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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

3. Pour un approfondissement de la transposition de la directive « gestion des risques d'inondations »

a) Un texte nécessaire mais pas suffisant

Avant d'analyser le contenu de cette directive, il est intéressant de s'arrêter un temps sur le choix fait par la Commission européenne de recourir à une directive et non à un règlement pour mettre en oeuvre une politique de gestion des risques d'inondations. Difficile de ne pas voir derrière ce choix l'aveu implicite d'une grande disparité dans l'approche de la gestion des risques entre les différents pays membres. Ainsi, là où les Pays-Bas, pour des raisons évidentes, possèdent une culture du risque de submersion marine, Xynthia a révélé les incohérences du système français. L'objectif prioritaire de cette directive est donc d'inculquer un niveau minimum de culture de gestion du risque au sein des pays de l'Union. Pour ce faire, et en raison de la diversité des situations et des savoir-faire, la directive communautaire pose avant tout une méthode qui laisse une grande marge de manoeuvre aux Etats.

(1) La méthode retenue par cette directive constitue un point de départ, une base intéressante

La méthode de gestion des risques d'inondation retenue par ce texte repose sur plusieurs principes assez innovants en France :

- la logique de bassin : la directive impose aux États de recenser, sur l'ensemble du territoire national, les bassins soumis à un risque d'inondation et de les délimiter avec précision au niveau local. L'unité de gestion est donc le bassin hydrographique tel que défini par la directive communautaire relative à l'eau. Ce sont ces unités de gestion qui servent de base à l'adoption des plans de gestion et autres documents ;

- l'évaluation préliminaire des risques au moyen d'une cartographie : sur chaque bassin, les pouvoirs publics doivent disposer de deux éléments : d'une part, la carte des zones inondables, qui détaillent les territoires touchés selon le niveau de l'inondation, et la carte des inondations qui estiment les dégâts engendrés par une inondation ;

- la réduction des conséquences de l'inondation : sur la base de cette évaluation préliminaire, l'objectif retenu par l'Union européenne est de réduire le plus possible les conséquences de ce phénomène sur la vie humaine, l'activité économique ou l'environnement. Pour ce faire, elle impose aux États de définir une stratégie nationale de gestion des risques, puis de prévoir pour chaque bassin la déclinaison locale de cette stratégie ;

l'approche globale de la gestion des risques : c'est la méthode retenue pour permettre de réduire les conséquences d'une inondation. La directive impose aux États, pour chaque bassin, l'adoption d'un plan de gestion des risques d'inondation, plan qui regroupe l'ensemble des documents de prévision, protection et prévention. Surtout, ce plan a vocation à coordonner ces trois piliers.

Il est évident que cette méthodologie est novatrice pour la France dans la mesure où, particulièrement sur le littoral, elle retient une approche tout à fait nouvelle. Cependant, la directive communautaire ne peut constituer l'alpha et l'oméga de la gestion des risques en France pour deux raisons :

- elle ne distingue pas entre submersion marine et inondations classiques ;

- elle ne prévoit qu'une méthode, sans préciser les outils que les États doivent utiliser pour la mettre en oeuvre.

(2) L'absence de distinction entre inondations classiques et submersion marine

Dans la directive, l'inondation est définie comme la submersion temporaire par l'eau de terres qui ne sont pas submergées en temps normal. Explicitement, la directive énumère ensuite les différents cas d'inondation et regroupe dans cette définition aussi bien la submersion marine que les inondations plus classiques.

Cette absence de distinction peut être interprétée de deux manières :

- soit l'Union européenne refuse que l'on distingue les deux types d'inondations, considérant que les conséquences sont les mêmes et que, de ce fait, la gestion des risques qui en découle doit être la même ;

- soit, et il semble que ce soit le cas, la directive ne fait pas la différence entre les différents types d'inondation parce qu'elle édicte des règles générales, indispensables, qui sont susceptibles de s'appliquer à toute inondation, quelle qu'en soit la cause.

