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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

2. Un « porter à connaissance » recentré sur les risques

Votre mission a également constaté que le « porter à connaissance » assuré par les préfectures, qui devrait permettre aux communes d'exercer leurs compétences en matière d'urbanisme de manière pertinente et éclairée, souffrait de deux lacunes majeures :

- il ne joue qu'au moment de l'élaboration des documents locaux d'urbanisme (SCOT et PLU, notamment), c'est-à-dire de manière ponctuelle et discontinue ;

- il fonctionne comme un exercice essentiellement formel, par lequel les préfectures se bornent à faire le point sur la réglementation en vigueur.

Dès lors, votre mission envisage d'enrichir la procédure de « porter à connaissance » en prévoyant que les préfectures devront périodiquement (par exemple, chaque année) faire un point sur les risques naturels, celui-ci étant matérialisé par un document transmis aux communes et précisant quelles études techniques et quelles analyses ont été conduites au cours de l'année écoulée, et comment il doit être tenu compte de leurs enseignements dans la délivrance des permis de construire.

3. Une clarification de la gouvernance du système de délivrance des autorisations d'urbanisme

La tempête Xynthia a révélé l'existence de lourdes défaillances dans la gouvernance du système de délivrance des autorisations d'urbanisme.

Votre mission considère que l'erreur humaine n'est pas le seul facteur d'explication du drame qui a eu lieu le 28 février : au contraire, des éléments structurels y ont partiellement contribué.

Ainsi, votre mission a constaté une confusion des rôles et des responsabilités entre les différents acteurs impliqués dans la délivrance des permis de construire dans les cas où la commune est compétente en matière d'urbanisme.

En effet, en l'état actuel du système de délivrance des autorisations d'urbanisme :

- les règles de construction sont fixées par un document d'urbanisme défini par le conseil municipal ou par l'organe délibérant de l'EPCI compétent en la matière ;

- la demande de permis de construire est instruite par la commune, qui peut déléguer cette mission soit à une autre collectivité territoriale, soit aux services de l'État ;

- le permis de construire est délivré par le maire -qui, dans les faits, suit d'autant plus les conclusions de l'instruction conduite par les services de l'État qu'il sait que, à défaut, la préfecture est susceptible de déférer l'acte devant la juridiction administrative ;

- la légalité du permis est contrôlée par la préfecture ;

- enfin, l'État ou toute personne ayant qualité pour agir peut saisir le tribunal administratif pour requérir l'annulation de l'autorisation.

Ce processus soulève deux séries de questions.

Premièrement, la double compétence des communes, qui sont à la fois chargées d'élaborer le PLU (c'est-à-dire le principal document pouvant faire échec à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme) par le biais du conseil municipal, et de délivrer les permis de construire par le biais du maire, est-elle légitime ? Une telle situation, outre les risques de « conflits d'intérêts » dont elle est intrinsèquement porteuse, peut également poser problème au regard de la pression qui s'exerce, au niveau local, sur les maires. Une des pistes pour résoudre ce problème consisterait à modifier la répartition des compétences en prévoyant que les documents de planification de l'urbanisme sont élaborés par les intercommunalités, après concertation avec les maires concernés, ces derniers continuant par ailleurs de délivrer les permis de construire53(*). La mission considère néanmoins que cette nouvelle répartition de compétences devrait se faire sur la base du volontariat.

La seconde question porte sur la double mission des préfectures de département. Car, bien que ces deux rôles soient assumés par des équipes différenciées, les préfectures sont à la fois chargées d'instruire les demandes d'autorisations d'urbanisme, puis de contrôler la légalité de ces autorisations : l'État est ainsi amené à se contrôler lui-même. Cette situation, qui concerne environ 80 % des autorisations d'urbanisme, est préjudiciable au bon fonctionnement des services déconcentrés et risque de porter atteinte à un exercice régulier du contrôle de légalité.

Forte de constat, votre mission s'attachera à dégager des solutions pour « désimbriquer » ces compétences lors de son rapport final.

* 53 Cette solution a été proposée par tous les professeurs de droit entendus par la mission, et notamment par MM. Auby et Jégouzo, et a recueilli l'assentiment de M. Benoist Apparu.