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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

4. Une indemnisation spécifique pour les habitants des zones d'acquisition amiable 

a) Un dispositif ad hoc

Dans les zones d'acquisition amiable, un dispositif d'indemnisation ambitieux a été mis en place. L'État propose d'indemniser les personnes concernées selon la valeur vénale des biens antérieure à la catastrophe. Le quatrième alinéa de l'article L. 561-1 du code de l'environnement précise, en effet, que « pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement des biens expropriés, il n'est pas tenu compte de l'existence du risque ».

S'y ajoutera, le cas échéant, une indemnité de remploi20(*) en vue de couvrir les frais de notaire et d'agence ainsi qu'une indemnité de déménagement. Mais surtout sera déduite la part prise en charge par les sociétés d'assurances au titre de la remise en état21(*). En effet, dans un cadre juridique assez incertain, ces dernières se sont engagées à indemniser les biens abimés ou détruits sans que la remise en état soit effectuée, mais comme si elle devait avoir lieu.

Votre mission attire l'attention sur le risque de sous-estimation par les sociétés d'assurances du montant des travaux de remise en état. Une coordination étroite entre France Domaine et les assureurs est donc nécessaire. La mission a pris bonne note de l'information communiquée par Mme Catherine Traca, secrétaire générale adjointe du GEMA, au cours de son audition, selon laquelle le montant moyen d'une remise en état ou d'une reconstruction suite à une inondation se situe d'ordinaire autour de 20.000 euros.

Le calendrier prévisionnel suivant est envisagé : avant la fin du mois de mai 2010, les habitations utilisées en tant que résidence principale devaient avoir été expertisées. Les autres habitations, y compris les résidences secondaires, et l'ensemble des biens mobiliers seront, pour leur part, expertisées d'ici à la fin du mois d'août 2010. Dès lors que les sinistrés seront favorables aux propositions qu'elles leur communiquent, les sociétés d'assurance devraient être en mesure de formuler leurs offres d'indemnisation dans un délai de quinze jours après la transmission des informations par les experts. Si ces offres font l'objet d'un accord, le paiement pourrait être effectué sans délai.

En Vendée, 915 propriétés peuvent faire l'objet de ces acquisitions amiables et doivent donc être évaluées. Le chiffre de 612 habitations en Charente-Maritime pourrait être révisé et s'établir finalement à plus de 80022(*).

En cas d'accord sur les propositions faites par France Domaine, la mobilisation des notaires laisse espérer, pour les cas simples, la passation de l'acte authentique dans un délai d'un mois. Ce délai sera rallongé en cas de successions non réglées ou de divorce. Il s'agit de communiquer aux sinistrés un juste prix, qui exclut à la fois les sous-évaluations destinées à ménager des marges de négociation ultérieure et les surévaluations censées favoriser les acceptations.

Lors de son audition par la mission, M. Daniel Dubost, Chef du service France Domaine, a ainsi précisé que consigne avait été donnée aux évaluateurs de chercher à déterminer la valeur du bien antérieurement à la catastrophe, sans aucune prise en compte du risque potentiel, ni de la vétusté du logement, en s'appuyant sur les statistiques de vente du marché de l'immobilier en 2009.

Après la phase d'acquisition amiable, en cas de refus par le sinistré de la proposition d'indemnisation, l'Etat devrait procéder à des expropriations, dans le cadre de procédures formalisées et sous le contrôle du juge. Votre mission estime opportun de poursuivre les acquisitions amiables après le passage à la phase d'expropriation, au moins jusqu'à la déclaration d'utilité publique (DUP). Ce mode opératoire présentant l'intérêt de limiter de lourdes et coûteuses procédures, il profiterait à la fois à l'Etat et aux particuliers.

b) L'instrument juridique et financier : le Fonds « Barnier »

On rappellera que le montant assumé par l'Etat sera calculé déduction faite de la part prise en charge par les sociétés d'assurances au titre de la remise en état.

