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Réforme de l'administration des anciens combattants : une campagne bien menée

 

ANNEXE 1 - SUIVI DU RECLASSEMENT DES PERSONNELS

ANNEXE 2 - COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

1. Audition d'Hervé Oudin, directeur adjoint du cabinet de M. Hubert Falco, secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants (2 février 2010)

Dans le cadre de la réforme de l'administration des anciens combattants, dont l'objectif est d'améliorer la qualité du service rendu au meilleur coût pour les finances publiques, le choix a été fait de privilégier l'opérateur de proximité (ONAC) en contrepoint de la disparition de la DSPRS et de ses services déconcentrés.

La réforme est née dans la concertation avec le monde combattant. Les personnels concernés ont été informés, dès son annonce, que la priorité absolue était d'assurer les meilleures conditions possibles de reclassement. Des mesures d'accompagnement sont mises en oeuvre dans le cadre du « plan d'accompagnement des restructurations » (PAR) du ministère de la défense (médiateurs mobilité, antennes mobilité reclassement, structures interministérielles, etc.). Le cabinet du secrétariat d'État réunit régulièrement un comité de pilotage, auquel participent la DSPRS, la DRH-MD et l'ensemble des services repreneurs, afin de suivre l'évolution des structures et le reclassement des personnels.

Au 1er janvier 2009, l'administration centrale, les directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC) et les services du Maghreb employaient 1 290 agents, que la réforme affecte selon trois modalités différentes :

- ceux dont les postes sont transférés au repreneur sur le même site géographique : entretien des nécropoles, CERAH (INI) à Woippy, bureau des titres et des statuts (ONAC) à Caen, etc. (385 personnes) ;

- ceux dont les postes sont transférés sur un autre site : services médicaux gratuits à Toulon (CNMSS) notamment (155 personnes) ;

- ceux enfin dont les postes sont supprimés au titre de la RGPP, replacés en priorité sur des postes vacants du ministère de la défense (735 personnes).

Au 15 janvier 2010, 60 % environ des agents ont bénéficié d'une solution individualisée : reclassement, reprise sur un même site, départ à la retraite, mais très peu de départs volontaires, ce qui laisse à penser que la réforme est socialement maîtrisée. En particulier, les cas des personnels des sites de Nancy, Grenoble et Tours (fermeture prévue en mars) sont presque tous réglés.

Le caractère progressif de la réforme a par ailleurs permis qu'une prise de conscience s'opère sur le terrain à mesure que les échéances s'approchaient.

Les 40 % de cas restants concernent, pour l'essentiel, les fermetures les plus tardives. La situation des personnels de catégorie C, moins mobiles, est la plus complexe mais aucun déplacement autoritaire n'a été décidé pour le moment. Une difficulté particulière existe à Montpellier dont la fermeture est prévue en mai. Quarante personnes ont d'ores et déjà été reclassées mais une solution reste à trouver pour dix-sept d'entre elles (dont trois accepteraient de partir à Nîmes).

Au total, les DIAC qui fermeront en 2010 représentent environ trois cents personnes.

Concernant les consultations et prescriptions d'appareillage, le maillage territorial est en cours de définition avec le repreneur (service de santé des armées) et les transferts s'opéreront progressivement à mesure des fermetures de DIAC, l'objectif étant de maintenir la proximité et la qualité. Le cas des dix centres d'expertise médicale, rattachés à la DRH-MD mais localisés dans les services départementaux de l'ONAC, doit encore être réglé.

Un grand nombre d'actions de formation à l'accueil ont été accomplies en direction des agents de l'ONAC, dont les services seraient assez sereins dans cette phase de montée en puissance - les transferts de personnels pour 2010 à l'ONAC représentant deux cent quatre-vingts équivalents temps plein (ETP).

Pour l'entretien des nécropoles à l'étranger, l'externalisation, hors les services du Maghreb, est toujours à l'étude.

Quant à la création de la fondation de l'ONAC - qui devait être adoptée en session extraordinaire du conseil d'administration de l'office -, elle ne mène pas à la privatisation mais doit notamment permettre d'assurer le devenir des écoles de reconversion professionnelle (ERP), pour lesquelles la proportion de ressortissants de l'ONAC est de plus en plus faible. La fondation entraîne, pour les ERP, des règles de gestion comptable moins contraignantes et des possibilités d'association plus aisées avec des structures privées.

Elle permettra, en outre, de gérer la disparition des associations qui pourront en être membres fondateurs. Pour mémoire, la fondation, qui ne figure dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC que de façon indirecte, a été privilégiée au groupement d'intérêt public parce qu'elle autorisait surtout une souplesse de gestion plus importante et à un degré moindre une facilité pour emprunter.

2. Audition de Liliane Block, directrice de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale du ministère de la défense (2 février 2010)

Malgré les incitations du plan de reclassement du ministère de la défense (primes de mobilité, aides au déménagement, etc.), les personnels de la DSPRS, qui relèvent majoritairement de la catégorie C et sont en moyenne plus âgés33(*) que dans le reste du ministère, expriment souvent le souhait de rester sur place. Ceci conduit parfois à des situations paradoxales, la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), située à Toulon, qui offre pourtant soixante-quinze possibilités de reclassement, étant contrainte d'ouvrir un concours pour répondre à sa mission nouvelle de gestion des soins médicaux gratuits.

Jusqu'à présent, la voie du dialogue a été privilégiée, tant avec les personnels qu'avec les services repreneurs. Des solutions plus contraignantes sont cependant mises en oeuvre pour les situations les plus complexes, en particulier à Montpellier34(*), où trois postes sont désormais proposés à chaque agent qui n'aurait pas encore été reclassé ; si aucun poste ne leur convient, une quatrième proposition leur est faite, qu'ils sont tenus d'accepter, sous peine de mise en disponibilité d'office sans traitement.

Les fermetures prévues au 1er mars (Tours, Nancy et Grenoble) de même que celles de Clermont et de Rouen (au 1er mai) se déroulent dans des conditions satisfaisantes.

S'agissant des directeurs de DIAC, certains deviendront sans doute sous-préfets, étant précisé que tous les postes de directeurs ne sont pas pourvus actuellement (Rouen, Nancy, Clermont, Caen, notamment).

