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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

4. Un soutien durable aux filières économiques

a) L'indemnisation des agriculteurs et le recours au Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA)

Plusieurs indemnisations seront versées aux agriculteurs, parmi lesquelles trois catégories peuvent être distinguées. Pour les risques assurables, les indemnisations relèvent des assurances privées, pour les aléas non assurables, elles seront issues de l'indemnisation publique par le biais du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) et, enfin, des aides exceptionnelles ont déjà été annoncées en renfort des deux indemnisations précitées.

Les premières n'appellent pas, à ce stade, de remarques particulières, si ce n'est la faible part des indemnisations déjà versées par les assureurs : au 16 avril 2010 sur la base d'un échantillon de 14.467 dossiers de sinistres de la fédération française des assurances (FFSA) concernant la couverture des dégâts dans le monde agricole par les sociétés d'assurance, 26,6 % des dossiers ont été réglés ou sont sur le point de l'être, mais seulement 0,5 % ont conduit au versement d'indemnités. Pour les ostréiculteurs la situation est moins alarmante, puisqu'au 5 mai 2010, il est fait état de 650 sinistres déclarés, dont 592 ont fait l'objet d'expertises, 263 ont été réglés définitivement et 149 seraient sur le point de l'être.

L'indemnisation publique des aléas non assurables se place sous le régime légal des calamités agricoles40(*), mais il convient d'observer que les indemnisations ne peuvent représenter au mieux que 75 % du montant des dommages. Dans le cas des dommages provoqués par la tempête Xynthia, le FNGCA devrait être mobilisé pour un montant qui reste à déterminer41(*), et servir à la fois aux agriculteurs et aux conchyliculteurs et pisciculteurs. Il a été procédé à la notification de ces aides auprès de la Commission européenne le 27 mai 2010.

La Commission européenne s'attachera en particulier à vérifier l'absence de phénomènes de surcompensation. En effet, la discussion avec les autorités nationales porte principalement sur les conditions de mise en place d'un système d'indemnisations forfaitaires.

Deux aspects du dossier doivent à cet égard être distingués :

- d'une part, la couverture des dommages non assurables subis par les exploitations agricoles, à l'image des récoltes non engrangées et du cheptel vif situé hors des bâtiments mais également par les conchyliculteurs et pisciculteurs ;

- d'autre part, la prise en charge partielle des effets de la salinisation des terres, ce qui implique le financement du gypsage des surfaces exploitées et de la perte de rendement induite.

Le premier point ne devrait pas susciter de réelles difficultés dans la mesure où il correspond à la prise en charge des pertes de culture, tandis que le second, qui vise à compenser partiellement et par forfait les pertes de rendement des sols inondés, y compris les pertes futures, nécessite un argumentaire plus affiné de manière à démontrer qu'aucun cas de surcompensation n'est rendu possible.

Pour les agriculteurs qui rencontrent les plus grandes difficultés, des avances sur les indemnisations du FNGCA doivent être débloquées, soit par l'Etat directement, soit par les banques avec financement des intérêts des prêts par l'Etat.

S'agissant des aides ad hoc, les pouvoirs publics ont élaboré un plan de soutien exceptionnel de 20 millions d'euros, déjà approuvé par la Commission européenne, au bénéfice des professionnels conchylicoles et piscicoles de Charente-Maritime et de Vendée, afin de permettre la reconstruction de bâtiments et l'achat de matériels suite aux dégâts engendrés par la tempêtes Xynthia.

D'autres aides budgétaires sont annoncées à l'instar du financement des intérêts de prêts d'environ 30 000 euros par exploitant, par l'intermédiaire du Fonds d'allégement des charges des agriculteurs (FAC), pour un montant de 3 millions d'euros pour les agriculteurs et d'1,5 million d'euros pour les ostréiculteurs et les conchyliculteurs, ou encore de la prise en charge de 2,5 millions d'euros de cotisations dues à la mutualité sociale agricole (MSA).

