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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

2. Une vigilance insuffisamment opérationnelle

A la lecture de ces bulletins d'alerte du 27 février, les seuls a priori qui aient donné aux populations les plus exposées des éléments concrets sur les risques encourus et les comportements à suivre, il apparaît clairement que l'impact réel de la tempête sur les activités et équipements humains n'a pas été parfaitement anticipé dans sa nature (le risque « inondation » n'y est évoqué qu'accessoirement, parmi d'autres risques potentiels, alors qu'il s'est révélé être le principal risque), ni dans son intensité (il n'est aucunement fait état de l'ampleur majeure de l'évènement et de ses conséquences potentiellement catastrophiques)5(*).

De la même façon, les conseils de comportement, qui certes ont été prodigués et ont eu le mérite d'exister, ne semblent pas totalement adaptés au degré exceptionnel du sinistre et à son caractère potentiellement meurtrier. Ils laissent plutôt entrevoir un phénomène d'importance certes substantielle, mais ne requérant pas pour autant les précautions fondamentales, notamment d'évacuation, qui auraient dû s'imposer pour un évènement de ce type.

3. Une prévention incomplète du risque de submersion marine

La prévention du risque « inondation » relève actuellement d'un régime juridique plus large, celui de la prévention des risques naturels en général, et des plans qui lui sont associés, dont un volet concerne plus spécifiquement le risque « inondation ».

Or, ainsi que la mission interministérielle sur la tempête Xynthia l'a explicitement énoncé, le constat peut être dressé de « sérieuses carences sur le plan local de la politique nationale de prévention des risques naturels », avec des « zones où le risque a été nié et n'a pas été pris en compte, ce qui a entraîné non seulement des dégâts aux biens, mais par-dessus tout des pertes de vies humaines ».

a) Une couverture trop partielle du territoire en PPR « inondation »

De façon générale, et comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre de PPR « inondation » non encore adoptés, soit simplement prescrits, soit encore en phase d'instruction, est relativement élevé par rapport au nombre de plans approuvés.

Type de PPRN

Prescrits

A l'enquête

Approuvés

Total

Tout aléa

4.228

187

7.755

12.170

Inondation

3.395

112

6.595

10.102

Source : direction générale de la prévention des risques du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

De plus et surtout, s'agissant du risque « submersion marine », les communes littorales sont très marginalement dotées de tels plans. Ainsi, selon les chiffres communiqués par la secrétaire d'Etat à l'écologie, Mme Chantal Jouanno, lors de son audition par la mission d'information, seuls 46 PPR ont été approuvés et 71 prescrits sur les 864 communes de ce type. Et ce alors que 800 de ces communes sont classées par la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) dans des zones dites à risque de submersion marine lors de marées exceptionnelles, à un niveau situé entre 0 et 2 mètres au-dessus du niveau de la mer, et que 235 000 maisons y sont construites.

Les communes des côtes atlantiques, les plus touchées par la tempête Xynthia, n'étaient pas dotées de PPRI. Ainsi, sur le littoral vendéen, seules les communes de L'Aiguillon-sur-Mer et de La Faute-sur-Mer sont concernées par un projet de PPR, tandis qu'en Charente-Maritime, la communauté d'agglomération de La Rochelle, regroupant neuf communes, n'a pas de PPR prescrit, ni les communes de Charron et Esnandes, ayant connu des décès du fait de la tempête.

b) Des procédures longues et complexes sujettes à blocage

L'adoption, mais également la révision éventuelle, des PPRI sont longues et complexes, du fait de la pluralité de phases à respecter6(*) : études, consultations, enquêtes préalables, approbation administrative...

Des situations de blocage doivent malheureusement être constatées dans un certain nombre de communes. La commune de La Faute-sur-Mer n'était pas dotée d'un PPRI à la veille du passage de la tempête Xynthia, alors même qu'elle était particulièrement exposée au risque de submersion marine et aurait dû faire prioritairement l'objet d'un tel plan.

Le préfet de Vendée, M. Jean-Jacques Brot, a précisé à la mission qu'en neuf ans, quatre projets de PPR avaient été préparés pour les communes de La Faute-sur-Mer et de L'Aiguillon-sur-Mer, mais aucun document n'avait été adopté. En novembre dernier, et après de nombreux mois d'atermoiement, la commune de La Faute-sur-Mer avait demandé au préfet de surseoir à l'enquête préalable requise par la procédure.

Le projet de PPR, d'ailleurs commun à la commune de L'Aiguillon-sur-Mer, qui avait été prescrit en 2001, n'y est donc à ce jour toujours pas formellement adopté, même s'il est appliqué par anticipation depuis juin 2007 par arrêté préfectoral.

Il apparaît que ces blocages, fréquents en France, tiennent surtout à une absence de mémoire ou de conscience du risque naturel.

Certes, divers instruments ont été mis en oeuvre au cours de la dernière décennie en vue de favoriser le dialogue entre les parties prenantes et de faciliter l'instruction des dossiers. Cependant, les statistiques relatives aux PPR montrent bien les efforts restant à réaliser pour rendre plus rapides les procédures d'élaboration, d'adoption et de révision. C'est en ce sens que la Secrétaire d'Etat à l'Ecologie, Mme Chantal Jouanno, et le Secrétaire d'Etat chargé du Logement et de l'Urbanisme, M. Benoist Apparu, se sont engagés à accélérer la couverture du territoire en PPRI, en insistant, bien sûr, sur les zones les plus exposées aux risques.

c) Un contenu devant être affiné

Afin d'appréhender la qualité du contenu des plans de prévention des risques naturels (PPRN), et donc leur efficacité, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a conduit, en 2003-2004, un examen de plusieurs centaines de PPRN couvrant 1 300 communes. Cette analyse a fait ressortir l'hétérogénéité des PPRN due à la diversité des contextes et la multiplicité des services instructeurs selon les régions.