Concernant l'appareillage, il serait souhaitable que le service de santé des armées (SSA) assure l'information des patients sur l'organisation du nouveau système selon des modalités analogues à celles retenues par la CNMSS afin d'apaiser les inquiétudes, réelles, des associations d'anciens combattants, en leur présentant notamment la localisation des centres d'appareillage et le calendrier de mise en place.

Entre 15 000 et 20 000 ressortissants anciens combattants ont aujourd'hui recours aux consultations et prescriptions d'appareillages, les médecins d'appareillage travaillant aussi pour les assurés du régime général ou du régime social agricole. Si la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) a fait savoir qu'elle ne souhaite plus que le SSA assure cette mission pour ses assurés, la mutualité sociale agricole (MSA) le régime social des indépendants (RSI) ont prévu de conventionner avec le nouvel opérateur.

Le SSA intégrera les médecins d'appareillage, dont la spécialité est très recherchée, et les techniciens, les personnels administratifs étant repris par la CNMSS. Des déplacements à domicile seront organisés pour les personnes intransportables, le SSA s'étant par ailleurs engagé à maintenir un maillage de proximité.

La reprise des pensions militaires d'invalidité (PMI) par la DRH-MD de La Rochelle ne pose pas de difficultés, celle-ci traitant déjà des PMI des militaires. Mais alors que l'audit sur les PMI effectué par le contrôle général des armées et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) avait conclu que cette mission pouvait être accomplie à effectif constant, la DRH-MD mobilise désormais cent trente-cinq personnes supplémentaires pour la remplir.

Le contentieux des pensions, lui aussi transféré à la DRH-MD, sera confié, au plan local, à huit commissaires du Gouvernement implantés dans des bureaux locaux du contentieux, même si la réforme de la carte judiciaire, qui supprime le caractère départemental des tribunaux de pensions en les rattachant aux cours administratives d'appel, impliquera sans doute des déplacements pour les représentants des usagers pensionnés.

L'entretien des nécropoles, que l'ONAC reprend avec la quasi-totalité des personnels, sera organisé autour d'un pôle, dont la direction sera confiée à l'actuel directeur interdépartemental de Metz, et décliné en antennes locales.

Le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon, dont les activités seront transférées à plusieurs repreneurs, constitue un autre dossier difficile, en raison notamment d'un bassin d'emplois sinistré. Le maintien du service pendant la fermeture progressive sera assuré par le recours à des agents proches de la retraite et mis à disposition pour effectuer des tâches d'archivage.

Quant aux trois services du Maghreb, qui préfiguraient en quelque sorte les guichets uniques mis en place par la RGPP, ils continueront à fonctionner de la même façon en étant rattachés à l'ONAC au 1er janvier 2011.

Enfin, la directrice de la DSPRS partira en retraite le 14 avril prochain.

3. Audition de Rémy Enfrun, directeur général de l'Office national des anciens combattants (30 mars 2010)

Les services de l'office travaillent depuis de nombreux mois à la mise en place de la fondation d'utilité publique « Mémoire et solidarité pour le monde combattant » dont la création a été actée dans le cadre du vote global sur le contrat d'objectifs et de moyens (COM) pour la période 2009-2013. Le projet de loi correspondant devrait être étudié au Conseil d'État dans le courant du mois d'avril, pour un passage en Conseil des ministres en mai ou en juin et un examen par le Parlement à l'automne.

La concertation menée préalablement au niveau national aura permis de lever les inquiétudes exprimées par les associations d'anciens combattants pour parvenir à une adhésion quasi-générale, leurs aspirations ayant été entendues : le monde combattant détiendra en particulier la majorité des voix au sein du conseil d'administration de la fondation qui sera adossée et, en quelque sorte, étroitement imbriquée dans l'ONAC.

Cette solution d'externalisation fait suite aux demandes réitérées de la Cour des comptes qui considère que l'ONAC n'avait plus vocation à gérer ces établissements médico-sociaux - maisons de retraite et écoles de reconversion professionnelle (ERP) - sous la forme de budgets annexes. Il est vrai que seuls 1,5 % des publics accueillis dans les écoles ressortent du monde de la défense et des anciens combattants (pour l'essentiel des fils de harkis et des militaires en reconversion), les autres étant envoyés par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). En outre, le recours à la fondation devrait permettre d'assouplir les règles de gestion des établissements et faciliter le recours à l'emprunt.

Les enseignants des ERP, très réticents au départ, ont été rassurés par les propos du secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants quant à leur intégration dans le corps des professeurs, dont le principe, a-t-il dit, est désormais acquis. La pérennisation des ERP passe notamment par une adaptation des méthodes - en recourant notamment à de véritables équipes médico-sociales - et des enseignements au changement de public accueilli, les formations « diplômantes » de deux ou trois ans actuellement dispensées répondant plus difficilement à la problématique des handicaps sociaux. Cette rénovation impliquera cependant une mise à niveau des budgets : la question du « rebasage financier » fait l'objet d'une discussion avec la direction générale de la cohésion sociale.

La modernisation des écoles et des maisons de retraite passe aussi, indépendamment de la création de la fondation, par l'élaboration de projets d'établissement. S'agissant des maisons de retraite, les 12 000 places en établissements labellisés « Bleuet de France » viennent compléter le réseau des maisons de retraite de l'ONAC (six-cent cinquante places).

Enfin, il serait sans doute opportun que la fondation soit présidée par une personnalité emblématique.

Depuis le 1er janvier 2010, l'office s'est vu transféré l'entretien des nécropoles et des hauts lieux de mémoire et des deux cents personnels correspondants, ceux-ci étant intégrés à la direction des missions et placés sous la responsabilité d'Alain Marchandeau à Metz ; la reprise, à la même date, du bureau des titres et des statuts, qui reste à Caen, a par ailleurs permis de regrouper l'ensemble de la fonction « cartes et titres » au sein de l'office, ces transferts n'ayant pas généré de difficulté particulière.

