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Délocalisation de l'INSEE à METZ : à l'heure du choix immobilier

6 octobre 2010 : Délocalisation de l'INSEE à METZ : à l'heure du choix immobilier ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 7 (2010-2011) de M. François REBSAMEN, fait au nom de la commission des finances, déposé le 6 octobre 2010


N° 7

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 octobre 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le financement et l'organisation de la délocalisation de l'Institut national de la statistique et des études économiques à Metz,

Par M. François REBSAMEN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

La délocalisation de l'INSEE à Metz, annoncée en 2008, avait pour objet de compenser les pertes d'emplois occasionnées par la restructuration des armées.

Toutefois, les enjeux de cette opération ne se limitent pas à la seule mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). En effet, une telle entreprise ne saurait être menée au détriment du maintien de la qualité et de l'indépendance de la statistique publique. Or, depuis 2008, l'INSEE a perdu plus de 40 % de ses crédits de fonctionnement et subi une diminution de 5,75 % de ses effectifs.

Compte tenu du rôle primordial qu'occupe l'INSEE dans les débats de société et la vie économique, votre rapporteur spécial s'est très tôt interrogé sur les répercussions d'une telle délocalisation pour l'institut lui-même, à Paris et en région, mais aussi pour les collectivités locales. D'emblée, l'évaluation du coût financier et des bénéfices à retirer de la création d'un « Pôle national de la statistique publique » à Metz demeuraient des questions sans réponse en l'absence d'éléments de chiffrage clairement établis par le Gouvernement1(*).

Aussi, à l'initiative de votre rapporteur spécial, qui a la charge des crédits du programme 220 « Statistiques et études économiques » au sein de la mission « Economie », votre commission des finances a-t-elle inscrit sur la liste des contrôles budgétaires de l'année 2010 la réalisation d'un rapport d'information sur « le financement et l'organisation de la délocalisation de l'INSEE à Metz »2(*)

Après avoir visité la direction générale et les locaux de l'INSEE à Malakoff, votre rapporteur spécial s'est rendu à Metz le 23 juin dernier afin de mieux évaluer l'état d'avancement du projet. Il a également entendu les organisations représentatives du personnel.

Au terme de ces « premiers travaux d'approche », le présent rapport d'information présente un bilan d'étape du volet immobilier de l'installation du centre statistique de l'INSEE en Lorraine.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La décision du Président de la République d'implanter un centre statistique à Metz, en compensation des pertes d'emplois occasionnées par la restructuration de la carte militaire, a été prise en septembre 2008 dans l'objectif de délocaliser 750 emplois issus de l'INSEE et des services statistiques ministériels.

Alors que le calendrier initial de déploiement prévu par le rapport « Cotis-Duport » du 2 décembre 2008 prévoyait l'installation de 15 postes dès 2010 et trois vagues successives de 270 personnes en 2011, puis 170 les deux années suivantes (soit 625 emplois en 2013), votre rapporteur spécial a constaté que, faute de locaux, définitifs ou transitoires, disponibles à brève échéance, le rythme des affectations a été considérablement réduit : seulement 93 postes en 2011, puis 179 en 2012 et 163 en 2013, soit un total de 435 emplois en 2013 au lieu de 625.

Alors que le choix du lieu d'implantation doit être très prochainement décidé, votre rapporteur spécial s'est inquiété de l'orientation qui pourrait être prise par l'administration d'installer l'INSEE dans des bâtiments anciens appartenant à la SNCF et nécessitant une profonde restructuration. Le coût global d'une telle opération (près de 50 millions d'euros), la durée des travaux (51 mois) et la nécessité de procéder à de multiples déménagements pour les fonctionnaires de l'INSEE comme pour les 400 agents de la SNCF déjà présents à Metz, conduisent le rapporteur à formuler de fortes réserves. Il considère que le chiffrage de cette opération constitue une hypothèse basse qui ne prend pas en compte, notamment, les surcoûts inhérents aux travaux effectués dans un périmètre de protection des monuments historiques.

Le choix de la réhabilitation de locaux anciens ne garantirait ni la meilleure utilisation des deniers publics, ni la meilleure adéquation aux besoins exprimés par l'INSEE.

C'est pourquoi, votre rapporteur spécial a appelé à un réexamen approfondi de toutes les propositions, notamment l'installation du centre statistique dans des immeubles neufs, conformément aux préconisations initiales de l'INSEE et de la ville de Metz.

La construction de bâtiments neufs - à proximité directe de la gare et du centre Pompidou-Metz - présente des atouts déterminants :

- des délais de livraison plus courts (une installation dès septembre 2012) ;

des surfaces et des équipements plus conformes aux objectifs initiaux (près de 12.000 m² SHON, des salles de formation, un restaurant pour le personnel, etc.) ;

- un coût global inférieur au projet de réhabilitation, notamment si l'on considère les économies qui seront réalisées sur la location de bureaux transitoires.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial appelle de ses voeux un dénouement rapide du volet immobilier de la délocalisation et la réalisation d'un ouvrage emblématique pour la statistique publique, propre à mobiliser toutes les parties prenantes et à mieux emporter l'adhésion du personnel de l'INSEE, pour lequel l'absence de perspective clairement dessinée constitue un motif légitime et supplémentaire d'inquiétude.

Enfin, votre rapporteur poursuivra sa mission d'information afin de suivre le déroulement opérationnel de l'implantation, d'évaluer les impacts financiers des mesures d'accompagnement et de mesurer les répercussions en moyens et en personnels sur les directions régionales de l'INSEE ainsi que, plus globalement, sur la qualité de la statistique publique.

I. LE PROJET DE CRÉATION D'UN PÔLE STATISTIQUE À METZ

A. SEPTEMBRE 2008 : L'ANNONCE DE LA DÉLOCALISATION

1. L'impact de la restructuration des armées sur la ville de Metz

La refonte de la carte militaire, dévoilée le 24 juillet 2008, a prévu la suppression de 83 sites militaires et le déménagement de 33 unités. L'impact de la restructuration des armées entraînera la perte de près de 7 000 emplois pour la Moselle. Dans ce contexte, la ville de Metz se trouve particulièrement touchée puisque 4 300 emplois civils et militaires seraient directement supprimés du fait des fermetures ou des transferts des sites suivants :

- le 2ème régiment du Génie (875 personnes) ;

- la base aérienne 128 de Metz-Frescaty (2 502 personnes) ;

- le 1er régiment médical de Châtel-Saint-Germain (930 personnes).

Au total, la direction régionale de l'INSEE en Lorraine a estimé que les restructurations militaires pourraient concerner près de 6 200 emplois dans l'agglomération messine en tenant compte des pertes d'emplois par effet induit. En effet, même si le propre de ces unités est de vivre en autarcie, les salaires versés sont en partie injectés dans le circuit économique local qui génère ainsi des emplois3(*).

Evaluation des pertes d'emplois du fait des restructurations militaires sur l'agglomération messine

Unités

Pertes d'emplois par effet direct

Pertes d'emplois par effet induit

Total

BA 128

2 502

1 100

3 602

1er RMED

930

420

1 350

2ème RG

875

370

1 245

Total

4 307

1 890

6 197

Source : INSEE Lorraine

2. Les mesures de délocalisation décidées à titre de compensation

Pour compenser, en partie, les conséquences de la restructuration des armées, le Président de la République a, le 2 septembre 2008, lors d'une rencontre à l'Élysée avec des élus mosellans, annoncé l'installation à Metz de 1 500 nouveaux emplois publics, dont 750 en provenance de l'INSEE et des services de la statistique dans les ministères. La création de ce pôle statistique s'inscrivait dans le cadre d'une opération de délocalisation plus vaste, impliquant des établissements publics et différents ministères : notamment la Défense, l'Education nationale, la Sécurité sociale et un centre interministériel de renseignements administratifs.

En application de cette décision présidentielle, le Premier ministre a demandé, par une lettre de mission du 17 septembre 2008, à Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE, et à Jean-Pierre Duport, vice-président du conseil national de l'information statistique (CNIS), de réaliser un rapport afin de préciser les contours, les effectifs et l'organisation d'un pôle statistique à Metz, en particulier le nombre d'agents de la statistique publique potentiellement concernés par la délocalisation au sein de la direction générale et des directions régionales de l'INSEE, ainsi que des services statistiques des ministères.

