative à la pérennisation des structures. Si celle-ci est nécessaire, il faut veiller, toutefois, à ce que certaines structures ne profitent pas de la certitude d'avoir toujours les financements nécessaires à leur fonctionnement pour ne pas faire grand chose. Je suis donc favorable à ce qu'il y ait une certaine visibilité de leurs actions et à la mise en place de conventionnements pendant des durées de 2 à 3 ans, lesquels seraient prolongés ou pas en fonction du résultat de l'évaluation de leurs activités.

M. Jean LE GARREC - Je reprends à mon actif les deux mots que vous avez employés : contractualisation et évaluation. Nous nous efforçons de mettre en oeuvre ces deux mesures. Nous sommes en train de mettre l'accent sur l'évaluation. Mais encore faut-il qu'on nous aide à la mettre en place ! La maison de l'emploi peut être un lieu pour fédérer les outils territoriaux. Nous nous battons pour qu'elle le devienne. Ainsi, nous avons réuni, en décembre 2007, 203 directeurs de maison de l'emploi à Nîmes pour avoir avec eux un débat très riche. Nous sommes en discussion permanente avec eux, sur la base de notre vision très technique de la situation, celle de Mme Marie-Pierre Establie. Toutefois, nous devons aller plus loin. A ce titre, les missions parlementaires ont un rôle essentiel à jouer. Nous avons besoin de leur capacité d'écoute et de leur soutien.

En l'absence d'évolution notoire, la cassure sociale actuelle s'agrandira et risque d'aboutir à une immense colère.

M. Jean DESESSARD - Vous avez parlé d'évaluation. Comment se fait-il que le ministère des affaires sociales ou le ministère de l'emploi n'ait pas consommé ces 350 millions d'euros. Il faudrait au moins que nous interpellions le ministre concerné par le sujet ou le ministre en charge de la réforme de l'Etat pour en savoir plus en la matière. Pour en avoir fait l'expérience, il est très compliqué de remplir les dossiers pour solliciter le Fonds social européen. C'est pourquoi il serait opportun de mettre en place un service au niveau de l'Etat, composé d'une à deux personnes et qui aurait pour fonction d'indiquer la manière de les constituer. L'ADEME, pour l'énergie, fonctionne plutôt bien, car elle renseigne si besoin.

Il serait quand même bienvenu d'injecter ces 350 millions d'euros dans l'économie française.

Vos documents, en termes méthodologiques et de pédagogie, sont très bien conçus. Je souhaite vous en féliciter. Comme tout à l'heure, vous avez parlé de la méthode IOD, j'ai consulté votre document pour en savoir plus sur ce dispositif et j'ai lu, à la page 41, que celui-ci a été mis en place à Brest et non à Bordeaux, comme vous l'avez indiqué. Qu'en est-il exactement ?

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - La méthode a été inventée par une équipe bordelaise, appelée Transfer, qui la vend ailleurs. Le PLIE de Brest, comme d'autres structures, en ont fait l'acquisition et la mettent en oeuvre.

M. Jean LE GARREC - Je souhaite émettre deux ou trois remarques. Je partage ce que vous avez dit et tous les problèmes que vous avez soulevés seront relayés, par nous, auprès du nouveau ministre de l'emploi. Nous continuerons la bataille. Le champ des possibles est donc encore ouvert.

Vous avez eu raison d'indiquer combien il est difficile de constituer les dossiers relevant du FSE. Ce travail est un art subtil que l'administration française manie avec beaucoup d'expérience. Ce qui est complexe est moins lisible et parfois les choses sont rendues moins visibles pour permettre à certains de garder un pouvoir.

M. Paul BLANC - Pourquoi faire compliquer quand on peut faire inextricable ? 

M. Jean LE GARREC - En effet. La formule est très bonne. Je la retiens. Nous essayons, pour notre part, de rendre la lecture de nos documents simple. Mme Marie-Pierre Establie, pouvez-nous dire quel a été le nombre de visites de notre site informatique ?

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Il y a presque 300 000 visites sur notre site par an.

M. Paul BLANC - Il correspond à presque 1 000 visiteurs par jour.

M. Jean LE GARREC - Un résultat obtenu avec une équipe constituée de cinq personnes seulement !

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Et le soutien d'un réseau ! 80% des PLIE adhèrent à l'association. Sur les 227 maisons de l'emploi labellisées, 183 ont signé des conventions s'accompagnant de financements et 150 adhèrent à Alliance Villes Emploi. Notre site Internet, développé au cours des dernières années, réunit toutes les bonnes pratiques. Il est ouvert à tout le monde, pour une partie, et réservé aux adhérents, pour une autre partie où sont recensées, sous forme de fiches actions, les bonnes pratiques ; notre but étant que le plus grand nombre de structures se les approprient pour les voir se développer sur l'ensemble du territoire. C'est de cette manière que nous pouvons professionnaliser les acteurs. Je suis très surprise par leur manque de formation en général. Il existe un manque de financements pour les formations, même si certaines structures adhèrent à des OPCA. Pour l'heure, nous ne nous sommes jamais réellement penchés sur ce problème. On considère que, puisque nous sommes des êtres humains, nous sommes capables d'accompagner d'autres êtres humains. Cette vision est fausse.

M. Jean LE GARREC - J'ajoute que le métier est très difficile. D'ailleurs, rien n'est plus difficile que de tenir une permanence dans un milieu populaire. Si nous n'assurons pas une continuité de carrière aux personnels en charge de l'insertion en leur offrant des formations adaptées, ils réagiront mal un jour ou l'autre, dans dix ans ou avant.

Mme Marie-Pierre ESTABLIE - Il s'agit d'un enjeu important.

M. Jean LE GARREC - Dont nous ne parlons jamais.

Mme Odette HERVIAUX - Je partage beaucoup des idées que vous avez avancées, notamment celle consistant à mettre en place des lieux de cohérence, ce qui suppose de régler en amont tous les problèmes de gouvernance qu'un tel projet ne manquera pas de poser. A ce titre, je souhaite vous faire part de l'expérience que j'ai vécue sur mon territoire rural, en Bretagne dans le centre du Morbihan. Il y a une dizaine d'années, nous avons essayé, dans ma région, de faire travailler ensemble tous les acteurs en charge de l'insertion et de la remise à l'emploi dans le cadre de la mission locale. Les élus ont été alors partie prenante de cette initiative qui a finalement réussi après beaucoup de soucis, liés au fait notamment que l'ANPE et la mission locale n'utilisent pas le même logiciel de traitement des données, que le travail avec les associations locales dans le domaine de la santé n'a pas été facilité par la Sécurité sociale, etc.

