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Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle ?

22 juin 2010 : Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle ? ( rapport d'information )

B. L'INCINÉRATION : UN TABOU À LEVER

Loin d'avoir dissipé les incertitudes pesant sur les impacts sanitaires et environnementaux de l'incinération, le Grenelle de l'environnement a contribué à perpétuer le « tabou » qui entoure cette technologie, en dépit des progrès substantiels qu'elle a accomplis au cours des dernières années et des potentialités qu'elle offre en matière de développement des énergies renouvelables.

1. Etat des lieux d'une technologie stigmatisée
a) Le cadre législatif : un positionnement ambigu ?

L'incinération se caractérise par un positionnement différent dans la hiérarchie européenne des déchets, selon qu'en résulte ou non une valorisation énergétique performante. De fait, l'incinération de déchets municipaux solides est considérée comme une opération d'élimination, sauf si elle permet une utilisation principale du déchet « comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie », et ce sous des conditions techniques précises (cf. encadré ci-après).

En droit interne, l'article 46 de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (n° 2009-967 du 3 août 2009) reconnaît que le « traitement des déchets résiduels doit être réalisé prioritairement par la valorisation énergétique dans des installations dont les performances environnementales seront renforcées et, à défaut, pour les déchets ultimes non valorisables, par l'enfouissement ».

La portée de cette rédaction, qui établit une hiérarchie entre valorisation énergétique et stockage, doit néanmoins être relativisée par l'objectif commun de réduction assigné à l'incinération et au stockage par le même article, qui dispose que « les quantités de déchets partant en incinération ou en stockage seront globalement réduites avec pour objectif (...) une diminution de 15 % d'ici à 2012 ». En application de ces objectifs, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement limite le dimensionnement des outils de traitement des déchets par stockage ou incinération à 60 % au plus des déchets produits sur le territoire.

Dans une certaine mesure, le fait d'assigner des objectifs communs au stockage et à l'incinération aboutit à une sorte d'amalgame entre ces deux modes de traitement aux caractéristiques pourtant bien différentes, et ne rend pas justice aux potentialités de l'incinération en matière de valorisation énergétique. Votre mission d'information juge donc nécessaire de dissiper cette ambiguïté, qui favorise des discours de stigmatisation de l'incinération dépourvus de tout fondement71(*).

Incinération et valorisation énergétique
selon la directive cadre sur les déchets

(L'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie) inclut les installations d'incinération dont l'activité principale consiste à traiter les déchets municipaux solides pour autant que leur rendement énergétique soit égal ou supérieur :

- à 0,60 pour les installations en fonctionnement et autorisées conformément à la législation communautaire applicable avant le 1er janvier 2009,

- à 0,65 pour les installations autorisées après le 31 décembre 2008, calculé selon la formule suivante :

rendement énergétique = (Ep - (Ef + Ei)) / (0,97 × (Ew + Ef)),

où :

Ep représente la production annuelle d'énergie sous forme de chaleur ou d'électricité. Elle est calculée en multipliant par 2,6 l'énergie produite sous forme d'électricité et par 1,1 l'énergie produite sous forme de chaleur pour une exploitation commerciale (GJ/an) ;

Ef représente l'apport énergétique annuel du système en combustibles servant à la production de vapeur (GJ/an) ;

Ew représente la quantité annuelle d'énergie contenue dans les déchets traités, calculée sur la base du pouvoir calorifique inférieur des déchets (GJ/an) ;

Ei représente la quantité annuelle d'énergie importée, hors Ew et Ef (GJ/an) ;

0,97 est un coefficient prenant en compte les déperditions d'énergie dues aux mâchefers d'incinération et au rayonnement.

Cette formule est appliquée conformément au document de référence sur les meilleures techniques disponibles en matière d'incinération de déchets (BREF Incinération).

Source : Annexe II de la directive 2008/98/CE

b) Les principaux ordres de grandeur

Selon le Plan d'actions déchets élaboré par le MEEDDM, « depuis 1995, le parc d'usines d'incinération a fait l'objet d'une profonde mutation. Le nombre d'installations est passé de 300 unités, dont beaucoup de faible capacité, à (moins de) 130 aujourd'hui »72(*). L'enquête ITOM 200873(*) évalue à 13,5 millions de tonnes les déchets entrant en incinérateurs, dont 13 millions de tonnes74(*) font l'objet d'un traitement avec valorisation énergétique (soit 112 installations) et 500.000 tonnes d'une élimination (soit 17 installations). Cinq pays en Europe incinèrent plus du tiers de leurs déchets municipaux. Avec une proportion de 36 %, la France devance l'Allemagne (35 %) et la Belgique (34 %), mais incinère moins que les Pays-Bas (38 %), le Luxembourg (47 %), la Suède (47 %) et le Danemark (53 %). L'incinération est, en revanche, quasiment absente des nouveaux Etats membres de l'Union et ne concerne qu'un dixième des déchets municipaux espagnols, italiens ou finlandais.