B. DÉCEMBRE 2008 : LES PROPOSITIONS DU RAPPORT « COTIS-DUPORT »

1. Une opération complexe et de grande ampleur

Le rapport « Cotis-Duport » a été remis le 2 décembre 2008 au Premier Ministre4(*). Celui-ci a décidé, en janvier 2009, de mettre en place un centre statistique à Metz sur la base des propositions du rapport. Il convient de souligner qu'il ne s'agit pas d'une délocalisation de la direction générale de l'INSEE située à Malakoff, où plus de 1 000 personnes travaillent pour la production de données, les études et la recherche, mais plutôt de la création d'une nouvelle entité. Le rapport précité vise à préciser ce que pourraient être les contours d'un pôle statistique à Metz tout en s'attachant à préserver au mieux le fonctionnement de la statistique publique. Il met en lumière la complexité et l'ampleur du projet au regard de la situation financière et en personnels de l'institut. Cette délocalisation représente en termes d'effectifs plus de 10 % des ressources humaines de la statistique publique5(*) : il s'agit donc bien d'un « défi considérable ». Compte tenu de l'importance de l'enjeu, votre rapporteur spécial regrette qu'à ce rapport n'aient été annexée aucune étude d'impact financier de l'opération.

2. Les besoins exprimés pour l'installation d'un centre statistique

Le besoin immobilier exprimé par l'INSEE a mis en avant le risque d'échec de la délocalisation si la teneur du projet n'était pas suffisamment attractive tant d'un point de vue immobilier que fonctionnel. Il s'agissait donc de définir un contenu à fort potentiel d'activité.

Dans cette optique, la partie la plus importante du centre de Metz serait constituée à partir du transfert de services spécialisés dans plusieurs types de travaux actuellement réalisés à l'INSEE mais également de services statistiques ministériels. Ils seraient regroupés et organisés autour de quatre piliers :

- les statistiques sociales et locales,

- la gestion des ressources humaines,

- l'informatique avec la mise en place d'un « data center » (centre unique de production de pointe),

- et un centre de valorisation et de conservation du patrimoine.

En outre, il est également envisagé de créer directement sur place : un centre de collecte multimodal (plateforme d'enquêtes) et un centre de formation aux statistiques européennes afin de bénéficier de la proximité géographique avec EUROSTAT, situé au Luxembourg.

Un objectif de 750 délocalisations de postes à Metz avait été annoncé dont environ 625 pour l'INSEE (500 provenant du service statistique public et 125 recrutés sur place). Le calendrier initial de déploiement prévoyait une installation progressive, selon l'échéancier suivant : d'abord 15 personnes dès 2010 et trois vagues successives de 270 personnes en 2011, puis 170 en 2012 et en 2013. En outre, environ 125 postes « en adhérence » avec l'INSEE étaient annoncés, en provenance des ministères en charge du travail et de la santé6(*).

Le besoin immobilier, évalué par le rapport Cotis-Duport entre 9 000 et 11 000 m2 de surface utile pour accueillir de 625 à 750 personnes (entre 12 000 et 15 000 m2 de surface hors oeuvre nette), était orienté par préférence vers la construction d'un bâtiment neuf dans la ZAC de l'Amphithéâtre7(*), qui jouxte la gare et le centre Pompidou-Metz.

L'expression des besoins immobiliers
relatifs au centre statistique de Metz

Extraits du rapport Cotis-Duport :

« 3.3 Une implantation attractive

Les questions immobilières ont souvent été, dans les précédentes expériences de délocalisation observées, un élément essentiel de réussite ou d'échec de l'opération. C'est en effet un aspect important quant à l'attractivité du nouveau site à créer, en particulier pour ceux des agents habitués à la densité des services disponibles dans la partie centrale de l'agglomération parisienne. En outre, l'impact de l'immobilier est très direct en ce qui concerne le calendrier et les coûts, en investissement et en fonctionnement.

3.3.1 Le calibrage du projet

La surface utile recherchée dépend à la fois :

-du nombre d'agents à accueillir (en prévoyant une possibilité de progression si l'on veut afficher une détermination concrètement vérifiable à assurer la viabilité de ce nouvel établissement statistique à Metz) ;

-de l'organigramme envisagé ;

-des activités finalement retenues sur le site : en effet, l'archivage, l'informatique et l'enseignement conduisent par exemple à prévoir des surfaces et équipements particuliers (aires de stockage et équipement afférents pour les archives, salles machine pour l'informatique, divers locaux d'enseignement et locaux sociaux pour les élèves, auxquels il convient sans doute aussi d'ajouter des logements pour les étudiants, voire pour les enseignants de passage pour de moyennes ou longues durées).

Compte tenu du scénario proposé plus haut dans le rapport, une première estimation conduirait à calibrer le bâtiment comme suit : consacré à une activité tertiaire, sur 9000 à 11000 m2 de surface utile, 12000 à 15000 m2 de surface hors oeuvre nette (SHON), et destiné à héberger 625 à 750 agents.

3.3.2 La faisabilité du projet

Un premier repérage effectué à Metz a permis de poser les premiers jalons de la problématique immobilière de l'opération.

En respectant la contrainte de la proximité de la gare, qui paraît impérative pour rendre l'opération attractive et pour l'efficacité du travail statistique, le choix nous semble être à faire entre une implantation dans un site existant, libéré par le ministère de la Défense à une date qui reste à préciser, et une implantation dans la ZAC de l'Amphithéâtre, qui conduirait à construire ou à louer (éventuellement en location avec option d'achat -LOA) un bâtiment neuf, à une date qui dépend du rythme de la réalisation.

Hormis la caserne Ney, les sites proposés, bien qu'intéressants car bien situés, prestigieux et plutôt en bon état, ne sont jamais suffisants pour accueillir la totalité des emplois envisagés, même au bas de la fourchette (625). L'installation sur deux sites aurait des inconvénients de gestion et de coût en fonctionnement, qu'il conviendrait d'éviter.

Dans ce cas de figure, l'implantation qui correspondrait au besoin est une implantation dans un bâtiment neuf, construit suivant un programme élaboré à partir d'une expression détaillée de nos besoins, dans la ZAC de l'Amphithéâtre, le contexte urbain étant également favorable. »

C. LE LANCEMENT DE LA PHASE OPÉRATIONNELLE DU PROJET

1. La conduite du projet

Afin de lancer la phase opérationnelle du projet, l'INSEE a nommé, en février 2010, un directeur de programme pour la création du centre statistique de Metz8(*).

Parallèlement, le service des affaires budgétaires et immobilières du Secrétariat général des ministères en charge de l'économie et du budget conduit le pilotage de l'implantation immobilière car, in fine, c'est lui qui assume la charge financière de l'opération immobilière dans le cadre de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Toutefois, votre rapporteur spécial précise que l'impact de cette opération n'est pas encore chiffré et que la programmation triennale des finances publiques pour la période 2011-2014 devra donc tenir compte de cet élément pour déterminer les crédits de personnels et de fonctionnement du programme « Statistiques et études économiques » de la mission « Economie »9(*).

2. La montée en charge de l'installation

Dans la perspective annoncée du déploiement d'une première vague consistante de postes dès 2011, soit 270 personnes selon le schéma initial prévu par le rapport Cotis-Duport, l'INSEE a organisé, le 15 septembre dernier, un comité directeur qui est venu préciser le rythme des affectations à venir : celui-ci a été revu à 93 postes en 2011, puis 179 en 2012 et 163 en 2013 ; soit au total 435 postes au lieu des 625 attendus en 2013.

Dans ce nouveau calendrier, ni le centre de collecte multimodale, ni le centre de formation aux statistiques européennes ne sont prévus au cours de la période 2011-2013, leur installation n'étant envisagée que dans le cadre du bâtiment définitif. De fait, l'absence à ce jour de locaux identifiés et disponibles pour accueillir les agents de l'INSEE dès 2011 est un obstacle au déroulement de la délocalisation dans le respect du calendrier initialement prévu.

Ce problème, avant tout immobilier, se pose de manière cruciale car toutes les parties prenantes (Etat, municipalité et INSEE) constatent que l'offre de locaux de bureaux à louer manque à proximité de la gare de Metz. Or ce critère est essentiel pour les premières années de la délocalisation où les déplacements vers Paris demeureront nombreux.

Le tableau ci-dessous présente le nouveau schéma de montée en charge et met en évidence la difficulté d'installation des personnels en 2011.