Nous sommes parvenus à donner des habitudes de travail communes aux élus et à cette mission locale et tout naturellement, lorsque la maison de l'emploi a vu le jour, c'est elle qui a concrétisé tout le travail entrepris en amont par l'ensemble des partenaires.

Tous les outils mis en place nécessitent de savoir comment ils seront gouvernés et de quelle manière les élus pourront en assurer le suivi. Quand on travaille au niveau d'un pays, avec un délégué par commune adhérente, il est possible d'établir la distinction entre le travail de représentation de l'élu et celui des personnes en charge d'effectuer l'accompagnement. Il y a besoin de clarification et de préconisations dans ce domaine.

M. Jean LE GARREC - Ce que vous avez présenté montre ce qu'il faut faire. C'est dans ce sens-là que nous devons tous aller. Mais ce cheminement est difficile. Vous avez évoqué le manque de cohérence des outils informatiques utilisés sur le terrain. Du temps où j'étais ministre de l'emploi, les systèmes informatiques de l'ANPE et de l'UNEDIC n'avaient aucune entrée commune. Cette situation, ahurissante, m'avait conduit à lancer une mission et je me rappelle que le Président de l'UNEDIC de l'époque, M. Bergeron, m'avait répondu que l'Etat se mêlait de ce que ne le regardait pas. Il avait fallu que je tienne bon pour permettre à ce dossier d'avancer.

Vous avez parlé de pays. Il est vrai qu'en Bretagne, l'espace de cohérence représente souvent le pays et non le bassin d'emploi. Il ne faut pas avoir une vision figée dans ce domaine. C'est avec les élus et les collectivités qu'il faut rechercher l'espace de cohérence le plus adapté. Le fait d'utiliser le mot pays ou bassin d'emploi, expression usuelle, ne me pose aucun problème. L'important est d'être efficace et de garantir à nos actions une certaine marge de souplesse.

M. Brigitte BOUT, Présidente - Il s'agira de votre conclusion. Merci de votre intervention.

Audition de M. Jacques FREYSSINET, Président du conseil scientifique du Centre d'études de l'emploi - (8 avril 2008)

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous accueillons M. Jacques Freyssinet, Président du conseil scientifique du Centre d'études de l'emploi. Pourriez-vous nous rappeler en une dizaine de minutes quelles sont les missions de cette structure ? Après quoi, les sénateurs présents vous poseront des questions.

M. Jacques FREYSSINET - Merci Madame la Présidente. Je serai très bref pour nous permettre d'avoir une discussion la plus longue possible ensemble. Par ailleurs, le sujet abordé est tellement vaste que mon sujet introductif sera forcément caricatural. Je souhaite vous indiquer quels sont mes thèmes de travail et mes champs de compétences, à propos desquels vous pourrez m'interpeller.

Je suis économiste, professeur émérite à l'université Paris I et en mesure de vous parler de trois expériences menées dans le domaine dans lequel vous travaillez. D'abord, j'ai fait partie de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale où j'ai été plus spécialement en charge de tout ce qui relève des relations entre le marché du travail et l'accès à l'emploi, d'une part, et la pauvreté et l'exclusion, d'autre part.

Par ailleurs, j'ai eu à animer, au sein du Conseil national d'informations statistiques, un groupe de travail qui, en préparant un rapport sur le niveau de vie et les inégalités sociales, s'est demandé quels sont les indicateurs pertinents pour rendre compte des phénomènes d'inégalités. Enfin, au Centre d'études de l'emploi, je m'intéresse aux travaux effectués sur les sujets que vous traitez dans le cadre de cette mission. Le Centre d'études de l'emploi représente un établissement public placé sous la double tutelle du ministère de la recherche et du ministère de l'emploi. Il a pour but d'éclairer les pouvoirs publics et les acteurs économiques et sociaux dans le domaine du travail et de la protection sociale, et d'évaluer les politiques publiques, tout en mettant l'accent sur les liens qui existent entre le système de protection sociale, le marché du travail et les dispositifs d'insertion.

Voilà donc dans quels domaines je suis capable de répondre à vos questions.

De plus en plus, depuis le sommet de Lisbonne, celui de Nice et la mise en place de la méthode ouverte de coopération pour la lutte contre l'exclusion sociale qui ont suivi, l'hypothèse selon laquelle, pour les gens aptes au travail, l'accès à l'emploi représente le chemin royal menant à la sortie de la pauvreté et la garantie contre le risque d'exclusion prend corps. Ce postulat guide de nombreuses recherches à l'heure actuelle. Or, l'accès à l'emploi constitue une condition nécessaire mais pas suffisante pour se prémunir de la pauvreté. Il s'agit d'une condition nécessaire, car l'accès à l'emploi renvoie au droit à l'emploi reconnu par notre constitution à tout citoyen. Toute personne apte au travail et désireuse d'exercer une activité doit se voir reconnaître ce droit et pouvoir obtenir un emploi convenable.

Toutefois, deux phénomènes conjoints font que cette condition est de moins en moins suffisante pour sortir de l'exclusion. Le premier phénomène a trait au développement des emplois précaires et des bas salaires. De fait, il n'est plus suffisant d'avoir un emploi pour quitter la pauvreté et même l'exclusion, comme en atteste l'existence des travailleurs pauvres qui peuvent enchaîner les emplois à court terme sur une longue période. Selon une enquête de l'INSEE, près d'un tiers des personnes sans domicile fixe travaille.

Le deuxième phénomène correspond à la transformation de la composition des familles. Autrefois, il y avait des structures familiales relativement standard, fortement sexistes mais adaptées au système de protection sociale qui s'étendait du chef des familles jusqu'aux ayants-droits. Aujourd'hui les familles sont beaucoup plus fréquemment éclatées, voire monoparentales, et sont, dans ce contexte, beaucoup plus touchées par l'exclusion. Les observations montrent ainsi que les familles monoparentales sont très fortement menacées par la pauvreté et que les ménages sans emploi deviennent de plus en plus nombreux.

