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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

N° 554

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur les conséquences de la tempête Xynthia (rapport d'étape),

Par M. Alain ANZIANI,

Sénateur

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Bruno Retailleau, président ; MM. Éric Doligé, Michel Doublet, Ronan Kerdraon, Jean-Claude Merceron, vice-présidents ; Mme Marie-France Beaufils, MM. François Fortassin, Daniel Laurent, secrétaires ; M. Alain Anziani, rapporteur ; M. Claude Belot, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Michel Boutant, Philippe Darniche, Yves Dauge, Charles Gautier, Mme Gisèle Gautier, M. Pierre Jarlier, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Le Cam, Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Paul Raoult, Daniel Soulage, Mmes Catherine Troendle, Dominique Voynet.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La tempête Xynthia s'inscrit dans une longue suite de catastrophes naturelles provoquées par les inondations ou les submersions. Le raz de marée de 1953 aux Pays-Bas, ses ruptures de digues et ses 1 800 morts ; le tsunami de 2004 dans l'océan indien, conséquence d'un tremblement de terre ; ou les crues de la Somme, du Gard et du Rhône, pour ne citer que quelques exemples, montrent l'ampleur d'un phénomène permanent et destructeur, illustré encore récemment sur la Côte d'Azur.

En France, l'inondation est le premier des risques de catastrophes naturelles. Elle concerne, selon l'Institut français de l'environnement, deux communes sur trois. Près de 1 000 communes littorales présentent un risque d'intrusion d'eau. Quant à la submersion marine, phénomène particulier dans ses causes comme dans manifestations, elle demeure moins connue que la crue ou l'inondation par les fleuves.

D'une violence exceptionnelle, la tempête Xynthia a durement frappé le littoral atlantique le 28 février dernier. Les départements de Vendée et de Charente-Maritime ont été particulièrement touchés.

Cette tempête a malheureusement provoqué de nombreuses victimes. Malgré l'engagement exemplaire des secours, 53 personnes ont péri en France, et 79 ont été blessées. Au total, ce sont plus de 500 000 personnes qui ont été sinistrées à des degrés divers.

Xynthia a aussi été à l'origine de dégâts matériels considérables. Leur montant peut être aujourd'hui évalué à plus de 2,5 milliards d'euros. A ce bilan déjà très lourd, il convient d'ajouter des dégâts indirects. Vingt quatre départements en ont subi les conséquences.

L'Espagne, la Belgique, le Luxembourg, l'Allemagne et, dans une moindre mesure, le Royaume Uni, la Scandinavie et les pays bordant la mer Baltique, ont également été touchés. Au total, son passage en Europe a causé la mort de 65 personnes, principalement en France, et occasionné de nombreux dégâts matériels.

Dès le 1er mars, le Président de la République M. Nicolas Sarkozy s'est rendu sur place, accompagné de plusieurs membres du Gouvernement. Lors d'un nouveau déplacement, le 16 mars, il a exprimé concrètement la solidarité nationale par l'annonce d'une série de mesures de soutien aux sinistrés de la tempête.

Le Sénat s'est lui-même très vite mobilisé. Le Président du Sénat, M. Gérard Larcher, a dressé, le 10 mars, un état des lieux de la situation avec les Sénateurs des départements les plus sinistrés, nos collègues Philippe Darniche, Jean-Claude Merceron et Bruno Retailleau, sénateurs de Vendée, Claude Belot, Michel Doublet et Daniel Laurent, sénateurs de Charente-Maritime.

A son initiative, la Conférence des Présidents a proposé au Sénat de constituer une mission d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia. Le Sénat a validé cette proposition dans sa séance du 25 mars.

Votre mission d'information a engagé ses travaux le 31 mars dernier. Sur la proposition de son président M. Bruno Retailleau, elle a précisé le périmètre de ses investigations, qui inclut les systèmes de prévision et d'alerte, les dispositifs de prévention et d'indemnisation, les règles d'urbanisme et le droit des sols, ainsi que le plan de reconstruction et de renforcement des digues.

Dès sa réunion constitutive, la mission s'est fixé pour objectif de formuler des préconisations précises et des mesures concrètes destinées à prévenir le renouvellement de telles catastrophes.