Montée en charge des centres de Metz selon le scénario central
présenté par le l'INSEE le 15 septembre 2010

Centres

Arrivées 2010

Arrivées 2011

Arrivées 2012

Arrivées 2013

Effectifs fin 2013

Statistiques sociales et locales

-

27

108

97

232

Service des ressources humaines

-

27

32

23

82

Informatique

-

27

27

15

69

Produits diffusion

-

 

4

23

27

Total

-

81

171

158

410

Fonctions support et encadrement supérieur

-

12

8

5

25

Total

-

93

179

163

435

Pour mémoire : scénario initial du rapport Cotis-Duport

15

270

170

170

625

Source : INSEE

II. UN PREMIER ÉTAT DES LIEUX SUR LE VOLET IMMOBILIER DE L'INSTALLATION

A. LA SITUATION FONCIÈRE LOCALE

Pour en venir plus précisément au volet immobilier de l'installation, votre rapporteur spécial a constaté que l'administration s'était déjà engagée dans la voie de la réhabilitation de locaux anciens au détriment de l'étude d'une construction neuve pourtant préconisée par le rapport Cotis-Duport. Cette orientation a été confirmée lors de la réunion que la Préfecture de Metz a organisée le 23 juin 2010 et lors de l'audition, le 15 septembre 2010, du chef du service des affaires budgétaires et immobilières du secrétariat général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

1. Les sites pressentis : privilégier la proximité de la gare ferroviaire

Metz est située à 1 heure 20 de Paris par le TGV10(*). Aussi, l'INSEE privilégie-t-elle une implantation en centre ville, proche de la gare ferroviaire, en raison des nombreux trajets que devront, dans le processus d'installation, réaliser les agents.

Parmi les solutions possibles, le rachat de la direction régionale de la SNCF a ainsi fait l'objet d'un arbitrage interministériel favorable face aux deux autres options de reprise (la caserne « Asfeld » ou les bâtiments de la SEITA), et à une première proposition de construction d'un bâtiment neuf dans la ZAC de l'Amphithéâtre présentée par la Ville de Metz.

Cette première revue de la situation foncière du centre ville messin a conduit l'administration à écarter la caserne de la rue Asfeld en raison de l'exiguïté des locaux et des terrains. Le projet de réhabilitation de l'ancienne usine des tabacs de Metz a été abandonné en même temps que les négociations de rachat avec Altadis, la société qui a succédé à la SEITA, semble-t-il, en raison des coûts élevés d'acquisition et de travaux. A ce stade, la ville de Metz ne disposait pas du cahier des charges nécessaire pour formaliser une offre complète de construction dans la ZAC de l'Amphithéâtre.

Pour l'heure, le coût immobilier global retenu pour l'implantation de l'INSEE dans les locaux de la SNCF est estimé à environ 50 millions d'euros, pour une surface utile de 8 331 m2 (au lieu de 9 000 à 12 000 m2 prévus dans le rapport « Cotis-Duport »).

2. Le processus d'installation : une opération « à tiroirs »

En prenant pour hypothèse que l'acquisition des locaux de la SNCF soit validée fin 2010 et que l'opération de réhabilitation débute dès 2011, l'INSEE n'intégrerait pas ce nouveau pôle statistique avant 2015. En effet, la durée du chantier s'étalerait sur 51 mois, en prenant en compte le déroulement des études, le choix des prestataires et la réalisation des travaux.

La difficulté réside dans le fait que l'on serait amené à déménager 400 agents de la SNCF, qui devront être également relogés à Metz, pour accueillir ensuite 625 personnes de l'INSEE, ce qui donnera lieu à un chassé-croisé dans un contexte où l'offre de locaux de bureau en location dans le centre ville messin est rare. Une échéance aussi lointaine transforme la délocalisation de l'INSEE à Metz en opération « à tiroirs » à la fois coûteuse et risquée.

B. LE CHOIX DE LA RÉHABILITATION DE LOCAUX ANCIENS APPARTENANT À LA SNCF

1. Une solution privilégiée par l'administration...

Les conditions précises de l'opération de réhabilitation des locaux de la SNCF sont les suivantes :

- une acquisition auprès de la SNCF (8 millions d'euros) ;

- des travaux de restructuration, de démolition d'un bâtiment de type « Pailleron », de construction d'un bâtiment neuf avec des parkings en sous-sol (34,3 millions d'euros) ;

- la location de bureaux pendant la durée des travaux (plus de 7,2 millions d'euros).

Ce coût total est estimé à 49,5 millions d'euros sur la base d'un montant de travaux évalué par France Domaine à 1 300 euros/m2 (SHON).

Or, pour connaître les risques qui entourent toute opération de réhabilitation dans l'ancien, et suite à la visite du site qu'il a effectuée le 23 juin dernier, votre rapporteur spécial ne peut s'empêcher de considérer qu'il s'agit d'une estimation basse du coût des travaux.

Si le bâtiment en lui-même n'est pas classé, il se situe dans un périmètre de protection des monuments historiques qui requerra une modification du plan local d'urbanisme. Deux vues photographiques de la direction régionale de la SNCF sont présentées page suivante.

Vue de l'entrée de la direction régionale de la SNCF

Photo : Sénat

Vue de la cour intérieure de la direction régionale de la SNCF
(bâtiment « Pailleron » et garages à détruire)

Photo : Sénat

2. ...mais qui ne garantit ni la meilleure utilisation des deniers publics, ni la meilleure adéquation aux besoins

La visite des lieux a mis en évidence, pour le directeur du programme de l'INSEE, la nécessité de revoir très substantiellement l'organisation et le cloisonnement des bureaux. Votre rapporteur spécial a pu constater que les agents de la SNCF travaillent dans de grands bureaux prévus pour quatre personnes, alors que l'organisation du travail de l'INSEE fait davantage appel à des bureaux individuels ou pour deux personnes. Cette source de surcoût ne semble pas avoir particulièrement été prise en compte par France Domaine dans l'estimation des travaux.

Vue d'un bureau standard de la direction régionale de la SNCF,
prévu pour quatre personnes

Photo : Sénat

En dépit des constats effectués sur place, il semblerait que le choix de l'administration d'acquérir la direction régionale de la SNCF soit motivé par le seul critère financier, l'emplacement de celle-ci et celui de la ZAC de l'Amphithéâtre par rapport à la gare étant équivalent.

Pour autant, cette option ne semble garantir ni la meilleure utilisation des deniers publics, ni la meilleure adéquation aux besoins, eu égard aux facteurs très importants de surcoûts que pourrait engendrer cette opération.

C. LE CHOIX D'UNE CONSTRUCTION NEUVE : UNE ALTERNATIVE PROPOSÉE PAR LA VILLE DE METZ

1. Une réalisation emblématique envisagée d'emblée par l'INSEE...

Il convient de rappeler, que le rapport Cotis-Duport préconisait d'emblée la réalisation d'un bâtiment neuf dédié au nouveau pôle statistique. Le développement économique local et l'attractivité du territoire militent également en ce sens.

La Ville de Metz a présenté, le 6 octobre 2010, un nouveau dossier à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur la base d'un cahier des charges transmis, le 21 septembre 2010 seulement, par l'administration. Le délai extrêmement court imposé à la ville pour remettre une offre illustre le déficit de transparence de la gestion immobilière de cette opération. Néanmoins, malgré son caractère précipité, ce dossier, réouvert dans l'urgence, devrait présenter des atouts déterminants :

- une synergie évidente en termes d'attractivité avec la proximité immédiate du centre Pompidou-Metz11(*) ;

- une réalisation emblématique pour l'INSEE à travers une construction neuve.

2. ...qui présente des avantages en termes financiers et d'attractivité du territoire

Naturellement, une telle implantation doit être financièrement soutenable.

De ce point de vue, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le nouveau projet proposé par la municipalité présenterait l'avantage d'être réalisé :

- dans des délais plus courts (une partie des locaux serait achevée dès septembre 2012 pour accueillir la première et la seconde vagues de délocalisation directement dans les locaux définitifs) ;

- sur une surface plus conforme à l'objectif initial du projet (environ 12 800 m2 SHON pour 35,5 millions d'euros HT, soit 42,5 millions d'euros TTC) ;

- et pour un coût global qui devrait être inférieur à 50 millions d'euros, notamment si l'on considère les économies qui seront réalisées sur la location de locaux de bureaux.

L'ensemble de ces éléments nouveaux mérite donc un réexamen sérieux du choix de la construction neuve pour l'implantation du futur centre statistique de l'INSEE.

Eléments clés du projet de construction neuve
dans la ZAC de l'Amphithéâtre

Le projet porté par la ville de Metz avec les promoteurs Lazard, Foncière des régions et Nexity présente les caractéristiques suivantes :

- les permis de construire ont déjà été délivrés et sont « purgés de recours » ;

- il s'agit de plateaux de bureaux dans des bâtiments de huit étages, construits selon les normes « basse consommation » ;

- ils comprennent cinq salles de formation dans la perspective de la création du Centre de formation aux statistiques européennes (l'absence d'amphithéâtre pouvant être comblée par un accord avec le CNFPT qui s'installera à proximité directe).