Votre mission considère donc que la directive communautaire n'interdit en aucun cas aux États-membres de distinguer, dans l'adoption d'outils spécifiques de gestion des risques, la submersion marine des autres cas d'inondation.

(3) Une définition des outils de gestion laissée à l'initiative des États

Il faut interpréter la directive communautaire à la fois comme un texte imposant aux États membres une méthodologie de gestion des risques basée sur une approche globale par bassin de risque, mais aussi comme une norme laissant une grande marge de manoeuvre aux États dans la mise en oeuvre de cette méthode.

Ainsi, par exemple, la directive ne définit pas le contenu du plan de gestion des risques d'inondation, véritable pivot de la gestion des risques. De même, elle se contente de demander aux États d'adopter une stratégie nationale de gestion des risques d'inondation et de prévoir les déclinaisons locales de cette stratégie. Les États disposent donc, dans le cadre de la transposition, d'une grande marge de manoeuvre.

b) Une transposition en droit français a minima

Cette directive a fait l'objet d'une transposition en droit français dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement. Adopté en urgence, ce texte n'exploite pas entièrement les possibilités ouvertes par la directive en se contentant d'une transposition a minima.

Principalement, si l'évaluation préliminaire des risques et la logique de bassin ont été reprises de manière optimale par le Grenelle II, plusieurs carences ne manquent pas d'interpeller : la faiblesse du volet relatif à la réduction des conséquences d'une inondation, l'absence de distinction entre submersion marine et inondations classiques, l'absence de définition d'une stratégie nationale ainsi que le flou persistant autour de la composition du plan de gestion des risques d'inondation.

(1) L'absence de prise en compte du risque spécifique de submersion marine 

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement reprend la définition des inondations retenue par la directive de 2007. Cela implique que la submersion marine ne fait pas l'objet d'une attention particulière. Or, si la France possède une excellente gestion des risques d'inondations liée aux crues des rivières, ce n'est pas le cas pour la submersion marine. Votre mission estime que le risque de submersion marine doit faire l'objet d'une prise en compte particulière au moyen d'outils spécifiques.

(2) Une stratégie nationale de gestion des risques d'inondation non définie

Si le texte du projet de loi fait référence à la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation, son contenu n'est pas développé. La raison de cette absence de définition est simple : l'État attend le résultat de l'évaluation préliminaire des risques d'inondation avant de définir cette stratégie. Votre mission s'inquiète toutefois des délais d'adoption de cette dernière.

(3) Un plan de gestion des risques aux contours encore un peu flous

Le dispositif imposé par l'Union européenne est sans aucune ambigüité : le plan de gestion des risques d'inondation est le document qui doit permettre la coordination, le lien entre les trois piliers de la gestion des risques. En d'autres termes, l'approche globale de la gestion des risques d'inondation se fait au moyen du plan de gestion des risques d'inondation.

Or, la transposition assurée par le projet de loi Grenelle II manque d'ambition : en intégrant le plan de gestion des risques de manière minimaliste en droit français, ce texte laisse subsister de nombreuses imprécisions.

Premièrement, il donne une vision assez floue du contenu des plans de gestion des risques d'inondation. Celle-ci s'articule autour de trois grands axes qui ne font l'objet d'aucune définition précise :

le regroupement des mesures et documents existants [orientations fondamentales des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)] ; dispositions concernant la surveillance, la prévision et l'information sur les phénomènes d'inondation ; documents d'urbanisme concernés, par exemple les PPRI ; dispositions relatives à l'information préventive, l'éducation, la résilience et la conscience du risque), sans aucune autre précision. De plus, dans le cadre d'une approche globale, il est curieux de constater que les PGRI ne contiennent aucun document relatif à la protection contre la mer ;

la réalisation d'une synthèse de l'ensemble de la stratégie locale de gestion des risques. Cette synthèse devrait être l'élément qui permette d'assurer une meilleure coordination. Toutefois, son contenu ainsi que ses modalités d'adoption ne sont pas davantage précisés ;

la possibilité pour le plan de gestion d'identifier des travaux à réaliser prioritairement en les qualifiant de projets d'intérêt général.

