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Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle ?

22 juin 2010 : Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle ? ( rapport d'information )

N° 571

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juin 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information sur le traitement des déchets (1),

Par M. Daniel SOULAGE,

Sénateur.

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Dominique Braye, président ; M. Gérard Miquel, premier vice-président ; M. Charles Guené, Mme Évelyne Didier, vice-présidents ; M. Jean-Marc Pastor, Mme Brigitte Bout, secrétaires ; M. Daniel Soulage, rapporteur ; MM. Pierre André, Jean-Étienne Antoinette, Bertrand Auban, Mme Béatrice Descamps, MM. Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Jean Milhau, Jacques Muller, Daniel Raoul, Mme Esther Sittler, M. Alain Vasselle.

Mesdames, Messieurs,

Dans son article 6 bis, le Règlement du Sénat dispose que « chaque groupe a droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire ».

En application de cette nouvelle faculté, ouverte par la Résolution du 2 juin 20091(*), le groupe de l'Union centriste a demandé la création d'une mission commune d'information sur les déchets ménagers chargée d'étudier notamment l'efficacité de leurs différents modes de traitement.

Cette demande s'inscrit dans un contexte bien particulier. La gestion des déchets a été un des thèmes abordés par le Grenelle de l'environnement et elle a fait l'objet de plusieurs engagements formalisés dans la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite « Grenelle I » (loi n° 2009-967 du 3 août 2009). Plusieurs dispositions du « Grenelle 2 » préciseront la mise en application de ces objectifs.

Il existe toutefois, un écart entre les grands principes issus des débats du Grenelle et la réalité des décisions à prendre sur le terrain, dans un domaine où les procédés techniques sont divers et techniquement complexes. En outre, en matière de déchets, les investissements sont lourds, de long terme et s'inscrivent dans un circuit global avec des interactions multiples, allant du tri à la collecte et à l'élimination.

Il n'est donc pas étonnant que les récentes modifications de la législation aient fait naitre des doutes et des inquiétudes chez les responsables locaux de la gestion des déchets, confrontés à la nécessité d'effectuer des choix structurants qui engageront leurs collectivités pour de longues années.

C'est avant tout pour leur apporter un « guide d'aide à la décision » que les travaux de la mission ont été orientés, mettant en évidence les conséquences qui résultent du choix de telle ou telle technique de traitement, présentant les informations recueillies sur chacune de ces techniques et listant les incertitudes qui subsistent.

C'est également dans le souci de produire un document pratique et opérationnel que le périmètre des travaux de la mission a été strictement limité aux modes de traitement des déchets ménagers banals, qui relèvent des compétences des collectivités territoriales, communes et EPCI.

Dans le cycle de la production du déchet, le rapport de la mission d`information ne traitera donc que la partie ultime qui concerne le traitement et la valorisation.

Le cycle de vie du produit

Source : ADEME

Pour autant la mission est bien convaincue, comme le soulignait le relevé de décisions du Grenelle de l'environnement de janvier 2008 que « le meilleur déchet est celui que l'on ne produit pas ».

C'est pourquoi, elle affirme son attachement à toutes les mesures qui peuvent favoriser la réduction du volume des déchets produits : mise en place du principe de la responsabilité élargie des producteurs (REP) sur de nouvelles catégories de produits, développement de l'éco-conception et de l'éco-production, amélioration du tri sélectif, appui au réemploi et à la valorisation matière, soutien des filières de recyclage.

L'idée que du produit au déchet, il est indispensable d'avoir une vision globale s'est progressivement affirmée et les textes Grenelle en portent témoignage. Mais dans l'état actuel de la réglementationn la pression pèse encore essentiellement sur l'aval (élimination du déchet) et insuffisamment sur l'amont (éco-conception).

La création de la mission commune d'information a été autorisée le 23 septembre 2009 par la conférence des Présidents et elle a été constituée le 10 novembre.

Dans le courant du premier semestre 2010, elle a procédé à un très grand nombre d'auditions du Président et du Rapporteur, ouvertes à l'ensemble des membres de la mission, en vue de recueillir les données techniques, économiques et scientifiques disponibles et l'appréciation de tous les intervenants : élus locaux, industriels, scientifiques, associations et représentants des administrations.

Elle a effectué plusieurs déplacements afin de mesurer concrètement, au plus près du terrain, les réussites et les difficultés rencontrées par les collectivités et les exploitants dans la mise en oeuvre de chacune des techniques qui peut entrer dans la chaîne du traitement des déchets ménagers résiduels : tri mécano-biologique, méthanisation, bioréacteur, compostage, incinération, stockage. La mission commune d'information a veillé, dans le choix de ses visites, à diversifier les territoires concernés pour prendre en compte aussi bien le milieu urbain que les zones rurales.

Elle a également accordé une attention toute particulière au « modèle suédois », dont la « croissance verte » s'est appuyée sur des choix de filières de traitement des déchets cohérents avec ses besoins énergétiques.