Les surfaces proposées sont au total de 12 800 m² SHON répartis en trois immeubles situés dans un même ilot :


· deux immeubles (Lazard et Foncière des régions) pour un total de 11 800 m² SHON (coût de 32 millions d'euros hors taxes) ;


· 1 000 m² SHON dans un immeuble Nexity (coût de 3 millions d'euros hors taxes) ;

- au total, le coût du projet immobilier « clés en mains » serait de 35,5 millions d'euros hors taxes, soit 42,5 millions d'euros TTC.

La livraison des premiers locaux neufs est prévue pour la rentrée de septembre 2012, permettant ainsi de prévoir une installation de la seconde vague de délocalisation directement dans les bâtiments définitifs.

Source : ville de Metz

Vue actuelle de la ZAC de l'amphithéâtre depuis le centre Georges Pompidou - Metz

Photo : Sénat

Projet d'aménagement de la ZAC de l'Amphithéâtre

Projet de construction de

trois immeubles INSEE dans un même ilot

Centre

Pompidou-Metz

Gare ferroviaire

Source : ville de Metz

III. UN BILAN D'ÉTAPE SUR LE FINANCEMENT ET L'ORGANISATION DE LA DÉLOCALISATION

A ce stade d'évolution du dossier, votre rapporteur spécial souligne qu'il ne s'agit pas de remettre en cause le projet de délocalisation de l'INSEE à Metz. Quelles qu'en soient les motivations politiques, il apparaît nécessaire que l'ensemble des parties prenantes se mobilisent pour faire de cette « contrainte » un atout pour l'institut et les territoires. Cela suppose que soient pleinement prise en compte l'expression des besoins financiers.

Toutefois, il convient de formuler quelques constats sur l'état d'avancement de la délocalisation et quelques recommandations sur les conditions de mise en oeuvre de celle-ci. Il faut, en la matière, veiller à la meilleure utilisation des moyens financiers, mais également à ne surtout pas désorganiser la statistique publique par un calendrier de délocalisation trop complexe et étiré dans le temps.

A. QUELQUES CONSTATS SUR L'ÉTAT D'AVANCEMENT DE L'OPÉRATION

1. Les objectifs du rapport « Cotis-Duport » ont été revus à la baisse...

S'agissant des premiers constats, il apparaît très nettement que la manière dont se déroule le projet ne répond pas complètement aux préconisations du rapport Cotis-Duport, ni en termes de calendrier de transfert des effectifs (435 personnes installées en 2013 au lieu de 625), ni de contenu fonctionnel de la future implantation.

Les objectifs ont été revus à la baisse, en grande partie à cause de la pré-sélection des locaux de la SNCF trop exigus pour accueillir des « éléments phares » du futur centre statistique, tels que le centre de valorisation du patrimoine documentaire de l'INSEE (il manque 2 000 m2) et le centre de formation aux statistiques européennes (il manque un auditorium ou un amphithéâtre).

2. Un cahier des charges qui a évolué

L'expression des besoins immobiliers communiquée, le 21 septembre 2010, par le Secrétariat général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi précise que « l'immeuble projeté, de type BBC12(*), totalisera une surface estimée à 15 500 m² SHON. Composé de 3 ensembles fonctionnels [espaces de bureaux et de formation, centre de collecte multimodale et restaurant administratif], il inclura également des places de parking en sous-sol sur la base d'une place pour 100 m² de SHON ».

Ce faisant, cette description a pour objet de transposer à la situation locale les éléments de préfiguration préconisés par le rapport Cotis-Duport. Ainsi, le besoin en salles informatiques n'est plus spécifié dans la mesure où leur implantation peut être mutualisée avec des locaux déjà détenus par l'administration. En revanche, il convient de souligner que l'un des quatre « piliers » du pôle statistique, le centre de conservation et de valorisation des documents, a été retiré du cahier des charges.

Le tableau ci-après montre, d'une part, que l'expression des besoins immobiliers a évolué depuis la remise du rapport Cotis-Duport, d'autre part, que l'offre immobilière locale, qu'il s'agisse de la réhabilitation ou de la construction même, diffère nécessairement de certains critères du cahier des charges.

Si le projet de construction neuve se caractérise par une segmentation des fonctions en trois bâtiments, il convient de souligner qu'ils sont situés dans un même îlot immobilier.

Quant à la réhabilitation de la direction régionale de la SNCF, elle présente des incertitudes dans la réalisation et la consistance des travaux et ne paraît pas offrir la possibilité d'implanter un restaurant administratif.

Tableau comparatif de l'expression des besoins immobiliers
et des caractéristiques des sites d'implantation

Caractéristiques

Rapport
Cotis-Duport

Expression des besoins immobiliers du Secrétariat général

Locaux de la direction régionale de la SNCF

Projet de construction neuve dans la ZAC de l'Amphithéâtre

Effectifs hébergés

625

625

400
(réhabilitation
et construction)

625

Effectif moyen par bureau

2

2

4
(restructuration à prévoir)

2
(plateaux cloisonnables)

Bâtiment basse consommation (BBC)

-

Oui

Non (rénovation)

Oui

Nombre d'immeubles

1

1

2
(dans un même îlot)

3
(dans un même îlot)

Bureaux et salles de formation

Oui

Oui

Oui

Oui

Centre de collecte multimodale

Oui

Oui

Oui

Oui

Restaurant administratif (900 m2 SUN)

Oui

Oui

Non

Oui

Surface hors oeuvre nette (SHON)

12 000
à 15 000 m2

15 500 m2

Non précisé

12 834 m2

Surface utile nette (SUN) hors restaurant

9 000
à 11 000 m2

8 330 m2

8 331 m2

9 690 m2

Source : commission des finances, d'après les données issues du rapport Cotis-Duport, du Secrétariat général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, de l'INSEE et de la ville de Metz

B. LES RECOMMANDATIONS D'ÉTAPE SUR LE CHOIX DE LA FUTURE IMPLANTATION

1. Assurer la transparence du processus de sélection du site d'implantation de l'INSEE dans le respect des deniers publics

Au vu de l'ensemble des éléments précédemment exposés, il apparaît sage de suspendre en l'état la reprise des locaux de la SNCF pour étudier les conditions dans lesquelles une construction neuve répondrait mieux aux besoins de l'INSEE. A cet égard, il importe que tous les acteurs du dossier disposent des mêmes critères de sélection.

Par l'instauration d'une procédure transparente de sélection du site d'implantation de l'INSEE, il s'agit de veiller également à la meilleure utilisation des deniers publics. En effet, le coût de l'offre de construction proposée par la ville de Metz peut sembler encore trop élevé et il conviendrait d'identifier des marges d'économie sur ce dossier. Mais il faudrait aussi mettre en lumière le coût réel de la réhabilitation des locaux de la SNCF car les chiffrages proposés par France domaine semblent sous-évalués.

2. Assurer les meilleures conditions d'installation en tenant compte des contraintes locales

Cette opération complexe et « à tiroir » justifie que le calendrier des travaux soit le plus réduit possible, voire que la délocalisation des agents s'effectue, à partir de 2012, directement dans des locaux neufs afin d'éviter les phases de transition et de déménagements.

C. LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DU PROJET

Enfin, votre rapporteur spécial souhaite conclure ce rapport d'étape en indiquant que les conditions de réussite de ce projet restent à réunir.

1. Veiller au respect des objectifs de la délocalisation

En effet, les trois objectifs assignés par le Premier ministre en septembre 2008 restent pleinement d'actualité. Il s'agit :

- d'apporter de l'attractivité au territoire ;

- de réduire le coût de gestion, notamment immobilière de l'administration ;

- d'améliorer le fonctionnement des services publics par une meilleure efficacité et une meilleure efficience.

Si le premier point ne semble pas soulever d'objection -la création du centre statistique de l'INSEE à Metz est certainement une chance pour la Moselle-, en revanche, les perspectives de réduction du coût de gestion et d'amélioration du fonctionnement des services publics ne semblent pas encore perceptibles. Aucune des libérations de locaux planifiées à Malakoff n'est liée à la délocalisation à Metz13(*). A la décharge de l'administration, celle-ci est légitimement accaparée par la conduite de l'opération de délocalisation proprement dite et n'est pas en mesure de chiffrer de tels objectifs à moyen ou long termes.

2. Veiller au respect de l'indépendance et de la qualité de la statistique publique

A court terme, comme pour toute réorganisation structurante, il n'est pas exclu qu'une telle opération soit source de surcoût sur le budget de fonctionnement propre de l'INSEE, même si, il faut le rappeler, les opérations immobilières sont gérées directement par le secrétariat général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sur les crédits de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

C'est pourquoi, il conviendra de veiller particulièrement à ce que le financement du projet soit assuré en loi de finances et en loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014. Il s'agit de garantir le maintien de la qualité et de l'indépendance de la statistique publique.