De plus, pour assurer une meilleure lisibilité et donc une meilleure information du public, l'ensemble des mesures de prévision devrait être regroupé au sein d'une synthèse intégrée au PGRI.

Enfin, chaque PGRI devrait comprendre une synthèse regroupant les éléments de stratégie locale permettant de gérer les risques d'inondation. Ces éléments de stratégie locale doivent être à la fois compatible avec les objectifs définis au niveau national mais également avec la stratégie nationale de gestion des risques. Or, le contenu de cette synthèse n'est absolument pas défini par le projet de loi.

Le fait que la stratégie nationale ne soit pas encore adoptée explique le flou de la définition de cette synthèse dans le PGRI. Toutefois, votre mission entend dès à présent confier à cette synthèse le rôle d'évaluer la qualité de la coordination assurée par le plan de gestion des risques.

Deuxièmement, la gouvernance de ce plan de gestion pose deux questions : elle confie la gouvernance des plans de gestion aux préfets coordonnateurs de bassins, c'est-à-dire à des préfets de région. S'agissant du risque de submersion marine, quel sera le préfet coordonnateur quand il s'agit d'un littoral homogène s'étendant sur plusieurs régions comme cela a été le cas pour Xynthia ? De plus, si elle prévoit une concertation avec les collectivités territoriales, les modalités de cette dernière ne sont pas définies.

Enfin, le projet de loi Grenelle II confie aux établissements publics territoriaux de bassin le soin d'apporter leur concours aux collectivités territoriales pour les aider à coordonner les actions qu'elles mènent pour réduire leur vulnérabilité face au risque d'inondation. Le contenu de cette mission de coordination est lui aussi assez flou. Mais surtout, votre mission s'interroge sur le fait de savoir si, dans le cas des zones littorales, les EPTB sont les interlocuteurs les mieux placés pour apporter leur aide.

(4) La faiblesse du volet « réduction des conséquences d'une inondation »

Votre mission a constaté en premier lieu l'absence totale de référence à la réduction des conséquences d'une inondation. Cette absence est d'autant plus surprenante que ce volet fait l'objet d'une attention particulière de la part de la directive. Ainsi, à titre d'exemple, le projet de loi Grenelle II reste silencieux concernant l'impact du risque sur les activités économiques des zones concernées.

Surtout, la transposition comporte des innovations sectorielles mais qui sont largement insuffisantes : seules deux innovations peuvent être relevées : la révision dans un délai de trois ans des SCOT et des PLU pour les mettre en cohérence avec le plan de gestion, ainsi que le renforcement assez abstrait toutefois, des mesures d'information et de communication des risques. Votre mission estime que des propositions doivent être faites pour renforcer la transposition de ce volet en droit français.

En somme, cette transposition minimaliste est une occasion manquée dans la mesure où non seulement elle ignore la situation particulière du littoral et la spécificité des phénomènes de submersion marine, mais surtout elle n'engage pas suffisamment loin la logique d'approche globale définie par la directive alors même que les zones littorales l'exigent.

Votre mission estime en outre que le PGRI, même modifié selon ses préconisations, ne répond que partiellement à l'objectif de réduction des conséquences du risque d'inondation posé par la directive de 2007. Si les conséquences pour la vie humaine sont grandement prises en compte, tout le volet économique de l'aménagement du littoral est laissé de côté. Ainsi, la transposition réalisée par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement est exclusivement centrée sur la protection des populations. Au-delà de la gestion des populations, nous devons également adopter un dispositif de gestion des espaces et de l'activité économique.

C'est la raison pour laquelle votre mission s'interroge sur l'opportunité de définir un nouveau modèle d'aménagement des zones littorales soumises à un risque naturel (voir infra).