Ainsi, en raison de ces deux phénomènes, l'accès à l'emploi, objectif qu'il reste nécessaire d'atteindre, ne constitue plus une assurance de sortir de la pauvreté et de l'exclusion, s'il ne s'accompagne pas d'un travail décent ou, selon l'Union européenne, de qualité.

Voilà Mme la Présidente ce que je souhaitais dire en introduction. Il vaut mieux que mon intervention s'arrête là pour permettre au débat de s'engager.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Merci beaucoup. Je donne la parole à M. Bernard Seillier, notre rapporteur.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - M. Freyssinet a abordé le sujet des indicateurs de manière très succincte. Pouvez-vous nous indiquer, dans ce domaine, quelles sont les méthodes à suivre et s'il faut s'orienter vers des indicateurs synthétiques ?

S'agissant de la mise en place éventuelle d'un organisme référent, je milite pour que l'observatoire devienne cette passerelle faisant le lien entre la communauté scientifique et la société civile ; le but étant de ne pas affadir la rigueur scientifique tout en permettant à chacun de comprendre ce qu'est la pauvreté et l'exclusion et la manière dont elles évoluent.

M. Jacques FREYSSINET - Je risque, en parlant des indicateurs, de vous lasser tellement il y a à dire sur le sujet. J'essaierai, dans ma réponse, d'être assez bref.

L'idée actuelle et très partagée selon laquelle la mise en place d'indicateurs résoudrait tous nos problèmes m'inquiète un peu, car il n'est pas possible de maîtriser tous les phénomènes en nous référant uniquement aux indicateurs car ceux-ci, par définition, appauvrissent la réalité. En même temps, il est nécessaire d'avoir des références objectives indiscutables pour empêcher les gens de dire tout et n'importe quoi. Il y a besoin de caler le débat social sur des données quantifiées et fiables, c'est-à-dire produites par des organismes indépendants et soumises au débat critique. Il n'existe pas de vérité scientifique, mais une méthode scientifique pour élaborer des grandeurs sujettes à la pression sociale.

J'essaie d'être bref dans mes réponses. Mais si mes propos sont trop schématiques, n'hésitez pas à me reprendre.

Les indicateurs représentent un terme générique. En fait, il existe de multiples types d'indicateurs, remplissant chacun des fonctions différentes. Aussi il est tout à fait dangereux de les confondre. Certains indicateurs ont pour objectif de décrire certaines caractéristiques les plus essentielles d'une situation dans la mesure où celle-ci peut être quantifiée. Ils sont le diagnostic, le reflet d'une réalité sociale.

D'autres indicateurs renvoient à des objectifs que se donne un gouvernement ou toute autre instance pour mobiliser des énergies. Ils sont alors appréciés en fonction de cette valeur mobilisatrice.

Il existe aussi des indicateurs d'évaluation de l'efficacité d'une politique. Si un gouvernement peut se donner un objectif qui sera atteint dans le cadre d'une conjoncture économique favorable, encore faut-il savoir en quoi sa politique aura contribué à l'atteinte de cet objectif. Il est nécessaire d'effectuer un travail de classification pour le savoir. Tous les objectifs peuvent être utiles. Mais il ne faut pas les confondre. Il existe, d'un côté, un indicateur politique et, de l'autre côté, un indicateur d'évaluation de l'efficacité des politiques publiques.

Par ailleurs, dès que nous parlons d'indicateurs, il devient indispensable d'accomplir un arbitrage entre la pertinence de la qualité de l'indicateur et sa lisibilité dans le débat social. L'indicateur de pauvreté ancré dans le temps constitue un indicateur typique en la matière. Il est possible de discuter de sa pertinence d'un point de vue méthodologique. Mais il est difficile d'en percevoir la signification, cet indicateur revenant à mesurer 60% du revenu médian à une date donnée, fixée en fonction de l'inflation...

Cet instrument peut-il servir de socle à un débat démocratique ? Cette question se pose aussi pour l'indicateur permettant de calculer le nombre de travailleurs pauvres. Faire comprendre à la population qu'un travailleur pauvre constitue une personne ayant été au moins présente sur le marché du travail pendant la moitié de l'année, ayant exercé un emploi au moins pendant un mois au cours de la même période et appartenant, néanmoins, à un ménage situé en dessous du seuil de pauvreté n'est pas simple. Cette définition française du travailleur pauvre se différencie de celle retenue par l'Union européenne.

Il existe donc, pour des indicateurs, un arbitrage à effectuer entre leur sophistication technique et leur lisibilité sociale, l'une ne pouvant aller avec l'autre.

Concernant la mise en place d'un indicateur synthétique, nous en avons beaucoup débattu au sein du CNIS. Celui-ci devait présenter les besoins des utilisateurs à l'attention de l'appareil statistique. Pour lui, un indicateur statistique est forcément le fruit d'une pondération entre différentes formes d'inégalités (santé, éducation, logement, revenu, etc.) et cette pondération a un caractère politique, éthique, mais pas statistique. A nos yeux, les statisticiens ne peuvent fournir un indice synthétique, sauf si une autorité légitime (parlement, conseil économique et social...) effectue ce travail de pondération. Je défends la position du rapport. Mais il n'existe pas d'indicateur synthétique sur une base purement objective. Celui-ci est forcément le reflet de préférences sociales qu'il faut afficher : par exemple, accorder deux fois plus d'importance aux inégalités face à la santé qu'aux inégalités face au logement. Ces préférences ne relèvent pas d'un jugement d'expert, mais d'un jugement politique.

S'agissant des organismes référents, je suis très attaché à leur existence, à condition qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur leur rôle. Ils ne se situent pas au-dessus de la mêlée et ne sont pas chargés de dire la vérité. La définition que vous avez donnée de l'observatoire constitue tout à fait à ce qu'il essaie d'entreprendre, à savoir mobiliser l'ensemble de l'état des connaissances et stimuler la recherche, puisqu'il a les moyens financiers de le faire, de façon à fournir, dans le cadre du débat social, des données dont la fiabilité ne sera pas discutée. Dans cette perspective, il est très important de maintenir l'indépendance de ce type d'observatoire et de lui fournir des moyens pour fonctionner, après avoir défini clairement son rôle. Il ne peut, par exemple, se confondre avec le Conseil que vous présidez, ce dernier s'alimentant des travaux de l'observatoire.