En effet, en 2008 et 2009, l'INSEE a connu une réduction très importante de ses crédits de fonctionnement et d'investissement (hors crédits de personnels de titre 2), ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Evolution des crédits hors titre 2 de l'INSEE

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Crédits ouverts

66,9

71,4

69,1

55,0

56,5

67,3

Evolution (en %)

 

+ 6,7

- 3,2

- 20,4

+ 2,7

+ 19,1

Sources : INSEE et projet annuel de performances de la mission « Economie » pour 2011

Le rebond de 19,1 % des crédits hors titre 2 de l'INSEE pour 2011 constitue, certes, une première réponse favorable du Gouvernement en faveur de la pérennité des moyens d'action de l'institut, mais il ne s'agit que d'un retour à l'étiage financier de l'année 2006.

Par ailleurs, malgré l'entrée prévue en 2011 de 150 nouveaux agents recrutés par voie de concours et la création de 159 emplois nouveaux correspondant majoritairement à l'installation de l'INSEE à Metz, votre rapporteur spécial constate que la diminution globale des effectifs, déjà dénoncée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, se poursuivra en 2011 avec une réduction de 266 équivalents temps plein travaillé (ETPT)14(*). Aussi, dans le contexte particulier de la délocalisation de l'institut, il met en garde contre le risque d'atteinte à la qualité et à l'indépendance de la statistique publique que représenterait une application stricte et pérenne de la règle de non remplacement d'un départ en retraite sur deux.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial suivra attentivement les conditions d'organisation de la délocalisation des agents ainsi que son impact sur les implantations régionales de l'INSEE.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 6 octobre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. François Rebsamen, rapporteur spécial, sur le financement et l'organisation de la délocalisation de l'INSEE à Metz.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - La délocalisation de l'INSEE à Metz a été annoncée il y a un peu plus de deux ans, en 2008, et j'en ai un souvenir très précis car j'étais avec son directeur général, Jean-Philippe Cotis, au moment où il apprenait la nouvelle. Il s'agit à présent d'examiner les conditions de financement et d'organisation d'une opération dont les enjeux peuvent être perçus sous deux aspects : d'une part la compensation légitime des effets de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur des territoires durement touchés par la restructuration des armées, la Moselle en particulier, et d'autre part le maintien de la qualité et de l'indépendance de la statistique publique. Dans un contexte où l'INSEE a perdu plus de 40 % de ses crédits de fonctionnement depuis 2008 et subi une diminution de 5,75 % de ses effectifs, le projet de loi de finances pour 2011 permet d'entrevoir un redressement des dotations de l'institut par une augmentation de 41 % des crédits de fonctionnement et une relative stabilité du plafond d'emploi, hormis le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

Après m'être entretenu de ce projet avec le directeur général et la secrétaire générale de l'INSEE, et après avoir visité la direction générale et les locaux de l'INSEE à Malakoff, je me suis rendu à Metz le 23 juin dernier afin de mieux évaluer l'état d'avancement du projet. J'ai pu mesurer toute l'importance donnée à cette opération par la ville de Metz et par les services de l'Etat. J'ai également reçu les organisations représentatives du personnel. Il m'a semblé utile de présenter ce point d'étape à l'heure où doit enfin se décider le choix de l'implantation immobilière du centre statistique de l'INSEE à Metz.

C'est le 2 septembre 2008 que le Président de la République a annoncé l'installation à Metz de 1 500 nouveaux emplois publics (dont 750 en provenance de l'INSEE et des services de la statistique dans les ministères) pour compenser, en partie, le départ de deux régiments et d'une base aérienne avant 2012 dans le cadre de la restructuration des forces armées.

La création d'un tel pôle statistique s'inscrit dans le cadre d'une opération de délocalisation plus vaste, impliquant des établissements publics et différents ministères : la défense, l'éducation nationale, la sécurité sociale, un centre interministériel de renseignements administratifs, etc. En application de cette décision présidentielle, le Premier ministre a demandé le 17 septembre 2008 à Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE, et à Jean Pierre Duport, vice-président du conseil national de l'information statistique (CNIS), de réaliser un rapport pour préciser les contours, les effectifs et l'organisation d'un centre statistique à Metz.

Le rapport « Cotis-Duport » a été remis le 2 décembre 2008 au Premier ministre qui a décidé, en janvier 2009, la création du centre statistique de Metz sur la base de ces propositions : il ne s'agit pas d'une délocalisation de la direction générale de l'INSEE située à Malakoff, où plus de 1 000 personnes travaillent pour la production de données, les études et la recherche, mais plutôt de la création d'une nouvelle entité. La partie la plus importante du centre de Metz serait constituée à partir du transfert de services spécialisés dans plusieurs types de travaux actuellement réalisés à l'INSEE, mais également de services statistiques ministériels. Ils seront regroupés et organisés autour de quatre piliers : les statistiques sociales et locales, la gestion des ressources humaines, l'informatique avec la mise en place d'un « data center » et les produits de diffusion avec la création d'un centre de conservation du patrimoine. En outre, il était également prévu de créer directement sur place un centre de collecte multimodal (plateforme d'enquêtes) et un centre de formation aux statistiques européennes afin de bénéficier de la proximité géographique avec EUROSTAT situé au Luxembourg.

Un objectif de 750 délocalisations de postes à Metz avait été annoncé, dont environ 625 pour l'INSEE (500 provenant du service statistique public et 125 recrutés sur place). Le calendrier de déploiement prévoit une installation progressive : tout d'abord, 15 personnes dès 2010 et trois vagues successives de 270 personnes en 2011, puis 170 en 2012 et en 2013. En outre, environ 125 postes dits « en adhérence » avec l'INSEE sont prévus, en provenance des ministères en charge du travail et de la santé.

La satisfaction du besoin immobilier, évalué dans le rapport « Cotis-Duport » entre 9 000 et 11 000 m2 de surface utile pour accueillir de 625 à 750 personnes (entre 12 000 et 15 000 m2 de surface hors oeuvre nette), était orientée de préférence vers la construction d'un bâtiment neuf dans la ZAC de l'Amphithéâtre qui jouxte la gare et le centre Pompidou-Metz.

Afin de lancer le projet dans sa phase opérationnelle, l'INSEE a nommé, en février 2010, un directeur de programme pour la création du centre statistique de Metz. Parallèlement, le service des affaires budgétaires et immobilières du secrétariat général des ministères en charge de l'économie et du budget assure le pilotage de l'implantation immobilière. In fine, c'est lui qui assumera la charge financière de l'opération immobilière, avec toutefois un impact à prévoir sur les crédits de personnels et de fonctionnement de l'INSEE. Je précise que cet impact n'est pas encore chiffré et que la programmation triennale des finances publique devra donc tenir compte de cet élément, s'agissant des crédits du programme « Statistiques et études économiques » de la mission « Economie ».

Dans la perspective du déploiement d'une première vague consistante de postes dès 2011, soit 270 personnes selon le schéma initial, l'INSEE a organisé, le 15 septembre dernier, un comité directeur qui est venu redéfinir le rythme des affectations à venir : d'abord 93 postes en 2011, puis 179 en 2012 et 163 en 2013. Soit au total 435 postes au lieu des 625 prévus en 2013. Dans ce nouveau calendrier, ni le centre de collecte multimodale, ni le centre de formation aux statistiques européennes ne sont prévus au cours de la période 2011 2013, leur installation n'étant envisagée que dans le cadre du bâtiment définitif. De fait, l'absence à ce jour de locaux identifiés et disponibles pour accueillir les agents de l'INSEE, dès 2011, est un obstacle au déroulement de la délocalisation dans le calendrier initialement prévu. Ce problème immobilier, que j'ai déjà soulevé l'année dernière lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, se pose de manière cruciale car toutes les parties prenantes (Etat, municipalité et INSEE) constatent que l'offre de locaux de bureaux à louer manque à proximité de la gare de Metz. Or, ce critère est essentiel pour les premières années de la délocalisation où les déplacements vers Paris demeureront nombreux.

En outre, l'INSEE prévoit également que les délocalisations de postes devront s'adosser à un « dispositif d'accompagnement de grande ampleur » : notamment des mesures de nature financière (primes de restructuration et reconversion, allocations d'aide au conjoint, indemnités temporaires de mobilité, etc.).

Pour en venir plus précisément au volet immobilier de l'installation, j'ai constaté que l'administration s'était très tôt engagée dans la voie de la réhabilitation de locaux anciens au détriment de l'étude d'une construction neuve. J'ai eu confirmation de cette orientation lors de ma visite à Metz et de l'audition du chef du service des affaires budgétaires et immobilières de Bercy.