Valorisation énergétique en Europe

En bleu : le nombre d'installations d'incinération, en rouge : le tonnage incinéré annuellement (Données 2006).
Source : CNIM et Eurostat

Le parc français se caractérise enfin :

1) par des installations de dimensions relativement modestes75(*) (100 000 tonnes en moyenne par installation) et plus nombreuses que chez nos voisins européens. En comparaison, l'Allemagne ne compte que 70 incinérateurs mais traite 20 millions de tonnes par an, soit une capacité moyenne de 300 000 tonnes ;

2) par des installations anciennes : 23 incinérateurs ont été mis en service entre 1985 et 1989 et 42 installations (soit un tiers du parc) entre 1995 et 2004, de sorte que la moitié des tonnages incinérés le sont dans des installations de plus de 20 ans. A contrario, les installations les plus récentes sont capables de traiter des quantités de déchets plus importantes que par le passé ;

3) par des installations anciennes orientées vers la valorisation thermique, alors que les installations récentes ont favorisé la valorisation électrique.

2. Des normes sanitaires drastiques

Le principal handicap dont souffre encore l'incinération en 2010 tient aux impacts sanitaires allégués des installations. Cette méfiance n'est pas le propre de l'opinion publique et elle est parfois encore véhiculée par certaines organisations non gouvernementales. Symptomatiques de cet état d'esprit ont été les débats du Grenelle de l'environnement, au cours desquels plusieurs associations sont sollicité, en vain, un moratoire sur la construction de nouveaux incinérateurs en France.

Pour votre mission, il ne fait aucun doute que l'incinération paie les erreurs du passé et leurs lourdes conséquences sur la santé publique. Celles-ci ne constituent cependant pas une raison suffisante pour occulter les réels progrès de la règlementation et des techniques, qui limitent considérablement les impacts sanitaires des installations.

a) Un risque perçu totalement disproportionné au regard du risque réel

L'immense majorité des interlocuteurs rencontrés par votre mission d'information souligne le hiatus considérable existant entre le risque réel et le risque perçu en matière d'impact sanitaire de l'incinération.

De fait, la prise de conscience des polluants émis par les incinérateurs a été tardive. Les dioxines n'ont ainsi été analysées qu'à partir des années 1980 et la première opération de surveillance d'une unité d'incinération ne date que de 1984, à New-York. Les premières normes réglementant les émissions des incinérateurs n'ont ensuite été adoptées au niveau européen qu'en 1989, et ce n'est qu'en 2003 que le dernier incinérateur qui ne respectait pas cette norme a été fermé en France.

Entendu par votre mission d'information, le professeur Jean-François Narbonne reconnaît que la France a particulièrement tardé à prendre en compte les risques de pollution et sanitaires induits par ces installations, comme elle a tardé à prendre conscience des risques associés aux substances chimiques en général. Néanmoins, la « croisade » anti-incinération n'a réellement débuté que lorsque certaines associations de médecins opposés à l'incinération se sont emparées des conclusions d'une étude menée par l'Institut national de veille sanitaire (InVS) et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) en 2006, sur les populations résidant à proximité d'unités d'incinérations d'ordres ménagères (UIOM) d'ancienne génération (cf. infra).

S'il n'appartient pas à votre rapporteur de rétablir la chronique complète des événements ayant conduit à ternir l'image de l'incinération, à tout le moins peut-il souligner le trouble durable que l'affaire des « dioxines » a suscité dans l'opinion, et qu'illustre encore la différence de perception dont ce mode de traitement fait l'objet entre la France et l'étranger. Ainsi :

1) en Allemagne, des oppositions locales à la création d'incinérateurs se manifestent mais il existe un consensus entre les grands groupes politiques et les associations aux termes duquel l'incinération est perçue comme un bon élément de la politique énergétique. Dès 2005, le ministre vert de l'environnement, Jürgen Tritten, a rendu publiques toutes les expertises permettant de dissiper les doutes sur les conséquences sanitaires de l'incinération ;

2) en Suède, les représentants du Riksdag rencontrés à Stockholm ont confirmé à votre mission que l'incinération ne faisait plus débat depuis qu'une concertation nationale avait permis de lever les incertitudes quant à ses retombées sanitaires ;

3) en Belgique, la mesure en continu des dioxines a considérablement atténué les oppositions à l'incinération.

b) Une adaptation des normes et des technologies minimisant l'impact sanitaire des équipements récents

Devant la persistance de discours alarmistes sur les effets de l'incinération sur la santé publique, votre rapporteur a jugé nécessaire de rappeler en quoi les réglementations actuelles garantissaient la maîtrise de l'impact sanitaire des installations et dans quelles mesures les expertises les plus récentes confirmaient ce diagnostic.

