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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

E. RENFORCER LA PROTECTION DES POPULATIONS : UNE GESTION RÉNOVÉE DES DIGUES

Compte tenu du rôle essentiel des digues pour protéger les populations, votre mission souhaite que des objectifs ambitieux soient fixés dans ce domaine. Tout en avançant d'ores et déjà quelques pistes, elle entend approfondir sa réflexion sur les modalités à retenir au service de cette ambition.

1. Les objectifs à poursuivre

En tout premier lieu, la mission considère que le comblement des brèches et la réparation des digues les plus endommagées par la tempête sont des travaux prioritaires et urgents à réaliser, pour la sécurité des populations.

Par circulaire du 7 avril 2010, des instructions ont été données dans ce sens par le Gouvernement aux Préfets, qui peuvent exercer leur droit de substitution en cas de carence des propriétaires et, le cas échéant, porter les frais à leur charge. Pour les digues qui sont la propriété de l'Etat, le financement est assuré à 100 % par l'Etat. Le taux de cofinancement de l'Etat s'élève à 50 % pour les digues qui sont propriété des collectivités territoriales, en incluant, à hauteur de 10 %, les crédits du Fonds européen de développement régional (FEDER) obtenus par redéploiement.

Les collectivités territoriales se sont pleinement mobilisées. A titre d'illustration, la Commission Permanente du Conseil Général de la Vendée, réunie vendredi 19 mars 2010, a décidé d'accorder des aides d'urgence aux communes, aux syndicats mixtes et aux propriétaires privés, pour la réparation des digues, à hauteur de 5,3 millions d'euros, en relevant son taux d'intervention à hauteur de 25%.

Cette phase de reconstruction-renforcement n'est pas achevée. Elle inclut des travaux qui doivent être réalisés en urgence avant les grandes marées d'équinoxe de septembre. Il est fondamental que l'Etat donne très rapidement son accord sur le financement aux maîtres d'ouvrage qui doivent entreprendre les travaux au plus tôt pour être prêts à affronter les grandes marées.

L'objectif de protection des populations ne saurait cependant se réduire au renforcement des ouvrages endommagés par la tempête. A moyen terme se pose la question de la construction d'ouvrages nouveaux, de l'entretien et du renforcement d'ouvrages existants.

Lors de son audition par la mission, Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat à l'écologie, a exposé certains grands objectifs qui pourraient gouverner un plan de reconstruction et de renforcement des défenses contre la mer. Elle a notamment fait valoir que rehausser ou créer de nouvelles digues ne devraient pas avoir pour effet d'ouvrir à l'urbanisation des zones exposées à un risque important ou perturbant l'expansion des crues. Certaines digues protégeant des enjeux faibles ou bien se trouvant en déshérence pourraient même être abandonnées.

La mission partage globalement ces orientations. Toutefois, elle note que, pour des zones d'habitations existantes, l'élévation du niveau de la mer et l'accroissement des risques de submersion en résultant, doivent conduire à des travaux de rehaussement ou d'aménagement, sauf à considérer que ces zones doivent être rendues à d'autres usages, avec les difficultés que cela comporte. Par ailleurs, elle observe que les qualités de protection des digues existantes doivent être examinées avec soin. En effet, en Gironde par exemple, certains ouvrages de protection de terres agricoles ont conduit à des phénomènes de surverse affectant gravement des zones d'habitations. Il faudra donc des études au cas par cas, afin d'évaluer au mieux la situation des communes concernées.

Il convient de veiller à l'intégration des digues afin d'éviter toute rupture paysagère. L'exemple des Pays-Bas, sur lequel votre mission reviendra plus longuement dans son rapport final, est à cet égard instructif sur l'intérêt d'une digue en argile permettant le développement d'activités, renforçant l'attrait touristique, et favorisant la bio-diversité.

En tout état de cause, pour la mise en oeuvre d'un véritable « plan digues » au niveau national, deux questions fondamentales devront être résolues : la question de la gouvernance en matière de gestion des digues, et la question du financement du plan.

En matière de gouvernance, l'objectif à poursuivre est une simplification d'un système aujourd'hui trop complexe et mal contrôlé. De trop nombreux acteurs interviennent dans la gestion des digues et, malgré l'accroissement du contrôle règlementaire des digues et barrages résultant de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau, les digues restent mal entretenues. Il est nécessaire d'envisager le transfert de propriété des digues qui n'appartiennent ni à l'Etat ni aux collectivités territoriales. L'ingénierie de la construction et de l'entretien des digues doit être professionnalisée. Le contrôle de l'Etat doit devenir une réalité, avec des moyens humains suffisants et des compétences techniques reconnues.

En matière de financement, le coût d'un véritable « plan digues » s'élèverait entre 3,5 et 4 milliards d'euros s'il s'agissait de conforter 3.500 à 4.000 kilomètres de digues au plan national. Or, le fonds de prévention des risques naturels majeurs dit « fonds Barnier», alimenté par une part des primes pour la couverture du risque de catastrophes naturelles figurant dans les contrats d'assurances, dispose seulement de 150 millions d'euros par an, qui devraient être utilisés au moins pour les années à venir à indemniser les sinistrés. Il ne dispose donc pas des ressources suffisantes pour financer un plan « digues » de plusieurs milliards d'euros, même si ce plan d'investissement devait s'étaler sur une vingtaine d'années. Si un amendement du Gouvernement au projet de loi portant engagement pour l'environnement, dit Grenelle II, a permis d'ouvrir à un co-financement par le Fonds Barnier la création ou le renforcement des ouvrages de protection contre la mer, les ressources financières dont il dispose, en l'état actuel, semblent à peine suffisantes pour co-financer les seules digues de Vendée et de Charente-Maritime à remettre en état ces prochaines années. On est loin du financement d'un plan national.

Le plan digue ne peut se limiter à un inventaire d'ouvrages et à l'application de solutions systématiques. Il doit procéder d'une étude préalable sur les différentes méthodes de protection des populations, en étudiant par exemple le renforcement des dunes et intégrer les procédés de construction les plus expérimentées. Le rehaussement tiendra compte de l'élévation du niveau des mers déjà intervenue au cours du siècle dernier et pouvant se produire dans les prochaines années. En fait, ce plan doit s'intégrer dans une approche globale du risque de submersion et préconiser des solutions individualisées. Il nécessite également de définir le maître de l'ouvrage, la propriété, mais aussi l'autorité fixant les normes de construction et assurant le contrôle de l'entretien. Il n'aura pas d'effet s'il ne précise pas également le mode de financement immédiat et dans la durée.