Les règlements, principalement orientés vers les conditions de réalisation des projets nouveaux, se sont avérés faibles sur les biens existants. Les mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde imposées aux collectivités ou aux particuliers ont paru souvent insuffisantes et peu argumentées. Le défaut de pédagogie et de lisibilité à la fois des notes de présentation et des règlements est le principal défaut relevé en termes de contenu des PPRN.

Par ailleurs, comme l'a souligné devant la mission, M. Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du Logement et de l'urbanisme, il s'avère que les PPRI, qui tiennent compte des risques d'inondation et non des risques de submersion, sont bien plus avancés dans les zones fluviales que dans les zones littorales et que ces deux situations soulèvent des problématiques très diverses, les PPR en zone fluviale sont très orientés pour prévenir les atteintes aux biens tandis que les PPR en zone littorale doivent s'intéresser prioritairement aux risques pour les personnes. Il conviendrait donc à l'avenir de différencier clairement ces deux problématiques fluviales et littorales dans les PPR.

d) Une sous-estimation de l'aléa de référence

Les zonages réalisés dans chaque PPRN, et les mesures y étant prescrites, dépendent largement de la référence prise en compte pour l'aléa, c'est-à-dire du niveau de risque et de la probabilité d'occurrence.

Très concrètement, s'agissant des PPRI, les niveaux d'aléa sont définis en fonction des hauteurs d'eau qui peuvent être atteints sur le terrain pour une crue exceptionnelle. La jurisprudence administrative considère ainsi que la détermination de l'aléa de référence en matière d'inondation doit nécessairement reposer sur le critère des plus hautes eaux connues ou, à défaut, sur celui de la crue centennale, sauf conditions géomorphologiques particulières du cours d'eau considéré.

Or, une telle référence n'a pas paru suffisamment exigeante, au regard de l'ampleur d'une tempête comme Xynthia. Ainsi, le pré-rapport interministériel sur la tempête Xynthia de mars 2010 indique-t-il clairement que les statistiques des cotes extrêmes le long des côtes françaises, prises en compte pour définir le niveau de référence, « minorent l'aléa ». Il souligne que « l'application locale des directives ministérielles a été fort variable, voire incorrecte, et que les aléas pris en compte pour l'élaboration des documents ont été sous-estimés, tant pour définir les zones inondables que pour établir les PPR ».

e) Un lien insuffisant avec les documents d'urbanisme

L'intégration des PPRI dans les documents d'urbanisme est théoriquement prévue par la loi. En pratique cependant, l'annexion du PPR au document d'urbanisme, PLU principalement, n'entraîne pas nécessairement de cohérence entre les deux.

Il revient donc systématiquement aux services compétents de s'assurer de la compatibilité entre les deux, les dispositions du PPR approuvé prévalent sur le document d'urbanisme en cas de divergence. Et il ne doit pas y avoir ambiguïté pour l'utilisateur ou le particulier qui consulte le document d'urbanisme : les documents graphiques doivent faire état de l'existence du PPR approuvé et renvoyer à celui-ci.

f) Des plans communaux de sauvegarde encore embryonnaires

Créés par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, les plans communaux de sauvegarde (PCS) s'intègrent dans l'organisation générale des secours et forment, avec les plans ORSEC, le maillon local d'une chaîne cohérente de gestion des évènements portant atteinte aux populations, aux biens et à l'environnement.

Si l'apport des PCS en matière de prévention des risques d'inondation et d'organisation des secours pourrait être substantiel, la réalité montre leur quasi inexistence dans les zones les plus exposées. Ainsi, le décret d'application de la loi du 13 août 2004 précitée rendait obligatoire, avant le 13 septembre 2007, la mise en place d'un PCS dans les communes dotées soit d'un PPR, soit d'un plan particulier d'intervention (PPI).

Or, parmi les 69 communes vendéennes qui devraient être couvertes par un PCS, 49 (dont les communes de La Faute-sur-Mer et de L'Aiguillon-sur-Mer) étaient dépourvues d'un tel document, a déclaré devant la mission le préfet du département M. Jean-Jacques Brot. Et en l'absence de PCS comportant des plans d'évacuation et de demandes particulières des communes, la préfecture de Vendée pouvait difficilement évacuer les populations menacées.

* 5 L'avis de vigilance nationale du samedi 27 février à 16 h 00 donnait les éléments d'anticipation opérationnelle et de conseil suivants.

Conséquences possibles :

Un avis de tempête très violente est annoncé, susceptible de perturber, de façon très importante, les activités humaines et la vie économique pendant plusieurs jours :

- des dégâts très importants sont à attendre ;

- les conditions de circulation routière peuvent être rendues très difficiles et des perturbations importantes peuvent affecter les transports aériens et ferroviaires et maritimes.

Conseils de comportement :

Dans la mesure du possible :

- restez chez vous ;

- évitez toute activité extérieure.

En cas d'obligation de déplacement :

- soyez très prudents. Renseignez vous avant d'entreprendre vos déplacements. Utilisez de préférence les grands axes de circulation.

Pour protéger votre environnement proche :

- prenez dès à présent pour vous et votre voisinage, les précautions qui s'imposent face aux conséquences d'un vent violent, inhabituel dans votre région.

* 6 Voir infra.