Ainsi que le rappelle le Plan d'actions déchets 2009-2011, les usines d'incinération sont désormais réglementées par l'arrêté ministériel du 20 septembre 2002 relatif aux installations d'incinération et de co-incinération des déchets non dangereux et aux installations incinérant des déchets d'activités de soins à risques infectieux76(*). Cet arrêté prévoit :

1) des mesures strictes pour traiter les fumées des usines d'incinération77(*) ;

2) des valeurs limites d'émissions des gaz dans l'atmosphère pour les principaux polluants, traduisant les dispositions des directives européennes (cf. tableau)78(*) ;

3) un suivi de la présence éventuelle des dioxines et des métaux lourds dans l'environnement des installations. Ce suivi, unique en Europe, consiste, pour chaque exploitant, à mettre en oeuvre un programme de surveillance de l'impact de l'installation, dont les résultats font l'objet d'un rapport annuel et sont présentés aux commissions locales d'information et de surveillance (CLIS).


Concentrations moyennes journalières avant traitement de fumées,
et valeurs maximales d'émission selon les directives de 1989 et de 2000

Polluant

Avant traitement

Directive
89/369/EEC

Directive
2000/76/EC

mg/Nm3

mg/Nm3

mg/Nm3

Poussières

4 000

30

10

HCl

750

50

10

HF

5 - 10

2

1

SO2

250

300

50

CO

< 50

100

50

TOC

< 10

20

10

NOx

400

-

200

Hg

0,5

0,2

0,05

Cd

Tl

2 (Cd)

0,2 (Cd)

0,05

Source : Association des Cités et Régions pour le recyclage et la gestion durable des ressources, Déchets municipaux en Europe. Vers une société européenne du recyclage

Enfin, en tant qu'installation classée pour la protection de l'environnement, toute demande d'exploitation d'incinérateur doit être précédée d'une évaluation des risques sur la santé des populations (ERS) portant sur l'ensemble des rejets de l'installation et estimant leur impact sur la santé des populations riveraines.

Au total, plusieurs personnalités auditionnées par votre mission ont insisté sur le caractère drastique de ces normes. Selon les représentants du groupe TIRU, « Non seulement les normes sanitaires (françaises) sont comparables (aux autres normes européennes) mais la France est maintenant en avance en matière de surveillance et de contrôle. La France est le seul pays à avoir prévu dans sa réglementation une surveillance de l'impact dans l'environnement autour de l'usine. Elle sera également la seule, avec la Belgique, à imposer le prélèvement en continu des dioxines sur toutes les usines ».

Dans le même esprit, les représentants du groupe CNIM confirment que « les standards français en termes d'incinération sont tout à fait comparables à ceux des autres pays européens ». Ils indiquent, en outre, que le projet européen de directive sur les émissions industrielles ne prévoit pas, à ce stade, de durcir les valeurs d'émissions fixées par la directive sur l'incinération, et que la volonté de la Commission serait plutôt d'aligner l'ensemble des normes d'émissions industrielles sur les standards très élevés applicables aux UIOM.

La sévérisation des normes applicables et la mise en conformité des installations ont permis de diminuer considérablement les quantités de polluants émis par les incinérateurs. Ainsi, de 1995 à 2006, « les émissions de dioxines par les incinérateurs d'ordures ménagères ont été divisées par un facteur supérieur à 100, passant de 1090 grammes en 1995 à 8,5 grammes en 2006, alors même que la quantité de déchets incinérés a augmenté au cours de la même période.

« Parallèlement, les émissions de métaux ont également fortement diminué. Les émissions de mercure ont, par exemple, été divisées par 7 depuis 1995, grâce à l'amélioration du traitement des fumées des incinérateurs, mais aussi parce que les ordures ménagères contiennent désormais moins de mercure. En 1995, les émissions de mercure par les incinérateurs d'ordures ménagères représentaient 37 % des émissions totales de mercure dans l'atmosphère. Aujourd'hui, elles ne représentent plus que 9 % de ces émissions, soit 0,7 tonne. (Enfin), les émissions de plomb par les incinérateurs sont estimées à 5 tonnes en 2006 (soit 4 % des émissions totales) contre 72 tonnes en 1995 »79(*).

Corrélativement à cette diminution des émissions, l'impact sanitaire des installations de nouvelle génération a été considérablement réduit :

1) en France, les enquêtes épidémiologiques conduites par l'InVS ont abouti à la conclusion que, compte tenu des nouvelles normes, les installations récentes ne présentaient pas de risques significatifs pour la santé80(*). Ce constat a, au demeurant, conduit l'institut à recommander la réorientation de l'effort de recherche sur « d'autres sources de pollutions industrielles moins réglementées »81(*) ;

2) en Allemagne, le ministère de l'environnement indiquait, dès 2005, que « l'incinération des déchets n'est plus du tout significative en matière d'émissions de dioxines, de poussières et de métaux lourds »82(*) ;

3) au Royaume-Uni, l'agence de protection de la santé établissait, dans un rapport « Municipal Solid Waste Incineration » de novembre 2005, que « les études épidémiologiques et d'évaluation des risques sanitaires montrent le faible impact des émissions des incinérateurs d'ordures ménagères aux nouvelles normes européennes »83(*).