M. Charles REVET - J'ai une question à vous poser. Elle concerne votre propos liminaire. Avez-vous des suggestions à faire pour améliorer l'accès à l'emploi ? Beaucoup d'entreprises, notamment du secteur du bâtiment, ont des difficultés à trouver du personnel. En même temps, même s'il a diminué, le taux de chômage reste élevé dans notre pays et des personnes sans emploi pourraient occuper les postes à pourvoir qui ne trouvent pas preneurs.

Pouvons-nous accélérer les procédures de traitement, en particulier dans le domaine du logement ? Nous savons que, plus nous attendons pour intervenir auprès d'une famille en difficulté, plus nous aurons du mal à l'aider à refaire surface. Dans le même esprit, ne serait-il pas souhaitable d'accélérer le versement des aides en matière de logement (APL) pour les personnes en difficulté ? De telles mesures permettraient d'aider les personnes en situation de pauvreté ou d'exclusion de s'en sortir.

M. Jean DESESSARD - Mme la Présidente, je souhaiterais poser une question complémentaire, allant dans le prolongement des interrogations soulevées par M. Charles Revet. A l'aune des indicateurs en votre possession, existe-t-il vraiment des offres d'emplois non satisfaites, des postes que les gens ne veulent plus occuper pour des raisons physiques ou psychologiques, un manque de formation interdisant aux personnes de tenir certains emplois ?

M. Jacques FREYSSINET - Je déclare forfait pour répondre à la question portant sur le logement, n'étant pas compétent sur le sujet.

S'agissant de votre première question, pendant six ans, j'ai été président du conseil d'administration de l'ANPE et je peux vous dire que cette instance s'interroge souvent pour savoir quel est le moment pertinent de son intervention. Les politiques d'intervention auprès des demandeurs d'emploi sont apparues à la fin des années 70 et au début des années 80 pour aider certains d'entre eux, plongés dans un chômage de longue durée, à retrouver un emploi. Or, très vite, il nous a été reproché d'intervenir trop tard, au motif qu'une intervention efficace s'apparente à une intervention immédiate. Le problème est qu'entre un tiers et deux tiers des personnes qui s'inscrivent à l'ANPE parviennent à retrouver un emploi, par leurs propres moyens, dans un délai de deux à trois mois. Aussi, si nous intervenons très tôt, nous aurons un énorme flux à gérer et, par conséquent, nous réduirons le temps consacré à chaque chômeur. Nous pensons préférable de concentrer les efforts sur les personnes qui éprouveront de réelles difficultés à retrouver un travail ; d'où la nécessité de procéder au profilage des demandeurs d'emplois. Mais est-il possible, dès leur inscription à l'ANPE, d'établir le profil des chômeurs de manière à nous permettre d'identifier ceux qui courent le risque de connaître une longue période sans activité ? De nombreux pays s'y sont essayés. La France s'y met à son tour. Toutefois, les expériences montrent qu'il reste très difficile d'obtenir un profilage fiable des personnes au moment de leur inscription à l'ANPE. Ainsi, plusieurs des pays qui avaient mis en place des systèmes pour détecter les chômeurs de longue durée potentiels les ont abandonnés. Il s'agit notamment des Pays-Bas et du Danemark. En France, il a été constaté qu'entre la moitié et deux tiers des résultats du profilage effectué par l'UNEDIC ne sont pas confirmés par les conseillers techniques de l'ANPE ; preuve de l'énorme difficulté à identifier la fragilité potentielle d'un demandeur d'emploi.

Quant à votre dernière question, il n'est pas simple d'y répondre. Il se pose d'abord d'un problème d'indicateur. Nous utilisons souvent comme indicateur de mesure le nombre des demandeurs d'emploi inscrits en fin de mois à l'ANPE. Or cet indicateur est très mauvais. En effet, après l'inscription d'une offre d'emploi sur ses registres, l'ANPE se met au travail, contacte un certain nombre de personnes susceptibles d'occuper le poste à pourvoir, présente leurs dossiers à l'employeur qui effectue une présélection parmi eux, avant de recevoir les candidats retenus pour un entretien. Inévitablement, quel que soit la qualité du placement, tout processus d'embauche exige du temps, entre quelques jours et plusieurs semaines. Par conséquent, de manière mécanique, il existera toujours un stock de chômeurs et celui-ci sera d'autant plus grand que le marché de l'emploi sera actif. Autrement dit, le nombre de demandeurs d'emploi inscrits en fin de mois à l'ANPE ne peut représenter un indicateur pertinent. Le bon indicateur est celui qui mesure la durée d'écoulement du stock de chômeurs.

Les observations montrent combien il est compliqué de se faire rencontrer les offres et des demandes de travail pour les postes demandant des personnes, soit hautement qualifiées, soit peu diplômées ; d'où la nécessité d'adapter l'appareil de formation et de mettre l'accent sur celle-ci pour avoir une sorte de modèle vertueux, avec des entreprises profitant d'avoir des salariés plus qualifiés pour développer leurs activités et ainsi faire appel à de nouveaux demandeurs d'emplois.

Pour les emplois qui, à juste titre ou en raison de stéréotypes, ont mauvaise réputation, il est difficile d'analyser comment se construisent les représentations du travail. Elles sont en partie objectives - chacun sait que les salaires ne sont pas élevés et les horaires de travail élastiques dans la restauration - et en partie moins fondées : les conditions de travail sont jugées éprouvantes dans le secteur du bâtiment alors qu'elles ne le sont pas forcément. C'est pourquoi il est nécessaire de procéder à un travail d'information sur les métiers et, pour les employeurs, d'améliorer les conditions de travail qu'ils proposent quand celles-ci ne sont pas bonnes. La question, à l'arrière-plan, est de savoir si le service public de l'emploi doit exercer des pressions, des contraintes, voire même appliquer des sanctions pour les personnes qui refuseraient des emplois considérés comme étant décents, convenables, par celui-ci. Elle exige une réponse politique et de se demander quelle est la définition de l'emploi convenable. Depuis des années, aucune réponse concrète n'est apportée à cette question abordée à plusieurs reprises pourtant, notamment dans le cadre des négociations pour le renouvellement de la convention UNEDIC et de l'élaboration de la loi Borloo.