Après la fermeture de la DIAC de Tours au 1er mars, les dix-huit services départementaux concernés sont les premiers à assurer la fonction nouvelle de « guichet unique de proximité » auquel les ressortissants s'adressent pour l'ensemble de leurs démarches (pensions, appareillages, soins médicaux gratuits, etc.). Une fois la complétude des dossiers vérifiés, l'ONAC oriente les demandes vers les différents services instructeurs et est à même d'informer le ressortissant de l'évolution de son dossier grâce aux logiciels de traçabilité mis en place.

La fermeture de la DIAC a par ailleurs été précédée d'une réunion de présentation du nouveau dispositif aux représentants locaux des associations, comme ce sera le cas pour les prochaines fermetures. La formation des personnels a pu être rapide, les services départementaux de l'office n'ayant pas de mission strictement nouvelle en matière d'instruction.

Conformément au COM 2009-2013, les effectifs de l'ONAC devraient décroître de cent cinquante personnes (dont trente pour le siège) à mesure du non remplacement de départs à la retraite35(*) ; grâce au logiciel KAPTA, les dossiers peuvent désormais être traités là où se trouve la force de travail. S'agissant des directeurs départementaux qui se renouvellent rapidement - beaucoup sont d'anciens délégués à la mémoire combattante -, la simplification des procédures devrait par ailleurs permettre de recentrer leurs fonctions sur des tâches de management et de mémoire.

Après avoir conduit à un certain nombre de retards de paiement, la création des pôles financiers interdépartementaux, consécutive de la fermeture des régies départementales, permet désormais de raccourcir les délais de mise en paiement, s'agissant notamment des secours (qui sont payés en huit jours).

Concernant l'entretien des nécropoles et des hauts lieux, les décisions d'investissement restent de la compétence de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), l'office disposant des personnels et jouant le rôle d'opérateur pour le ministère de la défense.

Outre la réorganisation du siège et la modernisation des écoles et des maisons de retraite, la stratégie immobilière constitue un autre axe de travail important pour l'avenir : de nombreux locaux étant surdimensionnés en regard des personnels restants, une trentaine de services est en voie de déménagement, ce qui consomme à court terme des crédits (travaux de câblage, etc.) mais doit produire des économies à plus longue échéance. Enfin, l'office travaille toujours à la modernisation de son conseil d'administration et à la réduction du nombre de ses membres, conformément aux recommandations de la Cour des comptes.

4. Audition de Jacques Roudière, directeur des ressources humaines du ministère de la défense (30 mars 2010)

La direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) reprend trois des missions précédemment exercées par la DSPRS : le traitement des pensions militaires d'invalidité (PMI), les soins médicaux gratuits - pour lesquels la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) agit comme opérateur pour le compte de la DRH - et les emplois réservés.

Le site de La Rochelle, traitant déjà des pensions militaires, reprend logiquement l'instruction, la liquidation et le contentieux des PMI, activités pour lesquelles quatre-vingt quinze emplois de la DSPRS lui sont transférés36(*). L'expertise nécessaire existant déjà sur place, les seules difficultés résultent de la mise à disposition de locaux pour l'accueil de ces personnels ainsi que des kilomètres d'archives provenant des DIAC et dont la numérisation, en raison de leur caractère d'« archives vivantes », ne pourra être que très progressive.

Concernant les soins médicaux gratuits, la CNMSS est placée sous la tutelle de la DRH-MD qui lui rembourse le coût des prestations versées, celles-ci étant séparées comptablement et totalement différenciées des prestations assurantielles. Là encore, dès lors qu'il s'agit d'un métier que la caisse exerce déjà, le transfert s'opère sans difficulté majeure, à la réserve près qu'un nombre insuffisant des personnels des DIAC ont accepté d'être transférés à Toulon pour exercer cette mission, et ce malgré les efforts d'information déployés par la CNMSS (réunions de présentation, visite organisée des locaux, etc.) et les dispositifs d'accompagnement et d'aide à la mobilité du ministère de la défense. La caisse sera donc contrainte d'ouvrir un concours pour faire face à ce surcroît d'activité alors même que des personnels de DIAC restent à reclasser.

Les emplois réservés restent quant à eux gérés à Caen, le bureau étant rattaché à l'Agence de reconversion de la défense (ARD).

Outre la reprise des missions, la DRH-MD est mobilisée par le reclassement des personnels de la DSPRS : sur les 814 agents à reclasser en 2010 et 2011, la situation de 358 d'entre eux, soit 44 %, était considérée comme traitée ou en passe de l'être au 30 mars : quarante-deux agents avaient pris leur retraite, treize avaient choisi l'indemnité de départ volontaire (IDV), quatre-vingt dix étaient détachés ou mis à disposition, quatre-vingt dix sept devant prendre leur retraite entre 2010 et 2012 et cent douze dossiers étant en cours de traitement37(*).

Ces personnels sont notamment accompagnés par les huit médiateurs mobilité, officiers généraux à la retraite employés sous contrat, ainsi que par le réseau des sept cents assistantes sociales du ministère, ce qui a jusqu'à présent permis d'éviter les drames vécus dans d'autres restructurations.

Si les directeurs départementaux sont plus difficiles à reclasser en raison de leur âge comme du niveau de leur rémunération, certaines situations locales méritent une attention particulière, à commencer par la fermeture de la DI de Montpellier qui s'inscrit dans un contexte local de restructuration militaire (fermeture de l'école d'infanterie).

La stratégie d'attente de certains agents - qui espèrent se voir proposer de meilleures offres de reclassement à mesure que la fermeture se rapproche - et le manque relatif de culture de la mobilité - qui existe davantage parmi les personnels civils de la défense « par capillarité » avec les militaires - compliquent sans doute la problématique mais d'autres éléments invitent à l'optimisme : non seulement 44 % des agents ont déjà une solution au tiers de la réforme mais le choc démographique, pour la première fois depuis longtemps et malgré le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, autorise des marges de manoeuvre nouvelles pour recruter. Le fait de traiter la question de la DSPRS en lien avec les autres restructurations militaires et civiles permet, en outre, d'élargir les stratégies de reclassement.

Le coût global du plan de déflation des effectifs du ministère de la défense est estimé à 180 millions d'euros38(*) pour l'année 2010 (soit 1 % de la masse salariale). Si tous les agents ont été reclassés en interne en 2009, la DRH-MD compte désormais sur la solidarité interministérielle pour 2010.