Au total, votre rapporteur constate que la maîtrise des impacts sanitaires des nouvelles installations d'incinération a été rigoureusement démontrée. Le soupçon qui pèse encore sur ce mode de traitement dans l'opinion apparaît donc d'autant plus irrationnel que, dans le même temps, d'autres risques potentiels associés à des équipements de grande consommation sont ignorés. Ainsi de certaines chaudières à bois qui, selon le professeur Jean-François Narbonne, émettent proportionnellement davantage de particules que les UIOM84(*), et n'en bénéficient pas moins d'incitations fiscales fondées sur leurs prétendues vertus environnementales...

3. Des atouts environnementaux à valoriser

A mesure que se dissipent les doutes sur l'impact sanitaire des incinérateurs, leurs adversaires réorientent leurs critiques vers les impacts environnementaux de ce mode de traitement. Votre mission s'est donc attaché à évaluer cet impact, pour parvenir à la conclusion que l'incinération n'était pas antithétique du tri et de la valorisation matière, et qu'elle présentait des atouts incontestables dans le cadre du développement des énergies renouvelables.

a) L'incinération n'est pas un obstacle à la valorisation matière et à la prévention

L'argument traditionnellement mobilisé pour contester la place de l'incinération dans la politique des déchets consiste à voir en ces procédés des « aspirateurs à déchets ». En substance, l'existence d'un incinérateur serait fatale au développement du tri et de la valorisation matière (et notamment du recyclage) au double motif que :

1) la nécessité de rentabiliser ces installations conduirait les exploitants à y orienter le maximum de déchets possibles ;

2) ils constitueraient une « solution de facilité » en n'imposant pas aux usagers de procédures de tri élaborées.

Ces arguments ne résistent guère à l'examen des faits. En premier lieu, et comme on l'a déjà souligné, notre politique des déchets s'appuie notamment sur des dispositions destinées à limiter les quantités de déchets incinérés ou enfouis. En elles-mêmes, ces dispositions sont censées prévenir la vocation alléguée d'« aspirateur à déchets » des UIOM.

Ensuite, l'incinération n'est antithétique :

1) ni de la valorisation de la fraction organique des déchets, à laquelle elle a, au contraire, tout à gagner. En effet, le fait d'orienter les déchets fermentescibles vers d'autres modes de traitement diminue les fractions humides incinérées, et accroît par conséquent le pouvoir calorifique inférieur (PCI) et la performance énergétique des centrales ;

2) ni du tri et du recyclage, puisque les pays européens qui trient le plus (Danemark, Autriche, Suède, Pays-Bas, Belgique, Allemagne) sont également ceux qui incinèrent le plus (cf. diagramme). De fait, les membres de votre mission d'information ont pu constater que le développement très avancé de l'incinération en Suède cohabitait avec des systèmes de tri extrêmement élaborés, allant jusqu'à séparer douze fractions, et que les déchets orientés vers les UIOM l'étaient parfois au terme de 7 à 8 étapes de réemploi ou de recyclage. Dans le même sens, une étude récente85(*) réalisée auprès d'un panel de 127 collectivités territoriales ou groupements a démontré que le taux de recyclage moyen constaté auprès des collectivités ou groupements ayant recours à l'incinération (14 %) n'était pas inférieur à celui observé auprès des collectivités ayant recours à d'autres modes de traitement.


Déchets municipaux : les pays qui recyclent le plus incinèrent le plus

Source : mission commune d'information d'après Eurostat 2007 (la catégorie recyclage inclut le compostage)

L'antinomie alléguée entre incinération et valorisation matière ou prévention des déchets n'est donc ni cohérente intellectuellement, ni vérifiée empiriquement.

b) L'incinération constitue une opportunité à saisir pour limiter les émissions de gaz à effet de serre

Remettre l'incinération à sa juste place dans la hiérarchie européenne des déchets implique également de ne pas occulter les potentialités que présente ce mode de traitement en matière d'énergies renouvelables.

En la matière, votre mission d'information a pu prendre la mesure du « fossé » qui sépare la France de certains de ses voisins européens. En effet, l'opinion publique française, exploitants d'installations compris, considère d'abord les incinérateurs comme des installations d'élimination des déchets, l'activité de production énergétique qui y est adossée n'étant perçue que comme secondaire ou accessoire.

