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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

D. METTRE EN PLACE UN DROIT DES SOLS ADAPTÉ AU RISQUE

La mise en place d'une chaîne de gestion intégrée des risques naturels passe également par la rénovation du droit de l'urbanisme : l'amélioration des systèmes de prévision et de prévention des risques naturels n'aurait, en effet, aucun sens si les modalités d'occupation des sols n'étaient pas, dans le même temps, modulées en fonction de la gravité et de la nature des risques auxquels chaque parcelle est exposée. Cette exigence est d'autant plus forte que les zones littorales sont soumises à une forte pression foncière.

Votre mission estime donc que les liens devront être renforcés entre les documents et autorisations d'urbanisme, et les documents relatifs à la prévention des risques.

Elle considère également qu'une clarification du circuit de délivrance des permis de construire, dont la gouvernance devra être rendue plus transparente, devra être menée pour garantir une prise en compte permanente des risques naturels.

1. Le renforcement des liens entre les PLU et les PPR

En premier lieu, votre mission a relevé que, en l'état actuel du droit, les plans de prévention des risques (PPR) n'étaient pas pleinement opposables aux plans locaux d'urbanisme (PLU).

En effet, selon le code de l'environnement48(*), les PPR ont valeur de servitude d'utilité publique : en d'autres termes, ils doivent être annexés au PLU si bien qu'un PLU ne peut, sous peine d'être censuré par le juge administratif, être édicté en contradiction avec les prescriptions du PPR49(*). Pour autant, les PPR ne sont pas intégrés au PLU : ainsi, lorsque le PPR est approuvé après l'entrée en vigueur du PLU, la commune n'est pas tenue de réviser ce dernier (c'est-à-dire de le modifier sur le fond pour mettre le zonage instauré par le PLU en conformité avec les zones à risque délimitées par le PPR). De même, si le préfet peut enjoindre à une commune de modifier son PLU pour assurer sa conformité avec un PPR, ce n'est que par le biais de la procédure des « projets d'intérêt général »50(*), et donc de manière très indirecte et complexe51(*).

Les PLU et les PPR sont donc insuffisamment coordonnés et leurs modalités d'articulation manquent de lisibilité -ce qui pose de lourds problèmes dans un contexte où les PPR sont aujourd'hui les seuls documents établissant un lien entre l'existence d'un risque d'inondation et les règles de construction qui doivent en découler et où, en tant que tels, ils constituent l'élément fondamental de la politique de prévention des risques.

Si le projet de loi Grenelle II répond en partie à cette préoccupation en imposant la mise en conformité des SCOT et des PLU dans un délai de trois ans après l'adoption d'un plan de gestion des risques d'inondation, votre mission considère que cette avancée est insuffisante : il est indispensable d'aller plus loin et de faire en sorte que les prescriptions contenues dans les PPR soient systématiquement intégrées aux documents d'urbanisme élaborés par les communes.

En conséquence, votre mission estime nécessaire d'instaurer des liens plus étroits entre les PLU et les PPR et d'affirmer nettement la supériorité des PPR par rapport aux PLU52(*).

Dans ce cadre, elle préconise d'obliger les communes à réviser sans délai leur PLU en cas d'approbation, de mise en application par anticipation ou de modification d'un PPR. Pour ce faire, la procédure prévue par les deux premiers alinéas de l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme pourrait utilement être reprise : après avoir informé la commune de la nécessité de réviser son PLU, le préfet pourrait, à l'expiration d'un délai d'un mois (en cas de réponse négative ou d'absence de réponse de la part de la commune) ou de six mois (en cas de réponse positive, mais non suivie d'effets), se substituer à la commune et procéder de lui-même, après avis du conseil municipal et enquête publique, à la révision du PLU.

Une autre solution consisterait à intégrer, purement et simplement, les PPR aux PLU, selon des modalités qui restent à définir.

Plus généralement, il appartiendra à votre mission de s'interroger, lors de son rapport final, sur la mise en place de liens rénovés entre les documents de planification de l'urbanisme et les documents relatifs à la prévention des risques.

* 48 Article L. 562-4 du code de l'environnement.

* 49 CE, 9 avril 1993, Mentzler (sur le respect des PPR par les plans d'occupation des sols) et CE, 15 mars 1995, Commune de Soisy-sous-Montmorency c/ Malécot.

* 50 Article R. 121-13 du code de l'urbanisme. Le juge administratif considère d'ailleurs qu'un projet de PPR peut valablement être considéré comme un projet d'intérêt général et être, en conséquence, opposé aux documents d'urbanisme élaborés par les communes (CE, 29 juin 2001, SA Blan).

* 51 En outre, comme l'a rappelé le professeur Yves Jégouzo lors de son audition par la mission, la mise en cause de la légalité des PLU en raison de leur non-conformité aux PPR ne peut intervenir que de manière indirecte, par le biais de l'erreur manifeste de l'appréciation.

* 52 Si la supériorité des PPR sur les documents d'urbanisme n'est pas formalisée, la supériorité des PPR sur les autorisations d'urbanisme est déjà clairement affirmée par la jurisprudence administrative, qui considère notamment que les PPR sont pleinement et directement opposables aux permis de construire (CE, avis du 12 juin 2002, Préfet de Charente-Maritime).