Le dispositif public d'indemnisation devrait reposer sur le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds « Barnier », dont les missions ont été élargies depuis sa création par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Cette loi portait, en matière de risques naturels, sur la création de la procédure d'expropriation pour risques naturels majeurs, sur celle des plans de prévention des risques naturels prévisibles, ainsi que sur la création du fonds « Barnier ». Ce dernier, dont les dispositions ont été codifiées à l'article L. 561-3 du code de l'environnement a été conçu initialement pour indemniser les personnes lorsqu'une menace grave de survenance d'un risque naturel (mouvement de terrain, avalanche, crues torrentielles...) conduit l'État à les exproprier. Il a subi plusieurs aménagements qui ont conduit à faire évoluer ses missions, au profit en particulier du financement d'études et de travaux de prévention.

Historique des missions du fonds « Barnier »

A l'origine, le FPRNM ou fonds « Barnier » devait financer les expropriations de biens exposés à un risque naturel prévisible de mouvements de terrain, d'avalanches ou de crues torrentielles menaçant gravement des vies humaines ainsi que les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future.

L'article 38 de la loi de finances rectificative pour 1997 a ouvert un financement exceptionnel, dans la limite de 145 millions de francs et jusqu'au 31 décembre 1999, pour la réalisation des études nécessaires aux opérations d'expropriation sur le site de Séchilienne et de travaux de prévention sur le site de La Clapière (galerie hydraulique).

La loi n°99-586 du 12 juillet 1999 a mis à la charge du fonds « Barnier », les dépenses d'évacuations temporaires et de relogement des personnes exposées à un risque majeur de mouvement de terrain, d'avalanche ou de crue torrentielle.

L'article 55 de la loi de finances rectificative pour 1999 a prévu que les dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des PPRN sont financées pour moitié par le fonds.

L'article 159 de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a ouvert la possibilité de financer des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines ou des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation.

La loi de finances rectificatives pour 2002 a permis au fonds de contribuer, dans la limite d'une enveloppe de 15 millions d'euros au financement d'opérations préventives en faveur des sinistrés à la suite des inondations dans le Gard23(*).

L'article 61 de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 pérennise les dispositions de la LFR 2002 sur le financement des dépenses d'acquisition amiable et des travaux de prévention rendus obligatoires sur les biens existants par un PPRN approuvé. Il les étend à des acquisitions amiables de biens exposés à des risques menaçant gravement les vies humaines ainsi qu'à des campagnes d'information sur les garanties contre les catastrophes naturelles.

Par ailleurs, l'article 60 de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 modifie les modalités d'expropriation pour risques naturels en rendant les communes ou leurs groupements le cas échéant bénéficiaires des biens, en permettant de déduire les indemnités d'assurance des indemnités d'expropriation et en confiant la DUP à la compétence du préfet.

La loi de finances pour 2004 prolonge par son article 128 le financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un PPRN approuvé24(*).

La loi de finances pour 2006 du 30 décembre 2005, prévoit que le fonds peut contribuer au financement :

- des trois quarts des dépenses nécessaires à la préparation et à l'élaboration des PPRN ainsi que des actions d'information préventive sur les risques majeurs, dans la limite de 16 millions d'euros par an.

- dans la limite de 35 millions d'euros, de la moitié du coût des études et du quart du coût des travaux visant à prévenir les conséquences de glissements de terrain sur le site de Séchilienne (Isère).

- dans la limite de 33 millions d'euros par an, de la moitié du coût des études et du quart du coût des travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales couvertes par un PPRN assurent la maîtrise d'ouvrage dans les communes.

La loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 prévoit que le fonds « Barnier » peut contribuer au financement, dans la limite de 55 millions d'euros par an, et jusqu'au 31 décembre 2012, d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un PPRN prescrit ou approuvé. Cette loi prévoit également un dispositif à durée déterminée s'agissant des inondations.