Or l'analyse qui prévaut à l'étranger est à l'exact opposé de cette approche. Ainsi, au Danemark, l'incinération est-elle considérée comme une source d'énergie renouvelable et un facteur d'indépendance énergétique. La population danoise, familière des installations d'incinération localisées en milieu urbain, considère ces unités comme des chaufferies plus que comme des centres de traitement de déchets.

En Suède, votre mission a pu constater que le développement de l'incinération avait répondu, au cours de la Seconde guerre mondiale, à un impératif d'indépendance énergétique. Depuis lors, les incinérateurs sont perçus comme des centrales thermiques parfaitement intégrées au bouquet énergétique d'une nation caractérisée par d'importants besoins en chauffage, et l'incinération est un élément structurant de la stratégie de croissance verte poursuivie par ce pays.

Ces éléments trouvent leur illustration dans le haut niveau de développement de la chaleur et de l'électricité produites à partir de l'incinération dans ces pays (cf. diagramme).


Production moyenne d'électricité et de chaleur à
partir des installations d'incinération en Europe

Source : CNIM

Selon le Plan d'action déchets 2009-2011, la diminution des émissions de CO2 générées par l'incinération ne peut se faire qu'en réduisant les quantités de déchets dirigées vers les UIOM, et en particulier les fractions émettant du carbone fossile (plastiques notamment). L'incinération est néanmoins génératrice d'émissions évitées, dans la mesure où elle permet la production d'énergie de récupération en substitution à l'énergie d'origine fossile. Les chiffrages en la matière sont très variables :

1) selon l'ADEME86(*), les 12 à 13 millions de tonnes de déchets incinérés annuellement génèrent 4 millions de tonnes équivalent CO2 et les émissions évitées sont de l'ordre de 1,8 million de tonnes équivalent CO2 (dont 1,6 million de tonnes grâce à la production de chaleur et 0,2 million de tonnes grâce à la production d'électricité) ;

2) selon la FNADE87(*), les émissions de CO2 générées par l'incinération s'élèvent à 4,5 millions de tonnes équivalent CO2, tandis que les émissions évitées atteignent 4 millions de tonnes (dont 3,5 millions de tonnes pour la valorisation énergétique et 400.000 tonnes pour la valorisation des mâchefers).

L'optimisation des émissions évitées grâce à l'incinération passe, selon l'ADEME, par l'amélioration des performances énergétiques, qui sont elles-mêmes dépendantes des débouchés existants pour l'énergie produite par l'UIOM (cf. infra). Précisément, votre rapporteur relève que l'arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production de chaleur prévoit, pour la part renouvelable des déchets, des objectifs de développement de 470 kilotonnes équivalent pétrole au 31 décembre 2012 et de 900 kilotonnes équivalent pétrole au 31 décembre 2020. Le point de départ se situant à 400 kilotonnes en 2006, les seules pistes disponibles pour atteindre les objectifs sont, selon les conclusions du comité opérationnel n° 10 du Grenelle, le développement des réseaux de chaleur sur UIOM et le rapprochement des utilisateurs de chaleur de ces installations.

Ces éléments confortent votre mission d'information dans la conviction que l'incinération doit, en tant qu'outil de valorisation énergétique, être considérée comme une véritable opportunité de développer les énergies renouvelables et d'atteindre les objectifs assignés à notre pays consécutivement à l'adoption du Paquet « Energie-Climat ».

4. Les conditions du succès

Sur le fondement de l'état des lieux qui précède, votre mission d'information s'est enfin efforcée d'identifier les conditions à réunir pour que l'incinération constitue un choix économiquement, écologiquement et techniquement pertinent.

a) Quelle technologie ?

Plusieurs technologies d'incinération sont actuellement disponibles ou en cours de développement. Selon le groupe CNIM, « pour la combustion des ordures ménagères et assimilées, la technique la plus utilisée en Europe est incontestablement la technique de combustion sur grille. Plus de 95 % de la capacité installée fonctionne avec l'une ou l'autre des grilles proposées par les différents constructeurs ».

Votre mission d'information considère que cette technologie est, à ce jour, la meilleure disponible et la plus propice à la mise en oeuvre de la hiérarchie des modes de traitement. En effet, les fours à grilles sont, en l'état actuel des techniques, les plus adaptés au traitement des fractions résiduelles résultant de la valorisation matière recyclage, compostage, méthanisation ou des filières de production de combustibles dérivés de déchets.

