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Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités

 

2. La justice cadiale

Le système cadial existe aux Comores et à Mayotte depuis l'arrivée des Shiraziens entre le XIVème et le XVIème siècle. Le cadi exerce depuis cette époque un rôle de juge, de médiateur et d'institution régulatrice de la vie sociale et familiale. L'article 1er du traité de 1841 passé entre le sultan Andriansouly et le commandant Passot a explicitement maintenu le rôle des cadis.

Si le cadi fonde ses décisions sur la doctrine musulmane de rite chaféite, il applique également des règles coutumières issues d'Afrique de l'est.

Ainsi, les litiges nés de l'application du droit local sont de la compétence de juridictions spécifiques : le tribunal de cadi (premier degré), le grand cadi (juridiction d'appel), la chambre d'annulation musulmane (litiges supérieurs à 300 euros).

La justice cadiale est régie par le décret du 1er juin 1939 relatif à l'organisation de la justice indigène dans l'archipel des Comores et par la délibération du 3 juin 1964 de l'assemblée territoriale portant réorganisation de la procédure en matière de justice musulmane.

L'ordonnance n° 81-295 du 1er avril 1981 relative à l'organisation de la justice à Mayotte a maintenu les dispositions du décret du 1er juin 1939 relatives à l'organisation de la justice indigène à Mayotte, en matière civile et commerciale.

Les cadis ont trois types d'activités :

- l'activité judiciaire, qui se réduit au fur et à mesure que l'application du droit commun progresse. Cette activité est rémunérée par le conseil général ;

- l'activité notariale : les actes de procuration, les donations, les partages, les actes de vente, les certificats d'hérédité, la liquidation des successions. Cette activité est rémunérée de manière spécifique au moyen d'un barème propre, en fonction de la nature des actes ;

- l'activité sociale et administrative (médiation, autorité morale et religieuse). Il appartient ainsi au grand cadi de fixer la date de début du Ramadan.

La justice cadiale comprend 17 tribunaux cadiaux (comprenant un cadi et un secrétaire greffier) et un grand cadi. Les décisions des 17 cadis (compétents en matière d'état des personnes et de litiges patrimoniaux inférieurs à 300 euros) peuvent être déférées en appel au grand cadi.

Les décisions du grand cadi rendues en premier ressort peuvent être soumises en appel au tribunal supérieur d'appel de droit commun (lorsque les litiges excèdent 300 euros).

Celles qui ont été rendues en dernier ressort peuvent faire l'objet d'un recours en annulation, porté devant le même tribunal constitué en chambre d'annulation musulmane. Siègent alors le président du Tribunal supérieur d'appel ainsi que deux assesseurs cadis sans voix délibérative.

Les cadis et les secrétaires-greffiers sont des fonctionnaires de la collectivité départementale de Mayotte, dont le statut a été défini en 198620(*).

Les cadis sont recrutés sur concours et investis par le préfet, après avis du procureur de la République près le Tribunal supérieur d'appel et d'une commission présidée par le président du Tribunal supérieur d'appel et composée de quatre personnalités religieuses désignées par le préfet et par le Grand cadi. Toutefois, aucun concours n'ayant été organisé pendant plusieurs années, les plus jeunes cadis ont un statut de contractuel.

Lors d'une rencontre avec le grand cadi et l'ensemble des cadis, vos rapporteurs ont constaté que la justice cadiale disposait de peu de moyens et que le niveau moyen de formation des cadis était faible. La plupart ont suivi une formation en droit coranique, parfois à l'étranger, mais aucun n'a de formation universitaire en droit français. Plusieurs d'entre eux rencontrent des difficultés pour s'exprimer et rédiger leurs décisions en français.

M. Mohamed Hachim, grand cadi, a expliqué que les cadis jouaient un rôle de médiation sociale avec les étrangers en situation irrégulière de confession musulmane, qui ne peuvent s'adresser qu'à eux pour régler leurs conflits. Il a estimé que les cadis étaient avant tout des médiateurs sociaux, des hommes de paix veillant au respect de l'Islam.

