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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

4. Un contrôle de légalité plus efficace

Votre mission a constaté que le contrôle de légalité ne permettait pas toujours d'empêcher la construction d'habitations dans les zones exposées à des risques naturels graves.

Les statistiques sont, sur ce point, éloquentes : en 2008, seulement 1,2 % des actes d'urbanisme faisaient l'objet d'une lettre d'observation ; sur cette même année, le pourcentage d'actes finalement déférés au tribunal administratif plafonnait à 0,024 %54(*).

Les acteurs de terrain entendus par votre mission ont souligné que la révision générale des politiques publiques (RGPP), en provoquant une diminution sensible et soudaine des effectifs, avait eu des conséquences préjudiciables sur la qualité et sur l'intensité du contrôle de légalité.

Bien que l'urbanisme reste un domaine prioritaire de ce contrôle -et que, en conséquence, les actes pris par les collectivités territoriales en la matière soient examinés avec une rigueur et une attention particulières-, les services préfectoraux ne peuvent que mener un contrôle par échantillonnage qui n'est manifestement pas satisfaisant dans les zones exposées à des risques naturels majeurs.

Votre mission préconise un contrôle de légalité systématique des autorisations d'urbanisme délivrées dans les zones couvertes par un PPR ou dans lesquelles un PPR est en cours d'élaboration.

En outre, votre mission considère que le recours au juge administratif, loin d'être un échec de la décentralisation, doit être perçu comme le moyen, pour l'État, d'assumer sa mission régalienne de protection des populations. Elle appelle donc à une action volontariste en la matière, afin que soient déférés au juge administratif les actes d'urbanisme qui, en méconnaissant les risques naturels, sont susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes.

5. Vers une nouvelle approche de l'aménagement du littoral

Votre mission estime, en outre, qu'il est nécessaire de promouvoir une nouvelle approche de l'aménagement du littoral qui tienne compte, de manière intégrée, des conséquences des inondations pour la vie humaine mais aussi pour l'activité économique. La réduction des conséquences du risque d'inondation, notion centrale dans la directive de 2007, doit donc être appréhendée selon cette double logique -et non pas seulement dans une optique de préservation des populations, qui est la seule prise en compte par les plans de gestion des risques d'inondation tels qu'ils sont définis par le projet de loi « Grenelle II ».

En conséquence, votre mission s'interroge sur l'opportunité de définir un nouveau modèle d'aménagement des zones littorales soumises à un risque naturel. Elle envisagera donc, dans son rapport final, la création d'un schéma d'aménagement des zones littorales à risque, qui reprendrait, au sein d'un document unique, les outils classiques de gestion des risques (c'est-à-dire les instruments tournés vers la protection des personnes) et qui y intégrerait des mesures permettant d'adapter économiquement la zone aux risques.

Ce schéma pourrait :

- définir des zones de risque extrême, dans lesquelles un « droit de délaissement » serait ouvert aux propriétaires ;

- élaborer une stratégie de reconversion de ces zones de risque extrême ; dans toute la mesure du possible, il s'agirait alors de favoriser l'installation d'activités économiques diurnes. Le schéma intégrerait donc une réflexion concrète sur le redéploiement de l'économie sur le littoral ;

- mettre en place, sur l'ensemble du territoire concerné, un plan d'implantation des infrastructures adapté au niveau de connaissance du risque.

Beaucoup plus global que le PGRI proposé par le Grenelle II, ce schéma permettrait non seulement de gérer le risque de submersion marine, mais aussi d'assurer une continuité dans le développement économique des communes littorales et de maintenir leur dynamisme.

Les préconisations de la mission

- Réaffirmer la supériorité des PPR sur les PLU en prévoyant, par symétrie avec la procédure prévue à l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme, que le PLU doit obligatoirement être révisé en cas d'approbation, de modification ou de mise en application anticipée d'un PPR ;

- Imposer aux préfectures de faire, chaque année, un « point » sur les risques naturels auprès des élus locaux qui devraient eux-mêmes prévoir une communication auprès de leur population ;

- « Désimbriquer » les compétences en matière d'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme et de contrôle de ces autorisations ;

- Recentrer le contrôle de légalité sur les domaines mettant en cause la sécurité des personnes ;

- Instaurer un contrôle de légalité systématique des actes d'urbanisme pris dans les zones couvertes par un PPR ou dans lesquelles un PPR est en cours d'élaboration ;

- Envisager la création d'un schéma d'aménagement des zones littorales à risque intégrant la problématique de protection des populations et la mise en place d'un développement économique adapté aux risques naturels.

* 54 Source : direction générale des collectivités locales (DGCL).