Enfin, elle s'est rendue auprès de la commission européenne en vue d'apprécier les évolutions futures du cadre européen, dans lequel doit s'inscrire la politique française de gestion des déchets, et a entendu la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, afin de confronter ses premières conclusions aux orientations retenues par le Gouvernement.

I. ETAT DES LIEUX : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FACE AUX NOUVEAUX DÉFIS DE LA GESTION DES DÉCHETS MÉNAGERS

A. DES OBJECTIFS AMBITIEUX POUR LES PROCHAINES ANNÉES

1. La hiérarchie des modes de traitement issue de la directive-cadre sur les déchets (2008)

Les objectifs nationaux fixés en matière de gestion des déchets ménagers banals s'inscrivent naturellement dans le cadre de la politique européenne de l'environnement, basée sur l'article 174 du traité instituant la Communauté européenne, et répondent aux principes définis par le sixième programme communautaire d'action pour l'environnement « Environnement 2010 : notre avenir, notre choix ».

a) Une contrainte incontournable

Le sixième programme communautaire d'action pour l'environnement couvre la période allant du 22 juillet 2002 au 21 juillet 2012. Il a pour ambition de dépasser l'approche strictement législative pour mettre en place une approche stratégique selon cinq axes prioritaires d'action : améliorer la mise en oeuvre de la législation en vigueur, intégrer l'environnement dans d'autres politiques, collaborer avec le marché, impliquer et modifier les comportements des citoyens et tenir compte de l'environnement dans les décisions relatives à l'aménagement et la gestion du territoire, et vise quatre domaines d'action prioritaires, le changement climatique, la biodiversité, l'environnement et la santé et la gestion durable des ressources et des déchets.

Dans le domaine des déchets, le but spécifique est de réduire leur quantité finale de 20 % d'ici 2010 et de 50 % d'ici 2050, grâce à la réduction de l'impact environnemental des déchets et des produits destinés à devenir des déchets et à l'encouragement du secteur du recyclage.

C'est à partir de ces orientations stratégiques qu'a été discutée et adoptée la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets qui constitue, aujourd'hui, la base de la réglementation européenne en matière de déchets.

Ce texte établit un cadre juridique visant à contrôler tout le cycle du déchet, de la production à l'élimination, en mettant l'accent sur la valorisation et le recyclage.

Il précise que les Etats membres doivent prendre des mesures pour le traitement de leurs déchets conformément à une hiérarchie qui s'applique par ordre de priorités.

La hiérarchie européenne des traitements des déchets

1- prévention ;

2- préparation en vue du réemploi ;

3- recyclage ;

4- autre valorisation , notamment énergétique ;

5- élimination.

La prévention comprend les mesures prises avant qu'une substance, une matière ou un produit ne devienne un déchet. La valorisation s'entend de toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles. Le recyclage regroupe toutes opérations de valorisation par lesquelles les déchets sont retraités en produits, matières ou substances aux fins de leur fonction finale ou à d'autres fins.

La directive précise en outre que les Etats membres peuvent mettre en place des mesures législatives en vue de renforcer cette hiérarchie dans le traitement des déchets. Ils doivent cependant assurer que la gestion des déchets ne met pas en danger la santé humaine et ne nuit pas à l'environnement.

La directive déchets doit être transposée par les Etats membres avant la date du 12 décembre 2010.

b) Des incertitudes persistantes

Si les instances communautaires ont élaboré en 2008 un cadre général pour la politique des déchets, force est de constater la persistance de zones d'ombre qui représentent des facteurs de risques pour la prise de décision au niveau local.

En premier lieu, comme votre mission a pu en obtenir confirmation lors de son entretien avec le Directeur général de l'environnement à la commission européenne, le débat sur la question de la pollution des sols aboutira nécessairement, dans les prochaines années, à l'élaboration d'une nouvelle législation qui viendra s'ajouter à la mise en oeuvre de la législation existante.

La définition d'une stratégie communautaire thématique pour les sols était prévue par le sixième programme communautaire d'action pour l'environnement, incluant notamment l'adoption d'une directive relative aux composts et autres biodéchets. Plusieurs pays membres de l'Union européenne, comme l'Allemagne, la Belgique, la République tchèque et la Hongrie, militent pour que ce point soit désormais traité prioritairement. Or les décisions en cette matière entraîneront des conséquences immédiates sur les obligations à respecter dans les filières de traitement des déchets ménagers, notamment en termes de normes applicables aux teneurs en métaux lourds ou en inertes2(*).

De même, on doit s'attendre à ce que le renforcement des normes dans la hiérarchie des déchets conduise la Commission à surveiller avec attention son respect par les Etats membres, qui devront justifier des dérogations nationales à cette hiérarchie.