Parmi les solutions possibles, le rachat de la direction régionale de la SNCF a fait l'objet d'un arbitrage interministériel favorable face à deux autres options de reprise (la caserne Asfeld ou les bâtiments de la SEITA), et à la proposition de construction d'un bâtiment neuf dans la ZAC de l'Amphithéâtre dont le dossier, alors présenté par la Ville de Metz et estimé à 55 millions d'euros, n'était pas encore finalisé.

Pour l'heure, le coût immobilier global de l'implantation de l'INSEE dans les locaux de la direction régionale de la SNCF est estimé à environ 50 millions d'euros, pour une surface utile de 8 331 m2 (au lieu de 9 000 à 12 000 m2 prévus dans le rapport « Cotis-Duport »). En outre, la durée de l'opération s'étalerait sur 51 mois, y compris le déroulement des études et le choix des prestataires. La difficulté réside dans le fait qu'il s'agit d'une opération à « tiroirs », dans laquelle l'on déménagerait 400 personnes de la SNCF, qui devraient être également relogées ailleurs à Metz, pour accueillir ensuite 625 personnes de l'INSEE, à la fin des travaux, en 2014. Tout ceci donnerait lieu à un chassé-croisé dans un contexte où l'offre de locaux de bureau en location est rare.

Plus précisément, l'opération de réhabilitation des locaux de la SNCF, sur laquelle j'ai émis des réserves, implique d'une part une acquisition auprès de la SNCF (8 millions d'euros), d'autre part des travaux de restructuration très importants, de démolition d'un bâtiment de type « Pailleron », de construction d'un bâtiment neuf avec des parkings en sous-sol (34,3 millions d'euros) et également la location de bureaux pendant toute la durée des travaux (7,2 millions d'euros). Ce coût total est estimé à 49,5 millions d'euros sur la base d'un coût de travaux évalué par France Domaine à 1 300 euros/m2 (SHON).

Or, pour connaître les risques qui entourent toute opération de réhabilitation dans l'ancien, votre rapporteur spécial ne peut s'empêcher de considérer qu'il s'agit d'une estimation basse du coût des travaux. De plus, la visite des lieux a mis en évidence, pour le directeur du programme de l'INSEE, la nécessité de revoir très substantiellement l'organisation et le cloisonnement des bureaux. J'ai pu constater que les agents de la SNCF travaillent dans de grands bureaux prévus pour quatre personnes, alors que l'organisation du travail de l'INSEE fait davantage appel à des bureaux individuels ou prévus pour accueillir deux personnes. Cette source de surcoût ne me semble pas avoir particulièrement été prise en compte par France Domaine dans l'estimation des travaux. Néanmoins, on m'a opposé l'argument selon lequel le choix de l'ancienne gare SNCF était motivé par le seul critère financier, l'emplacement de celle-ci et celui de la ZAC de l'Amphithéâtre par rapport à la gare étant équivalent. Pour autant, ce choix ne garantit ni la meilleure utilisation des deniers publics, ni la meilleure adéquation aux besoins de l'INSEE.

Il me semble donc que la nouvelle proposition de la Ville de Metz devrait présenter des atouts déterminants : une synergie évidente en terme d'attractivité avec la proximité immédiate du centre Pompidou-Metz, une réalisation emblématique pour l'INSEE à travers une construction neuve (de nombreux exemples locaux montrent que les budgets contraints n'empêchent pas une certaine originalité architecturale et des bâtiments à basse consommation énergétique). Il convient de rappeler que le rapport « Cotis-Duport » préconisait d'emblée une telle solution. Le développement économique local et l'attractivité du territoire militent également en ce sens.

Naturellement, une telle implantation doit être financièrement soutenable. De ce point de vue, ce projet présenterait les avantages suivants : il serait réalisé dans des délais plus courts (la première pierre pourrait être posée avant la fin 2010 et une partie des locaux serait achevée dès septembre 2012 pour accueillir la seconde vague de délocalisation directement dans les locaux définitifs) ; il serait réalisé sur une surface plus conforme à l'objectif initial du projet (environ 12 000 m2 de SHON pour 35,5 millions d'euros hors taxes, soit 42,5 millions d'euros toutes taxes comprises) et son coût global serait inférieur à 50 millions d'euros, notamment si l'on considère les économies qui seraient réalisées sur la location de locaux de bureaux. L'ensemble de ces éléments nouveaux mérite un réexamen sérieux du choix de la construction neuve pour l'implantation du futur centre statistique de l'INSEE.

M. Jean Arthuis, président. - Pourquoi la reprise d'une des casernes a-t-elle été écartée ?

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Le ministère de la défense souhaite conserver les casernes Ney et Séré de Rivière, cette dernière devant être occupée par un régiment actuellement stationné en Allemagne. Il restait la caserne Asfeld, mais l'exigüité des lieux exigeait une profonde réhabilitation ainsi que l'acquisition de terrains supplémentaires en centre ville, avec un délai de réalisation estimé à 57 mois.

Pour en revenir à l'orientation de mes travaux, je voudrais souligner qu'il ne s'agit pas de remettre en cause le projet de délocalisation de l'INSEE à Metz. Quelles qu'en soient les motivations politiques, il apparaît légitime que l'ensemble des services de l'Etat se mobilise pour l'application, au profit des territoires, d'une telle décision gouvernementale. Toutefois, je souhaite formuler quelques constats et recommandations sur les conditions de mise en oeuvre de cette opération. Il faut, en la matière, veiller à la meilleure utilisation des moyens financiers, mais également à ne surtout pas désorganiser la statistique publique par un calendrier de délocalisation trop complexe et étiré dans le temps.

S'agissant de mes premiers constats, il apparaît très nettement que la manière dont se déroule le projet ne répond pas complètement aux préconisations du rapport « Cotis-Duport », ni en termes de calendrier de transfert des effectifs, ni de contenu fonctionnel de la future implantation. Les objectifs ont été revus à la baisse, en grande partie à cause de la présélection des locaux de la SNCF qui ne seraient pas disponibles avant 2014 et trop exigus pour accueillir certains « éléments phares » du futur pôle statistique, tels que le centre de valorisation du patrimoine documentaire de l'INSEE (il manque 2 000 m2) ou, simplement, un restaurant pour le personnel.

J'en viens maintenant à mes recommandations d'étape. En premier lieu, il m'apparaît sage de suspendre en l'état la reprise des locaux de la SNCF pour étudier les conditions dans lesquelles une construction neuve répondrait mieux aux besoins de l'INSEE. A cet égard, il importe que tous les acteurs du dossier disposent des mêmes critères de sélection, tout en veillant à la meilleure utilisation des deniers publics. Ensuite, cette opération complexe et « à tiroirs » justifie que le calendrier des travaux soit le plus réduit possible, voire que la délocalisation des agents s'effectue à partir de 2012, directement dans des locaux neufs, afin d'éviter les phases de transition et de déménagements, et afin également de dénouer la crise sociale qui agite l'INSEE sur ce projet.

Enfin, je conclurai cette communication d'étape en indiquant que les conditions de réussite de ce projet restent à réunir. En effet, les trois objectifs assignés par le Premier ministre en septembre 2008 demeurent pleinement d'actualité. Il s'agit, premièrement, d'apporter de l'attractivité au territoire, deuxièmement, de réduire le coût de gestion, notamment immobilière de l'administration, troisièmement, d'améliorer le fonctionnement des services publics par une meilleure efficacité et une meilleure efficience.

Si le premier point ne semble pas soulever d'objection - la création du centre statistique de l'INSEE à Metz est certainement une chance pour la Moselle -, en revanche, les perspectives de réduction du coût de gestion et d'amélioration du fonctionnement des services publics ne me semblent pas encore perceptibles. Aucune des libérations de locaux planifiées à Malakoff n'est liée à la délocalisation à Metz. A la décharge de l'administration, celle-ci est légitimement trop accaparée par la conduite de l'opération de délocalisation proprement dite pour être en mesure de chiffrer de tels objectifs à moyen ou long termes.

A court terme, il n'est, en revanche, pas exclu qu'une telle opération soit source de surcoût. C'est pourquoi, je veillerai à ce que le financement du projet soit garanti en loi de finances et en loi de programmation des finances publiques avant de me prononcer sur le budget de la mission « Economie ». Il s'agit de garantir le maintien de la qualité et de l'indépendance de notre statistique publique. Dans la suite de ma mission et lorsque le lieu d'implantation sera connu, je suivrai attentivement les conditions d'organisation de la délocalisation des agents ainsi que son impact sur les implantations régionales de l'INSEE.