De surcroît, aucune des techniques alternatives ne paraît pleinement adaptée au traitement des ordures ménagères ou suffisamment aboutie :

1) la technique du lit fluidisé88(*) n'est pas immédiatement compatible avec le caractère hétérogène des déchets ménagers et requiert une préparation soigneuse89(*) du gisement, génératrice de surcoûts ;

2) la thermolyse90(*) des déchets ménagers et assimilés reste, d'après l'ADEME91(*), un procédé non validé à l'échelle industrielle. Comparé à l'incinération, les procédés de thermolyse présentent l'avantage de produire un combustible stockable et transportable et d'émettre une quantité plus faible de polluants atmosphériques. En revanche, ce sont des procédés consommateurs d'énergie, qui produisent un combustible issu de déchets dont les débouchés commerciaux ne sont pas assurés. Le risque industriel reste particulièrement important pour le traitement de déchets hétérogènes de type ménagers ;

3) la gazéification par torche à plasma des déchets consiste à les chauffer à une température pouvant dépasser 1 000°C, en présence d'une quantité limitée d'oxygène. Elle conduit à la production d'un gaz combustible de synthèse, qui peut être soit brûlé directement pour valoriser son énergie, soit épuré pour une production d'électricité par moteur à gaz, ou pour d'autres valorisations énergétiques ou chimiques. De récentes évaluations92(*) démontrent que la gazéification présente néanmoins l'inconvénient principal de consommer une quantité importante d'électricité. Toutefois, en comparaison à une incinération classique de déchets avec production d'électricité (par turbines à vapeur), le bilan électrique net (c'est-à-dire déduction faite des consommations) apparaît au plan théorique très favorable à l'utilisation d'une torche à plasma, grâce au rendement très élevé des moteurs à gaz. Dans le cas d'utilisation d'une torche à plasma, qui permet de maximiser la quantité de gaz de synthèse produite, ce procédé présente l'avantage théorique de limiter les rejets atmosphériques de polluants, les hautes températures de la torche devant limiter les substances imbrulées et réduire la formation de dioxines. L'ADEME note également que l'« application de la torche à plasma pour la gazéification des déchets non dangereux est actuellement en cours de développement, sans que le retour d'expérience ne permette à ce jour de vérifier que cette technologie tienne ses promesses, tant sur le bilan énergétique que sur les aspects environnementaux. L'analyse économique n'est pas possible à ce stade, faute de précisions sur les coûts d'investissement et de fonctionnement ».

b) Quelle capacité et quel débouché ?

Hors considérations de coûts directement liées aux modes de collecte, l'équilibre économique d'une installation d'incinération dépend de sa capacité et des débouchés pour l'énergie éventuellement produite, eux-mêmes fortement corrélés au lieu d'implantation.

Selon les professionnels auditionnés par votre mission, et ainsi qu'il a déjà été évoqué, les incinérateurs français sont globalement petits et disséminés. Il n'y a pourtant guère d'intérêt à construire des UIOM en deçà d'un gisement annuel de 40 000 tonnes de déchets, et ce en raison des coûts fixes élevés associés à ce mode de valorisation, qui requiert des équipements coûteux pour le traitement des fumées et des compétences de pointe pour l'exploitation du site.

Si la moyenne française de capacité avoisine les 80.000 tonnes par UIOM, il est communément admis que l'optimum économique peut être atteint aux alentours d'un tonnage de 120 000 tonnes. Pour mémoire, la capacité de traitement par UIOM est de 250 000 tonnes en moyenne aux Pays-Bas et de 300 000 tonnes en Allemagne. Ces objectifs doivent naturellement être mis en perspective :

1) avec les limites quantitatives appliquées en France depuis 1998 et avec les nouveaux objectifs de limitation des quantités incinérées et enfouies fixées par le Grenelle de l'environnement. Afin de respecter ces limites, le regroupement de gisements de plusieurs collectivités doit pouvoir être recherché ;

2) avec les besoins de transports de déchets que ne manquerait pas de susciter la construction d'une installation ayant vocation à traiter les déchets produits sur un ressort territorial étendu. A cet égard, votre rapporteur rappelle néanmoins que le législateur a prévu des encouragements fiscaux en faveur du recours aux modes de transports de déchets alternatifs à la route (cf. infra).

La rentabilité économique d'une UIOM peut ensuite être sérieusement améliorée par la valorisation de l'énergie produite par la combustion des déchets, à la fois parce que l'énergie peut être autoconsommée ou revendue, mais aussi parce qu'un haut niveau de performance énergétique ouvre droit à des tarifs réduits de taxe générale sur les activités polluantes93(*).

Production d'énergie par incinération de déchets (France, 2008)

Energie

Unité

Produite

Autoconsommée

Exportée

Electricité

GWh/an

3.205

855

2.350

Ratio kWh/t

261

70

191

Chaleur

GWh/an

6.700

863

5.837

Ratio kWh/t

545

70

475

Total

GWh/an

9.905

1.718

8.187

Ratio kWh/t

805

140

666

Source : CNIM (résultats globaux moyens pour l'ensemble du parc, 1 kWh électrique = 1kWh thermique)

Comme l'indique le tableau qui précède, en France, 3.205 gigawattheures d'électricité ont été produits en 2008 à partir de l'incinération, contre 6.700 gigawattheures de chaleur. On observe également que la valorisation énergétique est maximale lorsqu'elle s'opère sous forme de chaleur, puisqu'une tonne de déchets ménagers produit alors 545 kilowattheures, contre 261 kilowattheures pour l'électricité. A autoconsommation égale, la production de chaleur permet d'exporter 87 % de l'énergie produite, contre seulement 73 % pour l'électricité.

