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Débat d'orientation des finances publiques pour 2011 : en finir avec le double langage

6 juillet 2010 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2011 : en finir avec le double langage ( rapport d'information )

IV. LES MESURES AFFECTANT LES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Dans le cas des niches sociales, il faut distinguer deux sujets :

- ce que le Gouvernement appelle les « exonérations » (partielles ou totales), qui coûtent plus de 30 milliards d'euros mais correspondent très largement aux allégements de charges sur les bas salaires (plus de 20 milliards d'euros) ;

- ce que le Gouvernement appelle les « exemptions d'assiette », correspondant à des pertes de recettes de plus de 35 milliards d'euros selon les estimations de la commission des finances, et qui constituent le véritable « gisement » de recettes.

A. DANS LE CAS DES EXONÉRATIONS, DES ÉCONOMIES DANS UN PREMIER TEMPS LIMITÉES

Les exonérations de cotisations sociales sont le principal instrument de la politique de l'emploi. Leur coût est de plus de 30 milliards d'euros, dont plus de 20 pour les allégements généraux, 3 pour les exonérations sur les heures supplémentaires et 7 milliards d'euros pour les exonérations dites « ciblées ».

Les exonérations de cotisations sociales (2008)

(en milliards d'euros)

 

2008 (réalisé)

Allègements généraux

22,6

Exonérations sur les heures supplémentaires

3,0

Exonérations ciblées

7,1

Services à la personne

1,9

Publics prioritaires, emploi

2,6

Exonérations géographiques

1,9

Autres

0,7

Total exonérations

32,8

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010

1. Les allégements généraux : la levée d'un tabou
a) Une mesure déjà proposée au Sénat : l'annualisation du mode de calcul

La commission des finances a repris à son compte, dans le cadre de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, la proposition du Conseil des prélèvements obligatoires concernant l'annualisation du calcul des allègements généraux. Ainsi, à l'initiative de son rapporteur spécial, notre collègue Jean-Jacques Jégou, elle adopté un amendement à ce sujet. Cet amendement, également présenté par la commission des affaires sociales, avait été rejeté par le Sénat après que le Gouvernement a exprimé un avis défavorable.

Comme on l'a indiqué ci-avant, le Gouvernement prévoit aujourd'hui de prendre dans le cadre de la réforme des retraites des mesures tendant à accroître les recettes de 3,7 milliards d'euros en 2011, dont 2 milliards d'euros correspondant à l'annualisation des allégements généraux de cotisations patronales.

En effet, actuellement, les allègements généraux sont calculés chaque mois sur la base de la rémunération mensuelle : cette modalité de calcul permet une optimisation importante du dispositif puisque l'employeur peut renoncer à augmenter le salaire moyen de base afin de bénéficier du taux maximal d'allègements et en contrepartie verser un 12e mois plus élevé (ce qui permet de bénéficier des allègements pendant onze mois) ou/et un 13e mois. Selon le Conseil, un meilleur lissage du calcul et par conséquent un meilleur contrôle du dispositif permettrait des gains de l'ordre de 2 à 3 milliards d'euros, à la charge des entreprises.

b) Une piste à mettre en oeuvre d'ici 2013 : le point de sortie du dispositif des allègements généraux

L'ampleur des efforts à consentir pour revenir dans les critères du pacte de stabilité pourrait néanmoins exiger d'aller plus loin dans la réduction du coût des allègements généraux. Dans ces conditions, la manière de le faire la moins dommageable sur l'emploi consiste à abaisser le point de sortie du dispositif. En effet, l'élasticité des emplois à leur coût est d'autant plus élevé que le salaire est faible. Pour dire les choses autrement, si tous les salaires augmentent dans une certaine proportion, une entreprise sera plus encline à moins embaucher d'ouvriers qu'à moins embaucher de cadres.

Dans une hypothèse de réduction modérée du niveau des allègements généraux, de 1,6 à 1,5 SMIC, le gain budgétaire serait de 2,5 milliards d'euros.

Lors de l'examen par le Sénat de la loi du 9 mars 2010 n° 2010-237 de finances rectificative pour 2010, votre rapporteur général avait soutenu un amendement tendant à réduire le seuil d'application des allègements généraux de 1,6 à seulement 1,58 SMIC, ce qui aurait engendré une économie de 300 millions d'euros.

Cet amendement, finalement retiré, avait recueilli un avis défavorable des deux ministres présents. La ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi avait cependant fait valoir que « l'examen précis du caractère incitatif ou non de l'allégement de charges doit être effectué, non seulement à l'occasion du rapport que nous devons produire, mais également lors de la revue des niches fiscales et sociales auquel il sera procédé au cours des trois années qui viennent, conformément à l'engagement que nous avons pris vis-à-vis de Bruxelles ».

Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui percevait que l'intention de votre commission était de « toucher à un tabou, en quelque sorte [de] "marquer le coup" », considérait pour sa part qu'il « existe deux façons d'envisager le problème. On peut considérer, d'une part, que les charges patronales sur les bas salaires doivent être moins importantes et progressives. Il ne s'agit plus, dès lors, d'un allégement de charges, mais d'une méthode de calcul. On peut estimer, d'autre part, que les allégements de charges ne sont pas un sujet tabou. Mais ce n'est guère le moment, en période de sortie de crise, de jouer avec le feu, surtout lorsque le chômage repart à la hausse ».

Votre rapporteur général reste persuadé qu'il serait raisonnable - et sans incidence significative sur l'emploi - d'abaisser le seuil à 1,55 SMIC en 2012, puis 1,5 SMIC en 2013 et 1,4 SMIC en 2014, ce qui représenterait des enjeux annuels que l'on peut estimer, en première analyse, de l'ordre de respectivement 1 milliard d'euros, 2,5 milliards d'euros et plus de 5 milliards d'euros. Ces chiffrages doivent cependant être affinés.