5. Audition de Louis Cador, médecin général inspecteur, directeur de l'Institution nationale des invalides (31 mars 2010)

Outre ses activités d'accueil des pensionnaires et de centre médico-chirurgical, l'Institution nationale des invalides (INI) exerçait déjà, aux termes de la loi du 3 juillet 1991, une mission de recherche en matière d'appareillage ; celle-ci se voit désormais naturellement renforcée par la reprise, depuis le 1er janvier 2010, du Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH), qui reste localisé à Woippy (cinquante et une personnes) et à Créteil (quatre personnes).

Dans sa mission d'appareillage, le CERAH, qui gère le plus souvent des cas complexes, est ouvert aux victimes de guerre, militaires ou civiles, ainsi qu'au reste de la clientèle civile, dans la limite des places disponibles et avec une priorité d'accueil pour le monde de la défense. Il exerce aussi une mission technique de conseil, d'essais de matériel, de documentation et d'enseignement (à destination des prothésistes, ergothérapeutes, etc.) sur les matériels.

Également ouvert à une clientèle civile pour son activité médico-chirurgicale, l'INI bénéficie d'un double financement « assurance maladie » - sous la forme d'une dotation globale versée par le ministère de la santé, pour un gros tiers de son budget - et « anciens combattants ». Si les quatre-vingt quatre pensionnaires accueillis à titre permanent, dont la majorité relève encore de la Seconde Guerre mondiale39(*), sont la raison d'être historique de l'institution, l'INI est en pointe sur certains secteurs, s'agissant notamment de la prévention et du soin des escarres. À cet égard, l'indicateur quantitatif retenu dans le projet annuel de performances, qui mesure l'évolution du coût de journée du pensionnaire, mériterait sans doute d'être remplacé par une mesure plus qualitative.

La reprise de la gestion du CERAH s'est faite sans équivalents temps plein supplémentaires et le nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) du centre sera intégré, à terme, dans celui de l'INI. La mise en commun des activités du CERAH à Woippy et Créteil et de l'activité d'appareillage de l'INI, qui ne faisait jusqu'ici que les prothèses temporaires, doit permettre de progresser encore en qualité de service, en faisant notamment entrer le CERAH dans une véritable logique d'offre de soins.

La principale difficulté du transfert du CERAH, service de l'administration centrale au régime indemnitaire supposé supérieur, à l'INI, établissement public, a consisté à définir des modalités de reprise des paies des agents du CERAH qui assurent un maintien de leur rémunération. Cette difficulté a été levée en faisant jouer le régime indemnitaire de la fonction publique hospitalière, qui aura permis de reprendre les personnels sans perte de salaire.

Dernier établissement de santé à ne pas être régi par les règles de la tarification à l'activité (T2A), l'INI s'est engagé, dans son projet d'établissement, à mettre en place les instruments financiers nécessaires à la comparaison des coûts. Un hôpital de jour a été crée au 1er janvier 2010 et de nombreux lits de court séjour ont été transformés en lits de soins de suite et de rééducation, pour lesquels la demande ne cesse d'augmenter. Dans son domaine d'excellence, l'INI offre une solution globale de prise en charge chirurgicale des patients porteurs d'escarres, mais elle ne saurait répondre seule à la forte demande des services hospitaliers extérieurs.

Une connexion informatique entre le CERAH et l'INI a été établie, pour une dépense initiale de l'ordre de 20 000 euros et un abonnement annuel de 50 000 euros pris en charge par la DSPRS, mais l'uniformisation des systèmes informatiques prendra du temps.

Enfin, l'intégration à l'INI semble bien vécue par les personnels du CERAH qui ont tous visité les locaux de l'institution. La reprise est vue de part et d'autre comme une consolidation des activités respectives en matière d'appareillage et confortée par le sentiment d'appartenir à un même ensemble.

6. Audition de Christian Bouat, médecin général inspecteur, sous-directeur « Hôpitaux » à la direction centrale du service de santé des armées (31 mars 2010)

La reprise des consultations et prescriptions d'appareillage par le service de santé des armées (SSA), menée en partenariat avec la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), a débuté le 1er mars 2010 avec les premières fermetures de DIAC et devrait être achevée dès la fin de l'année 2010. Les médecins et techniciens d'appareillage sont désormais des personnels civils rattachés au SSA qui ont le choix de rejoindre un établissement du service de santé des armées, ou de conventionner localement avec un établissement public auprès duquel ils sont mis à disposition40(*). Ce conventionnement doit permettre d'assurer un maillage territorial satisfaisant et de répondre à la forte demande de proximité des bénéficiaires.

Le maillage se décline entre les sites primaires fixes que sont les six hôpitaux d'instruction des armées (HIA) et la dizaine d'établissements conventionnés, et des sites secondaires, notamment les centres médicaux des armées, qui pourront accueillir le médecin selon les demandes de consultation. Le cas de la Corse appellera une réponse particulière car les sites de Calvi et de Solenzara ne suffiront pas à couvrir l'ensemble du territoire, l'accueil des médecins dans les centres médicaux des gendarmeries pouvant être envisagé.

Si le démarrage au 1er mars s'est bien déroulé, le recrutement de nouveaux médecins et techniciens appareilleurs, justifié par les prochains départs en retraite, est rendu difficile par l'insuffisance des praticiens formés pour cette spécialité.

Outre l'activité, minoritaire, à destination des anciens combattants et des bénéficiaires de l'article L. 128 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG)41(*), les médecins d'appareillage recevaient jusqu'à présent des assurés relevant de la CNAM, de la mutualité sociale agricole (MSA) ou du régime social des indépendants (RSI) - pour environ 80 % de leur activité. Or, la CNAM a choisi de constituer son réseau propre tandis que la MSA et le RSI ont opté pour le conventionnement avec le SSA.

La baisse du nombre de ressortissants anciens combattants pose, à terme, la question de la pérennité d'un réseau spécifique de proximité. Ainsi, le nombre de consultations d'anciens combattants, qui est actuellement de l'ordre de 2 500 pour les vingt-cinq médecins encore en activité, devrait chuter brutalement dans les cinq prochaines années, pour se stabiliser autour de huit cents consultations par an. Cette problématique n'est du reste pas nouvelle puisqu'elle se posait déjà à la DSPRS, indépendamment du transfert de cette mission au SSA.