Plus précisément, et selon les exploitants entendus par votre mission d'information, « la valorisation énergétique optimale est atteinte si l'on peut vendre toute la vapeur produite pendant toute l'année, cette vapeur étant passée au préalable dans un turbo-alternateur à contrepression pour produire aussi de l'électricité (cogénération»94(*). En effet, « si l'on tient compte de ce que l'électricité est une énergie plus "élaborée" que la chaleur, la meilleure valorisation consiste à faire de la cogénération : d'abord détente de la vapeur dans une turbine puis utilisation de la vapeur à basse pression. Pour s'adapter à la demande de chaleur, la turbine sera dotée d'un soutirage permettant d'extraire la quantité de vapeur requise et de continuer à produire de l'électricité avec le reste »95(*). Dans ces conditions, et compte tenu des objectifs de développement de la chaleur renouvelable évoqués plus haut, votre mission d'information recommande la généralisation de l'équipement des UIOM en installations de cogénération.

L'intérêt d'une telle démarche est évidemment conditionné par l'existence d'un débouché économique pour l'énergie produite, soit un réseau de chaleur ou un industriel consommateur de vapeur, dont la demande en base soit égale à la fourniture de l'installation. Or, comme le font remarquer les exploitants, l'image dégradée dont pâtit l'incinération en France incite les élus à éloigner les incinérateurs des centres-villes ou des zones d'activité susceptibles de consommer l'énergie de ces installations. De fait, rares sont les exemples français d'UIOM installés au coeur de zones urbaines, alors même que ce choix a été opéré pour des villes comme Stockholm, Copenhague ou Monaco. Le cas de l'incinérateur Isséane, à Issy-les-Moulineaux, ne fait pas exception à la règle, puisque sa localisation en coeur d'agglomération n'a été rendue possible qu'au prix de coûteux investissements, notamment destinés à enterrer une partie de l'installation, à supprimer la cheminée et à traiter le panache de vapeur afin de le faire disparaître.

Au total, le développement de la valorisation énergétique dépend donc de la réappropriation de l'incinération par l'opinion publique, de sorte que les UIOM cessent d'être implantées en zones peu denses et, par conséquent, privées de débouchés. Pour votre rapporteur, cette réappropriation passe par le développement de la démocratie participative en cas de création ou de réhabilitation des unités existantes.

c) Favoriser l'acceptation par le public

Pour l'ensemble des raisons exposées plus haut, l'incinération souffre en France d'un double syndrome « Not in my backyard » (NIMBY) et « Not in my election year » (NIMEY) qui rend particulièrement longue et périlleuse toute démarche de création, d'extension ou de réhabilitation d'UIOM. Si les représentants du SYCTOM d'Île-de-France relèvent une « très nette atténuation des interrogations sur l'incinération », votre rapporteur juge indispensable de favoriser une bonne compréhension du public et une acceptation des projets en toute connaissance de cause. Pour ce faire, les interlocuteurs rencontrés par votre mission préconisent, au-delà des procédures de débat public prévues par la législation, de procéder à une concertation très précoce placée sous la responsabilité du maître d'ouvrage, et fondée :

1) sur un conseil scientifique indépendant et de haut niveau, de nature à contrer l'expertise auto-proclamée de certaines organisations dont l'opposition à l'incinération tient davantage de l'idéologie que de la rationalité ;

2) sur une étude approfondie des solutions alternatives à la disposition de la collectivité, mettant clairement en évidence les avantages et inconvénients respectifs des différents modes de traitement. Une telle étude permet en effet d'établir que les contempteurs de l'incinération sont rarement en mesure de proposer des alternatives crédibles au projet qu'ils dénoncent96(*) ;

3) sur une information transparente en matière de normes sanitaires environnementales, ainsi que sur un effort de pédagogie quant à l'absence d'impact de l'incinération sur la santé publique et à ses atouts en matière de développement des énergies renouvelables.

Par ailleurs, l'effort d'information du public doit être poursuivi postérieurement à la construction de l'installation, soit sous la forme de commissions locales d'information et de surveillance, soit en déléguant aux associations environnementales ou riveraines la responsabilité des contrôles des rejets des UIOM, et en les subventionnant pour qu'elles puissent recourir elles-mêmes à l'expertise des laboratoires agréés.


* 71 Ainsi de la représentante du CNIID qui, au cours de son audition par votre mission, a assimilé l'incinération et le stockage à la « peste » et au « choléra ».