La loi de finances pour 2009 du 27 décembre 2008 prévoit enfin et ce jusqu'au 31 décembre 2013 que le FPRNM peut contribuer au financement :

- dans la limite de 125 millions d'euros par an, d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un PPRN prescrit ou approuvé.

- des trois quarts des dépenses nécessaires à la préparation et à l'élaboration des PPRN pourront être prises en charge ainsi que les actions d'information préventive sur les risques majeurs, dans la limite de 20 millions d'euros par an.

- dans la limite de 35 millions d'euros, de la moitié du coût des études et du quart du coût des travaux visant à prévenir les conséquences qui résulteraient du glissement de terrain du site de Séchilienne.

En vue de son utilisation pour l'indemnisation des sinistrés dont les maisons sont classées en « zone de solidarité », votre mission juge nécessaire de réviser les règles qui sont applicables au fonds « Barnier ». Deux ajustements préconisés par la mission ont d'ores et déjà été mis en oeuvre : prévoir l'intervention du fonds en cas de risque de submersion marine25(*), d'une part, et relever le niveau de sa mobilisation par sinistré (le plafond en vigueur se situe en effet à 60.000 euros par unité foncière26(*)), d'autre part.

c) Les incertitudes qui demeurent quant au mode de financement

Bien que la situation budgétaire du fonds soit bonne, la mission doute de sa capacité à faire face aux opérations de rachat envisagées.

Le fonds a bénéficié d'une augmentation très forte de ses ressources, qui sont passées de 25 millions d'euros en 2002 à 130 millions d'euros en 2009.

La complexité du mode de financement du fonds, qui repose depuis sa création sur un système à deux étages, doit néanmoins être soulignée : le fonds est en effet abondé par un reversement de 12 % des sommes collectées au titre du prélèvement de 12 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles. Le taux de ce reversement a évolué ces dernières années, pour atteindre aujourd'hui 12 %, de même que, précédemment, le niveau des surprimes affectées au régime catnat, fixé également à 12% aujourd'hui, s'est considérablement accru entre les années 1980 et 1990.

Les tableaux ci-dessous permettent d'évaluer la capacité financière du fonds « Barnier », de ses dépenses par catégorie de mesure et, enfin, de ses dépenses par type de risque.

La situation budgétaire du FPRNM depuis 2002 (en millions d'euros)

Année

Recettes1

Délégations2

Reliquat3

De 1995 à 2002

150,47

67,15

--

2002

25,15

11,1

94,2

2003

28,2

18,25

106,2

2004

27,29

6,41

127,1

2005

28,89

37,49

108,6

2006

30,6

85

55

2007

60,3

100,4

24,1

2008

68,03

66,8

25,33

2009

130

79,35

75


1 dont produits financiers ;

2 dont frais de gestion ;

3 à la date du comité de gestion, au premier trimestre de l'année suivante.

DEPENSES EN 2009 PAR TYPE DE MESURE (en millions d'euros)

Type de mesure

Total 2009

Rappel des prévisions 2009

Rappel dépenses 2008

Rappel dépenses 2007

Rappel dépenses 2006

Expropriations

1,93

5,52

1,42

10,57

4,34

Cofinancement des PPRN et information préventive

10,25

10,45

10,71

9,54

15,76

Evacuations et relogement

0,14

0,50

0,16

0,25

0,10

Acquisitions amiables

24,42

30,91

18,77

22,98

31,56

Traitement des cavités souterraines

0,39

4,67

1,38

0,55

0,22

Etudes & travaux prescrits par un PPRN

0,59

0,48

0,25

0

0

Etudes & travaux CT

41,55

61,80

30,15

33,80

33

Séchilienne

0

0,03

1

0,75

0

Dépenses engagées par l'Etat

« Traitement de la dette »

0

0

0

21,91

0

TOTAUX

79,27

114,36

63,84

100,35

84,98

DEPENSES FINANCEES EN 2009 PAR TYPE DE RISQUE (en millions d'euros)