M. Jean Arthuis, président. - Ce rapport illustre les difficultés de mise en oeuvre d'une décision politique.

M. Philippe Dallier. - Qu'adviendra-t-il des bâtiments de l'INSEE situé à Malakoff et est-il possible de rechercher des économies sur la libération de locaux ?

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - La direction générale de l'INSEE demeurera dans le principal immeuble situé à Malakoff, le long du périphérique, qui reste la propriété de l'Etat. En revanche, un second bâtiment en location, dit « MK2 », sera libéré pour des raisons qui ne sont pas liées à l'implantation à Metz mais à la réorganisation du groupe des écoles nationales d'économie et statistique (GENES) que l'école nationale de la statistique et de l'administration économique (ENSAE) rejoindra sur le plateau de Sarclay.

Mme Nicole Bricq. - Je souscris aux constats et aux recommandations de notre rapporteur et partage sa crainte sur les surcoûts qui entourent généralement les projets de réhabilitation dans l'ancien, sans compter l'impact financier des mesures d'accompagnement qu'il conviendra de chiffrer. J'ajoute, sur la base de mon expérience en tant que rapporteure sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, que le pilotage de telles opérations demeure mal maîtrisé par France Domaine.

M. Éric Doligé. - Effectivement, il conviendra de s'assurer du contenu de ces mesures d'accompagnement et notamment de leur coût.

M. Jean Arthuis, président. - Il ne faut pas sous-estimer le prix à payer pour vaincre les résistances au changement. Par ailleurs, il faut reconnaître que la gestion patrimoniale de l'Etat n'est pas optimale.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Un comité directeur de l'INSEE s'est réuni le 15 septembre et a fait part aux syndicats, le 22 septembre, des conditions de montée en charge de la délocalisation. Il y est question, je cite, « d'un dispositif d'accompagnement de grande ampleur » en matière financière, avec toute une gamme de primes, et d'appui à l'installation des familles. Cela demeure, semble-t-il, en négociation.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Quel est le différentiel du coût du logement entre Metz et Paris ?

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - D'évidence, la différence est considérable. J'ajoute que cet élément ne jouera pas pour tous les agents de l'INSEE car 120 personnes seront recrutées sur place.

M. François Fortassin. - Il me semble que le coût du projet de réhabilitation est prohibitif et que celui de la construction neuve reste élevé, même s'il est globalement plus réduit. Ne pourrait-on pas fixer une limite en termes de prix au m2 ?

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Effectivement, le prix proposé par les promoteurs demeure élevé. En revanche, le sérieux de leur offre ne peut être remis en cause, d'autant qu'il comprend une livraison « clé en main », incluant le foncier. Toutefois, il y a, me semble-t-il, des marges d'ajustement sur ce dossier car je précise que la ville de Metz n'a reçu que très tardivement, le 22 septembre dernier, le cahier des charges élaboré par l'administration.

M. Jean Arthuis, président. - Ne risque-t-il pas à terme d'y avoir plus d'emplois à cause des recrutements ?

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - La délocalisation des agents est basée sur le volontariat ; c'est pourquoi l'INSEE a prévu des recrutements locaux notamment pour les agents de catégorie C. Le plafond d'emplois n'augmentera pas et il reste soumis à la règle de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

M. Adrien Gouteyron. - Il sera intéressant de chiffrer le montant des loyers des locaux libérés par l'INSEE.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial. - Après ce rapport d'étape, je poursuivrai mes travaux afin de répondre à ces questions. Mais je voudrais insister sur le fait que l'ensemble de ces problèmes ne trouvera de solution qu'à la condition que se débloque le dossier immobilier de la délocalisation.

A l'issue de ce débat, la commission des finances a donné acte à M. François Rebsamen, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE I
-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mercredi 19 mai 2010 : visite de la direction générale de l'INSEE

- Mme Virginie MADELIN, secrétaire générale

- Mme Claudine LAGUYET, responsable des services généraux

Mercredi 23 juin 2010 : déplacement à Metz

Ø Réunion à la préfecture de la Moselle :

- M. Bernard NIQUET, préfet de la région Lorraine et préfet de la Moselle,

- M. Pierre MULLER, directeur du programme « Création du centre statistique de Metz », INSEE

- M. Jean-Francis TREFFEL, secrétaire général de la préfecture de la Moselle

- Mme Christine WILS-MOREL, secrétaire générale adjointe de la préfecture de la Moselle,

- M. Jacques PERREAULT, trésorier payeur général de la région Lorraine

- Mme Christiane PAUCHET, France Domaine

- M. Richard LIOGER, premier adjoint au maire de Metz

- M. Didier PARDONNET, directeur de cabinet du maire de Metz

- M. Christophe LAFOUX, directeur général des services de la mairie de Metz

- Mme Véronique PHELPS, directrice adjointe du cabinet du préfet de la Moselle

- Mme Aline BIRK, responsable de l'unité territoriale de la DIRECCTE

- M. Patrick JOLY, délégué départemental Pôle Emploi

Ø Visite de la direction régionale de la SNCF :

- M. Alain AUTRUFFE, directeur régional

- M. Daniel WENDEL, directeur aux affaires territoriales à la direction régionale

Ø Visite de la ZAC de l'amphithéâtre :

- M. Dominique GROS, maire de Metz

- M. Nicolas MICHELIN, architecte urbaniste lauréat du concours de l'aménagement de la partie ouest du quartier de l'amphithéâtre

- M. Pascal KELLER, secrétaire général adjoint du centre Pompidou-Metz.

Mercredi 15 septembre 2010 : audition au Sénat

- M. Roland SPARFEL, chef du service des affaires budgétaires et immobilières du secrétariat général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

- M. Henri GRANDJEAN, responsable de l'antenne de Strasbourg du bureau de la gestion immobilière de l'administration centrale

Mardi 28 septembre 2010 : audition des organisations syndicales

- CFDT : M. Christophe BAUR

- CFTC : M. Stéphan FESQUET

- CGT : Mmes Julie HERVIANT pour l'INSEE et Isabelle Leroux pour la DREES et la DARES

- FO : Mme Marie-Josée DEFRANCE

- SNADIGE-CGC : M. Bernard ZAKIA

- SUD : M. Laurent BISAULT, Bureau national

- UGA-CGC : M. Gilles LAZAROU, secrétaire général

- Comité de défense de la statistique publique (CDSP) : M. Gaël de PERETTI

ANNEXE II
-
QUESTION ORALE SANS DÉBAT
SÉANCE DU 27 JANVIER 2009

QUESTION ORALE SANS DÉBAT N° 0366 S DE M. FRANÇOIS REBSAMEN (CÔTE-D'OR, SOC.) PUBLIÉE AU J.O. SÉNAT DU 18 DÉCEMBRE 2008, PAGE 2515.

M. François Rebsamen attire l'attention de Mme la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sur le projet de création d'un « pôle national de la statistique publique » décidé au cours de l'été.

Il s'interroge notamment sur l'absence de concertation préalable à ce projet et sur les effets néfastes que cette décision aurait sur le droit des citoyens, des acteurs économiques, sociaux, syndicaux, associatifs et politiques à une information objective des réalités économiques et sociales et sur l'avenir des directions régionales et de leurs agents, et notamment celle de Dijon qui compte aujourd'hui 145 salariés.

Plus de 500 agents de la statistique publique pourraient être délocalisés de l'Île-de-France vers Metz. Présenté comme une création et un regroupement, ce projet apparaît plutôt comme un démantèlement d'activités déjà existantes. L'objectif est de porter la taille de l'établissement messin à 750 agents en transférant 543 postes, dont 310 seraient issus des directions générale et régionale de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et 142 des centres nationaux informatiques. Le rapport commandé par le Premier ministre au directeur général de l'INSEE et au vice-président du Conseil national de l'information statistique (CNIS), et remis le 2 décembre dernier, est jalonné de rappels sur les difficultés de mise en oeuvre du projet.

En effet, une délocalisation entraînerait des coûts financiers importants : aménagement de nouveaux locaux, dédommagement des agents qui accepteraient de se déplacer, remboursement des frais de transport pour les nombreuses réunions de travail, etc. Et que dire des coûts humains ?

Début septembre, le Président de la République avait annoncé à des élus de Moselle, département le plus touché par les restructurations dans l'armée, des mesures de compensation, dont la délocalisation d'un millier d'emplois de la statistique publique à l'horizon 2011. Le système statistique public a pour mission d'éclairer en toute indépendance les grands débats de la société en produisant des chiffres fiables et des études économiques et sociales objectives. Il ne doit pas être un moyen de compensation d'autres réformes, une variable d'ajustement de la politique d'aménagement du territoire.