En outre, et en complément de redéploiements éventuels des crédits de la PAC et du Fonds européen pour la pêche, la mission préconise d'utiliser la « mesure 126 » de l'UE qui permet la mobilisation d'un fonds d'urgence pour reconstituer les capacités des territoires frappés par une catastrophe naturelle. Cette aide ne pourra concerner que des dégâts non assurables tels que les récoltes non engrangées détruites ou les animaux morts hors des bâtiments. Aujourd'hui non financée, cette rubrique pourrait faire l'objet d'un abondement par redéploiement.

La mission est particulièrement attentive à l'efficacité et à la rapidité des procédures de versement des aides annoncées. Les agriculteurs, les ostréiculteurs et les conchyliculteurs sont, en effet, les professions qui ont été les plus frappées par la tempête Xynthia. Il est donc primordial d'assurer très rapidement l'indemnisation des préjudices très importants qu'ils ont subis.

Un versement des aides dans les meilleurs délais est d'autant plus essentiel que leurs destinataires doivent entreprendre d'importants travaux de remise en état des terres en culture pour réduire la quantité de sel présent dans le sol par l'utilisation du gypse.

Lors de leur audition par la mission, MM. Pierre Baudry, directeur général adjoint de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) de Poitou-Charentes-Vendée, et Stéphane Marco, responsable du service départemental de la Charente-Maritime ont proposé la mise en oeuvre par leur SAFER42(*) d'une politique d'acquisitions amiables par une interprétation extensive du champ d'application des articles L. 143-3 et R. 143-7 du code de l'urbanisme. Elle participerait de la mise en oeuvre d'une stratégie foncière de long terme, orientée vers la protection du littoral et des personnes et de mise en valeur des terrains agricoles et des espaces naturels.

b) Le soutien des filières économiques sinistrées à travers le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC)

Bien que les dossiers d'indemnisation par les sociétés d'assurance devraient être résolus sans difficultés, notamment ceux relatifs aux fonds de commerce, les filières économiques non agricoles sortent fragilisées de la catastrophe. Elles ont besoin d'être accompagnées et de bénéficier d'un soutien qui puisse les redynamiser. L'instrument privilégié au service de ces objectifs pourrait être le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).

Le rôle et le fonctionnement du FISAC

Dispositif fondé sur la solidarité financière entre la grande distribution et les petites entreprises commerciales et artisanales, le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) n'a été consacré au niveau législatif qu'en 2008 par l'article 100 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME).

Le FISAC a longtemps été alimenté par un prélèvement sur l'excédent du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) acquittée par la grande distribution (entreprises dont la surface de vente est supérieure à 400 m²). Depuis la loi de finances pour 2003, le produit de cette taxe, rebaptisée taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) avec la LME, est affecté au budget général de l'Etat, les dotations relatives au FISAC étant désormais déléguées à partir de ce budget à la Caisse nationale du Régime social des indépendants (RSI). C'est donc le RSI qui assure la gestion financière du fonds, dont l'importance pour la création, le maintien et la modernisation du commerce, de l'artisanat et des services de proximité, surtout en milieu rural, en zone de montagne ou dans les zones urbaines sensibles (ZUS), doit être soulignée.

Les bénéficiaires des aides, qui se présentent sous la forme de subventions variant de 20 % minimum pour les dépenses d'investissement matériel à 50 % maximum des dépenses de fonctionnement et d'investissement immatériel, peuvent être des maîtres d'ouvrage publics (communes, groupements de communes ou associations, établissements publics) comme des maîtres d'ouvrage privés (entreprises, groupements d'entreprises, coopératives).

Depuis la LME, il est possible de le mobiliser dans le cas de circonstances exceptionnelles susceptibles de provoquer une atteinte grave au tissu commercial. C'est dans ce cadre que le FISAC interviendra au profit des entreprises affectées par les conséquences de la tempête Xynthia.