Il est à noter, cependant, que des employeurs ont tendance à rechercher le mouton à 5 pattes, des personnes ayant toutes les qualités : mobilité, compétence, disponibilité, amabilité, etc. Ils finissent par déposer leurs offres d'emploi à l'ANPE uniquement quand ils ne parviennent pas à trouver l'oiseau rare. Autrement dit, l'ANPE récupère toute une série d'offres d'emplois que les employeurs, directement, n'ont pas réussi à pourvoir. Le fonctionnement du marché du travail fait que se déverse, sur l'ANPE, des offres d'emplois que les autres intermédiaires sont incapables de satisfaire et auxquelles elle aura du mal à répondre elle-même.

M. Guy FISCHER - M. le Président, vous avez insisté sur cette demande un peu folle d'avoir des indicateurs, lesquels permettraient d'évaluer la réalité de manière précise à partir de données fiables et quantifiées.

Un sujet me préoccupe. Il s'agit de l'institutionnalisation de la précarité, une partie de plus en plus grande de la population gagnant entre 500 et 1 000 euros de revenus. Cette explosion de la précarité représente le phénomène majeur et marquant nos sociétés postindustrielles. Quel est votre avis sur le sujet ?

M. Jacques FREYSSINET - J'aimerais éviter de donner une réponse simpliste. Nous assistons à un phénomène paradoxal. En effet, depuis plus de vingt ans, au regard des statistiques de l'INSEE, 85% des salariés, issus aussi bien du secteur public que de la sphère privée, jouissent d'un contrat à durée indéterminée.

M. Jean DESESSARD - Sur 22 millions de personnes environ ?

M. Jacques FREYSSINET - 16 millions en fait. Je ne parle ici que des salariés. En même temps, l'analyse des flux montre que deux tiers des recrutements concernent des emplois précaires. Autrement dit, nous percevons un phénomène, non pas de précarisation générale de l'emploi, mais de segmentation croissante des statuts de l'emploi avec une focalisation de la précarité sur une partie relativement peu importante de la population qui enchaîne des périodes de chômage et d'emplois de courte durée. Cette situation touche beaucoup les seniors, les jeunes non diplômés et les femmes, de moins en moins cependant, qui retournent sur le marché du travail après avoir consacré plusieurs années de leur vie à l'éducation de leurs enfants.

L'emploi constitue une notion individuelle, un attribut de l'individu alors que la pauvreté correspond à un attribut du ménage. Cette réalité rend l'analyse des situations difficile. Par exemple, souvent nous confondons les personnes à bas salaire et les travailleurs pauvres. Or il s'agit de deux catégories de population presque disjointes. En effet, les salariés avec un faible niveau de rémunération sont surtout des personnes employées à temps partiel et massivement des femmes. Mais les femmes travaillant à temps partiel ne peuvent survivre que si elles appartiennent à un ménage où il existe un autre revenu que le leur. Par conséquent, elles ne sont pas, en général, des travailleuses pauvres.

Les travailleurs pauvres sont ceux qui font partie d'un ménage où il n'existe pas de salaire ou un faible revenu, du niveau du SMIC, avec lequel doit vivre une famille nombreuse. C'est la raison pour laquelle les liaisons entre la précarisation de l'emploi et les phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale sont complexes à analyser. Elles sont évidentes, mais pas mécaniques. Toute personne qui touche un bas salaire n'appartient pas à une famille vivant dans la pauvreté et inversement, un individu travaillant à plein temps sur la base du SMIC peut constituer un travailleur pauvre s'il a une famille nombreuse vivant sur son seul revenu.

Je ne suis pas sûr d'avoir répondu entièrement à votre question.

M. Brigitte BOUT, Présidente - M. Bernard Seillier, rapporteur, a demandé la parole.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Dans le cadre de vos fonctions, vous vous êtes intéressé à l'évaluation des politiques publiques. Je suis donc amené à vous poser une question. Comment jugez-vous les politiques menées en matière de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et ne serait-il pas temps de les faire évoluer, de manière à ce qu'elles s'apparentent moins à des formes de bricolage ?

Nous avons l'impression, par ailleurs, que l'ensemble des politiques continuent à considérer la pauvreté et l'exclusion comme des phénomènes conjoncturels alors qu'il s'agit de données structurelles, liées à la structuration des marchés. Il me semble nécessaire d'adopter une autre approche, plus ambitieuse. Qu'en pensez-vous ?

M. Jacques FREYSSINET - Tour d'abord il serait essentiel de pouvoir disposer d'une instance d'évaluation scientifique indépendante. J'ai fait partie effectivement du Conseil scientifique de l'évaluation des politiques publiques. Cette structure a fonctionné pendant six ans. Il a été décidé d'y mettre un terme, car elle a été jugée indésirable en raison de ses analyses souvent dérangeantes. Selon la tradition française, l'Etat ne peut être jugé par des soi-disant experts, eu égard à sa légitimité. Ce point de vue n'est pas faux. Mais l'expertise autonome sert à donner les bases d'un jugement évaluatif, relevant de la responsabilité de l'homme politique. En l'absence de ces bases, il est possible de dire à peu près tout et n'importe quoi.

Il y a eu plusieurs tentatives, au niveau aussi bien du Sénat que de l'Assemblée nationale, d'évaluer les politiques de l'Etat.

Il me semble clair que l'évolution des formes de régulation économique au niveau mondial est génératrice d'insécurité, d'instabilité. Il s'agit d'un mouvement structurel, lourd, dans lequel les politiques publiques doivent s'insérer. Tout l'enjeu est de mettre en place des mécanismes garantissant aux personnes et aux familles des bases de sécurité permanente dans le cadre de trajectoires professionnelles marquées par une exigence de mobilité. Ce modèle est celui de la flexsécurité, un terme souvent ambigu mais constituant la seule réponse possible aux évolutions en cours. S'il est possible bien sûr de le critiquer, il serait naïf de vouloir remettre en cause le système économique mondial qui s'impose comme une réalité durable.

Dans cette perspective, l'idée de fond consiste à savoir comment il est possible, par le biais de politiques structurelles, d'offrir de la sécurité aux individus dans leurs trajectoires individuelles et pour les membres des familles. Les personnes se sentiront protégées contre la sécurité si elles savent que les mécanismes mis en place sont stables. Elles ne doivent pas croire à chaque instant que les droits dont ils bénéficient peuvent être remis en question. Il est indispensable de rendre ceux-ci pérennes.

M. Jean DESESSARD - Dans mon esprit, la flexsécurité consistait à permettre aux entreprises de licencier et d'embaucher plus facilement, charge à l'Etat d'assurer la sécurité financière et sociale des personnes. Vous semblez dire qu'il n'en est pas forcément ainsi.