À court terme, il importe d'assurer le déplacement des médecins des sites principaux vers les sites secondaires et de maintenir les visites à domicile auxquelles les anciens combattants sont particulièrement attachés.

Quant aux centres d'appareillage du Maghreb, ils ne relèveront pas du SSA mais de l'ONAC.

7. Audition d'Alain Pastor, directeur de la caisse nationale militaire de sécurité sociale (31 mars 2010)

La reprise des soins médicaux gratuits (SMG) par la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), qui agit comme opérateur pour le compte de la DRH-MD, a répondu à une logique de métier, la caisse ayant déjà pour mission de rembourser des prestations d'assurance maladie et de maternité aux militaires actifs ou retraités ainsi qu'à leurs familles. Elle procèdera également à la liquidation et au remboursement des frais d'appareillage et gérera à terme le dossier médical de l'ensemble des bénéficiaires, soixante-dix personnes devant être mobilisés sur les SMG et quinze pour l'appareillage.

Si 200 000 pensionnés peuvent potentiellement bénéficier des SMG, les DIAC géraient jusqu'à présent environ 80 000 « consommants » qui utilisaient le carnet de soins ; rapportés aux 900 000 dossiers déjà traités par la caisse, l'impact est important en termes de gestion de bases de données, d'autant qu'il s'agit d'une population nouvelle pour la CNMSS et que les dossiers fournis par les DIAC sont parfois incomplets42(*). Une fois que les documents papiers auront été numérisés et reclassés et les profils des assurés créés, la caisse s'attèlera au vaste chantier de la dématérialisation des échanges avec les professionnels de santé, avec pour cible l'horizon 2013-2014, ce qui devrait considérablement réduire les délais de remboursement. Il s'agit d'un dossier particulièrement complexe, mené en partenariat avec le régime général, dont la caisse utilise les logiciels, et le GIE Sesam-Vitale.

Dans leur très grande majorité (cinquante et un sur soixante-dix), les personnels dédiés aux SMG sont des agents de la caisse elle-même qui ont accepté de changer de métier43(*), avec pour conséquence l'obligation d'ouvrir un concours pour quarante postes (dont le coût d'organisation est partagé entre la caisse et la défense et auquel près de 5 700 candidats se sont présentés). La reprise n'a pas occasionné de retard de paiement pour les assurés, la pause, en 2010, dans les réformes successives de l'assurance maladie ayant opportunément permis de lisser les effets du transfert d'activité sur la gestion des effectifs.

À la demande de la caisse, il a été convenu avec la DRH-MD que l'ensemble des dossiers soient repris dès novembre 2010, et non plus sur deux ans comme prévu initialement, ce qui devrait faciliter la gestion du transfert.

Grâce aux réunions de présentation organisées auprès des grandes associations, la CNMSS a pu lever certaines inquiétudes ou incompréhensions, notamment sur l'idée, erronée, que les informations du carnet de soins seraient, à terme, intégrées à la carte Vitale.

D'un point de vue comptable, la caisse a dû individualiser les masses budgétaires, frais immobiliers, etc., relevant des SMG afin de s'assurer qu'ils ne soient pas mis à la charge de l'assurance maladie. Certaines économies d'échelle peuvent être attendues, notamment de la mise en commun des ressources informatiques, et l'impact sur la gestion des carrières, en proposant des métiers différents sur un même site, devrait être positif. En ancrant l'activité de la caisse dans la durée, le transfert des SMG apaise en outre les craintes des personnels nées de la remise en cause des régimes spéciaux.

Sur les dix-sept personnes recrutées à l'extérieur44(*) pour gérer les SMG, dix relevaient de la DSPRS, dont un médecin d'appareillage qui devient le médecin-conseil de la CNMSS en la matière, mais très peu de personnels de catégorie C pour lesquels la caisse est pourtant en sous-effectif. Il importe, en tous les cas, de ne pas remettre en cause le bon fonctionnement de la caisse, qui dispose d'agents de grande qualité, pour résoudre les difficultés sociales nées de la suppression des DIAC.

En application de la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, la caisse a perdu environ cent ETP sur quatre ans, pour un effectif de 1 152 agents en 2009.

Au 26 mars 2010, la CNMSS avait classé près de 50 000 pièces administratives, pour 9 000 dossiers de SMG à liquider, et remboursé 350 000 euros de prestations. Il a par ailleurs été décidé qu'une proportion plus importante de dossiers (25 %) serait examinée par la commission médicale chargée de s'assurer du lien entre les soins prescrits et l'affection pour laquelle le patient bénéficie des SMG.

8. Audition de Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense (31 mars 2010)

La réforme de l'administration des anciens combattants se déroule globalement de façon exemplaire. Elle est le fruit d'un important travail de réflexion préalable et s'est accompagnée d'un effort constant de dialogue social à destination des personnels et de pédagogie auprès des ressortissants. Ainsi les fermetures de DIAC au 1er mars se sont déroulées dans des conditions satisfaisantes de même, par exemple, que le rattachement du CERAH à l'INI qui voit son expertise en matière d'appareillage confortée.

Certains points méritent une attention particulière : outre le fait qu'il faut veiller à ce que la transition s'opère sans rupture de service pour les bénéficiaires, quelques situations locales - fermetures des DIAC de Montpellier et, pour l'avenir, de Limoges ou de Château-Chinon - sont plus délicates à traiter, notamment lorsqu'elles se cumulent avec d'autres opérations de restructurations comme c'est le cas à Château-Chinon, où l'établissement d'imprimerie de l'armée de terre a fermé il y a dix-huit mois. La gestion par les sureffectifs, à laquelle on a parfois eu recours dans le passé, explique aussi les stratégies d'attente déployées par certains agents.

Si l'indemnité de départ volontaire (IDV) doit produire ses effets pour les ouvriers de l'État, elle est nettement moins incitative pour les fonctionnaires. Une priorité de reclassement est par ailleurs accordée aux personnes handicapées tandis que les directeurs interdépartementaux ne sont pas oubliés : des intérims peuvent être assurés, à mesure des fermetures de DIAC, jusque fin 2011 et les candidatures dans le corps des sous-préfets sont soutenus par le SGA.