Ce projet menace l'existence même d'établissements régionaux et notamment celui de Dijon qui, s'il compte aujourd'hui 145 agents, se rapprocherait dangereusement du seuil de viabilité d'un établissement régional (fixé à 80 agents par la direction générale) si ce projet arrivait à terme.

Aussi, il lui rappelle que toute décision de délocalisation porterait atteinte à la qualité et à l'indépendance des travaux de la statistique publique et aux conditions de vie et de travail des agents. Il regrette qu'aucune réelle consultation préalable n'ait été menée sur ce projet de délocalisation. Il lui demande par conséquent les mesures que compte prendre le Gouvernement pour que ce projet ne se traduise pas par un démantèlement pur et simple de l'actuel outil statistique dont chacun reconnaît la qualité de l'expertise.

RÉPONSE DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT CHARGÉ DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DES DROITS DE L'HOMME, PUBLIÉE AU J.O. SÉNAT DU 28 JANVIER 2009, PAGE 919.

Mme Rama Yade, secrétaire d'État chargée des affaires étrangères et des droits de l'homme. - Monsieur le sénateur, je vous prie tout d'abord d'excuser l'absence de Christine Lagarde, qui est chargée de ce dossier.

Vous avez bien voulu attirer son attention sur le projet de création d'un pôle national de la statistique publique.

Le Président de la République a souhaité relancer une politique d'implantation d'emplois publics en région, en s'appuyant sur plusieurs principes : d'abord, apporter de l'activité économique à des territoires qui en ont besoin ; ensuite, réduire le coût de gestion des administrations, notamment en matière immobilière ; enfin, réaliser des synergies permettant une meilleure efficacité des services publics.

Compte tenu de la restructuration des forces armées sur notre territoire, le Président de la République a désiré que cette politique s'applique prioritairement à l'agglomération de Metz. En effet, la proximité de cette ville avec l'Office statistique des Communautés européennes ainsi que sa desserte par le TGV ont conduit le Gouvernement à considérer que le service statistique public pouvait contribuer à une opération de délocalisation vers la Moselle.

Le Premier ministre a donc demandé à M. Jean-Pierre Duport, vice-président du Conseil national de l'information statistique, et à M. Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE, de dessiner les contours d'un tel centre statistique en prenant en compte les quatre objectifs suivants : préserver la qualité de la production du service statistique public ; apporter une véritable valeur ajoutée au fonctionnement des administrations, en exploitant toutes les sources de synergie ; créer à Metz un acteur important du service statistique public et un bassin d'emploi attractif pour les agents ; enfin, faciliter l'installation des agents via les mesures d'accompagnement appropriées.

Le 2 décembre dernier, MM. Duport et Cotis ont transmis leur rapport au Gouvernement. Sur la base de celui-ci, le Premier ministre a décidé, le 15 janvier 2009, la création d'un centre statistique à Metz. Ce centre sera structuré en quatre piliers : les statistiques sociales et locales ; les produits de diffusion ; les ressources humaines ; l'informatique.

Il s'agira d'une implantation de près de 625 postes, dont 500 en provenance du service statistique public - la direction générale de l'INSEE, les directions régionales, les centres nationaux informatiques, la DARES, la DREES - et environ 120 créations sur place, à savoir un centre d'enquêtes téléphoniques et un centre de formation aux statistiques européennes.

La création du mastère de statistiques publiques européennes sera mise à l'étude, au préalable, en lien avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les modalités de mise en oeuvre du projet et ses mesures d'accompagnement feront l'objet de concertations avec les organisations représentatives dans les meilleurs délais.

Cette décision constitue une mesure d'aménagement du territoire et une mesure de solidarité nationale envers des régions touchées par la réforme de la carte militaire.

Le Gouvernement restera spécialement attentif à la qualité de la statistique publique ainsi qu'aux personnels du service statistique public, qui remplissent leur mission avec une compétence et un dévouement exemplaires.

M. le président. La parole est à M. François Rebsamen.

M. François Rebsamen. - Votre réponse ne me surprend pas, madame la secrétaire d'État. Je suis moi-même très attaché, comme tous les habitants du Grand-Est, à la compensation du préjudice subi par Metz du fait du retrait total de plusieurs régiments.

Un rapprochement de l'INSEE et de l'Office statistique des communautés européennes, EUROSTAT, certes envisageable, ne peut néanmoins pas s'effectuer au détriment de l'activité et de l'attractivité de l'INSEE ni, comme l'a souligné le directeur général de l'INSEE, entraver la relation nécessairement étroite qui doit exister entre l'INSEE, les autres services du ministère et la recherche académique.

Madame la secrétaire d'État, vous n'avez pas répondu précisément à ma question - mais je ne vous en veux pas pour autant - concernant le coût qu'entraînerait une telle opération sur les finances publiques, le devenir des personnels et les menaces qui pèsent sur les directions régionales, lesquelles seront fortement mobilisées alors qu'elles contribuent largement à l'expertise des territoires. Les élus locaux travaillent en effet à partir des statistiques qui leur sont fournies par l'INSEE.

ANNEXE III
-
RAPPORT AU PREMIER MINISTRE SUR LA CRÉATION D'UN CENTRE STATISTIQUE À METZ
-
(JEAN-PHILIPPE COTIS,
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'INSEE
ET JEAN-PIERRE DUPORT, VICE-PRÉSIDENT DU CONSEIL NATIONAL DE L'INFORMATION STATISTIQUE)


* 1 Question orale sans débat n° 0366 S de François Rebsamen du 18 décembre 2008 et réponse de la secrétaire d'Etat chargée des affaires étrangères et des droits de l'Homme, Rama Yade, du 27 janvier 2009 (cf. annexe II).

* 2 Dans un communiqué de presse du 3 février 2010, Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rendu public le programme des 46 contrôles à mener par les rapporteurs spéciaux.

* 3 INSEE Lorraine n° 215 (avril 2010), « Évaluation de l'impact des restructurations militaires sur l'espace résidentiel de l'agglomération messine ».

* 4 Cf annexe III « Rapport au Premier ministre sur la création d'un centre statistique à Metz » (2 décembre 2008).

* 5 Le plafond d'emploi autorisé pour l'INSEE en 2010 s'élève à 5 487 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

* 6 Il s'agit d'effectifs en provenance, respectivement, de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) et de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES).

* 7 La ZAC de l'Amphithéâtre, d'une superficie de 50 hectares, jouxte la gare TGV de Metz et compte un palais omnisports de 20 000 m², les Arènes et le Parc de la Seille (20 hectares). Il doit comprendre, à terme, 50 000 m² de bureaux, 38 000 m2 de commerces et 1 500 logements qui cohabiteront avec de grands équipements publics. Le Centre Pompidou-Metz est depuis cette année la pièce maîtresse du quartier.

* 8 Pierre Muller a notamment été directeur régional de l'INSEE en Lorraine de 1999 à 2003 et a été nommé, le 17 septembre 2010, à la tête de l'Inspection générale de l'institut.

* 9 Le projet annuel de performances de la mission « Economie », annexé au projet de loi de finances pour 2011, indique que le plafond des crédits de paiement du programme évoluera selon les données suivantes : 434,62 millions d'euros en 2011, 443,08 millions d'euros en 2012 et 442,77 millions d'euros en 2013.

* 10 En réalité, il faut compter environ deux heures de trajet entre Metz et la direction générale de l'INSEE qui est située à Malakoff.

* 11 Inauguré le 12 mai 2010, le centre Pompidou-Metz enregistre en moyenne 3 000 entrées quotidiennes et a franchi le seuil des 200 000 visiteurs dès la mi-juillet 2010, deux mois après son ouverture.

* 12 Bâtiment basse consommation.

* 13 La direction générale de l'INSEE occupe actuellement deux sites à Malakoff. Le « MK 1 », propriété de l'Etat, borde le périphérique et accueille plus de 1 000 personnes en comptant la Tour, la cafétéria et l'Ecole nationale supérieure d'économie et de statistiques (ENSAE). Le « MK 2 » est un immeuble de location dont il sera mis fin au bail de 3 millions d'euros lorsque l'ENSAE rejoindra le campus Paris Tech sur le plateau de Saclay. L'économie qui résultera de cette libération de surface n'est donc pas liée à la délocalisation de l'INSEE à Metz.

* 14 Le projet annuel de performances de la mission « Economie », annexé au projet de loi de finances pour 2011, prévoit 367,3 millions d'euros de crédits de personnel de titre 2 (361,6 millions d'euros en 2010). Ils progressent de 1,66 %, alors que les effectifs sont réduits de 5 % et s'établissent à 5 221 ETPT (moins 266 par rapport à 2010). L'augmentation des dotations résulte du surcoût annuel de masse salariale engendré par le glissement-vieillesse-technicité (GVT).