Par ailleurs, je tiens à faire observer que le système français repose sur une contradiction. Il encourage en effet la mobilité, tout en empêchant les personnes, qui ont démissionné de leur emploi pour se former ou se tourner vers une autre activité, d'avoir droit aux allocations chômage.

M. Jacques FREYSSINET - J'ai insisté sur le concept de flexsécurité, car il est utilisé à tout-va au niveau européen alors qu'il ne constitue pas un indicateur précis. Dans ce système, la sécurité financière et sociale des personnes peut être apportée par l'Etat, les collectivités territoriales mais aussi dans le cadre des négociations collectives. Les Assedic, par exemple, représentent le produit d'une négociation collective soumis à l'agrément de l'Etat.

Il est tout aussi dangereux, pour une personne, de dépendre totalement, pour sa sécurité, de son employeur, que d'accords collectifs engageant l'ensemble des organisations signataires.

Le refus de verser des Assedic aux personnes démissionnaires s'explique par la peur d'inciter les gens à ne pas rechercher du travail. Toutefois, des démissions peuvent être légitimes et bientôt, avec l'accord de séparation volontaire, introduit par la loi du 11 janvier, toute interruption du contrat de travail obtenant l'aval du patron et du salarié donnera le droit à ce dernier de toucher les allocations chômage, qui seront les mêmes que dans le cas d'un licenciement.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Nous vous remercions de votre intervention.

Audition de Maître Denis CHEMLA, Président de l'association Droits d'urgence - (8 avril 2008)

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Maître Denis Chemla, nous sommes heureux de vous accueillir et vous demandons de présenter en quelques minutes votre association. Après quoi, nous vous poserons un certain nombre de questions.

M. Denis CHEMLA - Je m'appelle Denis Chemla : je suis avocat et président d'une association baptisée Droits d'urgence, créée en 1996 par moi-même et d'autres juristes (avocats, magistrats, juristes d'entreprises, etc.). Cette association regroupe tous les types de professionnels du droit et d'ailleurs j'ai l'habitude de dire, pour plaisanter, qu'il s'agit d'un des rares lieux où les avocats et les magistrats se parlent.

Elle est née d'un constat partagé par beaucoup de personnes : les situations de grande pauvreté sont susceptibles d'apparaître à la suite d'un incident de parcours, par exemple d'une rupture de droits. Ainsi, la perte d'un emploi ou d'un logement peut conduire une personne à se retrouver à la rue. C'est pourquoi les professionnels du droit que nous sommes avons voulu mettre en place un mécanisme pour prévenir des situations de grande précarité et les traiter quand il est trop tard pour les éviter. Pour ce faire, partant du principe que les personnes confrontées à l'exclusion ne viendront pas d'eux-mêmes à notre rencontre et ne franchiront pas les portes, souvent intimidantes des palais de justice, nous avons décidé de travailler main dans la main avec d'autres associations qui nous avaient précédés sur le terrain en matière de lutte contre la pauvreté, telles que Médecins du Monde et Emmaüs, et de tenir des permanences gratuites dans des lieux gérés par ces mouvements et dans lesquels peuvent intervenir d'autres spécialistes que des juristes : des psychologues, des médecins et des travailleurs sociaux.

Notre association repose sur le bénévolat. Environ 350 bénévoles, en grande partie des avocats et des juristes domiciliés à Paris, la composent. Ils s'ajoutent à une quarantaine de salariés embauchés à temps plein, lesquels occupent des emplois d'un nouveau type, qui n'existaient pas par le passé, des emplois de juristes spécialistes de l'accès aux droits et du monde de la vulnérabilité et de la précarité. Il y a quelques années, nous nous sommes servis, pour nous développer, de l'opportunité de faire appel à des emplois jeunes. Mais ce dispositif n'existant plus, nous avons appris, à travers le temps, à ne plus solliciter d'emplois aidés et à rechercher nos propres financements pour fonctionner et pérenniser notre quarantaine d'emplois.

Notre champ d'activités est aujourd'hui très vaste. Bien sûr nous nous efforçons toujours de lutter contre l'exclusion et la pauvreté. Mais nous nous attachons beaucoup aussi à traiter la vulnérabilité, touchant les personnes pas assez pauvres pour tomber dans la grande pauvreté, mais pas assez riches pour pouvoir vivre normalement. Par nos conseils, nous nous sommes beaucoup orientés vers ce type de population en créant, principalement à Paris, avec le soutien de la Ville, des points d'accès aux droits. Ils sont pour l'heure au nombre de trois, situés dans le 18e, le 20e et le 13e arrondissements. Ces lieux représentent des sortes de boutiques du droit, des lieux où les personnes peuvent se rendre pour parler de leurs problèmes juridiques auprès d'un primo-accueil qui les renvoie vers un juriste ou un avocat, selon la nature de leur problème (droits de l'homme, logement, discrimination, droit pénal, etc.).

Nous nous sommes intéressés également à la prison, un monde où les prisonniers continuent à vivre et à avoir des droits. Je ne parle pas ici des conditions pénitentiaires, mais des cas de prisonniers qui subissent une saisie sur leur compte et ne peuvent faire face en raison de leur incarcération, ce qui augure mal de leur réinsertion dans la société. Nous travaillons avec les services de la probation et de l'insertion et le ministère de la justice et, avec leur accord, nous avons créé des points d'accès au droit au sein des établissements pénitentiaires, notamment de la Santé et de Fresnes où nos juristes tiennent des permanences gratuites en direction des prisonniers confrontés à une saisie sur salaire, un divorce, un problème de logement, etc. Notre souhait est de préparer leur réinsertion.

Nous sommes présents, par ailleurs, dans certaines structures, notamment la chambre de médiation locative pour prévenir les expulsions. Dans cette perspective, nous avons mis en place, avec la préfecture de police et le groupement des huissiers, un mécanisme chargé de centraliser les assignations reçues à Paris à des fins d'expulsion. Il faut savoir que 65% des locataires ne se présentent pas aux audiences d'expulsion où il est décidé, pourtant, de leurs droits au logement. Nous avons instauré un dispositif pour essayer de prévenir ce genre de situation. Il se traduit par la délivrance de conseils aux locataires et la mise en place de médiations avec les bailleurs. Nous tentons de préserver ce qui peut être préservé et d'éviter aux personnes de perdre leur logement quand elles ont le droit de le conserver.