Les dispositifs d'accompagnement mis en place ont jusqu'à présent préservé de l'apparition de syndromes d'isolement ou d'abandon vécus dans d'autres restructurations, renforçant au passage le sentiment d'appartenance commune des personnels de la défense et des anciens combattants. En jouant sur les différents régimes indemnitaires, les agents reclassés sont par ailleurs assurés de percevoir le même niveau de rémunération.

La situation en matière de recrutement est aussi plus favorable qu'il y a quatre ou cinq ans : ainsi le ministère de la défense recrutera cette année près de mille personnels civils, dont la moitié environ de militaires reconvertis. Par ailleurs, le ministère a plaidé pour un pilotage interministériel des reclassements et une priorité de recrutement en faveur des personnels touchés par les restructurations. Mais cette demande n'a pas abouti.

Concernant l'ONAC, le nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2009-2013 tire les conséquences de la suppression de la DSPRS et ambitionne d'accroître encore la performance des services. Le choix d'externaliser la gestion des écoles de reconversion professionnelle (ERP) et des maisons de retraite lui permettra en particulier de se recentrer sur son coeur d'activité même si la modernisation de son mode de gouvernance, objet des critiques récurrentes de la Cour des comptes, reste à traiter.

9. Audition d'Éric Lucas, directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère de la défense (31 mars 2010)

La suppression de la DSPRS affecte doublement la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) : d'une part, du fait du changement d'interlocuteur pour l'entretien des nécropoles et des hauts lieux de mémoire - l'ONAC en lieu et place de la DSPRS -, d'autre part, en raison de la rénovation éventuelle de la nomenclature budgétaire pour ce qui concerne les crédits de mémoire.

Si cette nouvelle mission est d'ores et déjà inscrite dans le contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'office pour la période 2009-2013, elle doit encore faire l'objet d'une convention passée avec l'État. Celui-ci continuera, en sa double qualité de propriétaire immobilier et de pilote de la politique de mémoire, de définir le programme des rénovations, au regard notamment du programme commémoratif de l'année. L'ONAC disposera des personnels précédemment en charge de cette mission, pour lesquels est constitué un « pôle mémoire » à Metz, et d'une subvention affectée dont la DMPA suivra l'exécution en cours d'année.

L'ONAC étant déjà l'opérateur de mémoire de droit commun au plan local, la DMPA fait appel aux services départementaux de l'office pour décliner les cérémonies nationales sur le terrain - ce qu'elle subventionne à hauteur de 200 000 euros par an environ - et invite, en sens inverse, l'office à se joindre aux évènements à portée nationale.

S'agissant des subventions et aides versées aux communes pour réhabiliter leurs monuments aux morts, la DMPA définit les règles applicables et délègue à l'ONAC la réponse aux collectivités afin de raccourcir les circuits administratifs (pour une enveloppe annuelle de l'ordre de 100 000 euros).

Compte tenu des investissements importants déjà effectués et de leur aspect pédagogique fondamental, la DMPA continuera d'assurer une tutelle mémorielle et d'animation sur les hauts lieux de mémoire.

Le bureau des hauts lieux de la direction, qui exerçait auparavant les missions de programmateur et d'opérateur45(*), sera replacé dans une sous-direction de la mémoire qui pilotera la relation avec l'ONAC en ce domaine et jouera, pour l'office, le rôle de cellule d'appui. La DMPA siège par ailleurs au conseil d'administration ainsi qu'à la commission permanente de l'ONAC.

Concernant la configuration de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », la réflexion se poursuit sur la possibilité de regrouper l'ensemble des crédits d'investissement et d'entretien - subventions versées à l'ONAC comprises - au sein du programme 16946(*), ce qui donnerait une marge de manoeuvre supplémentaire aux services gestionnaires mais pose la question de l'exercice de la fongibilité au sein du programme 16747(*).

Plus globalement, la politique de mémoire doit aujourd'hui surmonter cette situation paradoxale qui voit cohabiter une désaffection pour les cérémonies traditionnelles organisées devant les monuments aux morts et un engouement considérable, notamment de la part des plus jeunes, pour le passé, comme en témoigne le succès du triptyque « Apocalypse » sur la Seconde Guerre mondiale. Outre le renforcement du travail pédagogique avec l'Éducation nationale, la rénovation de la politique de mémoire passe par la modernisation des commémorations, en recourant en particulier à l'audiovisuel, ce qui a un coût alors même que les actions de mémoire souffrent déjà d'une sous-budgétisation manifeste.

Enfin, la DMPA a pu financer en 2009, grâce au plan de relance, des travaux supplémentaires sur les nécropoles à hauteur de 2,7 millions d'euros.

10. Audition d'Hugues Dalleau, président général, et Jean Kervizic, secrétaire général, de l'Union nationale des anciens combattants (4 mai 2010)

Dans le cadre de la réforme, la première des satisfactions tient dans la préservation du secrétariat d'État aux anciens combattants et de l'ONAC. Si l'UNC n'est pas opposée, par principe, au rapprochement avec le ministère de la défense et constate que la mise en oeuvre de la réforme se déroule, pour l'heure, plutôt bien, elle reste préoccupée tant par la réduction des personnels que par le devenir des délégués mémoire, qui voient leurs compétences régionalisées. De nouvelles missions historiques étant confiées aux directeurs départementaux de l'office, il importera que les moyens suivent, en particulier pour leur permettre d'accomplir les différents déplacements.

Au-delà des mesures générales décidées par ailleurs, comme la revalorisation régulière de la retraite du combattants, l'UNC souligne le rôle majeur joué par l'ONAC dans l'aide aux ressortissants les plus nécessiteux et sa capacité à faire du « sur-mesure ». Là encore, les moyens dédiés aux aides et secours de l'office devront être préservés.

Si l'annonce de la réforme avait pu, initialement, susciter certaines craintes parmi les ressortissants, les premiers retours de terrain recueillis par l'UNC sont très bons, s'agissant notamment du transfert des consultations et prescriptions d'appareillage au service de santé des armées. À cet égard, le fait d'être confrontés à des médecins militaires est un gage de sérieux pour les appareillés.