Depuis cette date, la mission a procédé à plus d'une centaine d'auditions. Elle a effectué, les 14 et 15 avril, un déplacement en Charente-Maritime et en Vendée. Elle a, en effet, souhaité aller très vite à la rencontre des habitants, des élus locaux et des acteurs économiques, durement éprouvés. Ses visites sur place lui ont permis d'être à l'écoute des personnes sinistrées et des maires. Elles lui ont permis de se rendre compte des dégâts provoqués par cette catastrophe.

La mission s'est par ailleurs rendue à Bruxelles. Elle a rencontré notre compatriote Michel Barnier, commissaire au marché intérieur, le commissaire à la politique régionale Johannes Hahn, ainsi que les responsables des services de la Commission européenne en charge des questions de protection civile, de prévention et d'indemnisation agricole.

Elle a pu s'appuyer sur les travaux très complets précédemment menés au Sénat sur les risques naturels, en particulier le rapport de notre collègue Pierre Martin au nom de la commission d'enquête sur les inondations dans la Somme1(*) ainsi que le rapport d'information établi par nos collègues Jean-Luc Frécon et Fabienne Keller, elle-même membre de la mission d'information2(*), au nom du groupe de travail de la commission des Finances, présidé par notre collègue Eric Doligé, également vice-président de la mission, sur la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 et le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Avant d'établir son rapport définitif d'ici l'été, elle complètera son information par les enseignements de son déplacement aux Pays-Bas, les 1er et 2 juin, et en Gironde, le 9 juin.

Lors de l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement par l'Assemblée nationale, le Gouvernement a présenté un amendement destiné à prévoir des mesures urgentes, notamment pour assurer l'indemnisation des sinistrés et répondre à certaines des conséquences de la tempête Xynthia.

Dans ce contexte, la mission a jugé nécessaire de procéder, le 12 mai, à un premier échange de vues afin d'acter un certain nombre d'analyses. En outre, comme en sont convenus les membres du Gouvernement auditionnés par votre mission, les dispositions législatives de fond, nécessaires pour tirer toutes les conséquences de Xynthia, devront être examinées ultérieurement dans le cadre d'une proposition de loi.

Le pré-rapport que la mission d'information soumet au Sénat a pour objet d'établir un certain nombre de constats, d'évaluer les premières mesures d'urgence arrêtées par le Gouvernement et d'identifier les pistes de réflexion que la mission approfondira dans les prochaines semaines.

Il ne préjuge pas des conclusions définitives qui intégreront les éléments tirés du déplacement aux Pays bas, en Gironde, des précisions apportées par le Gouvernement dans le traitement des zones sinistrées, mais aussi du débat prévu le 16 juin devant le Sénat et d'auditions complémentaires.

En particulier, le rapport définitif devra prendre position sur des questions majeures :

- Comment améliorer la prévision des risques, la collecte de l'information et leur diffusion auprès des relais d'opinion et de la population ?

- Quel type de protection mettre en oeuvre ? Renforcement des dunes par importation de sables, construction, rehaussement et entretien des digues, interdiction de constructions et aménagements de ces dernières ?

- Comment mettre en place une véritable gouvernance du risque de submersion marine, de l'administration des digues (normes nationales et gestion de proximité), et plus généralement de la chaîne de responsabilité prévision-prévention-protection ?

Enfin, le rapport intégrera une triple dimension :

- le partage d'expériences devant des évènements qui par définition ne se réduisent pas à un cadre franco-français ;

- une approche globale du risque « inondation », la submersion marine et les crues fluviales, distinctes dans leur phénomène, comportant également des réponses communes ;

- la nécessité de développer une meilleure culture d'un risque menacé d'oubli par son caractère centennal mais qui pourrait s'intensifier du fait de l'élévation du niveau des mers.

I. LE CONSTAT : LA CONJONCTION D'UN PHÉNOMENE MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL ET DE GRAVES DÉFAILLANCES

La tempête Xynthia a résulté d'une conjonction d'évènements climatiques d'une rare violence. Mais ses conséquences ont été aggravées par de graves défaillances dans l'anticipation du risque de submersion marine.