Dépenses par type de risque

Total 2009

Total 2008

Inondation

45,87

45,54

Mouvement de terrain

21,48

5,695

Cavités Souterraines

0,60

1,845

Séismes

5,59

-

Avalanches

1,87

-

Incendies de forêts

0,07

-

Autres, dont multi-risque

3,79

10,76

TOTAUX

79,27

63,84


Source : Direction générale de la prévention des risques

En dépit de l'accroissement de ses capacités financières, il est peu probable qu'à droit constant, le fonds Barnier puisse absorber le coût des indemnisations envisagées, et ce même en étalant les rachats sur plusieurs années. Alors qu'il dispose d'un flux de trésorerie de l'ordre de 150 millions d'euros par an, il est contraint par un niveau de dépenses annuelles incompressibles de l'ordre de 75 millions d'euros27(*).

Ainsi qu'il a été indiqué à la mission lors de l'audition de M. Daniel Dubost, Chef de service à France Domaine, l'acquisition de 1.515 habitations pourrait représenter un coût brut de l'ordre de 800 millions d'euros28(*).

Dans un contexte où son utilisation croissante pour le financement d'études limite ses marges de manoeuvre en matière d'acquisitions amiables, la perspective d'un versement d'avances par l'Etat ou d'une révision des règles d'abondement du fonds Barnier doit donc être examinée. De même, la question de la constitution de réserves obligatoires au sein du fonds doit être posée.

Par ailleurs, à moyen terme, une segmentation du fonds en deux enveloppes fixes pourrait être mise à l'étude : une part déterminée serait consacrée à des activités d'études et de prévention tandis que l'autre partie des crédits serait destinée à des indemnisations. Une certaine souplesse devrait cependant être maintenue s'agissant des flux entre les deux enveloppes.

Le montant annuel des surprimes d'assurance « catastrophes naturelles » s'élève à 1,3 milliard d'euros. La Caisse centrale de réassurance (CCR) dispose d'ores et déjà de 3 milliards d'euros de réserves pour couvrir le risque catnat. Un aménagement du mode de financement des acquisitions amiables qui tire les conséquences de ces données financières pourrait être envisagé.

Les préconisations de la mission

- Déclarer inhabitables les zones exposées à un danger mortel, c'est-à-dire à un risque naturel tel qu'il n'est pas possible d'y mettre en place une protection efficace des populations ;

- Retenir le terme de « zone d'acquisition amiable » plutôt que celui de « zone noire » ou de « zone de solidarité », afin de souligner que la principale caractéristique de ces zones est qu'une procédure d'indemnisation rapide et équitable y sera menée ;

- Ne pas considérer les périmètres des « zones d'acquisition amiable » comme définitivement figés : des expertises complémentaires devront être menées, avant la constitution du dossier d'enquête publique, à la marge de ces zones ;

- Pour l'expropriation dans les « zones d'acquisition amiable », préserver les droits des propriétaires en recourant au mécanisme d'expropriation pour risque naturel majeur créé par la loi « Barnier » du 2 février 1995 ;

- Organiser une enquête publique par zone ;

- Assurer un relogement à long terme des sinistrés dans leur agglomération d'origine ;

- Prévoir l'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds « Barnier », pour l'indemnisation des sinistrés dont les maisons sont classées en « zone d'acquisition amiable », en intégrant le risque de submersion marine au sein du champ des risques couverts ;

- Mettre à l'étude une révision des règles d'abondement et de fonctionnement du fonds « Barnier ».

* 20 Cette indemnité devrait être de l'ordre de 10 % de la valeur totale du bien.

* 21 L'acte authentique, qui ne contiendra que la part indemnisée par l'Etat en fonction des évaluations réalisées par France Domaine, devra donc tenir compte du montant versé par les assurances.