Concernant la création de la future fondation « Mémoire et solidarité pour le monde combattant », qui est appelée à gérer les écoles de reconversion professionnelle et les maisons de retraites de l'ONAC, l'UNC n'exprime pas d'inquiétude particulière mais réaffirme la nécessité, pour ces établissements, de disposer de personnels compétents et de moyens financiers suffisants. De la même façon, la réorganisation de l'entretien des nécropoles ne pose pas de difficulté. Il faudra seulement rester vigilant afin de s'assurer que le budget de la défense ne soit pas considéré comme une variable d'ajustement du budget général.

À ce stade de la réforme, l'UNC exprime donc sa satisfaction dans la mesure où le service rendu aux ressortissants est inchangé, même si les bâtiments mis à disposition des services départementaux de l'ONAC mériteraient d'être rénovés afin, en particulier, de répondre aux nouvelles normes d'accessibilité pour les personnes handicapées.

Concernant le reclassement des personnels des DIAC, il est vrai que certaines situations peuvent être, humainement, difficiles à gérer ; au vu des premières fermetures, il semble en tous les cas que les dispositifs d'accompagnement mis en place permettent d'apporter une réponse satisfaisante à la très grande majorité des personnels.

11. Audition de Raphaël Vahé, président national, et André Fillère, vice-président national de l'Association républicaine des anciens combattants et victimes de guerre (4 mai 2010)

Bien qu'elle soit en désaccord avec le principe même de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et qu'elle craigne que la suppression de la DSPRS ne remette en cause le droit à réparation, l'ARAC a participé, dans un esprit de partenariat républicain, aux diverses réunions de préparation et d'information sur la mise en place de la réforme. Elle regrette cependant l'absence de concertation, en amont de la prise de décision, avec le monde combattant et s'inquiète du devenir de l'ONAC.

Aux termes de son contrat d'objectifs et de moyens 2009-2013, les effectifs de l'office devraient en effet diminuer de cent cinquante personnes - cent vingt dans les services départementaux et trente au siège -, sans que l'on sache ce qu'il en adviendra après 2013 et alors même que le nombre de ressortissants reste important - autour de trois millions - et que l'attribution des cartes et titres représente, à l'heure actuelle, encore près de 40 % de l'activité.

Avec la suppression de la DSPRS, c'est tout le secrétariat d'État aux anciens combattants qui se voit vidé de sa substance : la mémoire comme la mise en oeuvre du droit à réparation relèvent désormais de la compétence du ministère de la défense et des autres opérateurs repreneurs ainsi que, minoritairement, de l'ONAC. Bien plus qu'un adossement, il s'agit d'une véritable absorption de l'administration des anciens combattants par la défense, ce qui constitue une régression par rapport à la loi du 31 mars 1919 qui avait crée un ministère des pensions distinct du ministère de la guerre.

Il est également regrettable que les délégués mémoire de l'ONAC soient remplacés par des « pôles mémoire » - soit trente-quatre « coordonnateurs mémoire » répartis dans dix-huit pôles - qui auront à couvrir plusieurs départements et dont on peut penser qu'ils privilégieront inévitablement leur département de rattachement.

De même, les commissions départementales d'attribution des cartes ont été supprimées et les pôles qui devaient initialement s'y substituer ne verront pas le jour. Une fois traités par les services départementaux de l'ONAC, tous les dossiers, qu'ils soient litigieux ou non, seront renvoyés au bureau des titres et des statuts de Caen et remonteront à la commission nationale d'attribution - qui devra dorénavant se réunir une douzaine de fois par an - ce qui augmentera d'autant les délais d'attribution.

Le service juridique de l'ARAC a par ailleurs reçu plusieurs plaintes de veuves d'anciens combattants dont les dossiers de pensions de réversion sont actuellement bloqués, les procédures de traitement par la DRH-MD à La Rochelle n'ayant pas encore été arrêtées. Pour ce qui concerne l'appareillage, aucun dysfonctionnement n'a été signalé.

L'ARAC déplore encore que les tâches exercées précédemment par les DIAC aient été éparpillées entre différents services repreneurs - l'appareillage au SSA, les soins médicaux gratuits à la CNMSS, etc. - et que les services de l'ONAC ne soient pas en mesure de renseigner les ressortissants, faute d'avoir assuré la formation de leurs personnels en amont et de disposer des outils informatiques adaptés. Sur ce dernier point, il n'est par certain que le logiciel KAPTA, utilisé pour le traitement des demandes de cartes et titres, soit agréé par la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Concernant la fondation « Mémoire et solidarité pour le monde combattant », l'ARAC est opposée à l'entrée de capitaux privés et considère qu'elle n'est pas la meilleure des solutions pour assurer la pérennité des écoles de reconversion professionnelle (ERP) et des maisons de retraite. Tout en assurant que la création de la fondation ne changera rien, on annonce que les ERP vont délivrer des enseignements courts et non diplômants ; c'est donc bien la notion de reconversion professionnelle elle-même qui est remise en cause, les ERP ayant vocation à être transformés en centres psycho-médico-sociaux et destinés à recevoir des personnes atteintes de handicaps neurologiques de plus en plus lourds.

Ainsi, une fois vidé des ERP et des maisons de retraite, on peut se demander ce qu'il restera de l'ONAC, si ce n'est des services départementaux jouant le simple rôle de « boîte à lettres » pour les ressortissants.

12. Audition de Jacques Goujat, président de l'Union française des associations de combattants et de victimes de guerre, et Wladyslas Marek, président de la Fédération nationale des anciens combattants en Algérie, Maroc et Tunisie (4 mai 2010)

Si l'UFAC n'était pas demandeuse, à l'origine, d'une réforme de l'administration des anciens combattants, elle se félicite que le monde combattant ait été associé à sa mise en oeuvre48(*) et régulièrement consulté lors de la phase d'expérimentation, notamment par la CNMSS sur les soins médicaux gratuits et par la DRH-MD de La Rochelle sur les pensions militaires d'invalidité. Véritables points d'ancrage de la réforme, l'ONAC et ses services départementaux ont désormais un rôle particulièrement intéressant à jouer : ils constitueront le point de rencontre et d'efficacité entre administration et anciens combattants et seront en mesure, sous réserve qu'ils disposent des moyens humains et matériels suffisants, d'informer les ressortissants de l'évolution des dossiers traités par les services repreneurs.