Notre association est très active et spécialisée. Nous n'abordons la lutte contre l'exclusion que par le biais du droit. Nous ne ressemblons pas, en ce sens, à Emmaüs ou Médecins du Monde, même si nous collaborons avec ces grandes associations.

Notre action est beaucoup dirigée en direction des étrangers en situation irrégulière (40 à 50 % de la demande de droits à laquelle nous avons à faire). Elle concerne des personnes qui vivent en France depuis bien des années souvent et n'ont aucun droit. Nous arrivons parfois à les aider. Le type de soutien que nous pouvons leur apporter n'est pas très populaire. Mais nous l'assurons quand il est possible de le faire.

En résumé, nous intervenons dans beaucoup de domaines, souvent très techniques, et en lien, par exemple, avec le Conseil national de l'accès aux droits et le ministère de la justice. Sur le terrain, nous avons constaté une augmentation de la vulnérabilité et une permanence de la pauvreté.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Cette vulnérabilité correspond-elle à la précarité ?

M. Denis CHEMLA - Oui. Mais je préfère utiliser le terme de vulnérabilité. En fait, je distingue la vulnérabilité, la précarité et l'exclusion. La vulnérabilité est pour moi de la pré-précarité.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Elle se situe avant la précarité.

M. Denis CHEMLA - Il s'agit des personnes âgées qui vivent de plus en plus longtemps avec des revenus parfois ridicules au regard de la cherté de la vie, des retraités qui touchent des pensions peu élevées et ont de plus en plus de mal à joindre les deux bouts, des personnes qui ne sont pas éligibles à l'aide juridictionnelle mais n'ont pas les moyens de se payer les services d'un avocat. Il existe un trou dans le dispositif juridictionnel que nous essayons de combler.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je souhaite vous poser trois questions. J'apprécie beaucoup le travail de votre association et sa présence au sein du Conseil national de la lutte contre l'exclusion et la pauvreté. J'aimerais savoir ce qui, dans votre pratique du droit au travers de votre parcours professionnel, vous a conduit à mettre le doigt sur cette nécessité d'offrir un accès au droit à des personnes de plus en plus nombreuses, comme l'illustre le développement de votre structure.

Le droit en lui-même et la législation vous paraissent-ils susceptibles d'être une cause de vulnérabilité, de précarité et d'exclusion ?

Enfin avez-vous pu expérimenter des mécanismes, des systèmes ou des solutions qui mériteraient d'être soutenus au travers de la législation et des dispositions contraignantes prises au niveau politique ?

M. Denis CHEMLA - Je suis avocat d'affaires et exerce au sein d'un cabinet ayant pour clients des banquiers et des entreprises multinationales. Par conséquent, mon parcours professionnel ne m'a pas conduit à être confronté à l'exclusion et la pauvreté. Ce qui m'a amené à avoir conscience des difficultés de la vie tient au fait que je suis né et ai vécu pendant toute mon enfance en Seine-Saint-Denis, à Epinay-sur-Seine très exactement, un lieu qui n'est pas réputé pour connaître une situation économique florissante. J'ai eu des fonctions associatives, en qualité de bénévole, dès que je suis devenu avocat, en apportant des conseils à des demandeurs de droits d'asile et des chômeurs par exemple. Il a été naturel pour moi d'exercer des missions en tant que bénévoles. Mais le but de notre association a été de sortir de ce strict bénévolat pour s'orienter vers une activité professionnelle, les conseils que nous apportons ne pouvant être donnés que par des juristes de qualité, professionnels.

Nous pouvons nourrir des sentiments ambivalents à l'égard du bénévolat. Certains peuvent penser, en effet, que nous soulageons notre conscience en nous occupant des bonnes oeuvres. Toutefois, il est essentiel que le bénévolat ne cache pas le besoin, très fort, en actions professionnelles. L'accès au droit des personnes en situation d'exclusion ne peut pas être assuré par le seul bénévolat. Je suis bénévole à tiers temps depuis 13 ans. Or, certaines des actions que je mène dans le cadre de l'association relèvent du service public.

Le droit est-il une cause d'exclusion ? Il est difficile de répondre à cette question. Il existe un arsenal législatif protecteur et, par notre histoire, des dispositifs sociaux plutôt avancés pour lutter contre l'exclusion dans ce pays. J'ai oublié de vous apporter un ouvrage que nous avons publié l'an dernier chez Dalloz. Il s'agit du code des droits contre l'exclusion, un document recensant l'ensemble des dispositions spécifiquement destinées à lutter contre la pauvreté et l'exclusion. Cet ouvrage est, malheureusement ou heureusement, assez épais et montre que nous disposons en France d'un arsenal législatif protecteur assez complet.

En même temps, le droit est une matière difficile. Mais ce qui est surtout compliqué est de permettre l'accès au droit. C'est le chantier sur lequel nous travaillons. Il ne faut pas multiplier les mécanismes d'accès au droit et créer de fausses attentes chez les gens en leur expliquant que le droit résoudra tous leurs problèmes. Cette affirmation est erronée. L'urgence est d'offrir la possibilité aux personnes en situation d'exclusion de mettre en oeuvre leurs droits de manière efficace, ce qui passe par une simplification du droit et d'un certain nombre de procédures. Pour certaines d'entre elles, liées aux divorces, décès, successions, obligations alimentaires et demandes d'aides juridictionnelles, pour lesquelles les dossiers à remplir sont très difficiles à comprendre, il est possible de faire l'économie d'un avocat. De manière générale, beaucoup de documents destinés à des personnes en situation d'exclusion et donc très souvent, avec peu d'éducation, sont abscons. Leur simplification me paraît nécessaire. Nous en parlons souvent au Conseil national de l'accueil juridique, sans guère de résultats pour l'instant.

Nous essayons de faciliter les démarches administratives et de mettre en place de nombreuses mesures d'accompagnement.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - Il est vrai que parfois nous recevons des courriers de la préfecture bien difficiles à déchiffrer.

M. Denis CHEMLA - Même par moi.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - J'ai une question complémentaire. Vos relations avec la chancellerie ont-elles évolué au cours des dernières années ? Où en sont-elles aujourd'hui ?