* 72 On compte actuellement 7 projets concernant des usines d'incinération d'ordures ménagères. 4 d'entre eux portent sur des usines existantes ou récemment fermées (remplacement ou extension de l'usine, ou remplacement de fours) et 3 autres concernent des usines nouvelles.

* 73 Réalisée par le service « Planification et observation des déchets » de l'ADEME.

* 74 Pour une capacité réglementaire de 15 millions de tonnes.

* 75 Selon les représentants de l'entreprise CNIM, auditionnés par votre rapporteur, « En France, les incinérateurs construits depuis 1998 (...) ont été nécessairement sous dimensionnés par rapport au gisement attendu de façon à assurer une incitation forte au recyclage matière, de sorte qu'il n'y a que peu d'incinérateurs en France disposant d'une surcapacité et que celle-ci peut être utilisée par les départements ne comptant aucun incinérateur ».

* 76 Texte pris pour transposer en droit national la directive européenne du 4 décembre 2000 relative à l'incinération des déchets.

* 77 Les gaz issus de la combustion de déchets doivent être portés à 850°C pendant deux secondes pour détruire les polluants organiques et font l'objet d'une filtration et d'un traitement. Par ailleurs, des traitements des fumées performants, à plusieurs étages, sont installés dans tous les incinérateurs. Différents procédés sont utilisés : lavage des fumées, filtre, charbon actif... L'ensemble de ces techniques permet de traiter avec efficacité différents types de polluants : particules (qui souvent portent les métaux lourds), gaz divers, micro-polluants organiques comme les dioxines.

* 78 Sur ce point, votre mission relève que certains contempteurs de l'incinération dénoncent le nombre insuffisant des substances contrôlées à la sortie des cheminées. Selon le groupe TIRU, « Les émissions contrôlées au niveau de la cheminée en continu sont les poussières, le monoxyde de carbone, l'acide chlorhydrique, l'acide sulfurique, les oxydes d'azote et le carbone organique total et par prélèvement ponctuel pour les dioxines et les métaux lourds. Bientôt les dioxines feront l'objet d'un prélèvement en continu. Toutes les substances chimiques ne peuvent pas être mesurées mais comme l'a précisé le Professeur Narbonne qui a été le premier à alerter sur les dioxines en France, contrôler les dioxines qui sont les composés les plus toxiques et les plus stables est un bon indicateur de l'ensemble des substances qui pourraient concerner l'exposition humaine ».

* 79 Plan d'action déchets 2009-2011.

* 80 Selon le Bulletin épidémiologique hebdomadaire du 17 février 2009 de l'InVS, « Les résidents proches d'installations répondant aux normes actuelles d'émission n'ont pas des taux élevés de dioxine et de plomb dans le sang, ou de cadmium dans les urines ».

* 81 Impact de l'exposition environnementale aux rejets atmosphériques des incinérateurs d'ordures ménagères : problématique de santé publique, réponses et perspectives. Pascal Empereur-Bissonnet, Martine Ledrans, Nadine Fréry, Joëlle Le Moal. InVS, Bulletin épidémiologique hebdomadaire du 17 février 2009 « Incinération des ordures ménagères en France : effets sur la santé ».

* 82 Rapport « Waste incineration, a potential danger ? » - septembre 2005, cité par Muriel Morcet et Daniel Blain « Incinération de déchets et impacts sanitaire : du passé au présent » (BDEI, n° 15, mai 2008.

* 83 Ibidem.

* 84 La hiérarchie des produits contaminants à l'incinération est la suivante : charbon / fuel / bois / déchets / gaz.

* 85 Etude UIOM 2007 - Localconsult.com.

* 86 Les déchets et l'effet de serre, éléments de réflexion et d'éclairage ADEME, avril 2009.

* 87 FNADE : « Le secteur des déchets ménagers et son rôle dans la lutte contre le changement climatique ».

* 88 Dans cette technique, les déchets, broyés, alimentent un four où ils entrent en contact avec du sable porté à 850°C. Les déchets et le sable sont brassés par injection d'air afin d'assurer une combustion homogène des ordures.

* 89 Cette technique nécessite en effet de trier et de broyer les déchets avant l'incinération (retrait des métaux ferreux par électro-aimant, séparation des objets lourds et légers par tri aéraulique...).

* 90 Voir glossaire.

* 91 ADEME, Famille de procédés « Thermolyse et pyrolyse », 2006.

* 92 ADEME, Traitement des déchets par torche à plasma, mars 2009.

* 93 Le volet fiscal sera développé dans la suite du présent rapport.

* 94 Contribution du groupe TIRU.

* 95 Contribution du groupe CNIM.

* 96 Selon le SYCTOM, dans le cadre de la modernisation de l'installation d'Ivry-sur-Seine, « si la place réservée à l'incinération dans la hiérarchie des modes de traitement fait l'objet de contestations, aucune proposition alternative n'a été formulée pour les déchets qui ne sont ni recyclables ni méthanisables ».