À défaut d'avoir été consultée préalablement à la décision du Conseil de modernisation des politiques publiques, la FNACA se satisfait elle aussi d'avoir été associée à la mise en place de la réforme ; elle rappelle avoir été entendue sur les deux points essentiels - respect du droit à réparation et maintien d'un service de proximité dans les départements - sur lesquelles elle n'aurait pu transiger.

Grâce à la formation de ses personnels et aux liaisons informatiques établies aves les organismes repreneurs, les services de l'ONAC devraient être en mesure de suivre les dossiers des ressortissants pratiquement en temps réel ; ainsi, et même s'il est prématuré pour la FNACA de porter un jugement définitif, la qualité du service rendu aux bénéficiaires devrait être préservée. À cet égard, les réunions d'information organisées par les services repreneurs auprès des grandes associations ont montré leur volonté de servir au mieux les anciens combattants.

Si la réforme ne soulève pas d'objection fondamentale de sa part, l'UFAC a cependant souhaité se faire l'écho des craintes de la fédération nationale des plus grands invalides de guerre concernant l'approche du futur pensionnable par la DRH-MD de La Rochelle : il importe en effet que les dossiers d'anciens combattants continuent d'être traités avec le même humanisme et non par l'application d'une mécanique d'expertise comparable à celle mise en oeuvre dans les dossiers de militaires accidentés du travail. Sur ce point, la FNACA a rappelé avoir obtenu que les grands invalides puissent être vus dans les services départementaux de l'ONAC et que les cas les plus graves bénéficient de consultations à domicile.

Concernant la suppression des « délégués mémoire » et la constitution de « pôles mémoire » régionalisés, l'UFAC et la FNACA ont fait part d'une inquiétude commune : les futurs coordinateurs auront sans doute du mal à couvrir toute une région tandis que les directeurs départementaux de l'ONAC, à qui l'on renvoie certaines actions de mémoire, n'ont souvent ni le temps ni la formation pour y répondre. De ce point de vue, l'année 2010 risque d'être neutralisée, le départ des délégués n'étant pas encore compensé par la mise en place effective des pôles. Ceci est d'autant plus regrettable que les délégués avaient répondu à une véritable attente et qu'ils remplissaient leur mission de façon remarquable.

L'UFAC a ensuite exprimé sa satisfaction à voir le monde combattant pleinement associé à la préparation de la fondation « Mémoire et solidarité pour le monde combattant » et demeuré majoritaire au sein de son conseil d'administration. La FNACA a cependant relevé que l'externalisation de la gestion des écoles de reconversion professionnelle (ERP) vide l'ONAC, et en particulier sa direction générale, d'une part importante de ses compétences. Il est par ailleurs dommage que le ministère de la défense n'oriente pas davantage les militaires vers les ERP, dont les résultats sont pourtant indéniables - 90 % de réussite aux examens et 78 % de placements à la sortie.

Enfin, s'agissant des maisons de retraite, qui font désormais partie du réseau de droit commun géré par les conseils généraux, l'UFAC a fait observer que l'ONAC n'intervient plus pour abonder les revenus des pensionnaires anciens combattants les plus modestes.

* 33 La moyenne d'âge s'établissant à cinquante-six ans.

* 34 Ces difficultés s'expliquent notamment par la mauvaise situation de l'emploi au niveau local, la fermeture de toutes les structures de l'armée et l'absence de possibilités de reclassement dans les autres administrations ou collectivités, elles-mêmes en restructuration.

* 35 50 % de la masse salariale ainsi gagnée devant retourner à l'ONAC, selon les termes du COM, sous forme de subventions supplémentaires.

* 36 Soit la moitié environ des personnels qui exerçaient cette mission, des gains de productivité étant attendus de ce regroupement. En l'absence de système obligatoire de mutation d'office, seuls une vingtaine de personnes ont rejoint le site de La Rochelle. Des recrutements devront donc être effectués sur place, la réforme du service des pensions engagée par ailleurs devant également permettre de réaffecter des personnels aux PMI.

* 37 Le reliquat, soit quatre personnes, ne relevant d'aucune de ces catégories.

* 38 Ce qui inclut les dépenses de titre 2 du PAR (101 millions d'euros pour les personnels militaires et 55 millions d'euros pour les personnels civils au titre des incitations financières au départ et à la mobilité) mais aussi l'indemnisation chômage (5,4 millions d'euros) et les dépenses du titre 3 (19 millions d'euros au titre de la reconversion, de la formation du personnel civil et de l'actions sociale).

* 39 Y compris les résistants ou déportés, le reste se répartissant entre combattants d'Indochine, d'Algérie ou d'opérations extérieures (OPEX), pour une moyenne d'âge supérieure à quatre-vingts ans.

* 40 Ainsi le médecin appareilleur de Tours a choisi de conventionner avec la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) sans que les ressortissants anciens combattants, soucieux de conserver un service de proximité, ne s'en émeuvent. Certains médecins ont par ailleurs été repris par la CNMSS.

* 41 Qui peuvent du reste choisir d'avoir recours à la médecine de ville pour leur appareillage.

* 42 Ainsi la feuille descriptive des infirmités (FDI) était manquante dans 20 % environ des dossiers transférés par les trois DI fermées au 1er mars.

* 43 Cette mobilité interne ayant été facilitée par le fait qu'un des deux sites de la CNMSS à Toulon, situé à La Garde, est désormais uniquement dédié aux SMG et que de nombreux agents ont choisi de rester sur ce site particulièrement apprécié.

* 44 Étant précisé que certaines propositions de recrutements n'ont pu aboutir.

* 45 La DMPA ne passera désormais plus de marché mais se contentera de fixer les normes.

* 46 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

* 47 « Liens entre la Nation et son armée ».

* 48 Comme cela avait déjà été le cas, par le passé, lors de l'adossement du secrétariat d'État aux anciens combattants au ministère de la défense.