Enfin, la Commission devra harmoniser ou préciser plusieurs notions structurantes de la politique des déchets qui font, actuellement, l'objet de définitions différentes dans les divers Etats membres. Il en est ainsi des conditions de sortie du statut de déchet, mais également du mode de calcul de la formule de rendement énergétique, dite R13(*), définissant les normes de valorisation énergétique4(*). Selon les représentants du groupe CNIM, auditionné par votre mission, la prise en compte du facteur climatique dans l'application, aux différents pays, des objectifs de la directive déchets est également un sujet en débat.

2. Les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement et déclinés par le plan d'actions déchets 2009-2012

Les principes de la directive et, en particulier la hiérarchie des modes de traitement qu'elle a établie, ont été repris par la législation nationale et insérés dans la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Elle a donc été intégrée dans le droit positif français.

Son article 46 est consacré à la politique des déchets. Dans le cadre général d'une réduction prévue de 15 % d'ici à 2012 des quantités globales de déchets partant en incinération ou en stockage, il fixe des objectifs nationaux en matière de gestion des déchets ménagers :

[...]

« - Réduire la production d'ordures ménagères et assimilées de 7 % par habitant pendant les cinq prochaines années ;

Augmenter le recyclage matière et organique afin d'orienter vers ces filières un taux de 35 % en 2012 et 45 % en 2015 de déchets ménagers et assimilés contre 24 % en 2004, ce taux étant porté à 75 % dès 2012 pour les déchets d'emballages ménagers et les déchets banals des entreprises hors bâtiment et travaux publics, agriculture, industries agro-alimentaires et activités spécifiques.

En particulier, améliorer la gestion des déchets organiques en favorisant en priorité la gestion de proximité de ces derniers, avec le compostage domestique et de proximité, et ensuite la méthanisation et le compostage de la fraction fermentescible des déchets ménagers et plus particulièrement celle des déchets des gros producteurs collectés séparément pour assurer notamment la qualité environnementale, sanitaire et agronomique des composts et la traçabilité de leur retour au sol.

- Un cadre législatif permettant l'instauration par les collectivités territoriales compétentes d'une tarification incitative pour le financement de l'élimination des déchets des ménages et assimilés. La redevance d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères devront intégrer, dans un délai de cinq ans, une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d'enlèvements des déchets. Le recouvrement et le quittancement de la part variable de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères s'effectueront dans les conditions actuelles fixées par l'article 1641 du code général des impôts. Le Gouvernement présente au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, une étude sur l'opportunité d'asseoir la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sur la taxe d'habitation ;

- Une modernisation des outils de traitement des déchets et notamment de leur part résiduelle par la valorisation énergétique ; la méthanisation et le compostage de la fraction fermentescible des déchets séparés à la source seront encouragés dans un cadre de cohérence nationale et d'engagements contractuels de tous les acteurs concernés pour assurer notamment la qualité environnementale, sanitaire et agronomique des composts et la traçabilité de leur retour au sol, ainsi que la qualité du biogaz, notamment dans la perspective de son injection dans les réseaux de distribution ; les clauses de tonnages minimums devront être supprimées dans tous les nouveaux contrats d'unités d'incinération et dans les contrats à renouveler, afin de réduire la quantité de déchets stockés ou incinérés ; les nouveaux outils de traitement thermique et les nouvelles installations de stockage situées en métropole devront justifier strictement leur dimensionnement en se fondant sur les besoins des territoires tout en privilégiant une autonomie de gestion des déchets produits dans chaque département ou, à défaut, dans les départements contigus afin de respecter le principe de proximité en s'adaptant aux bassins de vie.

- Le rôle de la planification sera renforcé notamment par :

* l'obligation de mettre en place des plans de gestion des déchets issus des chantiers des bâtiments et travaux publics et d'effectuer un diagnostic préalable aux chantiers de démolition ;

* un soutien aux collectivités territoriales pour l'élaboration des plans locaux de prévention de la production de déchets afin d'en favoriser la généralisation ;

* la révision des plans élaborés par les collectivités territoriales afin d'intégrer les objectifs du présent article et de définir les actions nécessaires pour les atteindre. »

[...]

Le « plan d'actions déchets 2009-2012 », élaboré par le Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer en septembre 2009, constitue la déclinaison opérationnelle des décisions du Grenelle et précise les modalités de leur mise en oeuvre par les différents partenaires : l'Etat, ses opérateurs, au premier rang desquels figure l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), les collectivités territoriales et les acteurs économiques, les professionnels du recyclage et du traitement, les associations environnementales et de consommateurs, les citoyens. Il confie au Conseil national des déchets, la mission d'assurer le suivi des mesures engagées.


* 1 Résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat.

* 2 Ce point est traité dans la partie du présent rapport consacrée à la valorisation des déchets.

* 3 Le détail de la formule est présenté dans la partie « incinération » du présent rapport.

* 4 Un Etat Membre (l'Autriche) conteste que l'énergie utilisée par l'incinérateur pour traiter les déchets et récupérée sur ceux-ci soit comptabilisée comme valorisée.