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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

2. Pour une approche globale et intégrée

La politique française relative aux risques naturels se caractérise par sa fragmentation. Celle-ci est observable tout d'abord dans le cloisonnement des phases de prise en compte des risques : prévention, prévision, alerte, vigilance, secours, protection, indemnisation... qui, chacune, font l'objet de réflexions relativement compartimentées. Cet éclatement est illustré par la multiplicité des instruments mobilisables : plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), plans locaux d'urbanisme (PLU), plans d'action pour la prévention des inondations (PAPI), plans communaux de sauvegarde (PCS)... Enfin, cette fragmentation se retrouve dans la sectorisation des sources de droit correspondant à ces instruments : code de l'environnement pour les PPRI et les PAPI, code de l'urbanisme pour les PLU et les schémas de cohérence territoriale (SCOT), code général des collectivités territoriales pour les PCS ...

Nombre des personnes auditionnées par la mission ont souligné ce manque de cohérence dans l'approche du risque d'inondation. Mme Chantal Jouanno, Secrétaire d'Etat à l'Ecologie, a reconnu qu'il fallait progresser pour intégrer en amont prévention des risques et organisation du territoire, mais aussi établir un lien entre la surveillance des phénomènes, l'alerte et la gestion de la crise. M. François Jacq, président-directeur général de Météo France, est convenu qu'il existait une pluralité d'instruments de prévision et qu'ils n'étaient pas intégrés.

Il convient donc d'orienter la législation française relative au risque d'inondation dans le sens d'une plus grande intégration entre les différentes problématiques, instruments d'action et sources de droit. Ses éléments constitutifs sont en effet interdépendants, l'efficacité de chacun dépendant de sa liaison avec les autres, selon le triptyque prévision - prévention - protection.

Il conviendrait par ailleurs d'envisager la mise en place de PPRI qui soient spécifiques au risque de submersion marine. La submersion marine ne peut être traitée comme un risque classique d'inondation. En effet, elle diffère des autres inondations, tant en raison de son effet mécanique soudain et violent, que de l'endroit où elle a lieu, soit un trait côtier soumis à une forte pression foncière. Elle implique à ce titre un dispositif de prévision beaucoup plus complexe.

En matière d'urbanisme, l'impossibilité de construire, en l'état actuel du droit, une approche intégrée et globalisée des risques naturels s'explique également par l'absence de liens réels entre la législation relative à la prévention des risques (qui est largement contenue dans le code de l'environnement) et le droit des sols (qui est, quant à lui, régi par le code de l'urbanisme).

En effet, au nom du principe d'indépendance des législations, seuls les documents, les servitudes et les règles prévus par le code de l'urbanisme sont pleinement opposables aux actes pris dans cette matière, si bien qu'une distinction presque imperméable s'est instaurée entre l'urbanisme et la gestion des risques naturels : cloisonnés et segmentés, ces deux domaines ne communiquent entre eux que de manière ponctuelle et incomplète. Le doyen Jean-Bernard Auby soulignait ainsi, lors de son audition par la mission, que la dualité entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme avait donné naissance à une « pluralité excessive de documents » qui créaient des zonages concurrents, voire contradictoires, et qui étaient un facteur de confusion et d'incompréhension pour les usagers.