Selon les chiffres transmis par le grand cadi, 2.238 actes notariés ont été établis par les cadis en 2006. Les cadis rendraient environ un millier de décisions juridictionnelles chaque année.

L'attitude du conseil général face à l'institution cadiale dénote un malaise qui reflète la contestation de ce système par une partie de la population.

En effet, le conseil général a augmenté le nombre de cadis afin de parvenir à la création d'un tribunal de cadi dans chaque commune. Ainsi, alors que l'on ne comptait que 11 cadis en 1989, on en dénombre 22 aujourd'hui : 17 dans les communes, 2 auprès du grand cadi à Mamoudzou, le grand cadi, un cadi aumônier et un cadi siégeant à la commission de révision de l'état civil pour y suppléer le cadi.

Le mécontentement de la population a toutefois conduit le conseil général à demander une modification assez profonde de l'institution par la délibération du 24 novembre 1995 visant soit à ouvrir une option de juridiction entre les tribunaux de droit commun compétents en matière locale et les tribunaux de cadis, soit à limiter les attributions des cadis à leurs seules compétences de conciliation et notariales à l'exclusion de toute fonction juridictionnelle et en matière d'état civil.

En effet, l'application de certains principes du droit coutumier (répudiation, polygamie, double part successorale des hommes...), est aujourd'hui rejetée par une partie de la population et le fonctionnement même de la justice cadiale est critiqué.

Les cadis ne disposent souvent d'aucune documentation et leur connaissance aléatoire du droit musulman entraîne des divergences de jurisprudence d'autant plus dommageables que le taux d'appel demeure très faible. De plus, l'absence de formule exécutoire rend l'exécution des décisions hypothétique.

Par ailleurs, la quasi inexistence de règles procédurales, la méconnaissance du principe du contradictoire et de la représentation par avocat font de la justice cadiale une justice aléatoire, sans garantie pour le justiciable.

Enfin, la justice cadiale est un facteur de complexité car les cadis jugent également des litiges concernant des justiciables qui relèvent en fait du droit commun, qu'il s'agisse de ressortissants comoriens en situation irrégulière, habitués dans leurs pays d'origine à faire appel à la justice musulmane ou dans l'impossibilité de s'adresser à la justice de droit commun, ou encore de citoyens persuadés à tort de relever du statut civil de droit local.

Ainsi, M. Yves Moatti, vice-président du tribunal de première instance de Mamoudzou, a indiqué à vos rapporteurs que les cadis rendaient parfois des décisions de divorce sur des mariages de droit commun.

L'article 8 de l'accord sur l'avenir de Mayotte de 2000 prévoyait que le rôle des cadis serait recentré sur les fonctions de médiation sociale. Le statut défini en 2001 et les modifications apportées en 2003 au statut personnel entraînent ainsi un déclin progressif de la justice cadiale.

Selon Mme Cris Kordjee, représentante de l'association pour la condition féminine et l'aide aux victimes de Mayotte, pour les affaires compliquées, telles que les questions de pension alimentaire, les Mahorais préfèrent s'adresser à la justice de droit commun parce qu'ils savent que leurs droits y seront mieux défendus.

En effet, les Mahorais de droit civil local pouvant saisir le juge de droit commun, on observe, selon les magistrats rencontrés par vos rapporteurs, un transfert du contentieux familial vers la juridiction de droit commun. Aussi M. Thomas Michaud, vice-procureur, a-t-il indiqué que les femmes saisissaient massivement le juge aux affaires familiales, la procédure de droit commun leur garantissant une égalité procédurale par rapport aux hommes.

* 20 Jusqu'au 1er avril 2004, date du transfert de l'exécutif au président du conseil général, ils étaient donc gérés par l'exécutif de la collectivité territoriale, en l'occurrence le préfet. Le représentant de l'exécutif n'assure cependant qu'un pouvoir de gestion, le pouvoir hiérarchique et disciplinaire appartenant au parquet.