M. Denis CHEMLA - Nous avons noté une attention de la chancellerie et de l'ensemble de la classe politique à la nécessité de faciliter l'accès au droit. Nous avons beaucoup travaillé avec la Ville de Paris, dans le cadre de la mandature de M. Bertrand Delanoë, mais aussi de celle de M. Jean Tibéri. Nous collaborons également avec d'autres municipalités. De manière générale, les élus locaux sont très enclins à développer des mécanismes d'accès au droit au service des administrés.

Il est plus difficile de travailler avec la chancellerie. D'abord, celle-ci dispose de peu de moyens financiers ; ses ressources sont comptées.

Ensuite j'ai le sentiment que le gouvernement et la ministre de la justice actuels sont moins sensibles au sujet que leurs prédécesseurs. Ainsi, contrairement à mes habitudes, je n'ai pas encore rencontré le nouveau Garde des Sceaux, Mme Rachida Dati. Par ailleurs, les travaux réalisés au sein du Conseil national juridique ne vont pas très loin et il est prévu de supprimer, au Ministère de la Justice, le service de l'accès au droit et de la politique de la ville. Je n'ai pas perçu d'hostilité de la part du gouvernement à l'égard de notre travail, mais pas d'engouement non plus. Je suis donc un peu inquiet. D'un autre côté, il ne faut pas se leurrer. La chancellerie n'a jamais été l'acteur majeur de la politique d'accès au droit, lequel représente les élus locaux, les conseils généraux, les communes et les conseils régionaux. Le gouvernement central accorde très peu de crédits dans ce domaine.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - La loi Dalo sera une mine extraordinaire de recours à la justice.

M. Denis CHEMLA - Je n'ai pas connaissance de recours pour l'instant.

Mme Brigitte BOUT, Présidente - La loi est toute récente.

M. Denis CHEMLA - Je pense effectivement que cette loi suscitera de nombreux recours. Mais pour l'heure, rien n'a été prévu pour honorer ces recours. Je ne sais pas très bien comment les magistrats pourront les traiter.

Ces recours reviendront à assigner l'Etat et éventuellement à condamner celui-ci à offrir un logement. Mais chaque avocat sait qu'il n'y a pas de pire débiteur que l'Etat. Il est compliqué d'exécuter une condamnation contre l'Etat. J'ignore ce qui sera mis en place pour obtenir l'exécution du jugement obtenu.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Je connais un peu la loi DALO puisque j'en ai été le rapporteur. La solution retenue coûtera peu à l'Etat puisqu'elle consiste à payer une pénalité par le biais du fonds régional de péréquation pour le logement des personnes défavorisées. Un amendement, non retenu, proposait une obligation de loger ou d'indemniser celui qui déposait un recours. La seule crainte que nous pouvons avoir est qu'il se produise un embouteillage dans les tribunaux.

M. Denis CHEMLA - Ce mécanisme, au-delà des critiques qu'il suscite, traduit quand même une prise de conscience de l'existence d'un problème de logement en France. Par ailleurs, il a le mérite d'exister.

M. Bernard SEILLIER, rapporteur - Absolument. J'ai été un rapporteur convaincu de cette loi. Avec son adoption, un mécanisme a été enclenché. Il aboutit à redonner ses droits aux élus, ceux-ci ayant pour rôle fondamental de s'assurer que l'ensemble des membres de leur collectivité soit logé. Nous avons affirmé ce principe par la loi DALO.

M. Jean DESESSARD - Vous êtes le Président de Droits d'urgence. Quel est l'adjoint de M. Bertrand Delanoë qui a proposé la création des trois points d'accès au droit à Paris ?

Pour vous, est-ce à l'Etat ou aux collectivités locales de prendre en charge le financement de ces lieux ? Enfin, vous nous avez indiqué avoir orienté votre action en direction des personnes sans papiers.

M. Denis CHEMLA - Nous n'avons pas orienté notre action dans cette direction. Seulement beaucoup de personnes sans papier nous rendent visite.

M. Jean DESESSARD - Nous avons l'avantage, en tant que parlementaires, de retenir l'attention de l'administration quand nous lui adressons le dossier d'une personne sans papiers, transmis dans nos mains par une association. Toutefois, je me suis aperçu qu'il existe une certaine exploitation de la misère dans ce domaine. Je reçois en effet, par mois, 7 ou 8 dossiers de personnes sans papiers, tous rédigés de la même façon et ne comportant aucune adresse. J'ai ai déduit qu'une agence fait payer les personnes sans papier pour remplir leur dossier. J'ai répondu à chaque courrier que je ne suis pas habilité à traiter les dossiers, tout en invitant leurs auteurs à prendre contact avec GISTI ou Éducation dans frontière. Je suis sûr que des gens paient pour avoir un dossier préparé. Que pourrions-nous faire pour remédier à cette situation insupportable ?

M. Denis CHEMLA - Les personnes en charge de la gestion des points d'accès au droit à la Ville de Paris sont le maire lui-même, M. Bertrand Delanoë, Mme Delphine Lévy, Mme Mylène Stambouli, en charge de l'exclusion, Mme Gisèle Stievenard, responsable des affaires sociales, et Mme Frédérique Calendra, alors médiatrice de la Ville de Paris. Le maire s'était engagé, dans son contrat de ville, à créer 5 points d'accueil de droit, une promesse réalisée.

Est-ce à l'Etat ou aux collectivités locales de prendre en charge ces lieux ? Je ne suis pas assez spécialiste des affaires publiques pour répondre à cette question. Je constate néanmoins que l'Etat ne s'investit pas dans ce domaine, ce que je regrette. Du coup, la cohérence nationale du dispositif n'est pas assurée et nous nous retrouvons avec des régions très pourvues et d'autres pauvres en lieux d'accès au droit. Les zones rurales, par exemple, ont grand besoin de ce type de structures.

D'un autre côté, les zones bien pourvues en points d'accès au droit en possèdent parfois trop, un trop grand nombre de dispositifs empêchant leur compréhension par chacun. C'est pourquoi il est nécessaire de mettre en place une politique de cohérence, comme le conseillait déjà le rapport Boucher il y a dix ans.

S'agissant des filières, celles-ci existent en effet. Des personnes paient pour obtenir leur dossier. Beaucoup d'entre elles proviennent de pays où il est d'usage de soudoyer les fonctionnaires et pensent qu'en donnant 500 euros à une employée de la préfecture, elles obtiendront des papiers. Comme vous l'avez sou