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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

4. Une occupation des sols exposant au risque inondation

a) Une prise en compte défectueuse du risque de submersion marine dans les autorisations d'urbanisme

Dans son discours du 16 mars 2010 à La Roche-sur-Yon, le Président de la République rappelait que la catastrophe du 28 février n'était pas seulement le produit d'une conjonction d'évènements climatiques rares et violents, mais aussi « le résultat d'une cascade de décisions litigieuses ou contraires au bon sens, de négligences, de prescriptions non respectées, d'expertises négligées ».

Votre mission a en effet constaté que les modalités d'occupation des sols avaient été fixées, puis appliquées, sans tenir compte du risque de submersion marine et que, en conséquence, elles n'avaient pas pu jouer leur rôle de protection des populations.

Cette grave lacune a donné naissance à des situations absurdes -la plus choquante étant certainement celle de la « cuvette » de La Faute-sur-Mer où, au nom du simple bon sens, aucune habitation n'aurait dû être implantée- et a nettement contribué à alourdir le bilan humain de la tempête Xynthia.

Dès lors, votre mission a tenté de déterminer comment des permis de construire avaient pu être délivrés dans des zones dangereuses (et même, pour certaines d'entre elles, manifestement exposées à un risque naturel sérieux, grave et avéré), sans que l'existence d'un risque ne soit jamais repérée et prise en charge.

Il n'appartient pas au Parlement de se prononcer sur d'éventuelles responsabilités individuelles : cette tâche reviendra à l'autorité judiciaire qui a été saisie.

Néanmoins, votre mission se doit de formuler certaines observations sur la gouvernance du système de délivrance des permis de construire, qui a été marquée par d'importants dysfonctionnements.

b) Une « nébuleuse d'irresponsabilité collective »

À l'occasion de son déplacement en Charente-Maritime et en Vendée, votre mission a constaté qu'aucun des acteurs n'avait pris la juste mesure du risque de submersion marine.

(1) Une multiplicité d'acteurs

Tout d'abord, elle note qu'une multiplicité d'acteurs intervenait dans la délivrance des autorisations d'urbanisme.

En effet, les communes touchées par la tempête Xynthia étaient, pour la plupart d'entre elles, couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU) ou un document en tenant lieu (plan d'occupation des sols, carte communale, etc.) : de ce fait, elles étaient compétentes en matière d'urbanisme, et les permis de construire étaient délivrés au nom du maire7(*).

Toutefois, les autorisations individuelles avaient été, de manière quasiment systématique, instruites par les services préfectoraux (et plus précisément par les anciennes directions départementales de l'équipement, qui sont depuis devenues des directions départementales des territoires et de la mer). En effet, les communes de moins de 10 000 habitants8(*) peuvent « externaliser » l'instruction des demandes de permis de construire sur la base de l'article L. 422-8 du code de l'urbanisme, qui permet aux maires de faire appel à la préfecture de manière illimitée, inconditionnelle et gratuite « pour l'étude technique de celles des demandes de permis ou des déclarations préalables qui [...] paraissent justifier l'assistance technique de ces services ». Dès lors, bien que l'autorisation de construire soit formellement délivrée par le maire, la décision de ce dernier est généralement conforme aux conclusions du service préfectoral instructeur.

En outre, pour certains projets de grande ampleur, d'autres acteurs, comme la commission départementale des sites, étaient également amenés à donner leur avis sur la construction d'habitations.

(2) Une non prise en compte durable des risques

Parallèlement, votre mission a constaté que le risque de submersion marine était connu depuis plusieurs années par les services de l'État et par les élus locaux. Lors de son audition par la mission, M. Stéphane Raison, ancien chef du service maritime et des risques de la DDE de Vendée9(*), a ainsi indiqué qu'un atlas des zones submersibles -qui mettait notamment en évidence la vulnérabilité des secteurs situés à l'arrière des digues- avait été élaboré par la DDE, puis communiqué aux élus locaux dès 2002.

Pour autant, le risque n'a pas été convenablement pris en compte, à quelque niveau que ce soit. En effet :

les risques de submersion marine n'ont pas été clairement identifiés dans les documents d'urbanisme (PLU ou POS). À cet égard, votre mission souligne que les PPR ne sont pas les seuls documents permettant de tenir compte des risques naturels, et que le zonage instauré par les PLU peut -voire doit- lui aussi être utilisé dans une logique de protection des populations. Ainsi, les documents locaux d'urbanisme auraient pu restreindre l'occupation des sols dans les zones à risque, soit en les déclarant inconstructibles, soit en assortissant les permis délivrés dans ces secteurs de prescriptions spécifiques ;

- les préfectures ont, jusqu'en 2005 (c'est-à-dire largement après que les habitations les plus litigieuses ont été bâties), peu fait usage des outils qui auraient pu leur permettre d'empêcher que des bâtiments ne soient construits dans des zones à risque (et notamment de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme)10(*) ;

- la procédure de « porter à connaissance » n'a pas permis d'informer pleinement les communes des risques naturels auxquels leur territoire était soumis, les préfectures se bornant le plus souvent à faire le catalogue des réglementations opposables aux permis de construire, sans mettre l'accent sur les facteurs de danger pour les populations ;