* 22 Audition par la mission, le 6 mai 2010, de MM. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, et Guy Correa, chef du bureau des missions domaniales. A la date du 7 juin 2010, selon les informations transmises par France Domaine à la mission, sur un total de 1.367 procédures d'acquisitions amiables d'habitations, 1.000 visites avaient été effectuées et 373 propositions transmises aux propriétaires. Une ventilation plus fine par département conduit au bilan suivant à la même date : en Vendée, sur 811 procédures d'acquisitions engagées, 560 visites ont été faites donnant lieu à 225 propositions, dont 63 acceptées et un refus. En Charente-Maritime, ces chiffres sont respectivement de 556, 440 et 148, dont 45 acceptées et aucun refus.

* 23 Les conditions de ce financement ont été fixées par le décret du 14 avril 2003, qui a prévu en particulier que les biens concernés devaient avoir été endommagés à plus de 50% de leur valeur et que le montant des subventions allouées était limité pour chaque propriété acquise à 60.000 euros.

* 24 Le taux d'intervention est fixé à 50 % pour les études et 20% pour les travaux.

Le décret n°2005-29 du 12 janvier 2005 fixe les modalités d'application de ces dispositions intéressant des biens couverts par un contrat d'assurance : l'acquisition amiable de biens gravement menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risques naturels pourra être financée à 100% ; l'acquisition amiable de certains biens fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle pourra être financée dans la limite de 60 000 euros pour une même unité foncière ; les opérations de reconnaissance et de traitement ou de comblement des cavités souterraines pourront être subventionnées à 30% ;les études et travaux de prévention portant sur des biens existants, rendus obligatoires par un PPRN approuvé, pourront être financés à 40% pour les biens d'habitation et 20% pour les biens d'activités professionnelles relevant de petites entreprises ;les campagnes d'information des populations portant sur les garanties au titre des catastrophes naturelles pourront être financées à 100%.

* 25 Pour des raisons évidentes de rapidité, la réforme du régime juridique du fonds a pris le véhicule législatif du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (dit « Grenelle 2 »), en cours d'examen. Votre mission se félicite ainsi de l'adoption, le 7 mai 2010, d'un amendement en ce sens, déposé par le Gouvernement lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale. Il vise à modifier l'article L. 561-1 du code de l'environnement en permettant l'acquisition amiable de biens exposés à un risque de submersion marine ainsi que leur expropriation.

* 26 Un arrêté du 28 avril 2010 fixe le montant maximal des subventions accordées, en application du 2° du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, pour les acquisitions amiables de biens sinistrés à 240 000 euros par unité foncière. Cette limite pourra être, dans certains cas, très inférieure aux évaluations de certains biens. Le montant pris en charge par le fonds sera néanmoins complété par celui assumé par les assurances. En outre, le recours au fonds Barnier pour le rachat à l'amiable des habitations suit deux procédures distinctes. D'une part, une procédure pour les biens sinistrés à plus de 50 % de leur valeur vénale et pour laquelle l'arrêté a porté le plafond de 60.000 à 240.000 euros. D'autre part, une procédure d'acquisition amiable pour les biens non sinistrés ou sinistrés à moins de 50 % de leur valeur vénale, pour laquelle l'indemnisation échappe à la règle du plafonnement.

* 27 Cette estimation comprend notamment, comme l'a souligné, lors de son audition par la mission, M. Sébastien Raspiller, chef du bureau des marchés et des produits d'assurance à la direction générale du Trésor, la prise en charge du plan séisme aux Antilles et le financement des travaux de reconstruction des digues.

* 28 Ce montant brut correspond à une évaluation globale sommaire. D'après les informations communiquées ultérieurement par France Domaine, une projection réalisée pour 1.367 habitations, sur la base des propositions de rachat qui ont été faites à la date du 7 juin 2010, indiquerait un coût net total pour le fonds Barnier qui pourrait être compris entre 400 et 500 millions d'euros.