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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

3. Des « zones d'acquisition amiable » à la procédure d'expropriation

Bien qu'elles soient actuellement des « zones d'acquisition amiable », les zones dangereuses se transformeront, au cours de l'été, en secteurs voués à l'expropriation des propriétaires qui auront refusé l'offre de l'État.

A ce titre, la mission souligne que l'expropriation, en tant qu'outil lourd, exceptionnel et de dernier recours, doit être maniée avec la plus grande précaution, sous peine d'imposer aux sinistrés de vivre deux fois l'expérience traumatisante qu'est la perte d'un foyer. En outre, ces expropriations risquent de faire l'objet de contentieux dont la durée peut s'avérer importante. Dès lors, votre mission incite le Gouvernement à renforcer l'acceptabilité de l'expropriation et recommande :

- d'utiliser la procédure d'expropriation pour risque naturel majeur prévue par la loi du 2 février 1995, dite « loi Barnier ». Cette procédure, qui s'assimile au mécanisme classique d'expropriation pour cause d'utilité publique, permettra à la fois de préserver les droits des propriétaires -qui bénéficieront d'une enquête publique, menée de manière contradictoire, et qui seront indemnisés sans qu'il soit tenu compte du risque- et de garantir que les « zones mortelles » soient rapidement rendues inhabitables ;

Les étapes de la procédure d'expropriation pour risque naturel majeur

La procédure d'expropriation pour risque naturel majeur, créée par la loi « Barnier » du 2 février 1995 et précisée par la loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels majeurs, s'assimile à une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, dont elle reprend les principaux traits. Elle comprend donc une enquête publique contradictoire, menée par un commissaire-enquêteur ou une commission d'enquête, et associe les citoyens, qui pourront formuler des observations écrites pour éclairer l'avis des pouvoirs publics.

Elle présente cependant certaines particularités :

- elle ne peut être engagée qu'en présence d'un bilan financier favorable à l'expropriation, c'est-à-dire si cette dernière est moins coûteuse que la mise en place de mesures de protection adaptées et efficaces. Elle peut également être lancée si l'importance des risques naturels auxquels les parcelles sont exposées et la complexité des travaux sont telles que l'expropriation est le seul moyen de sauvegarder des vies humaines. Le Conseil d'État a ainsi jugé que, si « aucun moyen de sauvegarde et de protection des populations [n'est] réalisable » et que l'importance du risque « [peut] rendre insuffisants les délais nécessaires au déclenchement de l'alerte et à l'évacuation complète des personnes se trouvant sur les lieux exposés à la menace d'effondrement », une expropriation pour risque naturel majeur peut être lancée même s'il n'est pas prouvé qu'il s'agit de la solution la moins coûteuse17(*) ;

- le dossier d'enquête publique contient des pièces spécifiques, et notamment une analyse des risques « décrivant les phénomènes naturels auxquels les biens sont exposés, et permettant d'apprécier l'importance et la gravité de la menace qu'ils présentent pour les vies humaines » et permettant également de « vérifier que les autres moyens envisageables de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation »18(*). Cette analyse est mise à disposition du public, qui peut en prendre connaissance librement.

- d'affirmer nettement que les « zones d'acquisition amiable », telles qu'elles ont été délimitées au mois d'avril 2010, n'ont pas forcément vocation à devenir des périmètres d'expropriation, et que ces deux phases du processus de sanctuarisation des zones d'extrême danger relèvent de logiques et de méthodes différentes. La mission constate d'ailleurs que M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme, a semblé partager cette analyse lorsqu'il a indiqué à la presse, le 3 juin dernier19(*), qu'« une destruction [devait] être liée à une enquête publique » et qu'un nouveau périmètre, « certainement ajusté à la baisse », était en train d'être établi en vue de cette enquête publique ;

- corrélativement, d'organiser des expertises complémentaires sur les contours des « zones d'acquisition amiable » avant que les enquêtes publiques ne soient lancées. Cette mesure, qui répond à une demande forte des populations, permettra que la délimitation des zones d'expropriation soit aussi légitime et incontestable que possible ;

- de mettre en place une procédure d'expropriation par « zone d'extrême danger », chaque zone relevant d'une procédure distincte : cette mesure limitera les risques contentieux en évitant qu'une éventuelle annulation du tracé dans un secteur ne vienne, mécaniquement, mettre en danger l'intégralité du zonage.

Enfin, en contrepartie à l'expropriation et pour éviter une désertification à moyen-long terme des communes touchées par la tempête Xynthia, la mission estime nécessaire que les sinistrés - notamment les résidents principaux - puissent être relogés à proximité de leur ancienne habitation. Elle étudiera cette question dans son rapport final, où elle s'interrogera notamment sur la mise en place d'un « droit de priorité » permettant aux sinistrés d'être prioritaires pour l'acquisition de terrains et de maisons dans leur agglomération d'origine.

* 17 CE, 7 avril 1999, Association « Vivre et rester au pays ».

* 18 Article R. 561-2 du code de l'environnement.

* 19 Interview donnée au journal « Le Parisien » dans l'édition du jeudi 3 juin 2010.