- les représentants de l'État n'ont que rarement déféré les autorisations d'urbanisme au juge administratif11(*) : ainsi, seuls 49 recours au fond ont été formés entre 2001 et 2009, et ceux-ci n'ont pas systématiquement été assortis d'un référé (ce qui aurait permis, sous certaines conditions, d'entraîner la suspension immédiate des actes litigieux jusqu'à ce que le juge administratif ait statué). Ce constat révèle un contrôle de légalité faible, voire inexistant dans certaines périodes ;

 

Charente-Maritime

Vendée

Année

Déféré préfectoral

Référé suspension

Déféré préfectoral

Référé suspension

2000

non connu

non connu

0

0

2001

2

0

4

3

2002

8

0

1

0

2003

4

0

0

0

2004

0

0

1

0

2005

4

0

5

3

2006

4

0

0

0

2007

2

1

0

0

2008

5

2

3

0

2009

2

0

4

0

TOTAL

31

3

18

6

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

- les préfectures ont fréquemment toléré le maintien d'habitations édifiées sans permis, alors même qu'elles auraient pu en demander la destruction par voie juridictionnelle : ainsi, dans la commune de l'Aiguillon-sur-Mer, les trois quarts des maisons (soit 150 habitations) situées dans le secteur de « la Pointe » -qui a été dévasté par Xynthia- avaient été construites sans autorisation préalable et sur le domaine public maritime de l'État ;

- les autres acteurs de la délivrance des autorisations d'urbanisme ont également négligé les risques de submersion marine : M. Jean-Jacques Brot, préfet de Vendée, a ainsi relevé que la commission départementale des sites avait approuvé, parfois à l'unanimité, la construction de lotissements dans des zones exposées à des risques extrêmes -qui ont, pour certains, été totalement rasés par la tempête Xynthia.

Le contrôle du préfet sur les autorisations d'urbanisme délivrées par les communes : un « arsenal juridique » complet

Pour permettre à l'État de contrôler les actions des communes compétentes en matière d'urbanisme (c'est-à-dire qui délivrent elles-mêmes les autorisations individuelles d'urbanisme) et de faire obstacle à la délivrance d'autorisations d'urbanisme illégales ou portant atteinte à la sécurité et à la salubrité publiques, le code de l'urbanisme dote le préfet de nombreux pouvoirs.

Le représentant de l'État peut notamment :

- utiliser l'article R. 111-2 du code, aux termes duquel « le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte [...] à la sécurité publique ». Cette disposition permet notamment au préfet de marquer son opposition à la délivrance d'un permis de construire qui ne tiendrait qu'insuffisamment compte des risques naturels ;

- déférer l'autorisation litigieuse au juge administratif. L'exercice du déféré préfectoral en matière d'urbanisme est d'ailleurs facilité par la transmission obligatoire des actes d'urbanisme à la préfecture (article L. 424-7 du code) ;

- assortir ce déféré d'un référé-suspension. Cet outil est particulièrement efficace : en matière d'urbanisme, la demande de référé-suspension sur déféré entraîne la suspension immédiate de l'acte litigieux si elle a été formée dans un délai de dix jours à compter de la réception dudit acte par la préfecture. Le préfet peut donc aisément faire échec à l'exécution du permis de construire en cas de doute sérieux sur la légalité de celui-ci.

Ainsi, votre mission n'a pu que constater qu'une « nébuleuse d'irresponsabilité collective »12(*), où toutes les responsabilités se confondent, se mêlent et se diluent, s'était mise en place.

Dès lors, la mauvaise prise en charge des risques naturels dans l'occupation des sols a résulté d'un enchaînement de décisions prises avec légèreté ou dans l'ignorance, la méconnaissance -plus ou moins involontaire- des risques de submersion marine ayant été utilisée par certains acteurs comme une réponse à la pression démographique qui s'exerce sur le littoral13(*).

* 7 Les communes de La Faute-sur-Mer et de l'Aiguillon-sur-Mer étaient couvertes par un POS datant de plus de 10 ans (1984 à La Faute-sur-Mer et 1993 pour l'Aiguillon-sur-Mer) ; il semble que la plupart des communes de Charente-Maritime soient dans une situation similaire

* 8 On notera que les communes les plus touchées par la tempête Xynthia comptent moins de 10.000 habitants : par exemple, environ 1.000, 2.300 et 2.700 personnes résident respectivement à La Faute-sur-Mer, à l'Aiguillon-sur-Mer et à La Tranche-sur-Mer en Vendée.

* 9 M. Stéphane Raison est d'ailleurs l'auteur d'une communication, prononcée au congrès « Génie côtier, génie civil » en 2008, où la vulnérabilité des zones littorales vendéennes face à un évènement extrême, comme la tempête Xynthia, était clairement et nettement décrite.

* 10 Toutefois, selon MM. Stéphane Raison et Jean-Jacques Brot, préfet de Vendée, à partir du début de 2007, la préfecture de Vendée a fait un usage systématique de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme afin d'empêcher la construction d'habitations dans les zones « à risque ».

* 11 D'après les déclarations de M. Brice Hortefeux, ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, 17 autorisations d'urbanisme ont été déférées par les préfets de Charente-Maritime et 12 par les préfets de Vendée depuis 2005.

* 12 Cette expression a été employée par M. Thierry Demaegt, président de l'association de sinistrés de Charron, lorsque votre mission l'a rencontré en Charente-Maritime le 14 avril dernier.

* 13 En Charente-Maritime, le nombre de logements a augmenté de 16 % entre 1999 et 2006.