Le Gouvernement a déjà prévu de recourir au FISAC. En effet, une circulaire du 3 mars 2010 prévoit le versement d'une aide exceptionnelle aux entreprises commerciales, artisanales et de services sinistrées à la suite de la tempête Xynthia. Elle précise le champ d'intervention de l'aide et son montant. L'aide est ainsi accordée pour les dommages et pour les pertes d'exploitation subis par les entreprises commerciales, artisanales et de services des départements visés par l'arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, à l'occasion des intempéries survenues du 27 février au 1er mars 2010. Destinée à la remise en état de l'outil de travail et à faciliter le retour à une activité économique normale, elle sera déterminée sur la base du préjudice réel et certain43(*). Le montant de l'aide prendra donc en compte, sur production de justificatifs :

- les dépenses d'investissement liées à la restauration des locaux et de l'outil de travail dans la limite d'un plafond fixé par entreprise à 8.000 euros ;

- l'indemnisation des pertes d'exploitation, notamment la reconstitution de stocks, pour un montant maximum de 2.000 euros.

Votre mission souligne que le plafond d'éligibilité des entreprises au FISAC, aujourd'hui fixé à un million d'euros de chiffre d'affaires annuel hors taxes, semble particulièrement bas, comme ont pu le souligner les acteurs économiques de Charente-Maritime et de Vendée rencontrés lors de déplacements sur place. Elle estime donc opportun d'envisager le relèvement de ce plafond.

De même, elle observe que la première limite des indemnisations pour les professionnels résulte de l'application de franchises assez élevées, puisqu'elles représentent 10 % du montant des dommages avec un minimum de 1140 euros pour les biens à usage professionnel et à 3 jours ouvrés avec un minimum de 1140 euros pour la garantie pertes d'exploitation, mais lorsque la franchise prévue par le contrat est supérieure, c'est cette dernière qui sera appliquée44(*). Alors que le FISAC ne prévoit pas le remboursement de la franchise, la commission chargée de procéder à l'évaluation des aides au titre du FISAC pourrait être encouragée à faire preuve de souplesse dans le calcul des aides de manière à tenir compte du coût des franchises.

* 40 Institué par la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964, le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) vise à couvrir ces dommages subis par les exploitations agricoles mais également par les conchyliculteurs et pisciculteurs, tels que les récoltes non engrangées ou le cheptel vif situé hors des bâtiments. Cf. les articles L. 361-1 et suivants du code rural qui précisent qu'il s'agit d'indemniser des dommages matériels causés aux exploitations agricoles par des événements non assurables d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel, outrepassant les moyens préventifs ou curatifs habituels.

* 41 Les taux d'indemnisation à accorder aux sinistrés restent à fixer d'où un montant mobilisé de ressources du FNGCA difficile à déterminer (il pourrait s'agir d'environ 45 millions d'euros d'après les informations transmises à votre mission par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche).

* 42 Disposant d'un droit de préemption, les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) participent à l'aménagement des zones rurales en achetant des exploitations ou des parcelles ainsi qu'en les rétrocédant. Il convient de souligner leur rôle stratégique dans le monde agricole puisqu'elles achètent et revendent environ 84.000 hectares chaque année, soit environ 23 % de l'ensemble du marché foncier. De plus, elles choisissent de céder les propriétés à des exploitants agricoles sur le fondement non pas du prix offert mais d'une appréciation effectuée à partir de plusieurs critères d'intérêt général.

* 43 Le montant cumulé par une même entreprise de l'aide du FISAC, des indemnités versées pour le même objet par les assurances et de toute autre aide, ne pourra excéder la valeur du préjudice matériel réellement constaté.

* 44 Pour les particuliers, cette franchise est plus réduite : elle est soit prévue contractuellement, soit d'un montant de 380 euros pour les dégâts résultant de catastrophes naturelles.