A. UN PHÉNOMÈNE MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL

Au cours de ses auditions, votre mission a cherché à identifier les causes de ce phénomène météorologique exceptionnel. Son déplacement en Charente-Maritime et en Vendée, départements les plus touchés, ainsi que les données qu'elle a pu recueillir pour d'autres départements, lui ont permis d'établir un bilan qui s'avère dramatique. Une mobilisation massive, que la mission tient à saluer, a été mise en oeuvre de manière efficace tant pour apporter les premiers secours que pour adopter les premières mesures réparatrices.

1. L'analyse du phénomène

a) La conjonction exceptionnelle de trois phénomènes naturels

La tempête Xynthia a traversé la France entre 0 h 00 et 17 h 00 le samedi 28 février 2010, selon un axe en « banane » passant de la Charente-Maritime aux Ardennes, après avoir affecté les sommets de certaines vallées des Pyrénées dans l'après-midi du 27.

Son creusement a été considéré comme classique pour une dépression hivernale et moins rapide que celui des tempêtes Lothar et Martin de décembre 1999 et Klaus de janvier 2009. Xynthia n'a, par conséquent, pas été qualifiée de « tempête explosive ».

En revanche, et comme l'ont expliqué à la mission d'information les responsables de Météo-France, son caractère exceptionnel est dû à la concomitance de :

- la « surcote » produite par la tempête elle-même (élévation des eaux marines à une latitude anormalement basse, pour remonter vers le sud-ouest, puis le nord-ouest de l'Europe en quelques heures seulement) ;

- le coefficient de la marée (102, pour un maximum de 120 pour les plus hautes marées astronomiques).

Cette concomitance a en effet conditionné en partie l'ampleur du phénomène : le paroxysme de la surcote météorologique s'est superposé au maximum de la marée prédite en période de pleine mer, conduisant à des hauteurs d'eau de niveau exceptionnel. L'analyse des enregistrements des marégraphes du service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) confirme que la hauteur d'eau résultante a dépassé les niveaux statistiques de retour centennal sur le littoral de Vendée et de Charente-Maritime, atteignant la cote de 4,506 mètres NGF.

b) Un trait de côte fragilisé

Le trait de côte se définit comme la laisse des plus hautes mers astronomiques de coefficient 120, avec des conditions météorologiques normales. Courant le long des trois façades maritimes françaises, il est estimé à 5 850 km.

Résultant de l'action combinée des vagues, du vent, des courants et de la flore, la mobilité du trait de côte est, à la base, un phénomène naturel prenant la forme d'un déplacement des dunes et estuaires. Cependant, ce phénomène se trouve accentué par des actions d'origine humaine, dans un double sens.

D'un côté, le niveau de la mer, du fait du réchauffement climatique, est en très légère augmentation chaque année, de l'ordre de deux millimètres par an, et pourrait s'élever à une fourchette de 20 à 50 cm d'ici cinquante ans, et d'un mètre d'ici 2100. Ce même réchauffement aurait également une action sur les aléas climatiques marins, dont il augmenterait la récurrence et l'intensité.

De l'autre, le littoral est affecté par un recul dont les origines sont diverses : la modification des courants marins résultant d'aménagements côtiers, la destruction des laisses des mers provenant du nettoyage des plages, l'érosion des falaises - ou « falaisage » - dû aux pompages et drainages, le creusement de gravières sous-marines, l'assèchement de marais entraînant le tassement - jusqu'à 30 cm aux Pays-Bas - des polders ainsi créés ...

Une étude réalisée par l'Institut français de l'environnement (Ifen), en 2006, indiquait ainsi que 25 % du trait de côte reculaient, contre seulement 10 % qui engraissaient. 25,9 % des côtes érodées étaient des zones urbanisées, commerciales ou artificialisées, 9,7 % étaient des terres labourées et 17,4 % des plages et des dunes.

La fragilisation des barrières naturelles protégeant le littoral a un lien direct avec les phénomènes de submersion marine. Ainsi, celui qu'a connu La Faute-sur-Mer dans le secteur de la Belle Henriette s'explique en partie par la rupture du cordon dunaire l'abritant de l'océan atlantique. Les vagues s'étant engouffrées par la brèche ainsi créée ont retrouvé le cours de la rivière Le Lay, prenant en « tenaille » les maisons situées sur la langue de terre située entre l'océan et ladite rivière.

* 1 N° 34, 2001-2002.

* 2 N° 39, 2009-2010.